Implicações da desapropriação por utilidade pública do Decreto-Lei n.º 3.365/41 para grandes investimentos públicos

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Resumo: O presente artigo tem como finalidade principal analisar o processo de desapropriação por utilidade pública para projetos de longo prazo, considerando implicações oriundas do Decreto-lei nº 3.365, de 21 de Julho de 1941, também chamado de Lei Geral das Desapropriações. O trabalho ainda induz à reflexão sobre o exercício da Supremacia do Interesse Público sobre o Privado verificado nas iniciativas de desapropriação por utilidade pública, especificamente grandes investimentos promovidos pelo Poder Público. Considerando as novas tendências da Administração Pública de realizar grandes investimentos de longo prazo, apresentamos o caso da expansão do Aeroporto Internacional Tancredo Neves, em Minas Gerais, visando a exemplificar as implicações do Decreto-lei 3.365/41 em grandes investimentos.

Palavras-chave: Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, Desapropriação, Investimentos públicos estratégicos, Supremacia do Interesse Público.

Sumário: 1. Introdução; 2. O Instituto da Desapropriação; 3. A Supremacia do Interesse Público nos Grandes Investimentos; 4. Decreto-lei Federal nº 3.365/41 – principais pontos; 5. O Case do Projeto de Expansão do Aeroporto Internacional Tancredo Neves – AITN; Considerações Finais, Referências.

1. INTRODUÇÃO

Os gastos públicos ou gastos governamentais comportam todas as despesas da Administração Pública realizadas em todas as esferas da administração direta e indireta, englobando inclusive as despesas do governo com suas atividades econômicas através das empresas estatais.

Segundo inteligência da Constituição da República de 1988 – CR/88 – o Estado assumiu as funções típicas de saúde, educação, defesa nacional, policiamento, regulação, justiça e assistência social. Ademais, com o pacto federativo trazido pela CR/88, o governo federal assumiu uma série de outras funções, como o ensino superior.

Ocorre que intrínsecos aos gastos públicos estão os investimentos públicos estratégicos, geralmente relacionados a grandes obras que visam à promoção do desenvolvimento econômico do país e consequente melhoria do bem-estar social.

A desapropriação é o instituto utilizado em nosso ordenamento jurídico para transferência da propriedade privada quando houver interesse público que a justifique.

As próximas seções irão apresentar os principais conceitos relacionados ao instituto da desapropriação, sua evolução em nosso ordenamento jurídico, além de apresentar implicações do princípio da Supremacia do Interesse Público em relação ao Interesse Privado.

Em seguida serão demonstradas as principais implicações do Decreto-lei n.º 3.365, de 21 de Julho de 1941, que dispõe sobre desapropriações por utilidade pública, para os grandes investimentos do Poder Público.

Visando a enriquecer o trabalho, ainda será sucintamente apresentado o plano de longo prazo para a expansão do Aeroporto Internacional Tancredo Neves e as implicações que os prazos estabelecidos no Decreto-lei trazem para um planejamento governamental de longo prazo.

2. O INSTITUTO DA DESAPROPRIAÇÃO

Grosso modo, toda vez que se faz necessária a transferência da propriedade privada para o Poder Público, independente da vontade do privado e justificada a necessidade do Poder Público, constitui-se a desapropriação. Nos sucintos dizeres de Abagge (2007) é ato pelo qual o “Poder Público, mediante prévio procedimento e indenização justa, em razão de uma necessidade ou utilidade pública, ou ainda diante do interesse social, despoja alguém de sua propriedade e a toma para si”.

Em nosso ordenamento jurídico, historicamente, a desapropriação já era disciplinada no tempo do Império, através do Decreto de 21 de maio de 1821, na íntegra abaixo:

“Prohibe tomar-se a qualquer, cousa alguma contra a sua vontade, e sem indemnisação

Sendo uma das principaes bases do pacto social entre os homens segurança de seus bens; e Constando-Me que com horrenda infracção do Sagrado Direito de Propriedade se commettem os attentados de tomar-se, a pretexto de necessidades do Estado, e Real Fazenda, effeitos de particulares contra a vontade destes, e muitas vezes para se locupletarem aquelles, que os mandam violentamente tomar; e levando sua atrocidade a ponto de negar-se qualquer titulo para poder requerer a devida indemnisação:

Determino que da data deste em diante, a ninguem possa tomar-se contra sua vontade cousa alguma de que fôr possuidor, ou proprietario; sejam quaesquer que forem as necessidades do Estado, sem que primeiro de commum acordo se ajuste o preço, que lhe deve por a Real Fazenda ser pago no momento da entrega; e porque pode acontecer que alguma vez faltem meios proporcionaes a tão promptos pagamentos:

Ordeno, nesse caso, que ao vendedor se entregue Tittulo apparelhado para em tempo competente haver sua indemnisação, quando elle constrangimento consinta em lhe ser tirada a cousa necessaria ao Estado e aceite aquelle modo de pagamento.

Os que o contrario fizerem incorreção na pena do dobro do valor a beneficio dos offendidos.

O Conde dos Arcos, do Conselho de Sua Magestade, Ministro e Secretario de Estado dos Negocios, o tenha assim entendido, e o faça executar com os despachos necessarios. Palacio do Rio de Janeiro em 21 de Maio de 1821”. (grifos nossos).

Observava-se já no Império a possibilidade do Estado tomar para si bens particulares considerando suas necessidades. Todavia, extrai-se do texto acima que seria necessário um comum acordo com o particular, inclusive no que diz respeito ao valor da indenização.

Já com a Constituição do Império do Brasil de 1824, com a redação do inciso 22 do artigo 179 abaixo transcrito, resta clara a manutenção da obrigação de indenização prévia, sem, contudo, prescrever a necessidade de aquiescência do particular:

“Art. 179. A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Politicos dos Cidadãos Brazileiros, que tem por base a liberdade, a segurança individual, e a propriedade, é garantida pela Constituição do Imperio, pela maneira seguinte. (…)

XXII. E'garantido o Direito de Propriedade em toda a sua plenitude. Se o bem publico legalmente verificado exigir o uso, e emprego da Propriedade do Cidadão, será elle préviamente indemnisado do valor della. A Lei marcará os casos, em que terá logar esta unica excepção, e dará as regras para se determinar a indemnisação.”

De forma semelhante, a Constituição de 1891, em seu artigo 72, §17 determinou que “O direito de propriedade mantem-se em toda a plenitude, salvo a desapropriação por necessidade ou utilidade pública, mediante indenização prévia”.

Na mesma linha, a Constituição de 1934, em seu artigo 113, item 17, previa:

“É garantido o direito de propriedade, que não poderá ser exercido contra o interesse social ou coletivo, na forma que a lei determinar. A desapropriação por necessidade ou utilidade pública far-se-á nos termos da lei, mediante prévia e justa indenização. Em caso de perigo iminente, como guerra e comoção intestina, poderão as autoridades competentes usar da propriedade particular até onde o bem público o exija, ressalvado o direito à indenização ulterior.” (grifos nossos)

Merece destaque aqui o surgimento das expressões “necessidade ou utilidade pública”, “prévia e justa indenização” e o uso da propriedade particular em algumas situações, com guerra, com posterior indenização. Tais expressões, bem como o instituto da requisição administrativa podem ser considerados avanços para o instituto da desapropriação.

A seguir, com o item 14 do artigo 122 da Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1937, inicialmente estabelecia que:

“(…) o direito de propriedade, salvo a desapropriação por necessidade ou utilidade pública, mediante indenização prévia. O seu conteúdo e os seus limites serão os definidos nas leis que lhe regularem o exercício; “

Tal dispositivo foi posteriormente revogado pelo Decreto n.º 10.358, de 31 de agosto de 1942, que declarava o Estado de Guerra em todo o território nacional. De toda sorte, no ano anterior era publicado o Decreto-lei 3.365, de 21 de julho de 1941, que se tornou o diploma legal fundamental das desapropriações em geral, especialmente aquelas que têm por finalidade a necessidade ou utilidade pública, ficando conhecido como “Lei Geral das Desapropriações”. (DA SILVA, 1993)

Da Silva (1993) ainda ensina que o conteúdo relacionado a desapropriação consubstanciado nas Constituições de 1946 e 1967, praticamente mantiveram os mesmos requisitos da justa e prévia indenização em dinheiro. Todavia, referente à política de reforma agrária, ao definir que a indenização devia ser em dinheiro, Da Silva acredita que tal fato emperrou a reforma agrária no país. Somente com os Títulos da Dívida Agrária – TDA’s –, instituídos por Ato Institucional, o pagamento das indenizações provenientes em interesse social para fins de reforma agrária em TDA’s foi viabilizado. (DA SILVA, 1993)

Atualmente, segundo inteligência do art. 5º, inciso XXIV, e do art. 184 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 – CR/88 – são imperiosos como pressupostos da desapropriação a necessidade pública, a utilidade pública e o interesse social:

“Art. 5 (…)

XXIV – a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição. (…)

Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.

§ 1º As benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro.

§ 2º O decreto que declarar o imóvel como de interesse social, para fins de reforma agrária, autoriza a União a propor a ação de desapropriação.

§ 3º Cabe à lei complementar estabelecer procedimento contraditório especial, de rito sumário, para o processo judicial de desapropriação.

§ 4º O orçamento fixará anualmente o volume total de títulos da dívida agrária, assim como o montante de recursos para atender ao programa de reforma agrária no exercício.

§ 5º São isentas de impostos federais, estaduais e municipais as operações de transferência de imóveis desapropriados para fins de reforma agrária.”

Por tudo visto, pode-se afirmar que objetivando ao atendimento de interesses sociais, o Poder Público pode se valer do instituto da desapropriação. De acordo com Mello (2001), a desapropriação é então:

“(…) o procedimento através do qual o Poder Público, fundado em necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, compulsoriamente despoja alguém de um bem certo, normalmente adquirindo-o para si, em caráter originário, mediante indenização prévia, justa e pagável em dinheiro, salvo no caso de certos imóveis urbanos ou rurais, em que, por estarem em desacordo com a função social legalmente caracterizada para eles, a indenização far-se-á em títulos da dívida pública, resgatáveis em parcelas anuais e sucessivas, preservado seu valor real.”

A desapropriação por utilidade pública é o instrumento pelo qual a Administração Pública, com objetivo de incorporar ao patrimônio público propriedade que não lhe pertence, tendo em vista os interesses sociais. De acordo com Carvalho Filho (2014, p. 830):

“Desapropriação é o procedimento de direito público pelo qual o Poder Público transfere para si a propriedade de terceiro, por razões de utilidade pública ou de interesse social, normalmente mediante o pagamento de indenização.”

Seguindo interpretação distinta, Justen Filho (2006), discorda parcialmente do conceito acima, ao não compreender a desapropriação como um procedimento, mas sim como um ato estatal unilateral, que por sua vez pressupõe um procedimento prévio. Para o autor a desapropriação é resultado do procedimento e deve ser considerada ato unilateral por desconsiderar a vontade do proprietário, ao qual caberia discordar tão somente do valor da desapropriação.

Em relação às finalidades da desapropriação, como bem assevera Meirelles (2007), necessidade pública está relacionada a uma situação de urgência que implica a transferência de bens particulares para o domínio do Poder Público, enquanto utilidade pública se configura nos casos em que é conveniente a transferência da propriedade privada para o Poder Público, mas sendo apenas oportuna e vantajosa para o interesse coletivo. Já interesse social se justifica quando a transferência da propriedade busca redução das desigualdades. Destarte, Meirelles (2007) defende que:

“(…) o interesse social ocorre quando as circunstâncias impõem a distribuição ou o condicionamento da propriedade para seu melhor aproveitamento, utilização ou produtividade em benefício da coletividade ou de categorias sociais merecedoras de amparo específico do Poder Público. Esse interesse social justificativo de desapropriação está indicado na norma própria (Lei 4.132 /62) e em dispositivos esparsos de outros diplomas legais. O que convém assinalar, desde logo, é que os bens desapropriados por interesse social não se destinam à Administração ou a seus delegados, mas sim à coletividade ou, mesmo, a certos beneficiários que a lei credencia para recebe-los e utiliza-los convenientemente”.

Cabe frisar que a regulamentação prevista pela Carta Magna se dá pelo Decreto-lei nº 3.365/41, que foi recepcionado pelo ordenamento jurídico brasileiro, e dispõe sobre desapropriações por utilidade pública.

Para Carvalho Filho (2014), a desapropriação é resultado da aplicação direta, clara e manifesta, do Princípio da Supremacia do Interesse Público, pois caracteriza o interesse da sociedade se sobrepujando ao interesse individual à propriedade, configurando-se em um fato administrativo característico da atuação do Estado para consecução do interesse público e a clara intervenção do Estado na propriedade privada. Segundo o autor:

“O objetivo da desapropriação é a transferência do bem desapropriado para o acervo do expropriante, sendo que esse fim só pode ser alcançado se houver os motivos mencionados no conceito, isto é, a utilidade pública ou o interesse social. E a indenização pela transferência constitui a regra geral para as desapropriações, só por exceção se admitindo, como adiante se verá, a ausência desse pagamento indenizatório” (Carvalho Filho, 2014, p.830).

3. A SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO NOS GRANDES INVESTIMENTOS

Os princípios são linhas gerais aplicadas a determinada área do direito, constituindo as bases e determinando as estruturas em que se assentam institutos e normas jurídicas. São de grande importância e aplicação no Direito Administrativo. De acordo com Gavião Pinto (2008), o Direito Administrativo, assim como as demais ciências jurídicas, é regido por vários princípios, que refletem o momento político em que vive a sociedade.

Seguindo essa linha, pertinente destacar que a Administração Pública possui prerrogativas e sujeições que atendem ao interesse coletivo. Por esta razão ocorre, muitas vezes, a limitação de direitos e liberdades individuais em virtude da supremacia do interesse público sobre o particular.

Tem-se então que o interesse público possui dois grandes postulados, a supremacia do interesse público sobre o interesse privado e a indisponibilidade do interesse público pela Administração. Pela indisponibilidade pode-se aludir que os interesses pertencentes à coletividade não estão à disposição de ninguém, inclusive do administrador.

Como supramencionado, o princípio da supremacia do interesse público ensina-nos que, no confronto entre o interesse do particular e o interesse público, prevalecerá o público, no qual está representado o interesse da coletividade.

Celso Antônio Bandeira de Mello expõe que

“(…) como expressão desta supremacia, a Administração, por representar o interesse público, tem a possibilidade, nos termos da lei, de constituir terceiros em obrigações mediante atos unilaterais. Tais atos são imperativos como quaisquer atos do Estado. Demais disso, trazem consigo a decorrente exigibilidade, traduzida na previsão legal de sanções ou providências indiretas que induzam o administrado a acatá-los. Bastas vezes ensejam, ainda, que a própria Administração possa, por si mesma, executar a pretensão traduzida no ato, sem necessidade de recorrer previamente às vias judiciais para obtê-la. É a chamada auto-executoriedade dos atos administrativos”.

 Carvalho Filho diz que

“(…) não é o indivíduo em si o destinatário da atividade administrativa, mas sim o grupo social num todo. Saindo da era do individualismo exacerbado, o Estado passou a caracterizar-se como o Welfare State, dedicado a atender ao interesse público. Logicamente, as relações sociais vão ensejar, em determinados momentos, um conflito entre o interesse público e o interesse privado, mas, ocorrendo esse conflito, há de prevalecer o interesse público. Trata-se, de fato, do primado do interesse público. O indivíduo tem que ser visto como integrante da sociedade, não podendo os seus direitos, em regra, ser equiparados aos direitos sociais”.

Por defender o uso mais racional e ponderado do princípio da supremacia do interesse público, Viegas (2011) assevera que o interesse individual também deve ser observado pelo administrador, evitando que muitos interesses particulares sejam massacrados, ofendendo inclusive a dignidade humana, preceito muito bem resguardado por nossa Carta Magna.

Cohen (2010), em estudo sobre a atuação dos ministros do Supremo Tribunal Federal, constatou que, recorrentemente, os ministros não utilizam o princípio de maneira originária. Isso significa que a supremacia do interesse público sobre o privado somente é analisada quando levado à apreciação do STF pelas partes na resolução dos litígios.

Não obstante, em instâncias diversas o princípio é reforçado nos julgados, sendo comumente utilizado para fundamentar decisões sobre litígios envolvendo desapropriação por utilidade pública. O extrato abaixo, referente à decisão do Agravo de Instrumento n.º 08022873420138020900, julgado pelo Tribunal de Justiça de Alagoas em 04 de novembro de 2015, bem ilustra isso:

“AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO ORIGINÁRIA DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE. IMÓVEL DECLARADO DE UTILIDADE PÚBLICA, PARA FINS DE DESAPROPRIAÇÃO, A QUAL SE DEU COM A LAVRATURA DE ESCRITURA DE DESAPROPRIAÇÃO. SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O INTERESSE PARTICULAR. PRINCÍPIO BASILAR DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. EVENTUAL MUDANÇA DA SITUAÇÃO PODERIA ACARRETAR DANO INVERSO AO ESTADO DE ALAGOAS, NA MEDIDA EM QUE O TERRENO OBJETO DA AÇÃO FOI POR ELE DESAPROPRIADO. INVIABILIDADE DA PRETENSÃO POSSESSÓRIA DO AGRAVANTE. VEDAÇÃO CONSTITUCIONAL DA USUCAPIÃO DE BEM PÚBLICO. ART. 191, P. ÚNICO DA CF”. (grifos nossos).

Reconhecida a recorrente utilização do princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado para se justificar desapropriações, há de se reforçar a relevância dos grandes investimentos públicos para o interesse coletivo, visto que objetivam o desenvolvimento econômico e melhoria do bem-estar geral.

Ao encontro disso, Maciel (2006 apud Borja Reis, 2008) defende que o objetivo social e politicamente legítimo da infraestrutura está intimamente ligado ao aprimoramento do bem-estar da população, ao efetivar o acesso universal aos serviços relevantes para a vida das pessoas.

Silva Filho e Pompermayer (2015) lembram que num contexto de limitação da capacidade das instituições financeiras em fornecer linhas de crédito de longo prazo, enaltece a necessidade de se buscar novos instrumentos para financiar a modernização da infraestrutura econômica e urbana. Levando-se em conta o atual cenário de deterioração das contas públicas e esgotamento das fontes oficiais de financiamento no Brasil, soluções como as parcerias público-privadas – PPP – assumem extremada importância no debate sobre como o Estado pode ampliar sua capacidade de realizar grandes investimentos.

4. Decreto-Lei Federal nº 3.365/41 – PRINCIPAIS PONTOS

     O Art.1º do Decreto-lei nº 3.365/41 informa que é por esse instrumento legal que o instituto das desapropriações é regulado em todo o território nacional, pois trata-se de competência federal.

     Assim, para a análise dos processos expropriatórios é condição necessária observar os dizeres deste dispositivo legal, além, é claro, dos princípios que regem o Direito Administrativo brasileiro e a Constituição Federal de 1988. O art. 4º do Decreto-lei n.º 3.365/41 determina que:

“Art. 4º – A desapropriação poderá abranger a área contígua necessária ao desenvolvimento da obra a que se destina, e as zonas que se valorizarem extraordinariamente, em consequência da realização do serviço. Em qualquer caso, a declaração de utilidade pública deverá compreendê-las, mencionando-se quais as indispensáveis à continuação da obra e as que se destinam à revenda.

Parágrafo único.  Quando a desapropriação destinar-se à urbanização ou à reurbanização realizada mediante concessão ou parceria público-privada, o edital de licitação poderá prever que a receita decorrente da revenda ou utilização imobiliária integre projeto associado por conta e risco do concessionário, garantido ao poder concedente no mínimo o ressarcimento dos desembolsos com indenizações, quando estas ficarem sob sua responsabilidade”.

Além disso, o Decreto-lei elenca em seu Art. 5º o rol de casos que são considerados de utilidade pública para fins de desapropriação. Entre os quais encontra-se “a criação de estádios, aeródromos ou campos de pouso para aeronave” (inciso n, grifo nosso).

Há ainda regulamentação para a forma com que o processo expropriatório deve ocorrer, sendo que a declaração de utilidade pública deve ser realizada mediante publicação de decreto pelo Presidente da República, Governador, Interventor ou Prefeito.

Além disso, há na legislação a previsão de que o pagamento seja justo, prévio e em dinheiro. Portanto, o Expropriante deve realizar avaliação do valor do bem e destinar os recursos necessários para a desapropriação. Caso o proprietário não concorde com o valor fixado pelo Poder Público, há a possibilidade de recorrer a Justiça, sendo que o expropriado pode levantar até 80% do valor avaliado pelo Poder Público, enquanto transcorre o processo na Justiça.

Quanto aos prazos para a desapropriação, o art. 10 do Decreto-lei é expresso em delimitar o prazo máximo de 5 (cinco) anos para que o Poder Público efetive a desapropriação:

“Art. 10. A desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se judicialmente, dentro de cinco anos, contados da data da expedição do respectivo decreto e findos os quais este caducará. Neste caso, somente decorrido um ano, poderá ser o mesmo bem objeto de nova declaração.”

A questão que surge, então, é relacionada aos casos dos grandes projetos de longo prazo que são implementados pelo Poder Público, pois a disponibilidade de recursos pode não ser imediata, mas o interesse público é existente. Nesses casos, no intervalo de 1 (um) ano após o prazo legal, não há o interesse público e transcorrido 1 (um) ano o interesse público para os mesmos fins prevalece.

Não é questão trivial o processo de desapropriação, pois exige uma série de atos administrativos e, principalmente, de disponibilidade de recursos para a sua efetivação (Carvalho Filho, 2014). Nesse sentido, o Decreto-lei nº 9.282, de 23 de Maio de 1946, suspendeu, por dois anos, no Distrito Federal, o disposto no artigo 10 do Decreto-lei nº 3.365 de 21 de Junho de 1941, que é o artigo que dispõem sobre os prazos para o poder público efetivar a desapropriação.

A justificativa para a suspensão por dois anos consubstanciadas no Decreto-lei n.º 9.282/46 foram as que seguem:

“O Presidente da República, considerando que dentro no plano de urbanização e consequentes desapropriações no Distrito Federal, não foi possível ao Poder Público concluir, em muitos caso, as desapropriações decretadas;

Considerando que efetivamente tendo sido originariamente efetuado um estudo para execução do projeto a longo prazo, eis que a lei anterior de desapropriações fixava nenhum prazo de caducidade dos decretos chegou ainda a seu termo:

Considerando que, assim, projetos cuja execução prevista demandaria um período mais longo foram aprovados por decretos que, no entanto, até hoje, por carência de tempo e de recursos materiais para o financiamento das desapropriações, ficaram sem execução;

Considerando que muitos desses decretos, cuja execução continua a ser objeto dos planos urbanísticos em pleno desenvolvimento, tendo sido os mesmos expedidos no sentido expresso dessa finalidade, estão na iminência de caducar;

Considerando que o dispositivo novo do artigo 10 do Decreto-lei número 3.365, de 21 de Junho de 1941, considera caducos em cincos anos os decretos expedidos para as desapropriações e que dentro naquele prazo não tenham tido execução;

Considerando que a aplicação deste princípio, no caso especial do Distrito Federal, redundará, no momento, em graves prejuízos para a economia, da administração, atraso nas obras projetadas sem vantagem de qualquer espécie, quer para os particulares, quer para o Poder Público”.

     Assim, tem-se no Decreto-lei nº 9.282/46 a ratificação de que o prazo estabelecido pelo Decreto-lei nº 3.365/41 não é exequível para todas as situações em que o Poder Público precisa realizar desapropriações, não sendo este fato uma questão nova na história das desapropriações para grandes projetos.

5. O CASE DO PROJETO DE EXPANSÃO DO AEROPORTO INTERNACIONAL TANCREDO NEVES – AITN

Nesse sentido, cumprindo o previsto no Decreto-lei 3.365/41, o Estado de Minas Gerais decretou, em 2009, de utilidade pública para fins de desapropriação a área necessária à expansão do Aeroporto Internacional Tancredo Neves, localizado nos Municípios de Lagoa Santa e de Confins. A decretação de Utilidade Pública se faz necessária para que o aeroporto tenha capacidade de comportar o volume de passageiros previstos para o longo prazo.

Contudo, após o transcurso de 5 (cinco) anos, o Estado de Minas Gerais não obteve êxito na desapropriação de toda a área de expansão. Dessa forma, pretende-se discutir a viabilidade de novo Decreto de Desapropriação para esta área, tendo em vista que o interesse público na expansão do Aeroporto Internacional permanece.

O Decreto Sem Número de 31 de Agosto de 2009 trouxe em seu conteúdo a área inicial prevista para a ampliação do aeroporto. No entanto, após estudos técnicos visualizou-se a necessidade de readequação da área para contemplar também a área do acesso viário norte ao Aeroporto Internacional Tancredo Neves – AITN –, que motivou assim a publicação do Decreto Sem Número de 05 de Março de 2010 para assim alterá-lo. Objetivando readequar o memorial descritivo e a redação do Decreto Sem Número de 2009, o Decreto Sem número de 2010 fora revogado pelo Decreto com Numeração Especial 646 de 19 de Novembro de 2013. No entanto, após vislumbrar novamente a necessidade de readequação do memorial descritivo, e por fim, o Decreto Sem Número de 31 de Agosto de 2009 foi readequado pelo Decreto com Numeração Especial 710 de Dezembro de 2013.

Analisando o histórico de decretos apresentado acima, podemos vislumbrar que o Expropriante mantém o interesse em tornar públicas as áreas decretadas 2009, tendo em vista as atualizações em procedimentos que foram realizadas.

Ademais, conforme apresentado abaixo, percebe-se que estão em curso diversos investimentos na área já pertencente ao Aeroporto, de acordo com informações da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico:

“Projeto Aeroporto Industrial;

Nova Rodovia LMG 800;

Novo Terminal de Passageiros;

Terminal provisório de passageiros”.

Além disso, o Aeroporto foi concessionado pelo Governo Federal no ano de 2013, sendo administrado por um consórcio chamado BH Airport, que é composto pelas seguintes empresas:

Companhia de Concessões Rodoviárias (CCR);

Zurich Airport  (operador aeroportuário internacional);

Infraero (Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária)”.

As duas empresas constituíram uma Sociedade de Propósito Específico – SPE –, que detém 51% da composição acionária do aeroporto, permanecendo os outros 49% da composição acionária com a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária -Infraero. Esse consórcio restou responsável pela gestão do aeroporto pelos próximos 30 anos. (BH Airport).

O grupo BH Airport será responsável por uma série de investimentos para modernização e aumento de capacidade do aeroporto, conforme está previsto no contrato de concessão. Dentre os investimentos, destacam-se a construção de uma nova pista de pousos e decolagens até o ano de 2020, novo terminal de passageiros até o ano de 2016, novas áreas para estacionamento e aumento de capacidade do aeroporto para 20 milhões de passageiros, entre outras iniciativas (BH Airport).

Assim, fica latente que o interesse público na expansão do Aeroporto Internacional Tancredo Neves permanece, apesar de ainda não ter sido concluído o processo expropriatório. Nesse sentido, de acordo com informações da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico de Minas Gerais, parte das áreas necessárias para desapropriação já está em processo judicial para expropriação.

A Ação de Desapropriação de uma das fazendas necessárias à expansão é a de n.º 004016-24.2014.8.13.0210 e tramita na Comarca de Pedro Leopoldo. Foi realizado o depósito judicial e o Estado já possui a posse da fazenda, pois foi determinada a Imissão de Posse da área.

Há de se reforçar a premissa de que a utilidade pública da área de ampliação do AITN não foi alterada pelo decurso do tempo de 5 anos, conforme apresentado na seção anterior.

A redação do Decreto-lei n.º 3.365/41 disciplina:

“Art. 10 A desapropriação, deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se judicialmente, dentro de cinco anos, contados da data da expedição do respectivo decreto e findos os quais este caducará. Neste caso, somente decorrido um ano, poderá ser o mesmo bem objeto de nova declaração”. (grifo nosso).

Dessa forma, a análise inicial sobre o tema parece nos remeter à caducidade do decreto que declara de utilidade pública a área de ampliação do AITN.

No entanto, tal raciocínio pode ser refutado se interpretarmos o Art. 10 do Decreto-lei 3.365/41 como não recepcionado pela Constituição de 1988.

A Constituição de 1988, em seu art. 5º, inciso XXIV prevê o seguinte mandamento:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (…)

XXIV – a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição; (..”) (grifos nossos).

Dessa forma, podemos perceber que o texto constitucional estabelece que a desapropriação ocorrerá sempre que existir a necessidade ou utilidade pública. Nesse sentido advoga Salles (1995):

“Inúmeras vezes, editada a declaração de utilidade pública, fatores supervenientes criam sérios percalços à expropriação, tais como: falta de recursos orçamentários para a execução das obras ou serviços, prioridade na feitura de outras obras ou serviços, etc. A Administração vai, assim, procrastinando o início das obras que deram origem à declaração, até que, em determinado momento, se dá a caducidade do ato respectivo. Nessa altura, pode até mesmo ocorrer que o Poder Público já se tenha desinteressado inteiramente da execução dos planos iniciais, de modo que, com a caducidade do ato declaratório, a propriedade particular estará plenamente liberada. Há, pois, um interesse a justificar a fixação de um prazo de caducidade para o ato declaratório de utilidade pública”.

Percebe-se que, no caso fático, não houve a mera desídia do Poder Público expropriante, pois a fim de garantir a prévia indenização, e atuar de forma coerente com a vontade do legislador constituinte, tornou-se imperativo a viabilização de verbas orçamentárias para iniciar o processo de desapropriação.

Outro fator que acarretou o retardo ao início do processo de desapropriação fora a reestruturação da área a ser desapropriada por conta do Plano Macroestrutural elaborado pelo Estado de Minas Gerais, sendo que o objetivo foi otimizar a área a ser desapropriada, reduzindo os custos do Estado, a luz do princípio da eficiência, e também minimizar a intervenção na propriedade privada (PEREIRA, 2015).

Em sentido diverso Carvalho Filho (2014, p. 852) leciona que a constituição conferiu à norma infraconstitucional a possibilidade de, ao regular o procedimento de desapropriação, estabelecer algumas restrições ao Poder Público.

Se tomarmos esse argumento como válido, uma alternativa que se faz viável, do ponto de vista jurídico, é a possibilidade dos poderes municipais envolvidos, in casu Lagoa Santa e Confins, ou até mesmo a União, procederem com a desapropriação por interesse público ou a desapropriação urbanística. Isto é possível porque a caducidade do decreto não vincula outro ente federado. Nesse sentido leciona Salles (1995):

“Todavia, para os que consideram constitucional a parte final do art. 10 da Lei de desapropriações, o lapso de uma ano ali previsto não impede que outro setor da administração edite nova declaração no curso daquele prazo; Em outras palavras: se o ato declaratório atingido pela caducidade fixado pelo Poder Executivo Estadual, nada impede, p. ex., que o Presidente da República edite nova declaração de utilidade pública versando sobre o mesmo bem, ainda que no curso daquele prazo, se o considerar útil ou necessário à execução de obra ou serviço federal. A proibição constante da parte final do art. 10 só atinge, portanto, o setor da Administração que permitiu ocorresse a caducidade do ato declaratório, que seria, assim, como que punido pela desídia em que incidiu ou pela precipitação com que se houve ao declarar a utilidade pública de um bem para fins de desapropriação, sem estar certo da pronta conveniência de efetivá-la”.

Dessa forma, percebemos que no plano pragmático seria possível outro ente federado (União ou os Municípios) não estão impedidos de emitir outro ato declaratório de utilidade pública. No entanto, esse procedimento mobilizaria um outro aparato técnico-administrativo para conduzir a desapropriação que manifestamente é de interesse local, regional e nacional.

Nesse sentido, podemos proceder com a argumentação de que o art. 10 do Decreto-lei 3.365/41 não está oferecendo garantia alguma ao particular, pois a sua propriedade é de relevante interesse público, visto que a ampliação do Aeroporto é considerada planejamento macroestrutural e de longo prazo. Assim, o poder público não só não desistirá da desapropriação, como não pode desistir sob pena de afrontar o interesse público.

Portanto, a aplicação do art. 10 do Decreto-lei 3.365/41 colide com o princípio da Supremacia do Interesse Público, pois com a necessidade de uma nova declaração expropriatória a indicação do estado em que se encontra o bem, que será objeto da desapropriação, para efeito de fixar a futura indenização, poderá sofrer uma atualização encarecendo o custo da desapropriação.

Ainda, a aplicação do referido dispositivo, no caso analisado, trará a necessidade de que outro ente federado proceda com a declaração expropriatória colidindo com os princípios da eficiência e da celeridade.

Dessa forma, tem-se que o art. 10 do Decreto-lei 3.365/41, não deveria ser aplicado, pois, tem-se que a desapropriação da área de ampliação do AITN é uma desapropriação anômala visto que reúne os requisitos da Desapropriação por Necessidade Pública e da Desapropriação Urbanística, porém em seara onde prevalece o interesse regional/metropolitano.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Em decorrência dos pontos acima apresentados, observando-se a evolução histórica do instituto da desapropriação e a busca pelo interesse público pelo Poder Público, credita-se ao instituto da desapropriação importante ato ou procedimento pelo qual o Estado viabiliza estratégicas políticas públicas em pro do desenvolvimento econômico.

Em que pese a importância do princípio da Supremacia do Interesse Público em relação ao Interesse Privado, há de se reforçar a necessidade da boa fundamentação da escolha pública, sob pena de direitos e liberdades individuais restarem prejudicados.

Após analisada a importância de grandes investimentos públicos para o bem-estar da coletividade, configurando-se então, a priori, o interesse público, passou-se à análise do Decreto-lei 3.364/41 frente à desapropriação da área de ampliação do Aeroporto Internacional Tancredo Neves – AITN –, bem como a possibilidade de renovação do seu decreto expropriatório.

Pelo exposto, a área de implantação do aeroporto, está posta como de extrema utilidade pública, e de relevante interesse para a população da região metropolitana de Belo Horizonte, pois se consolidará como o principal indutor de desenvolvimento para a metrópole. Além disso, a partir do fortalecimento dessa região metropolitana os benefícios advindos da implantação da ampliação do aeroporto repercutirá na população do estado de Minas Gerais como um todo.

A partir dos principais elementos técnicos e jurídicos que envolvem o caso do AITN, pode-se concluir que o prazo estabelecido art. 10 do Decreto-lei 3.365/41 não se revela adequado à racionalidade pragmática dos grandes investimentos públicos nacionais.

Destarte, pode-se aludir que o prazo de 1 (um) ano, consubstanciado no art. 10 acima mencionado, não está alinhado à vontade do legislador, que foi de penalizar a desídia do poder público e a falta de diligência no processo de desapropriação.

In casu, foi demonstrado que fatores externos ao poder-dever da administração pública levaram à não efetivação do processo de desapropriação. Por isso, tem-se que na prática, o decurso do prazo de 5 anos, não alterou a extrema relevância da área que se objetiva desapropriar. Assim, o mero decurso do tempo não alterou a base axiológica da necessidade, por parte do poder público, de se apoderar da área em questão para repercutir para toda a sociedade a função social que aquela propriedade tem.

Além disso, ficou demonstrada a viabilidade jurídica da expropriação ser efetuada pelos poderes municipais diretamente envolvidos territorialmente com a área. Assim, as prefeituras dos Municípios de Cofins e Lagoa Santa, ou a União, poderiam tranquilamente efetivar, a partir do poder executivo, novos atos administrativos de desapropriação, pois a atuação do Estado de Minas Gerais, não exaure o poder de atuação do ente federado municipal.

Essa alternativa, no entanto, fere de morte o princípio da eficiência, pois a possível impossibilidade formal do Estado de Minas Gerais renovar o decreto de desapropriação, aproveitando toda a demarcação técnica de extensão da área e seus parâmetros geodésicos, traria para as administrações municipais todo o trabalho técnico-burocrático, gerando retrabalho administrativo, diminuindo a eficiência dos serviços públicos municipais envolvidos.

 

Referências

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Informações Sobre os Autores

Daniel Ferreira de Souza

Advogado servidor público estadual da carreira Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental em Minas Gerais especialista em Direito Penal e Processual Penal pelo Centro Universitário Newton Paiva graduado em Direito pela UFMG e em Administração Pública pela Escola de Governo Paulo Neves de Carvalho da Fundação João Pinheiro

Frederico Amaral e Silva

Servidor público estadual da carreira Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental em Minas Gerais, especializado em Direito Administrativo pela Faculdade de Estudos Administrativos de Minas Gerais – FEAD, em Gestão de Projetos pela Fundação Dom Cabral e graduado em Administração Pública pela Fundação João Pinheiro

Paulo Sérgio Mendes César

Doutorando em Ciência Política pela UFMG mestre em Administração Pública pela Fundação João Pinheiro especializado em Direito Público pela UCDB Graduado em Direito pela UFMG e em Administração Pública pela Escola de Governo da Fundação João Pinheiro. Professor universitário advogado e servidor público estadual na carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental na Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão de Minas Gerais


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