Discussões acerca da natureza jurídica e eficácia das decisões dos Tribunais de Contas

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Resumo: Os Tribunais de Contas compreendem órgão que auxilia o Poder Legislativo no exercício do controle externo da Administração Pública como entidade autônoma e independente, sendo lhes incumbido de fiscalizar as atividades realizadas pelo Poder Público, verificar e julgar a contabilidade de receitas e despesas, a execução orçamentária e variações patrimoniais do Estado.  Assim, este estudo teve como objetivo a análise e demonstração das discussões doutrinárias e suas diversas correntes, sempre considerando a natureza jurídica e eficácia das decisões dos Tribunais de Contas, trazendo, ainda, as opiniões dos Tribunais Superiores por meio de seus julgados, tendo como metodologia no desenvolvimento desse estudo a pesquisa bibliográfica. Constatando-se que, não obstante, os diversos fundamentos articulados posicionando-se no sentido da atuação limitada do Judiciário nas revisões das decisões das Cortes de Contas, nota-se que a doutrina majoritária e a jurisprudência dos Tribunais Superiores vêm permitindo uma  crescente possibilidade de revisão pela análise jurisdicional.

Palavras-chave: Tribunal de Contas. Decisões. Eficácia. Judicial.

Abstract: The Audit Courts comprise organ that assists the Legislature in the exercise of external control of public administration as an autonomous and independent, they are responsible for monitoring the activities carried out by the Government, verify and judge the accounting of revenues and expenditures, budget execution and changes in equity of the state. Thus, this study aimed at the analysis and demonstration of doctrinal discussions and its various currents, always considering the nature and effectiveness of the legal decisions of the Court of Accounts, also brings forth the views of the High Courts through its decisions, with the methodology in developing this study the literature. Noting that, despite the many pleas articulated positioning itself towards the performance of limited judicial review of decisions of the Courts of Accounts, notes that the majority doctrine and jurisprudence of the Superior Courts are allowing a growing opportunity for review by judicial review.

Keywords: Court. Decisions. Effectiveness. Judicial.

Sumário: Introdução. 1. Conceito e natureza jurídica dos Tribunais de Contas. 2. Competências constitucionais dos Tribunais de Contas. 3. Natureza jurídica e eficácia das decisões dos Tribunais de Contas. 3.1 Exercício do controle constitucionalidade pelos Tribunais de Contas. 3.2 Sustação de atos e contratos administrativos. 3.3 Decisões do Tribunal de Contas com eficácia de títulos executivos. 3.4 Divergências doutrinárias acerca da eficácia das decisões proferidas pelos Tribunais de Contas. Conclusão. Referências.

Introdução

A Constituição Federal de 1988 concedeu aos Tribunais de Contas uma significativa ampliação de suas tarefas, atribuindo-lhes poderes para efetuarem a fiscalização contábil, financeira, operacional e patrimonial dos entes públicos, não apenas sob a égide da legalidade, incluindo o aspecto, também, da legitimidade, pondo-os como instituições guardiãs dos direitos fundamentais e como instrumentos para o exercício do controle externo da Administração Pública.

Atualmente, o Tribunal de Contas é órgão que auxilia o Poder Legislativo no exercício do controle externo da Administração Pública, como entidade autônoma e independente, sendo lhes incumbido de fiscalizar as atividades realizadas pelo Poder Público, o que o leva a verificar a contabilidade de receitas e despesas, a execução orçamentária e variações patrimoniais do Estado, considerando como princípios norteadores a legalidade, o interesse público, economia, eficiência, eficácia e efetividade.

Assim, a justificativa desse trabalho decorre da importância do tema, tem-se que os Tribunais de Contas são órgãos que possuem vasta e notória tradição, no que se diz respeito ao correto funcionamento da Administração Pública. Pelo seu cunho controlador, fiscalizador e pedagógico. De modo que a atuação do Tribunal de Contas como mecanismo de controle externo, tendo por objetivo principal o aperfeiçoamento contínuo da fiscalização dos recursos originados da administração pública brasileira.

Como objetivo deste estudo, buscou-se analisar e demonstrar as discussões doutrinárias, suas diversas correntes e argumentos, sempre considerando a natureza jurídica e eficácia das decisões dos Tribunais de Contas, trazendo, ainda, as opiniões dos Tribunais Superiores por meio de seus julgados.

Enquanto que por metodologia aplicou a pesquisa bibliográfica para a construção do enquadramento teórico, buscando os fundamentos teóricos necessários para tratar das questões referentes à natureza jurídica e eficácia das decisões em debate, considerando, também, a análise jurisprudencial como forma de representar a realidade dos julgados pátrios.

É nesse sentido que o presente trabalho traz noções conceituais e sobre a natureza jurídica dos Tribunais de Contas, elencando as competências constitucionais dos Tribunais de Contas. Incluindo-se a análise da natureza jurídica e eficácia das decisões das Cortes de Contas, considerando o exercício do controle constitucionalidade pelos referidos tribunais; a sustação de atos e contratos administrativos; as decisões dos Tribunais de Contas com eficácia de títulos executivos e, ainda, as divergências doutrinárias acerca da eficácia das supracitadas decisões. E, por derradeiro, algumas considerações finais.

1. Conceito e natureza jurídica dos Tribunais de Contas

Comumente, define-se Tribunal de Contas como sendo órgão de apoio aos Poderes da República, auxiliando e orientando na realização do controle externo das despesas públicas, praticando atos de caráter fiscalizatórios, embora não haja caráter de subordinação. Mas há debates doutrinários acerca da natureza jurídica dos Tribunais de Contas e que o tema ainda não foi pacificado pela doutrina. A Carta de 88 dispõe sobre os Tribunais de Contas em tópico conferido ao Poder Legislativo, especificamente na seção destinada para a normatização referente à fiscalização contábil, financeira e orçamentária, estabelecendo no art. 71 que o controle externo de competência do Congresso Nacional será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas.

O que pode ser constatado não estar compreendido dentre os Poderes Executivo e Judiciário, mas em relação ao Poder Legislativo, em que a Carta Maior dispõe que com o auxílio do Tribunal de Contas será exercido o controle externo a cargo do Congresso Nacional, constante no artigo 71, gerou inúmeros debates no tocante ao vínculo entre o órgão em estudo e o Poder Legislativo.

Por isso, há corrente doutrinária que considera as Cortes de Contas subordinadas hierarquicamente ao Poder Legislativo, em razão de sua posição de auxiliar pelo texto legal é o que defendem Paulo e Alexandrino (2008) e afirma Carvalho Filho (2007) ser órgão integrante do Congresso Nacional. Cretella Júnior (apud MELO, 2013) e Meirelles (apud MELO, 2013) classificam os Tribunais de Contas como órgãos administrativos independentes.

Mas, também, com argumentos contundentes Britto (2001), adverte que o Tribunal de Contas não é órgão do Poder Legislativo.  Tendo por fundamento a própria Constituição Federal, art. 44, em que o Poder Legislativo será exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, por isso, o Parlamento brasileiro não se compõe do Tribunal de Contas da União. Quando a Constituição diz que o Congresso Nacional exercerá o controle externo com o auxílio do Tribunal de Contas da União (art. 71), está a falar de auxílio do mesmo modo como a Constituição fala do Ministério Público perante o Poder Judiciário.

Por fim, tem-se que a natureza jurídica do Tribunal de Contas compreende órgão independente com autonomia administrativa e financeira, de auxiliar e de orientação do Poder Legislativo, embora não esteja a ele subordinado, exercendo atividade de natureza administrativa, fundamentalmente, de fiscalização.

2. Competências constitucionais dos Tribunais de Contas

Estabelece o art. 70, CF/88, que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

 Assim, as competências constitucionalmente estabelecidas ao Tribunal de Contas da União se dividem em processos com peculiaridades típicas de cada um, em que podem ser apontadas doze atribuições desempenhadas pelo órgão. Ressalta-se que, segundo o art. 75, CF/88 e pelo princípio da simetria constitucional, as disposições normativas estabelecidas na Constituição Federal concernentes ao Tribunal de Contas da União aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios, a seguir expostas.

Considerando o art. 71, CF/88, incisos I a XI, compete ao Tribunal de Contas da União apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento. Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público. Apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório

Também  são  incumbidos os Tribunais de Contas de realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. Fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo.

Fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município. Prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas.

E, ainda, aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesas ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário. Determinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade. E, se não atendido o supracitado prazo, sustar a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal. Representando, ainda, ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

3. Natureza jurídica e eficácia das decisões dos Tribunais de Contas

Questionamentos e divergências doutrinárias sempre surgem quando se indaga sobre a natureza jurídica das decisões prolatadas pelos Tribunais de Contas, em que o ponto fundamental da discussão compreende o caráter jurisdicional ou não de tais decisões.

Considerando os argumentos lançados pela doutrina, inicialmente serão postos os que defendem o caráter jurisdicional de tais decisões. Defensor de tal posição, Fernandes (2003) aponta que em relação à questão dos limites à revisão judicial, que o exercício da função de julgar não é restrito ao Poder Judiciário, sendo que as Cortes em estudo também possuem a competência constitucional de julgar contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos. A expressão julgamento não pode ter outro significado que não corresponda ao exercício da jurisdição, o qual somente será efetivo se produzir coisa julgada e que tanto doutrina quanto a jurisprudência dos Tribunais Superiores admitem pacificamente que as decisões dos Tribunais de Contas, quando adotadas em decorrência da matéria que o legislador constituinte estabeleceu na competência de julgar, não podem ser alteradas quando ao mérito.

Salienta-se que a limitação proposta no argumento supracitado se refere à atribuição trazida no artigo 71, inciso II, da Carta Constitucional, isto é, tem-se o exercício de jurisdição pelo uso da palavra ‘julgar’, atribuindo-se perenidade da coisa julgada à decisão da Casa de Contas, semelhante às prolatadas pelo próprio Judiciário.

Também postulam sobre parcela jurisdicional conferida aos Tribunais de Contas Leal (apud FERNANDES, 2003) e Fagundes (apud FERNANDES, 2003), mesmo não reconhecendo que os aludidos órgãos não integram o Judiciário, entendem que foram parcialmente investidos de função jurisdicional quando julgam as contas dos responsáveis por dinheiros e outros bens públicos. 

Doutro lado, sob o argumento da revisão jurisdicional, os fundamentos podem ser resumidos no que está inserto no inciso XXXV do artigo 5º da Constituição Republicana e, então, alcança as decisões do Tribunal de Contas, permitindo, normalmente, serem revistas pelo Judiciário, nega-se qualquer caráter de perenidade às manifestações das referidas Cortes.

É a maioria da doutrina e a jurisprudência dos Tribunais Superiores acabam por conferir natureza administrativa às decisões dos Tribunais de Contas.

Segundo Lenza (2012), o art. 71, II, CF/88, concede total autonomia para o TCU julgar e não apreciar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público. Sendo que na referida situação, conforme assinalou o STF, “o exercício da competência de julgamento pelo Tribunal de Contas não fica subordinado ao crivo posterior do Poder Legislativo”, tendo o TCU total autonomia (cf. ADI 3715 -MC). Mas por se tratar de decisão administrativa, normalmente, o entendimento a ser firmado pelo TCU poderá ser discutido no Judiciário (art. 5.º, XXXV, CF/88).

Em importante esclarecimento Justen Filho (2009) adverte que a opção de não integrar o tribunal de Contas na estrutura do Poder Judiciário resulta da intenção de manter seus atos sujeitos ao controle jurisdicional. O que não compreende qualquer restrição à autonomia do Tribunal de Contas, vez que os atos próprios dos demais Poderes também estão sujeitados ao controle jurisdicional. No entanto, seria possível aludir, sobre o Tribunal de Contas, ter este uma atuação quase jurisdicional, levando em conta a forma processual dos atos e na estrutura autônoma e independente para produzir a instrução e o julgamento, não seria uma atuação semelhante à do Judiciário, mas diferenciada das demais atividades administrativas e legislativas.

Assim, as posições delineadas acima são basicamente duas: uma entende que as decisões do Tribunal de Contas têm caráter jurisdicional e, por isso, fazem coisa julgada propriamente dita; enquanto o outro lado, há os que vislumbram nos pronunciamentos caráter meramente administrativo. E, pontua-se por fim, que as considerações feitas até então, discutem acerca da natureza da atribuição definida no inciso II do art. 71 da Constituição Republicana. Ademais, há algum consenso no sentido de que as outras, principalmente as dos os incisos I e III, são de índole administrativa. 

Então, adiante serão analisadas três espécies de decisões ultrapassam as espécies supracitadas, quais sejam: o exercício do controle constitucionalidade pelos tribunais de contas; a sustação de atos e contratos administrativos e as decisões do tribunal de contas com eficácia de títulos executivos.

3.1 Exercício do controle constitucionalidade pelos Tribunais de Contas

A divergência quanto à possibilidade do exercício pelas Cortes de Contas da prerrogativa para apreciar a constitucionalidade de leis e atos normativos foi há algum tempo superada, desde que relacionadas às atribuições estabelecidas na Constituição Federal. Há um consenso entre doutrina e jurisprudência no sentido de que os Tribunais de Contas podem e devem se manifestar em relação à constitucionalidade de leis e atos normativos, em matérias de sua competência.

O próprio Supremo Tribunal Federal reconheceu a competência do Tribunal de Contas para realizar o controle de constitucionalidade de leis e atos normativos, quando do exercício de suas atribuições utilizando da Súmula nº 347: “O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público”, afastando qualquer dúvida. Aqui faz-se necessário ressaltar que o exercício do controle de constitucionalidade pelo Tribunal de Contas compreende a modalidade difusa, somente se dará na via incidental, em caso de controle concreto. 

3.2 Sustação de atos e contratos administrativos

Inicialmente, cumpre trazer a diferenciação entre ato e contrato administrativos. De acordo com Carvalho Filho (2007), ato administrativo pode ser definido como exteriorização da vontade de agentes da Administração ou de seus delegatários, que sob regime de direito público, vise à produção de efeitos jurídicos, com o fim de atender ao interesse público. Enquanto que contrato administrativo é o ajuste estabelecido entre a Administração e um particular e regulado fundamentalmente pelo Direito Público, também, de alguma forma, busca o interesse público.

A distinção acima faz-se necessária em razão da peculiaridades trazidas pela norma constitucional, posto que em relação ao controle realizado pelo Tribunal de Contas da União, o legislador constituinte criou regras específicas.

Caso o Tribunal de Contas, no desempenho de sua função corretiva, venha se deparar com ato ou contrato administrativo que possua vício de ilegalidade sanável, deverá fixar prazo para que o órgão ou entidade, no qual foi constatada a situação, adote as providências necessárias ao exato cumprimento da norma, é o que dispõe o art. 71, IX, CF/88.

Após o prazo determinado, como estabelece o inciso X, art. 71, CF/88, deverá o Tribunal de Contas, no caso de ato administrativo sustar, ele próprio, o ato viciado, quando não atendida a imposição, devendo comunicar a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal. No entanto, conforme art. 71, § 1.º, CF/88, em sendo caso de contrato administrativo, o ato de sustação será providenciado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis. Entretanto, se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas, o Tribunal de Contas da União decidirá a respeito (art. 71, § 2.º, CF/88).

Considerando a ideia de atuação subsidiária, conforme assinalou o STF:

“I.Tribunal de Contas: competência: contratos administrativos (CF, art. 71, IX e §§ 1º e 2º). O Tribunal de Contas da União – embora não tenha poder para anular ou sustar contratos administrativos – tem competência, conforme o art. 71, IX, para determinar à autoridade administrativa que promova a anulação do contrato e, se for o caso, da licitação de que se originou. II. Tribunal de Contas: processo de representação fundado em invalidade de contrato administrativo: incidência das garantias do devido processo legal e do contraditório e ampla defesa, que impõem assegurar aos interessados, a começar do particular contratante, a ciência de sua instauração e as intervenções cabíveis. Decisão pelo TCU de um processo de representação, do que resultou injunção à autarquia para anular licitação e o contrato já celebrado e em começo de execução com a licitante vencedora, sem que a essa sequer se desse ciência de sua instauração: nulidade. Os mais elementares corolários da garantia constitucional do contraditório e da ampla defesa são a ciência dada ao interessado da instauração do processo e a oportunidade de se manifestar e produzir ou requerer a produção de provas; de outro lado, se se impõe a garantia do devido processo legal aos procedimentos administrativos comuns, a fortiori, é irrecusável que a ela há de submeter-se o desempenho de todas as funções de controle do Tribunal de Contas, de colorido quase – jurisdicional. A incidência imediata das garantias constitucionais referidas dispensariam previsão legal expressa de audiência dos interessados; de qualquer modo, nada exclui os procedimentos do Tribunal de Contas da aplicação subsidiária da lei geral de processo administrativo federal (L. 9.784/99), que assegura aos administrados, entre outros, o direito a "ter ciência da tramitação dos processos administrativos em que tenha a condição de interessado, ter vista dos autos (art. 3º, II), formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, os quais serão objeto de consideração pelo órgão competente". A oportunidade de defesa assegurada ao interessado há de ser prévia à decisão, não lhe suprindo a falta a admissibilidade de recurso, mormente quando o único admissível é o de reexame pelo mesmo plenário do TCU, de que emanou a decisão” (Mandado de Segurança nº 23550 DF, Rel. Min. Marco Aurélio, Data de Julgamento: 03/04/2001, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJ 31-10-2001).

 Assim, três correntes surgem aqui. A primeira postula que a Corte de Contas pode sustar contratos administrativos ilegais, com fundamento na parte final do art. 71 da Constituição Federal, não havendo qualquer manifestação por parte do Legislativo (DI PIETRO, 2002). A segunda corrente defende que a sustação de contrato administrativo ilegal é atribuição exclusiva do Congresso Nacional, em decisão de caráter político. Argumenta-se sobre o silêncio eloquente, havendo omissão proposital, no § 2º, art. 71, CF/88, em não deferir à Corte de Contas a possibilidade de sustar contrato administrativo (CARVALHO FILHO, 2007). Enquanto a última corrente de maneira intermediária, leciona que não cabe ao Tribunal de Contas, de imediato, por ato próprio, sustar a execução de contrato administrativo, mas diante da inércia do Congresso Nacional ou do Poder Executivo, pode anulá-lo e impor penalidade (DA SILVA, 2004).

3.3 Decisões dos Tribunais de Contas com eficácia de títulos executivos

As decisões dos Tribunais de Contas que imputam débito e/ou multa enquadram-se no inciso VII, art. 585, CPC, no qual são títulos executivos extrajudiciais todos os demais títulos, a que, por disposição expressa, a lei atribuir força executiva. Portanto, as decisões dos Tribunais de Contas imputando débito e/ou multa ao responsável resulta um título executivo extrajudicial sui generis, posto não se enquadrar completamente nas características de outros títulos executivos extrajudiciais.

Assim, estabelece art. 71, § 3.º, CF/88, que as decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo. No entanto, deve a ação ser proposta pelo ente público beneficiário da condenação, e não pela própria Corte de Contas.

Cristalizado também é o entendimento do Supremo Tribunal Federal, no sentido de que:

“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SERGIPE. COMPETÊNCIA PARA EXECUTAR SUAS PRÓPRIAS DECISÕES: IMPOSSIBILIDADE. NORMA PERMISSIVA CONTIDA NA CARTA ESTADUAL. INCONSTITUCIONALIDADE.1. As decisões das Cortes de Contas que impõem condenação patrimonial aos responsáveis por irregularidades no uso de bens públicos têm eficácia de título executivo (CF, artigo 71, § 3º). Não podem, contudo, ser executadas por iniciativa do próprio Tribunal de Contas, seja diretamente ou por meio do Ministério Público que atua perante ele. Ausência de titularidade, legitimidade e interesse imediato e concreto. CF71§ 3º2. A ação de cobrança somente pode ser proposta pelo ente público beneficiário da condenação imposta pelo Tribunal de Contas, por intermédio de seus procuradores que atuam junto ao órgão jurisdicional competente.3. Norma inserida na Constituição do Estado de Sergipe, que permite ao Tribunal de Contas local executar suas próprias decisões (CE, artigo 68, XI). Competência não contemplada no modelo federal. Declaração de inconstitucionalidade, incidenter tantum, por violação ao princípio da simetria (CF, artigo 75). Recurso extraordinário não conhecido” (STF – Recurso Extraordinário nº 223037 SE, Rel. Min. Maurício Corrêa, Data de Julgamento: 02/05/2002, Tribunal Pleno).

Por fim, tem legitimidade para executar as decisões dos Tribunais de Contas a Procuradoria da União, por meio do Advogado da União, nos casos das decisões provenientes do Tribunal de Contas da União; ou Procuradoria-Geral do Estado, nas decisões originadas dos Tribunais de Contas Estaduais e aos Prefeitos ou às Procuradorias Municipais, nos municípios onde houver, no caso de decisão do Tribunal de Contas ou Conselho de Contas.

3.4 Divergências doutrinárias acerca da eficácia das decisões proferidas pelos Tribunais de Contas

Inicialmente, cumpre esclarecer que de acordo com o já exposto, os Tribunais de Contas, por força do sistema uno de jurisdição inserto no ordenamento jurídico pátrio, não são órgãos jurisdicionais, por isso, apesar das peculiaridades das suas funções estão são consideradas como administrativas. Por tal motivo, a decisão emanada de tais órgãos não carrega semelhante eficácia de uma decisão originada de órgão judicial. Convém então trazer a noção de preclusão administrativa, que pode ser compreendida como a impossibilidade de revisão, no mesmo processo, de tema já discutido.

Então, o que se observa é que considerando a decisão do Tribunal de Contas, esta não pode ser comparada a uma decisão jurisdicional, sujeitando-se ao controle do Judiciário, mas não se iguala com a função meramente administrativa, podendo ser enquadra em uma posição intermediária e sobreponde-se às decisões puramente autoridades administrativas. De modo que, ocorrendo a preclusão administrativa tratando-se de decisão do Tribunal de Contas julgando ilegal certo ato, a decisão torna-se obrigatória e não poderá ser revista em âmbito administrativo.

Dito isso, surge então a necessidade de se analisar qual o alcance do poder de revisão das decisões dos Tribunais de contas pelo Judiciário. Há duas correntes doutrinárias a respeito. A primeira posição defende a limitação à atuação do Poder Judiciário, utilizando como principal argumento o efeito vinculante das decisões dos Tribunais de Contas em razão do termo “julgar” vir expresso no Constituição Federal, sob pena de haver

“[…] esvaziamento das atribuições constitucionais dos Tribunais de Contas em caso de ampla revisibilidade do Judiciário. A palavra julgar deve ser entendida no seu sentido literal, isto é, o legislador constitucional não utilizou este termo desavisadamente, ele o empregou com o intuito de outorgar às Cortes de Contas competência privativa no julgamento dos responsáveis por bens e valores públicos no que tange ao aspecto contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial da Administração” (CLARAMUNT, 2009, p. 69).

Um exemplo que pode ser mencionado refere-se ao art. 52, CF/88, em que compete privativamente ao Senado Federal processar e “julgar” o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade. Considerando ser o caso de julgamento político de mérito e constituindo limitação ao exercício do poder jurisdicional pelo Judiciário, somente podendo o Judiciário intervir no caso de ilegalidades no curso do processo, por interpretação do art. 5º, XXXV, CF/88, igual tratamento deveria ser concedido às decisões dos Tribunais de Contas. Assim, o controle das decisões dos Tribunais de Contas pelo Judiciário deve ser restrita apenas à análise da presença de irregularidades formais ou ilegalidades manifestas.

Enquanto outros posicionam no sentido da atuação ilimitada do Judiciário, tendo por fundamento maior o sistema de jurisdição única adotado no Brasil, posto haver monopólio da tutela jurisdicional pelo Judiciário e o princípio da inafastabilidade da jurisdição inserta no inciso XXXV do art. 5º da Constituição Brasileira, nos seguintes termos "a lei não excluirá da apreciação do poder judiciário lesão ou ameaça a direito".

Segundo Cretella Junior (apud CLARAMUNT, 2009):

“O emprego de verbo julgare dos substitutivos julgamento e jurisdição, em dispositivos constitucionais, induziu, primeiro, os membros do Tribunal de Contas – ministros e conselheiros – ao erro, imaginando que os vocábulos tinham sido empregados com o mesmo sentido que têm na nomenclatura técnica do direito processual. No Brasil, emprega-se, a todo instante, o vocábulo julgamento, quando se fala em julgamento de licitação. Utiliza-se também o termo jurisdição (e igualmente alçada), na seara vulgar ou corrente. […]  Pois bem, a transplantação da rigorosa terminologia processual para a acepção vulgar, normal, corrente, popular, foi a responsável pela colocação dos que pretendem que os Tribunais de Contas, assim como os Tribunais de Justiça, julgam, proferem julgamentos, exercem jurisdição, quando na realidade, as Contas exercem, tão-só, atividade administrativa de fiscalização, de apreciação de contas, de concessão de aposentadorias, reformas, pensões” (CRETELLA JUNIOR apud CLARAMUNT, 2009, pp. 72-73).

Outro ponto é a possibilidade da análise pelo Judiciário ir além das questões de ilegalidade e formalidades, isto é, o próprio Superior Tribunal de Justiça vem admitindo a análise do mérito certos julgados:

“MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO DISCIPLINAR. DISCRICIONARIEDADE. INOCORRÊNCIA. PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA AUSENTE. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. ORDEM DENEGADA. I – Tendo em vista o regime jurídico disciplinar, especialmente os princípios da dignidade da pessoa humana, culpabilidade e proporcionalidade, inexiste aspecto discricionário (juízo de conveniência e oportunidade) no ato administrativo que impõe sanção disciplinar. II – Inexistindo discricionariedade no ato disciplinar, o controle jurisdicional é amplo e não se limita a aspectos formais.  III – A descrição minuciosa dos fatos se faz necessária apenas quando do indiciamento do servidor, após a fase instrutória, na qual são efetivamente apurados, e não na portaria de instauração ou na citação inicial. IV – Inviável a apreciação do pedido da impetrante, já que não consta, neste writ, o processo administrativo disciplinar, o qual é indispensável para o exame da adequação ou não da pena de demissão aplicada, considerando, especialmente, a indicação pela Comissão Disciplinar de uma série de elementos probatórios constantes do PAD, os quais foram considerados no ato disciplinar. V – A decisão que determinou o trancamento de ação penal, pendente o trânsito em julgado, não vincula, necessariamente, a decisão administrativa disciplinar. Seja como for, a revisão administrativa poderá ser provocada desde que preenchidos os requisitos para tanto. Ordem denegada, sem prejuízo das vias ordinárias”. (Mandado de Segurança nº 12927 DF 2007/0148856-8, Rel. Min. Felix Fischer, Data de Julgamento: 11/12/2007, S3 – Terceira Seção, Data de Publicação: DJ 12.02.2008).

Aplicando às decisões dos Tribunais de Contas o mesmo argumento, isto é, a imposição de sanção ao administrador não pode ser considerado como ato discricionário, por isso, a legitimidade da decisão não reside somente no juízo do julgador administrativo.

Com isso, argumenta-se que o texto constitucional, ao empregar o termo julgar as contas dos administradores, não intencionou criar uma competência exclusiva. Desse modo, a decisão originada de Corte de Contas possui as mesmas prerrogativas que qualquer outro ato administrativo, podendo ser amplamente revisada.

Conclusão

O controle das despesas públicas exercido pelos Tribunais de Contas passou por diversas transformações no decorrer da sua história, por vezes regredindo ou evoluindo, de acordo com a orientação política. Mas, sobretudo, a Constituição Federal de 1988 ao incluir novos critérios de controle alargou sua possibilidade de análise das contas, posto que antes limitavam-se a critérios financeiros e contábeis, pautando-se apenas pelos princípios da contabilidade e pela legalidade dos atos que era definida pela correta autorização orçamentária. Atualmente, inclusos os critérios de legitimidade, uma vez que nem todos os atos legais podem ser considerados legítimos; e economicidade, no sentido de adequação entre meios e fins, cabendo ao gestor optar por aquele que menos onere a Administração.

É nesse sentido que a Carta de 1988 fortaleceu a instituição Tribunal de Contas como sendo órgão de apoio aos Poderes da República, auxiliando e orientando na realização do controle externo das despesas públicas, praticando atos de caráter fiscalizatórios, muito embora não haja subordinação.

Pode ser encontrada vasta divergência doutrinária acerca da natureza jurídica dos Tribunais de Contas, apesar do consenso sobre este não pertencer ao Judiciário. Há quem considere as Cortes de Contas subordinadas hierarquicamente ao Poder Legislativo, em razão de sua posição de auxiliar pelo texto legal, inclusive havendo apontamentos ser órgão integrante do Congresso Nacional. Enquanto outros afirmaram serem órgãos administrativos independentes.

Mas, constata-se ter como natureza jurídica o Tribunal de Contas como órgão independente dotado autonomia administrativa e financeira, de auxiliar e de orientação do Poder Legislativo, embora não esteja a ele subordinado, exercendo atividade de natureza administrativa, fundamentalmente, de fiscalização.

Como resposta ao objetivo maior desse estudo, sobre a natureza jurídica e eficácia das decisões do Tribunal de Contas, em que o ponto fundamental do debate compreende o caráter jurisdicional ou não de tais decisões e os limites à revisão judicial.

Assim, em relação às divergências doutrinárias acerca da eficácia das decisões proferidas pelos tribunais de contas, um primeiro posicionamento postula pela limitação da atuação do Poder Judiciário, utilizando como principal argumento o efeito vinculante das decisões dos Tribunais de Contas em razão do termo “julgar” vir expresso no Constituição Federal. Desse modo, o controle das decisões dos Tribunais de Contas pelo Judiciário deve ser restrita apenas à análise da presença de irregularidades formais ou ilegalidades manifestas.

Entretanto, outros posicionam-se no sentido da atuação ilimitada do Judiciário, tendo por fundamento maior o próprio texto constitucional, em que a lei não excluirá da apreciação do poder judiciário lesão ou ameaça a direito (art. 5º, XXXV, CF/88), havendo monopólio da tutela jurisdicional pelo Judiciário. Tendo, inclusive, poder de analisar até mesmo matérias que vão além da ilegalidade e formalidades, inclusive com julgados dos tribunais superiores, que vem admitindo a análise do mérito.

Por fim, constata-se que apesar dos variados argumentos buscando a limitação da atividade jurisdicional, a doutrina majoritária e a jurisprudência das cortes superiores vêm permitindo uma crescente possibilidade de revisão pela análise judicial.

 

Referências
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Informações Sobre o Autor

Richards Bruno Rodrigues

Analista Jurídico na Defensoria Pública do Estado do Tocantins. Especialista em Direito Público na Universidade Anhanguera-Uniderp, Rede de Ensino Luiz Flávio Gomes


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