Direito Administrativo, Política e Políticas públicas

Resumo: Pesquisa acerca dos conceitos e relacionamentos existentes entre direito administrativo e política. Análise do surgimento das políticas públicas.

Palavras-chave: Direito. Ciência do Direito. Direito Administrativo. Direito Constitucional. Filosofia. Política. Política pública.

Abstract: Research on the concepts and relationships among administrative and political rights. Analysis of the rise of public policies.

Key-words: Law. Science of Law. Administrative Law. Constitutional Law. Philosophy. Policy. Public policy.

Sumário: Introdução. Política: conceitos e relações. Políticas públicas. Conclusões iniciais. Referências.

Introdução.

O estudo dos tópicos do direito administrativo vai além da simples concepção inicial e de definições dos seus termos. As relações necessárias entre as suas realidades e as demais existentes dentro do sistema jurídico-constitucional devem ser detalhadas. O texto de hoje abarca os conceitos direito administrativo e política. Aqui como alhures, o objetivo é esclarecer o leitor acerca do que acontece quando se confronta os temas escolhidos.

Política: conceitos e relações.

A palavra “política” representa um desafio para os que lidam com o direito público. Entretanto, política é a forma de atuação do homem público quando visa a conduzir a Administração e realizar o interesse público, o bem comum. A política deve ser regida pelos princípios éticos comuns e pelo que determina o bem comum. A realização do interesse público deve ser o seu norte, o seu maior objetivo.[1]

Derivado do latim politice e do grego politiké, forma feminina de politikos, política significa para o direito o mesmo que para a filosofia, ou seja, a ciência de bem governar um povo constituído sob a forma de um Estado.[2]

  A política é difundida e atinge todos os setores da administração quando os homens públicos traçam normas ou agem, dentro da moral e da licitude, para fazer com que  atividade governamental atenda aos anseios populares, aos anseios da comunidade.

Acrescenta Meirelles:

“O que existe, a nosso ver, é sempre ato administrativo, ato legislativo ou ato judiciário informado de fundamento político. O impropriamente chamado ato político não passa de um ato de governo, praticado discricionariamente por qualquer dos agentes que compõem os Poderes do Estado. A lei é um ato legislativo com fundamento político; o veto é um ato executivo com fundamento político. Daí a existência de uma Política legislativa, de uma Política administrativa, de uma Política judiciária”.[3]

O autor conclui que pode se falar de política em qualquer setor de atividade governamental orientadas sempre no sentido do bem comum.

Brandão Cavalcanti aborda a questão explicando que, de acordo com Santi Romano, nos regimes políticos modernos, a partir da separação dos três poderes, cada um dos mesmos possui a sua função própria e específica, cabendo ao poder executivo, cuja estrutura é adequada às finalidades administrativas, a gerência dos negócios estatais.

As circunstâncias não impedem a presença de um poder político do Poder Executivo. Tal se realizaria por meio do exercício de tarefas que permitiriam melhor orientação nos negócios da administração e o estabelecimento de relações com os demais poderes.

A função política seria exercida, geralmente, juntamente com o Poder Legislativo.

A função administrativa seria realizada pelo Poder Executivo juntamente com os Ministros e os demais funcionários do Estado.[4]

Até mesmo o Poder Judiciário é considerado como emissor de decisões políticas quando se trata do Supremo Tribunal Federal e suas decisões acerca da interpretação da Constituição Federal.

O Visconde de Uruguai já apontava as diferenças entre o poder político, a função de governo da de administração.[5]

Políticas públicas

Mais recentemente, entretanto, autores como Celso Antônio Bandeira de Mello destacam o significado e a importância do que são políticas públicas, seu conceito e seu controle, sem se ater especificamente quanto ao relacionamento do direito administrativo com a política.[6]

Política pública seria, então, um conjunto de atos unificados por ato condutor que os reuniria ao objetivo, meta ou alvo comum de realizar um projeto de governo para o país.[7]

Daí facilmente observarmos que políticas públicas são canais, são instrumentos por meio dos quais se administra com fim ao bem comum, ao interesse público.

Maria Paula Dallari Bucci elabora artigo sobre o tema políticas públicas e o direito administrativo na Revista de Informação Legislativa.[8]

Trabalha a autora os fundamentos das políticas públicas e os porquês do estudo das políticas públicas em direito administrativo além de falar a respeito de planos, planejamentos e a organização estrutural do poder e as políticas públicas.[9]

As políticas públicas teriam se tornado objeto de interesse do direito por volta do início da década de 1980. Pobre seria, assim, a doutrina concernente aos seus conceitos, à sua situação como parte de certo ramo do direito e ao regime jurídico segundo o qual estariam subordinadas a sua criação e implementação.

Originário da teoria política, o tema das políticas públicas não é jurídico por natureza. Até mesmo a sua ontologia não se adaptaria ao eixo normativo e de ordenamento jurídico. Isto porque teriam as políticas públicas caráter dinâmico e funcional pouco adequado às características do instrumental jurídico de análise normativa.

A autora se socorre da origem do Estado liberal para lembrar ser este mais inclinado à limitação do poder para a garantia das liberdades individuais do que à ação do próprio Estado. Em outras palavras, a repartição de poderes originalmente pensada a respeito da autoridade do Estado não seria conformada à realidade atual de um Estado prestador de serviços públicos como o atual.

A própria criação dos serviços públicos teria sido tão recente na história do direito administrativo que estes representariam a passagem da concepção do Estado como mero garantidor dos direitos civis e políticos como transcendentes do exercício do poder de polícia para um Estado social que tinha como modo de agir a prestação daqueles primeiros. Tudo isto aconteceu de meados do século XIX a meados do século XX.

As razões que justificariam o aparecimento das políticas públicas seriam os direitos sociais presentes nos novos ordenamentos jurídicos constitucionais – a partir do século XX principalmente – como direitos humanos fundamentais a serem concretizados mediante prestações positivas dos poderes públicos.

Entretanto, não só de direitos sociais se fazem políticas públicas. Estas são hoje em dia instrumentos de ação dos governos como o de fixar metas para realização da própria função de governar pelo uso do poder coativo do Estado.[10]

Explicando as razões para o estudo das políticas públicas no âmbito do direito administrativo, Bucci acaba por definir:

As políticas públicas, isto é, a coordenação dos meios à disposição do Estado, harmonizando as atividades estatais e privadas para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados, são um problema de direito público, em sentido lato”.[11]

Há também o argumento pelo qual o estudo das políticas públicas pertenceria ao direito constitucional em virtude de as mesmas serem a atuação do Estado com fins de concretizar escolhas políticas feitas majoritariamente pelo Poder Legislativo.

Mais adiante, abordando a questão do planejamento na área do direito econômico, a autora mais uma vez traça limites ao significado de políticas públicas, ou seja, “…são os programas de ação do governo para a realização de objetivos determinados num espaço de tempo certo”.[12]

As políticas públicas seriam identificadas com o plano geral, regional ou setorial cujo instrumento normativo é a lei que estabelece os objetivos da política, metas temporais, instrumentos institucionais de realização e demais condições de implementação. No Brasil as políticas públicas são assim expressas por meio de leis.[13]

Conclusões iniciais

Todos os autores acima, de uma forma ou de outra, abordam a relação do direito como um todo na qualidade de um instrumento de realização da ciência de bem governar. O direito administrativo, mais especificamente como ramo do direito que trabalha as normas de gestão do interesse público, se aproxima e relaciona fundamentalmente com a política quando permite e determina um bom governo.

A evolução apresentada acerca das políticas públicas reflete a esfera operacional do funcionamento da administração pública em todos os seus setores.

A dependência de leis instituidoras de políticas públicas apenas reflete a própria natureza da administração pública como atos de execução, de implementação legal, como Poder Executivo, afinal.

O trabalho seguinte abordará o controle jurisdicional das políticas públicas.

 

Referências
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2013. BRANDÃO CAVALCANTI, Themístocles. Tratado de Direito Administrativo, vol I, 4ª edição, Rio de Janeiro/São Paulo: Freitas Bastos, 1949/50. DE PLÁCIDO E SILVA, Vocabulário Jurídico, Rio de Janeiro: Forense, 2001. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 24ª edição, São Paulo: Malheiros, 1999.
 
Notas:
[1] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 24ª edição, São Paulo: Malheiros, 1999, PP. 39 e segs.
[2] DE PLÁCIDO E SILVA, Vocabulário Jurídico,verbete “política”, RJ: Forense, 2001, p.617.
[3] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 24ª edição, São Paulo: Malheiros, 1999, PP. 39.
[4] BRANDÃO CAVALCANTI, Themístocles. Tratado de Direito Administrativo, vol I, 4ª edição, Rio de Janeiro/São Paulo: Freitas Bastos, 1949/50. Pp. 7-8.
[5] VISCONDE DE URUGUAI, Ensaio sobre o direito administrativo, vol. I, p.17 apud BRANDÃO CAVALCANTI,Tratado de Direito Administrativo, vol I, 4ª edição, Rio de Janeiro/São Paulo: Freitas Bastos, 1949/50vol I, p. 9.
[6] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2013, PP. 830-831.
[7] Idem, ibidem.
[8] BUCCI, Maria P. D., Políticas públicas e direito administrativo, Brasília: Revista de Informação Legislativa, 1997, Pp. 89-98. Disponível no endereço: http://ftp.unisc.br/portal/upload/com_arquivo/politi cas_publ icas_e_direito_administrativo.pdf, acesso em 31/03/2014.
[9] Idem, ibidem.
[10] BUCCI, Maria P. D., Políticas públicas e direito administrativo, Brasília: Revista de Informação Legislativa, 1997, pp.90-91 apud  BOBBIO, Norberto,  MATTEUCCI, Nicola, PASQUINO, Gianfranco, Dicionário de Política. Brasília: UNB, Linha Gráfica, 1991.
[11] BUCCI, Maria P. D., Políticas públicas e direito administrativo, Brasília: Revista de Informação Legislativa, 1997, p.90.
[12] BUCCI, Maria P. D., Políticas públicas e direito administrativo, Brasília: Revista de Informação Legislativa, 1997, p.95.
[13] Idem, ibidem.

Informações Sobre o Autor

Francisco Mafra.

Doutor em direito administrativo pela UFMG, advogado, consultor jurídico, palestrante e professor universitário. Autor de centenas de publicações jurídicas na Internet e do livro “O Servidor Público e a Reforma Administrativa”, Rio de Janeiro: Forense, no prelo.


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