O ato de desapropriação no ordenamento jurídico pátrio

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Resumo: O artigo em tela tem a crucial função de apresentar o real desempenho do instituto da desapropriação no ordenamento jurídico pátrio atrelado as remoções compulsórias que ocorrem no âmbito de mega eventos, como, por exemplo, os ocorridos na Copa do Mundo de futebol da FIFA de 2014. Tais remoções ocorrem como subterfúgios à viabilização de obras destinadas a mobilidade das urbes, associadas aos institutos do interesse social e da utilidade pública. Assim sendo, apresenta-se o contraste e a discrepância entre o instituto da desapropriação no arcabouço das normas e princípios nacionais, para com as desapropriações de fato ocorridas no grande evento futebolístico anteriormente mencionado, as quais foram reflexos de um campo de batalha realçado por sua desigualdade e exclusão social.

Palavras Chaves: Desapropriação; Copa do Mundo 2014; Remoções forçadas;

Resumen: El trabajo en pantalla tiene un papel crucial en la prestación de los resultados reales de la expropiación del Instituto en el sistema legal de sus padres ligada mudanzas obligatorias que se producen en el contexto de los mega eventos como , por ejemplo , tuvo lugar en la Copa Mundial de la FIFA de fútbol 2014 . Estas mudanzas se producen como subterfugio la viabilidad de las obras para la movilidad de las grandes ciudades, asociado con los institutos de interés social y utilidad pública . Por lo tanto , se presenta el contraste y la discrepancia entre el Instituto de la expropiación en el marco de las normas y principios nacionales , hacia el hecho de expropiaciones ocurrieron en gran acontecimiento futbolístico se ha mencionado anteriormente , que eran reflejos de un campo de batalla mejoradas por su la desigualdad y la exclusión social.

Palabras clave: Expropiación ; Copa del Mundo 2014 ; traslados forzosos;

Sumário: Introdução; 1. Desapropriação frente à legislação brasileira; 2. A principiologia atinente no ato da desapropriação; 3. Da relevância da função social da propriedade; 4. Desapropriação por necessidade ou utilidade pública e por interesse social; 5. Procedimento de expropriação; 6. Os atos de desapropriação ocorridos durante a Copa do Mundo de 2014 na cidade de Belo Horizonte. Considerações finais. Referências.

INTRODUÇÃO

O trabalho em questão aborda as diretrizes gerais traçadas pelo ordenamento jurídico pátrio no tocante ao procedimento de desapropriação, sobretudo sobre as desapropriações de imóveis urbanos, que foram fomentados pela Copa do Mundo FIFA de futebol 2014.

No entanto tais remoções tiveram como subterfúgios a viabilização de obras destinadas a mobilidade da urbe, associadas aos institutos do interesse social e da utilidade pública.

Desta feita o compêndio em questão tem o desígnio de denotar o contraste e a discrepância entre o instituto da desapropriação no arcabouço das normas e princípios nacionais, para com as desapropriações de fato ocorridas, tendo como arrimo as remoções realizadas no âmbito do grande evento futebolístico ocorrido nos meses de junho e julho do presente ano de 2014.

A priori traz-se a baila a legalidade da desapropriação, não apenas na contemporaneidade, mas o desenvolvimento do instituto tanto em razão do decorrer do lapso temporal quanto do lapso territorial, ao ser analisado sob o prisma de outros Estados, haja vista que o direito evolui e se desenvolve com as mudanças que ocorrem no tempo e no espaço.

Ato contínuo, é necessário a análise da função social da propriedade, principalmente pela temática abraçar o direito da propriedade que teve sua inexorabilidade abalada pela função social. Nesse viés, prossegue o artigo a inquirir a desapropriação sob o respaldo do principio da supremacia do interesse público sobre o particular ao balizar as desapropriações por utilidade pública e por interesse social.

Por conseguinte, tem-se o ato da desapropriação  no seu viés procedimental, seja sob o rito judicial, seja sob a ótica administrativa, a depender de cada caso concreto.

Em remate, é abordado a situação das remoções ocorridas na capital mineira, que enfatizam os conflitos fundiários urbanos no Brasil e colocam em voga um cenário de exclusão social que se mostra preocupante para a Organização das Nações Unidas e demais organismos internacionais de direitos humanos.

Com efeito, o ledor estará apto a fazer uma leitura crítica desta temática urbanística contemporânea e retirar suas conclusões.

1. DESAPROPRIAÇÃO FRENTE À LEGISLAÇÃO BRASILEIRA

É sabido que o Código Civil regula o direito a propriedade privada de maneira absoluta, exclusiva, e em consonância com o preceito constitucional disposto no artigo 5º, inciso XXII, da Carta de 1988. Assim sendo, assegura ao proprietário de certo bem, poderes atinentes ao uso, gozo, fruição, bem como permite ao proprietário, dispor do seu bem e reavê-lo de quem quer que injustamente o possua ou detenha.

Sob este prisma, o ius utendi, fruendi et abutendi[1], exprimem, de modo sucinto, a faculdade de colocar a propriedade à serventia do seu titular, extraindo dela, as vantagens e benefícios, facultando ao proprietário, o ato de consumir o bem, no sentido de aliená-lo ou gravá-lo.

Dessa feita, faz-se imperioso, demonstrar o caráter absoluto e exclusivo da propriedade.

 No que concerne a condição absoluta da propriedade, cabe dizer que o proprietário de certo bem, pode usar e dispor da maneira que lhe achar conveniente e oportuno. Ao passo que o caráter absoluto, que perfaz característica intrínseca do direito de propriedade, está relacionado ao exercício da propriedade sozinho, ou seja, sem a intervenção de outrem.

Contudo, quando o direito de propriedade, regulado pelo direito civilista privado esbarra em certos interesses de cunho público, fica certo que a marca absoluta e exclusiva da propriedade, não mais pode ser oponível erga omnes. Neste cenário, cabe ao Poder Público propor medidas de restrições sobre a propriedade privada, a fim de ingerir nas situações em que o direito privado colida com o direito público.

Em sendo assim, merece destaque, o conceito de intervenção na propriedade, apresentado por Fernanda Marinela[2], in verbis:

“A intervenção na propriedade pode ser conceituada como toda e qualquer atividade estatal que, amparada em lei, tenha por objetivo ajustá-la à função social à qual está condicionada ou condicioná-la ao cumprimento de uma finalidade de interesse público. Em regra, o Poder Público não intervirá na propriedade do particular, só sendo isso possível excepcionalmente, nas hipóteses autorizadas pelo ordenamento jurídico.”

São variadas as hipóteses de intervenção pelo Estado na propriedade privada, entretanto a doutrina subdivide as modalidades de intervenção em restritiva e supressiva, embora o uso de tais terminologias sejam alvo de divergência entre os estudiosos do ramo.

Nesse ínterim, cabe dizer que na intervenção supressiva, o Poder Público age coercitivamente ao transferir a propriedade de um terceiro para si, segundo disposição prevista em lei. Ao passo que na intervenção restritiva, conforme o próprio nome já sugere, o Estado usa de restrições e condiciona a utilização da propriedade, sem todavia, retirá-la do proprietário original.

Com efeito, são tipos de restrição do Estado em face da propriedade privada, os institutos a seguir dispostos, quais sejam: as limitações administrativas, a ocupação temporário, o tombamento, a requisição, a servidão administrativa, a desapropriação e o parcelamento e edificação compulsórios.

De certo que o presente artigo não tem o escopo de esgotar a temática, portanto será objeto  de estudo o instituto da desapropriação, modalidade de ingerência restritiva de caráter perpétuo, no âmbito do ordenamento jurídico pátrio.

Neste diapasão, Hely Lopes Meirelles[3] assevera que:

“Desapropriação é a mais drástica forma de manifestação do 'poder do império', ou seja, da soberania interna do Estado no exercício de seu 'domínio iminente' sobre todos os bens existentes no território nacional.”

Cumpre salientar que a desapropriação, como ciência do direito, é alvo de constante evolução no direito brasileiro, por esta razão faz-se necessário manifestar singelo desenvolvimento do instituto, no ordenamento jurídico.

A priori, DI PIETRO, assevera que "uma lei de 21-5-1821 prescreveu que a ninguém se tirasse a propriedade, quaisquer que fossem as necessidades do Estado, sem que previamente se ajustasse o preço a pagar ao interessado pelo erário, no momento da entrega[4]".

Neste viés, a Constituição Imperial de 1824, em seu artigo 179, inciso XXII, assegurava a garantia do onusto direito de propriedade, de modo que "se o bem público legalmente verificado, exigir o uso e emprego da propriedade do cidadão, ele será previamente indenizado do valor dela[5]". Além disso, estipulou que lei ordinária determinasse, os casos fáticos de desapropriação, que por sua vez foram regulados pela Lei número 422 de 9 de setembro de 1826.

A Constituição de 1891, também assegurou o direito a propriedade em sua plenitude, ao estabelecer em caráter de exceção,  em seu artigo 72, parágrafo 17 "salvo desapropriação por necessidade ou utilidade pública mediante indenização prévia[6]".

Por seu turno, a Constituição do ano de 1934, também trouxe mudanças no instituto da desapropriação, ao retirar o termo expresso em sua redação, o qual constava, em toda sua plenitude, quando garante ao indivíduo o direito a propriedade. Outrossim, a indenização justa, soma-se a indenização prévia, já então assegurada.

Com a Carta Magna de 1946, fica instituído que a desapropriação exige indenização prévia, justa e em dinheiro. Não obstante a função social da propriedade a época ainda não  ter sido consagrada no ordenamento jurídico pátrio, foi aqui que a desapropriação por interesse social teve seu ápice.

Em 25 de Abril de 1969, com o Ato Institucional número 9, não se pode negar que houve um certo retrocesso, na medida em que a indenização, no que concerne a desapropriação para reforma agrária, deixou de ser prévia.

Com o advento da Bíblia Política consolidada em 5 de outubro de 1988, a propriedade não mais era considerada no seu sentido clássico patrimonialista, houve portanto, uma ruptura com os fundamentos do absolutismo, influenciado principalmente por filósofos como Marx e Engels (1848) e Comte (1850).

Dessa feita, a atual Constituição da República Federativa do Brasil, elenca em seu texto cinco espécies de desapropriação, sendo, a desapropriação por necessidade ou utilidade pública, e a desapropriação por interesse social, dispostas no artigo 5º, inciso XXIV, a desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária, consoante artigo 184, a desapropriação por interesse social urbano, segundo artigo 182, parágrafo 4º, inciso III, e por derradeiro, a desapropriação/expropriação de glebas onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas, disciplinadas pela Lei número 8.257 de 26 de novembro de 1991.

De certo, que cada modalidade de desapropriação é legítima e apresenta suas peculiaridades e características, as quais devem ser exercidas desde que balizadas nas garantias constitucionais. Contudo, será objeto de análise no presente trabalho, a desapropriação por necessidade ou utilidade pública, a desapropriação por interesse social, assim como a desapropriação por interesse social urbano, as quais serão objetos de estudo em capítulo próprio.

Mas independente da modalidade de desapropriação configurada, resta cristalino que a desapropriação é forma de aquisição originária da propriedade. Isso significa dizer que, não há necessidade de relação direta com o antigo proprietário, uma vez que o título anterior é desprezado.

Portanto, cabe aqui, importante elucidação apresentada pelo renomado civilista Sílvio de Salvo Venosa[7]:

“A desapropriação não se confunde com compra e venda, porque se trata de transferência compulsória, por ato unilateral da Administração. Distingue-se do confisco em que existe a ocupação da propriedade sem indenização. Do ponto de vista civilístico, a desapropriação é o oposto de apropriação, ou seja, como está no Código, é a modalidade de perda da propriedade. Essa é a sua natureza jurídica. Do ponto de vista publicístico, caracteriza por um procedimento administrativo pelo qual o Estado, ou poder delegado, adquire a propriedade mediante indenização. Em síntese, cuida-se de modalidade e aquisição coativa da propriedade pelo Estado”.

2. A PRINCIPIOLOGIA ATINENTE NO ATO DA DESAPROPRIAÇÃO

Sumariamente, é importante terçar alguns pontos sobre o contemporâneo Estado Democrático de Direito, que possui, como norma suprema positivada, a atual Constituição da República Federativa Brasileira de 1988, esta que traz, desde o preâmbulo, os mandamentos nucleares principiológicos do sistema brasileiro hodierno, mandamentos estes que são decisões políticas-sociais de caráter fundamental, concretizadas em normas conformadoras do sistema constitucional pós-positivismo. Neste compêndio, urge detalhar o principiológico Preâmbulo Constitucional Brasileiro:

“Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembleia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL.”

Noutro horizonte, Jorge Miranda[8] afirmar que “não se afigura plausível reconduzir a eficácia do preâmbulo (de todos os preâmbulos ou de todo o preâmbulo, pelo menos) ao tipo de eficácia própria dos artigos da Constituição. O preâmbulo não é um conjunto de preceitos, é um conjunto de princípios que se projetam sobre os preceitos e sobre os restantes setores do ordenamento”, ou seja, o modelo constitucional brasileiro, desde o seu preâmbulo, é basilar de principiologia valorativa – axiológico – que sobrepõe aos preceitos normativos.

Em continência a este ditame teórico e científico, não poderíamos deixar de destacar os ensinamentos do mestre Lenio Luiz Streck[9], que explica, em obra ímpar de parceria com juristas brasileiros e portugueses, como os princípios afloram de tamanha importância no sistema normativo brasileiro. Lenio ensina que o apreço à integridade e à coerência das ações frente aos princípios é matéria de observância obrigatória, como, por exemplo, o princípio da concordância prática entre as normas, uma vez que o respeito a determinados nortes fundamentais deverão ser sempre atentados, ao passo que os princípios são dotados de valores e razões, caminhando nas evoluções das normas positivas[10].

Galgado, perfunctoriamente, a matéria anterior, em somatório aos substantivos principiológicos do preâmbulo da CF/88, foca-se, agora, nos princípios atinentes ao Direito Administrativo, em que pese às atividades da Administração Pública, pois, a principiologia deste ramo do Direito Público constitui “postulados fundamentais que inspiram todo o modo de agir da Administração Pública […] norteando a conduta do Estado quando no exercício de atividades administrativas[11]”.

Nesta caminhar argumentativo, destacamos, entre vários outros incluídos na molécula do Direito Administrativo, alguns importantes princípios expressos na Constituição Federal que devem caminhar em conjunto ao ato subjetivo e público da desapropriação. Passo a passo, em concernência aos princípios expressos na constituição, evidenciasse o que o legislador derivado destacou (com atualização da Emenda Constitucional nº 19/1998) no art. 37 da Carta Maior:

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:”

Vislumbra-se, de plano, que a atual Constituição Federal destaca as palavras “legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência” como princípios que devem ser utilizados obrigatoriamente por todos os membros da Administração Pública, direta ou indiretamente, bem como seus Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), tanto da camada Federal, Estadual ou Municipal. No que pese à desapropriação como ato único e exclusivo da Administração Pública, trabalharemos com quatro princípios expressos, quais sejam, o da legalidade, moralidade, publicidade e da eficiência[12].

O princípio da legalidade, com todo o seu esplendor e importância com os demais ramos da ciência jurídica, é a linha mestre dos agentes da Administração Pública como um todo, reflexo de um verdadeiro Estado Democrático de Direito, assegurador do princípio basilar da segurança jurídica, este muito bem redigido no preâmbulo da Constituição da Republica Federativa do Brasil de 1988. Bem destaca o já então Professor Enrique Sayagués Laso[13]:

“A Administração deve atuar em ajuste estritamente em harmonia com o direito. Caso venha a transgredir as regras, a atividade administrativa se caracteriza como ilícita e uma eventual responsabilidade”[14]. (Tradução Livre)

Marco Aurélio Greco[15], na mesma linha, afirma que o princípio da legalidade é um limitador de ações que “implica estabelecer parâmetros que – se afastados – geram inconstitucionalidades da lei, ato normativo ou mesmo do ato concreto que os agredir”. Podemos muito bem observar a obrigatoriedade pela atenção do princípio da legalidade no art. 5º, XXIV da CF/88 que prevê, como regra geral sobre a matéria, que apenas “a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição”.

O princípio em estudo também é dotado de previsão ao observar, por exemplo, o art. 2º, §2º e art. 3º, todos do Decreto- lei nº 3.365/1941, que dispõe sobre os casos de desapropriação por utilidade pública:

“Art. 2º Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios. […]

§ 2º Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização legislativa.[…]

Art. 3º Os concessionários de serviços públicos e os estabelecimentos de caráter público ou que exerçam funções delegadas de poder público poderão promover desapropriações mediante autorização expressa, constante de lei ou contrato”

Qualificando-se, agora, o princípio da moralidade, o doutrinador José dos Santos Carvalho[16] Filho, de forma clara e objetiva, dita que:

“O princípio da moralidade impõe que o administrador público não dispense os preceitos éticos que devem estar presentes em sua conduta. Deve não só averiguar os critérios de conveniência, oportunidade e justiça em suas ações, mas também distinguir o que é honesto do que é desonesto. Acrescentamos que tal forma de conduta deve existir não somente nas relações entre a Administração e os administrados em geral, como também internamente, ou seja, na relação entre a Administração e os agentes públicos que a integram”.

Noutro giro, com o fito de maior concretude ao princípio da publicidade, no ano de 2011 foi publicada a Lei nº 12.527, dispondo sobre a regulamentação ao acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal; alterando a Lei no 8.112/90; revogando a Lei no 11.111/05, e alguns dispositivos da Lei no 8.159/91. Em seu art. 1º, parágrafo único e seus incisos, a dita Lei prescreve quais pessoas estão subordinadas a ela, senão vejamos:

“Art. 1º […]

Parágrafo único. Subordinam-se ao regime desta Lei:

I – os órgãos públicos integrantes da administração direta dos Poderes Executivo, Legislativo, incluindo as Cortes de Contas, e Judiciário e do Ministério Público;

II – as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios”.

Conceitualmente, o princípio da publicidade, em relação ao procedimento de desapropriação, tem o condão obrigatório do qual a Administração Pública, havendo interesse fundamentado, tem que, de forma prévia e pública, manifestar o desejo e a necessidade de expropriar determinada área, formalizando o ato futuro em um Decreto, o que, na sequência, fica autorizado à penetração da localidade desapropriada:

“Art. 6º A declaração de utilidade pública far-se-á por decreto do Presidente da República, Governador, Interventor ou Prefeito.

Art. 7º Declarada a utilidade pública, ficam as autoridades administrativas autorizadas a penetrar nos prédios compreendidos na declaração, podendo recorrer, em caso de oposição, ao auxílio de força policial.”

No que tange ao princípio da eficiência, este, que não caminhou como ideia originária do legislador constituinte e vindo à tona apenas com a Emenda Constitucional nº 19/1998, é, por maioria doutrinária, um dos mais elogiáveis e essenciais princípios constitucionais incrementados ao ato Público como um todo. Seu objetivo geral é tornar que as ações serviçais da Administração Pública sejam sinônimos de “presteza, perfeição e rendimento funcional”, além de respeitarem a “produtividade e economicidade, qualidade e celeridade”.

O ato de desapropriação, em discórdia com a legislação e ao próprio princípio da eficiência, está sujeito ao controle judicial que avaliará todos os atos cometidos pelo administrador público, salvo o “exame de conveniência e oportunidade que inspiraram o administrador à escolha de certo bem para o efeito da desapropriação[17].”

Numa consideração final, invoca-se o pensamento do ex-ministro do Supremo Tribunal Federal, Carlos Ayres Britto[18], que, com todo conhecimento que lhe é peculiar, contempla que “não basta aplicar a lei, pura e simplesmente, mas aplicá-la por um modo impessoal, um modo moral, um modo público e um modo eficiente”, ou seja, com irmana com a própria legislação, “as primeiras condições ou os meios constitucionais primários de alcance dos fins para os quais todo poder administrativo é legalmente conferido”.

3. DA RELEVÂNCIA DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE

A propriedade é consagrada em sua plenitude como forma de direito real. Direito Real por seu turno, consoante explanação de Venosa[19], deriva da expressão "res, rei, que significa coisa".

Neste ponto, cumpre ressaltar, que a etimologia do vocábulo coisa, remete a uma acepção mais abstrata, e até mesmo subjetiva, e que os direitos reais, no entanto, são por sua essência, uma esfera da ciência jurídica que implica em um sentido de completa objetividade.

Em sendo assim, a propriedade, como espécime de direitos reais evoluiu ao longo dos séculos, de uma matriz individual para uma matriz social e coletiva.

Esta evolução da propriedade pode ser percebida, quando se traz a baila a superação ao regime feudal, que conduziu a propriedade por séculos a uma intensificada percepção extremamente individualista.

Nesse ínterim, a propriedade privada foi paulatinamente, sofrendo ingerências por parte do Poder Público, desde meados do século XIX.

Uma curiosidade remete, portanto, a dois diplomas legais, são eles: a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789 e o Código Napoleônico de 1804.

Enquanto a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão apresentava uma conotação mais individual da propriedade privada, ao aclamar a propriedade em seu artigo 17 como "direito inviolável e sagrado[20]".

 O Código de Napoleão, por seu turno, que pelo menos, tinha uma pretensão para com a individualidade, legitimou a intervenção do Estado em face da propriedade privada, quando disciplinou o artigo 544, "la propriété est le droit de jouir et disposer des choses de la maniére la plus absolue, pourvu qu' o' en fasse pas un usage prohibé par les lois ou par les réglemeus[21]".

Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro[22], o alento que inspirou a consolidação do instituto da função social da propriedade adveio da Doutrina Social da Igreja, uma vez que as Encíclicas Mater et Magistra (1961) do Papa João XXII, e Centesimus Cennus (1991) do Papa João Paulo II, suscitaram o sentido de função social na propriedade, sobretudo, por servir de substrato para o surgimento de bens fundamentais à subsistência e a manutenção de toda a humanidade.

De fato que nesta época, a ingerência do Poder Público sobre a propriedade se limitava a disciplinar tão somente o direito de vizinhança. Mas esta vertente foi se expandindo, de modo que o pleno exercício do direito de propriedade foi condicionado ao bem estar social.

O bem estar social é fundamentado através do princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Particular, segundo o qual, o Estado, mediante sua posição privilegiada em relação aos particulares, alcança a solidez e firmeza necessárias para oportunizar condições de segurança e sobrevivência ao indivíduo, assim como para corroborar a ordem geral na nação.

Com efeito, em uma eventual situação, onde os interesses de um particular colidam com os interesses de toda a sociedade, resta inarredável que os interesses da coletividade devem prevalecer.

(DUGUIT, p. 180-181) brilhantemente, ensina o real sentido da função social da propriedade, quando menciona que:

“Em que consiste pois, esta noção de função social? Reduz-se ao seguinte: o homem não tem direitos, a coletividade tão pouco os tem. Falar de direitos do indivíduo, de direitos da sociedade, dizer que é preciso conciliar os direitos do indivíduo com os da coletividade, é falar de coisas que não existem. Mas todo indivíduo tem na sociedade uma certa função que desempenhar, uma certa tarefa que executar, essa tarefa, porque de sua abstenção resultaria uma desordem ou quando menos um prejuízo social. De um lado, todos os atos que realizasse contrários a função que lhe incumbe serão socialmente reprimidos. Mas, ao contrário, todos os atos que realizasse para cumprir a missão, que lhe corresponde, em razão do lugar que ocupa na sociedade, serão socialmente protegidos e garantidos. E aqui aparece muito claramente o fundamento social da regra de Direito, do Direito objetivo. É ao mesmo tempo realista e socialista: realista porque repousa sobre o fato da função social, observado e comprovado direitamente; socialista, porque repousa nas condições mesmas da vida social.”

Dessa forma, o Poder Público, tem a tarefa de blindar os interesses da coletividade, e não permitir que a satisfação da vontade privativa de um único indivíduo, venha a interferir ou prejudicar os interesses de toda uma coletividade.

Em miúdas palavras, é cristalino que o corolário da supremacia conferida ao Estado simboliza um dos pilares da intervenção do Estado na propriedade privada.

No que pese a função social da propriedade, é evidente que tal princípio foi consolidado, tendo em vista que está no bojo do princípio da supremacia do interesse público sobre o particular.

Diante disso, faz-se oportuno o entendimento de Celso Ribeiro Bastos (1999, p.125), consoante redação a seguir apresentada:

“O pressuposto constitucional, contudo, não afasta nem suprime o direito em si. Ao contrário, o sistema vigente procura conciliar os interesses individuais e sociais e somente quando há o conflito é que o Estado dá primazia a estes últimos. A função social pretende erradicar algumas deformidades existentes na sociedade, nas quais o interesse egoístico do indivíduo põe em risco os interesses coletivos. Na verdade, a função social visa a recolocar a propriedade na sua trilha normal”.

Assim sendo, o que se percebe é o repúdio do Poder Público à propriedade improdutiva, que não apresenta sentido de utilidade geral e riqueza para a coletividade como um todo.

Trata-se na verdade de uma via de mão dupla, de modo que a lei está para proteger o proprietário, sendo que este percebe as benfeitorias e o enriquecimento advindo do seu trabalho, e também da atuação do Poder Público. Mas tem, no entanto, a obrigação de não tornar a propriedade improdutiva, ou um fardo para a sociedade.

Cabe aqui, portanto, relevante justificativa da função social disposta na emenda ora apresentada pelo Senador Ferreira de Souza:

“Como seu de forma absoluta, aqueles bens necessários à sua vida, à sua profissão, à sua manutenção e à de sua família, mesmo que constituem economias para o futuro. Mas além desse mínimo, a propriedade tem uma função social de modo que o seu proprietário a explora e a mantém dando-lhe utilidade, concorrendo para o bem comum, ou ela não se justifica. A emenda não chega ao extremo de negar a propriedade, mas, superpondo o bem comum ao bem individual, admite a expropriação das propriedades inúteis, das que poderiam ser cultivadas e não o são, daqueles cujo domínio absoluto chega a apresentar um acinte aos outros homens.”

Hodiernamente, a dimensão da função social da propriedade já seguiu muito avante, na medida em que não significa mero constrangimento de obrigação de não fazer, reitera-se neste ponto as medidas de direito de vizinhança, uma vez que com os preceitos sociais, dispostos na Constituição de 1988, abrangem também as obrigações de fazer, quando disciplina o uso adequado  e o aproveitamento do solo urbano.

Esta concepção da evolução do instituto da função social da propriedade, foi inclusive, ressaltado por Dromi, ao dispor que "a concepção individualista já foi há muito abandonada, porque predomina atualmente a visão de que o instituto, muito mais que um fim, se configura como um meio para alcançar o bem estar social".[23]

Deste modo, "não custa lembrar que o princípio da função social da propriedade reflete o ponto de convergência resultante da evolução do direito de propriedade. Assim deve ser aplicado lado a lado com os interesses da coletividade".[24]

Dessa feita, o renomado constitucionalista, José Afonso da Silva[25], assevera acerca da função social da propriedade, quando manifesta-se "conforme as hipóteses, seja condição de exercício das faculdades atribuídas, seja como obrigação de executar determinadas faculdades de acordo com modalidades preestabelecidas".

Cumpre salientar, que a função social da propriedade não permite a limitação ao mínimo essencial da propriedade privada, sem que haja justa e devida indenização.

A Bíblia Política[26] de 1988 em sua magnitude, revela a coexistência de um direito, a propriedade, atrelado a um dever jurídico, que se exterioriza na sua função social[27].

De modo que dispõe em seu artigo 182, §2º, Título VII, Da ordem econômica e financeira, no Capítulo II, Da Política Urbana, sobre a função social da propriedade urbana, consoante redação ora apresentada:

“Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.[…]

§ 2º. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.”

Sob este prisma, percebe-se de fato, a preocupação do legislador, ante o crescimento populacional alarmante das cidades, com a função social no âmbito urbano, embora a literalidade do dispositivo remonte a  um aspecto de certo modo muito formal[28]. O que faz revelar-se de suma importância, outro diploma legal, que é o Estatuto da Cidade, Lei Federal de número 10.257 de 10 de Julho de 2001.

Evidente, que faz-se imperioso uma abordagem do artigo 2º da supracitada Lei, in verbis:

“Art. 2º. A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:[…]”

Contudo, merece destaque a opinião de uma parte da Doutrina, que defende a ideia de ser necessário uma materialidade no artigo 182 em seu §2º da CF/88 , no sentido de que houvesse uma abrangência específica do enfoque da função social, para que tal definição não fosse possível somente a cargo do plano diretor, e fosse independente das peculiaridades de cada Município. "Esse texto (art. 182 §2º da CF/88)  amesquinha o conceito de função social. Reduz esta a mera legalidade. Não se coaduna por exemplo, com o que está no art. 170, III".[29]

Destarte, a renomada jurista Odete Medauar (2002, p. 17), em obra que se propõe a comentários do Estatuto da Cidade, onde esmiúça brilhantemente os dispositivos da Lei nº 10.257/2001, testifica a respeito do artigo 2º do Estatuto da Cidade, ao manifestar-se que:

“O caput do art. 2º fixa como objetivo da política urbana o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana. Nas funções sociais da cidade, se entrevê a cidade como locus não somente geográfico e de mera reunião de pessoas, mas como o espaço destinado à habitação, ao trabalho, à circulação, ao lazer, à integração entre os seres humanos, ao crescimento educacional e cultural. Ao mencionar as funções sociais da propriedade urbana, com base certamente no art. 5º, XXIII, da Constituição Federal, o dispositivo ressalta o direcionamento da propriedade urbana a finalidade de interesse geral, com as quais há de se conformar ou conciliar o direito individual de propriedade, não mais dotado de caráter absoluto.”

Nesta direção, não há que negar que a função social da propriedade, respalda a ingerência do Poder Público na propriedade privada, o que não implica em supressão ao sagrado direito a propriedade, uma vez que o proprietário não arranja a propriedade, aos preceitos constitucionais pautados fundamentalmente no interesse coletivo e geral.

4. DESAPROPRIAÇÃO POR NECESSIDADE OU UTILIDADE PÚBLICA E POR INTERESSE SOCIAL

Após as linhas pretéritas em que se explicou o caminhar legislativo do instituto da desapropriação, sua principiologia e a relevante função social da propriedade, explica-se, agora, a diferenciação entre o ato de desapropriar como sendo por necessidade ou utilidade pública e por interesse social. Tais diferenciações foram instituídas pelo constituinte originário, respeitando o direito de terceira dimensão[30] e a disposição do preâmbulo da Carta de 1988[31], ao passo que foi resguardado a proteção da utilidade da função social da propriedade para com a coletividade frente aos indivíduos com “amplo campo social, econômico e políticos[32]”.

Contudo, faça-se, agora, um viés comparativo entre institutos, pois, internacionalmente, o direito adquirido pela não violação da propriedade privada, direito este que fica em cheque com o instituto da desapropriação, é previsto, por exemplo, no Pacto de São José da Costa Rica, em seu art. 21[33], na Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem, no art. XXIII[34], na Declaração Universal dos Direitos Humanos, art. 17[35], e na Constituição Portuguesa, art. 62[36].

A atual Constituição da República Federativa do Brasil trata, no art. 5º, XXVI, sobre os antecedentes para implementar a desapropriação, pois “a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição”. Nisto, Maria Sylvia Zanella [37]Di Pietro explica que, conforme a doutrina, a necessidade e a utilidade pública e o interesse social, mencionados no inciso supramencionado, surgem, respectivamente, quando:

“[…] a Administração está diante de um problema inadiável e premente, isto é, que não pode ser removido, nem procrastinado, e para cuja solução é indispensável incorporar, no domínio do Estado, o bem particular;

Há utilidade pública quando a utilização da propriedade é conveniente e vantajosa ao interesse coletivo, mas não constitui um imperativo irremovível;

Ocorre interesse social quando o Estado esteja diante dos chamados interesses sociais, isto é, daqueles diretamente atinentes à camadas mais pobres da população e à massa do povo em geral, concernentes à melhoria nas condições de vida, à mais equitativa distribuição da riqueza, à atenuação das desigualdades em sociedade.”

Na seara do ordenamento jurídico, doutrina Maria Sylvia Zanella Di Pietro que em qualquer das modalidades para instituir a desapropriação, o Poder Executivo não poderá, por livre e espontânea vontade, atrelar determinada situação de domínio da propriedade particular ao seu bem querer, ou seja, ao decretar que certa propriedade particular é vista como necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, limites taxativamente legais deverão ser obrigatoriamente respeitados.

A hipótese de necessidade pública não se encontra mais redigido na legislação hodierna, pois, com o fim da validade do antigo Código Civil de 1916, que prescrevia o art. 590, §1º e seus incisos[38], foi instituído um vaco sobre aquela modalidade de desapropriação. Atualmente, por meio do Decreto-lei nª 3.365/1941, “fundiu em uma só categoria – utilidade pública – os casos de necessidade pública e utilidade pública indicados no referido dispositivo do Código Civil[39]”. É o que prevê o art. 5º, alínea “p” do supramencionado Decreto-lei. O jurista Fábio Bellote Gomes[40], sobre o assunto necessidade e utilidade pública, explica, em sua opinião, o seguinte:

“A necessidade ou utilidade pública se justifica pelo próprio interesse público que legitima a atuação da Administração e decorre, no caso concreto, da discricionariedade do ente expropriante que, a partir de um juízo próprio de conveniência e oportunidade, irá escolher o bem a ser desapropriado.”

Em face da desapropriação por interesse social, como muito bem explicado anteriormente, tal modalidade engloba os itens de desenvolvimento urbano coletivo e a descaracterização do então direito absoluto individual, resguardando os pilares principiológicos existentes desde o preâmbulo da Constituição de 1988, passando pelo princípio da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III da CF/88) e indo até o princípio da erradicação da pobreza (art. 3º, III do mesmo Códex Supremo).

O primeiro caso para se decretar a desapropriação por interesse social são as hipóteses dos incisos do art. 2º da Lei 4.132/1962, que prevê:

“Art. 2º Considera-se de interesse social:

I – o aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado sem correspondência com as necessidades de habitação, trabalho e consumo dos centros de população a que deve ou possa suprir por seu destino econômico;

II – a instalação ou a intensificação das culturas nas áreas em cuja exploração não se obedeça a plano de zoneamento agrícola, VETADO;

III – o estabelecimento e a manutenção de colônias ou cooperativas de povoamento e trabalho agrícola:

IV – a manutenção de posseiros em terrenos urbanos onde, com a tolerância expressa ou tácita do proprietário, tenham construído sua habilitação, formando núcleos residenciais de mais de 10 (dez) famílias;

V – a construção de casa populares;

VI – as terras e águas suscetíveis de valorização extraordinária, pela conclusão de obras e serviços públicos, notadamente de saneamento, portos, transporte, eletrificação armazenamento de água e irrigação, no caso em que não sejam ditas áreas socialmente aproveitadas; VII – a proteção do solo e a preservação de cursos e mananciais de água e de reservas florestais.

VIII – a utilização de áreas, locais ou bens que, por suas características, sejam apropriados ao desenvolvimento de atividades turísticas.”

Por outro lado, prescreve o art. 182 da Constituição Federal:

“Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem‑estar de seus habitantes.[…]

§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: […]

III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.”

Como bem determinou o constituinte originário, a Administração Pública municipalista, com determinação imposta em lei ordinária específica para o fim de desapropriação, poderá, numa área incluída em seu Plano Diretor[41] e nos limites impostos em lei federal (no caso em tela são as especificações da Lei Federal nº 10.257/2001 [Estatuto das Cidades] especificamente em seu art. 8º), instituir a desapropriação sob propriedade de solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, realizando o pagamento mediante títulos da dívida pública, o que é diferente da modalidade geral indenizatória de pagamento prévio em dinheiro.

Outra situação de desapropriação por interesse social é enquadrada no art. 184 da Carta Magna. O capítulo III que institui a Política Agrícola e Fundiária e a Reforma Agrária, traz a seguinte autorização:

“Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.”

Instituída pela primeira vez no Brasil pela Emenda Constitucional nº 10 de 1964, a modalidade de desapropriação por interesse social visando à reforma agrária, teve o fim de quebrar o monopólio proprietário de grandes fazendeiros que, à época, possuíam a maioria dos bens imóveis rurais do centro-oeste, norte e nordeste do país, propriedades estas que ficavam à mercê de utilizações produtivas ou finalistas de domicílios, ao passo que a miserabilidade tomava conta do país.

A EC nº 10/64 determinava que, escolhido a área que seria desapropriada, a Administração Pública deveria indenizar o desapropriado previamente por meio de títulos da dívida pública, contudo, no ano de 1969, o Ato Institucional nº 9 previu que não seria mais necessário a prévia indenização. No mesmo ano, com a vigência do Decreto-lei nº 554/1969, houve uma regulamentação própria à reforma agrária. Por outro lado, a Lei Complementar nº 76/1993, que sofreu alterações com a Lei Complementar nº 88/1996, é o diploma legal que regula a modalidade desapropriatória por interesse social para fins de reforma agrária.

Em quaisquer das modalidades, vimos que o Ente Público, através da Administração Pública, está engessado pela legislação contemporânea, haja vista que suas atividades (especificação da espécie de desapropriação; rito e prosseguimento a serem utilizados; tipos indenizatórios; ações frente ao bem desapropriado, entre outras atividades) são taxativamente expressas em lei, leis estas que devem respeitar, sempre, os ditames legais do art. 5º, XXIV, art. 182 e 184, todos da Constituição Federal de 1988.

5. PROCEDIMENTO DE EXPROPRIAÇÃO

Sabe-se que a aquisição de um determinado bem pode ser classificada em aquisição originária e aquisição derivada. De modo que na aquisição originária, cabe a transferência da propriedade, sem que haja, todavia, nenhuma relação sequer a respeito de um eventual título jurídico relativo ao bem. Não há que se falar, em conexão do proprietário atual com o proprietário anterior. São os clássicos exemplos de aquisição originária, os caçados e os pescados[42]. Por seu turno, a aquisição derivada acarreta a necessária atuação das partes, ensejando a efetiva participação dos elementos do transmitente e do adquirente, assim como a manifestação volitiva das partes, que se exteriorizam em negócios jurídicos bilaterais, como por exemplo, os contratos.

Fato é, que a aquisição da propriedade por meio de desapropriação, é uma forma de aquisição muito peculiar em toda sua essência. Não obstante, não se pode negar que sua forma de aquisição se dê mediante a modalidade originária, como já oportunamente ressaltado. “A desapropriação assim, é considerada o ponto inicial da nova cadeia casual que se formará para futuras transferências do bem”.[43] Por esse motivo, fica certo a impossibilidade de irreversibilidade da transferência, e a extinção de quaisquer direitos reais de terceiros que recaiam sobre a coisa.

O instituto da desapropriação de bens decorre de uma engrenagem de atos, de certo estipulados em lei, que implicam na incorporação de um bem, propriedade de um particular, ao patrimônio público. Ressalta-se mais uma vez, a necessidade de previsão expressa em lei.

Nesse viés, cumpre observar que de fato, a desapropriação constitui instituto, na medida em que:

“Instituto, na terminologia jurídica, é a expressão utilizada para designar o conjunto de regras e princípios que regem certas situações de direito, sendo, portanto, um complexo ordenado de normas configurando um todo coerente em torno de uma parte específica de um objeto de um ramo do Direito. Miguel Reale afirma que "os institutos representam estruturas normativas complexas, mas homogêneas, formadas pela subordinação de uma pluralidade de normas ou modelos jurídicos menores a determinadas exigências comuns de ordem ou a certos princípios superiores, relativos a uma dada esfera da experiência jurídica[44]".

No que concerne ao sui generis procedimento para desapropriação, cabe salientar, que a doutrina dominante, no qual se destacam os entendimentos de Maria Sylvia Zanella di Pietro e José dos Santos Carvalho Filho, consideram que se constitui por duas fases, são elas, a fase Declaratória e a fase Executória, sendo que a fase Executória se ramifica em uma fase administrativa e outra fase denominada judicial.

 Lados outro, existem entendimentos minoritários, mas não menos relevantes, que tratam do procedimento de desapropriação, sob um prisma diferente das clássicas abordagens já consolidadas, dentre as quais merece respeito o posicionamento adotado pela professora Fernanda Marinela.

Em relação à fase Declaratória, tem-se que esta consiste na manifestação da vontade do Poder Público na eventual desapropriação de certo bem de propriedade de um particular. A declaração expropriatória deve preceder a atuação concreta do Estado na transferência do bem para sua posse. “Verifica-se facilmente que a declaração expropriatória expressa uma vontade administrativa; e essa vontade, a seu turno, estampa a intenção de promover a transferência do bem”.[45]

Igualmente, a declaração expropriatória, não somente pode ser realizável pelo Poder Executivo através de decreto, como também cabe ao Poder Legislativo apresentar declaração expropriatória, neste caso, mediante lei[46], onde cabe no entanto, ao Poder Executivo as medidas necessárias para concretizar a desapropriação.

Há certas condições que devem ensejar o ato declaratório, seja ele proposto pelo Poder Executivo ou Legislativo, de maneira que indique claramente a descrição do bem objeto de desapropriação, com todas suas características; o sujeito passivo da desapropriação; a modalidade de desapropriação, sejam elas, por utilidade pública ou por interesse social; juntamente com a destinação certa que será dada ao bem; a base legal, pois como dito, as hipóteses de desapropriação são taxativamente expressas em lei; e por derradeiro, os recursos orçamentários hábeis ao atendimento das despesas atinentes a execução da desapropriação da coisa.

De certo que a simples declaração de utilidade pública já manifesta seus efeitos, consoante explanado por Celso Antonio Bandeira de Mello[47], sendo que:

“a) submete o bem à força expropriatória do Estado;

b) fixa o estado do bem, isto é, suas condições, melhoramentos, benfeitorias existentes;

c) confere ao Poder Público do direito de penetrar no bem a fim de fazer verificações e medições, desde que as autoridades administrativas atuem com moderação e sem excesso de poder;

d) dá início ao prazo de caducidade da declaração.”

Em que pese ao prazo de caducidade no procedimento de desapropriação, na fase Declaratória, Fernanda Marinela[48] assevera no sentido de que:

“No que tange ao prazo de caducidade, esse corresponde ao prazo entre a decretação e o acordo final ou a interposição da ação judicial, quando não for possível a composição. Esse prazo busca proteger o proprietário que, tendo sua propriedade sofrido inúmeros restrições, aguarda a indenização e a perda definitiva do bem, que só acontece na fase seguinte, a executiva, impedindo que ele fique no prejuízo por muitos anos. Esse intervalo é diferente em cada modalidade.”

Dessa forma, o prazo de caducidade da desapropriação por utilidade e necessidade pública é de 5 anos[49], sendo que não há previsão legal que regule acerca do prazo para providências. Na modalidade de desapropriação por interesse social, tanto o prazo de caducidade, quanto o prazo para providências é de 2 anos[50]. Na desapropriação do Plano Diretor, conforme a regulamentação dada pelo Estatuto da Cidade não há prazo de caducidade embora esteja previsto o prazo de 5 anos[51] para providências.

Por conseguinte, parte-se para análise da Fase Executória também denominada de Fase Executiva, onde irá ocorrer de fato a consumação da desapropriação, de maneira que é nesta fase que se concretiza a transferência do bem do patrimônio particular para o patrimônio do Estado. É na fase Executória que ocorre a transmissão do bem desapropriado ao expropriante, o que, por sua ordem, oportuniza o direito a indenização ao proprietário a quo.

Esta etapa da desapropriação pode seguir dois caminhos distintos, a depender de haver convergência entre as parte, no que refere-se a indenização. De modo que havendo harmonia entre as partes acerca da indenização, será seguido um procedimento administrativo. A não composição entre expropriante e expropriado, no que pese a indenização, enseja a necessária interferência do Poder Judiciário, para solucionar a lide.

Quando a fase executória segue via administrativa, fica evidenciado que houve entendimento entre as partes, no tocante a devida indenização, e que é de suma importância para a corporificar a desapropriação, a observância de certos procedimentos e formalidades, como por exemplo, a escritura no Registro de Imóveis nos casos de bem imóvel, ou mediante outro procedimento que seja solicitado por lei.[52]

Nesse ínterim, surge oportuno, a averbação de Diógenes Gasparini no tocante a via administrativa na fase executória:

“[…] esse negócio alienativo só pode ser ajustado se houver certeza quanto ao domínio e quanto aos documentos que comprovam. A administração, em consequência, precisa cercar-se de todas as cautelas para celebrar negócio jurídico válido e evitar que seja inquinado de vício na vontade ou na forma, proporcionando futuramente sua anulação.”

Em não havendo convergência entre as partes sobre a indenização, não há outro caminho que não seja a via judicial. Outrossim, também implica via judicial, caso em que  o proprietário do bem for desconhecido, de modo que por óbvio, fica humanamente impossível oportunizar uma conciliação, requisito indispensável para o tráfego da desapropriação pela via administrativa.

A ação de desapropriação tramita por rito especial, e as normas são disciplinadas, mediante a modalidade da desapropriação, que são, desapropriação por interesse social e utilidade pública[53] e desapropriação para reforma agrária[54], o que importa na aplicação subsidiária do Código de Processo Civil.

O juiz pode conceder ao expropriante, o benefício de entrar na posse do bem, durante a tramitação do processo, desde que configurada a urgência[55] e depositada a quantia arbitrada pelo juízo, tal situação denomina-se imissão provisória na posse, que inclusive já teve sua constitucionalidade reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal através da Súmula 652.

Cumpre ressaltar que a jurisprudência dominante admite a imissão provisória na posse, até mesmo sem que haja pagamento anterior e total a título de indenização. Isso porque, o depósito não tem o fito de resguardar a perda do bem expropriado, mas sim compensar a diligência excepcional que se manifesta na antecipação da posse ao expropriante.

Nesse sentido manifestou-se o Supremo Tribunal Federal na seguinte decisão:

“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. DESAPROPRIAÇÃO. IMISSÃO PROVISÓRIA NA POSSE. EXIGÊNCIA DO PAGAMENTO PRÉVIO E INTEGRAL DA INDENIZAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 15 E PARÁGRAFOS DO DECRETO-LEI Nº 3.365/41. PRECEDENTE. 1. O Plenário desta Corte declarou a constitucionalidade do art. 15 e parágrafos do Decreto-lei nº 3.365/41 e afastou a exigência do pagamento prévio e integral da indenização, para ser deferida a imissão provisória na posse do bem expropriado. 2. Recurso Extraordinário conhecido e provido.” (STF – RE: 216964 SP , Relator: MAURÍCIO CORRÊA, Data de Julgamento: 10/11/1997, Segunda Turma, Data de Publicação: DJ 16-02-2001 PP-00140 EMENT VOL-02019-03 PP-00479).

Assim também foi o entendimento deslindado pela corte do Superior Tribunal de Justiça de São Paulo:

“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. TRIBUTÁRIO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. ART. 535, II, DO CPC. OMISSÃO. NÃO OCORRÊNCIA. IPTU. COBRANÇA. SUJEITO PASSIVO. PROPRIETÁRIO DO IMÓVEL. INVASÃO DA PROPRIEDADE POR TERCEIROS. DESAPROPRIAÇÃO. IMISSÃO NA POSSE PELO PODER PÚBLICO APÓS O FATO GERADOR. ARTIGO 34 DO CTN. EXAÇÃO INDEVIDA. POSSE DO MUNICÍPIO EXPROPRIANTE EXERCIDA ANTES DA AUTORIZAÇÃO JUDICIAL DE IMISSÃO PROVISÓRIA. LOTEAMENTO E BENFEITORIAS NA ÁREA. ANIMUS APROPRIANDI. 1. Hipótese em que o município alega, além da violação do art. 535, II, do CPC, seja reconhecido ao proprietário do imóvel a legitimidade de figurar como sujeito passivo do tributo (IPTU – ano de 1991), não obstante a propriedade ter sido invadida por terceiros e, por fim, desapropriada pelo próprio ente público. 2. A Corte de origem manifestou-se sobre todas as questões indispensáveis ao deslinde da controvérsia, motivo pelo qual não há falar em violação ao art. 535, II, do CPC. 3. O artigo 34 do CTN dispõe que: "Contribuinte do imposto é o proprietário do imóvel, o titular do seu domínio útil, ou o seu possuidor a qualquer título". 4. "Ao legislador municipal cabe eleger o sujeito passivo do tributo, contemplando qualquer das situações previstas no CTN. Definindo a lei como contribuinte o proprietário, o titular do domínio útil, ou o possuidor a qualquer título, pode a autoridade administrativa optar por um ou por outro visando a facilitar o procedimento de arrecadação" (REsp 475.078/SP, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, DJ 27.9.2004). 5. "A simples declaração de utilidade pública, para fins de desapropriação, não retira do proprietário do imóvel o direito de usar, gozar e dispor do seu bem, podendo até aliená-lo. Enquanto não deferida e efetivada a imissão de posse provisória, o proprietário do imóvel continua responsável pelos impostos a ele relativos" (REsp 239.687/SP, Primeira Turma, Rel. Min. Garcia Vieira, DJ de 20.3.2000). 6. Não obstante a posse legal da municipalidade tenha ocorrido somente em 1992 com o autorização judicial para imissão na posse, o que lhe garantiria o direito de cobrança da exação referente ao ano anterior do proprietário, o fato é que ela já havia ingressado na área antes, loteando-a e implementando melhoramentos como asfalto, energia elétrica entre outros, o que lhe retira o direito de cobrar a exação do proprietário. 7. Não se pode exigir do proprietário o pagamento do IPTU quando sofreu invasão de sua propriedade por terceiros, defendeu-se através dos meios jurídicos apropriados e foi expropriado pela municipalidade, sendo que esta, antes de receber a autorização judicial para imissão provisória, ingressou na área com o ânimo de desapropriante. 8. Recurso especial não provido.” (STJ   , Relator: Ministro BENEDITO GONÇALVES, Data de Julgamento: 25/08/2009, T1 – PRIMEIRA TURMA).

O levantamento parcial do depósito realizado pela parte expropriante, de certo modo serve para compensar a perda da posse da parte expropriada, que embora discorde do valor ofertado pode levantar até 80%[56] do deposito realizado pelo expropriante. O levantamento do saldo deve ser feito no desfecho da Ação de Desapropriação, mediante alvará judicial ou processo de execução e precatório.

6. OS ATOS DE DESAPROPRIAÇÃO OCORRIDOS DURANTE A COPA DO MUNDO DE 2014 NA CIDADE DE BELO HORIZONTE

É inegável o caráter de necessidade básica que uma moradia adequada tem sobre o indivíduo, assim como o condão de refletir diretamente na qualidade de vida do homem, repercutindo em sua dignidade e em sua saúde física e moral.

O direito à moradia não se limita ao direito que o indivíduo tem a quatro paredes e um teto. O conceito vai muito, além disto. Reconhecer o verdadeiro significado do direito à moradia implica reconhecer uma gama de outros direitos atrelados a ele, como o direito humano à vida digna em um lar firmado em uma comunidade que proporcione segurança, bem estar, harmonia e paz como pilares fundamentais.

O direito à moradia adequada é um dos Direitos Humanos mais sensibilizados e clamados pela na seara internacional, sobretudo tendo em vista o cenário contemporâneo de crise econômica, catástrofes climáticas e pelo processo de urbanização capitalista, o que faz com que sua concretização e efetividade sejam sobrestadas.

O reconhecimento da importância do direito à moradia no âmbito internacional, como direito humano fundamental, teve seu estopim com a Declaração Universal dos Direitos Humanos, no ano de 1948, e que prevê em seu artigo 25 que "toda pessoa tem direito a um padrão de vida adequado para a saúde e o bem estar próprios e de sua família, incluindo alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e serviços sociais necessários […]".

Com efeito, faz de significativa importância o protesto da Relatora Especial das Organizações das Nações Unidas para o Direito à Moradia Adequada, Raquel Rolnik, quando assevera acerca do conceito da moradia adequada e os elementos que o integram, a saber:

“A formulação do direito humano à moradia adequada se deu no âmbito de um direito a um adequado padrão de vida. A moradia não é em si mesma, ou seja, não é apenas uma estrutura que protege e cobre a cabeça dos usuários. Portanto, o conceito de direito à moradia é formulado como elemento essencial para uma condição adequada de vida. Nesse sentido, o conceito de direito à moradia, engloba aspectos importantes como, por exemplo, não apenas a estrutura física de uma casa, um teto, mas também a infraestrutura na qual a casa está conectada, os serviços de água, esgoto, coleta de lixo, além de todo acesso a um meio ambiente saudável, e também a infraestrutura social. Este último aspecto significa acesso a equipamentos de saúde, de educação, oportunidades de lazer, transporte e mobilidade e, principalmente, o acesso aos meios de vida e sobrevivência, ou seja, o acesso à terra, ao trabalho, enfim, à renda. Este é um elemento fundamental para que as pessoas que moram naquele local possam também ter oportunidades de desenvolvimento humano e econômico. Tudo isso, obviamente, sob o marco da segurança, não apenas física- a não ameaça à saúde e a vida das pessoas-, mas também a segurança da posse, ou seja, a certeza de que aquele lugar não está sujeito a remoções intempestivas. Todos esses elementos, além de outros como a adequação cultural e a razoabilidade do custo, compõe o conceito do direito à moradia adequada.”[57]

É cediço que o direito à moradia adequada encontra substrato legal em muitos diplomas internacionais, que reafirmam o direito à moradia como Direitos Humanos, entre os quais merece destaque o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos[58], que em seu artigo 17 ampara a proteção contra interferências arbitrárias e ilícitas no domicílio. Outro destacado é o Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais[59], que reconhece em seu artigo 11, o direito de todas as famílias a um padrão adequado de habitação.

Além dos dois Pactos internacionais, o direito à moradia também é reconhecido pela Convenção Internacional sobre a Eliminação de todas as formas de Discriminação Racial[60], pela Convenção sobre Eliminação de todas as formas de Discriminação contra a Mulher[61], a Convenção Internacional sobre o Direito das Crianças[62], a Convenção Internacional sobre o Direito de todos os Trabalhadores Migrantes e dos membros de suas famílias[63], e pela Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados[64].

Contudo, convém lembrar a necessidade de uma interpelação que acentue a indivisibilidade e a integralidade dos direitos humanos, sem a qual o direito à moradia pode ser completamente inócuo. Isso porque o direito á moradia está intimamente ligado a outros direitos humanos como o direito à vida, à saúde, ao trabalho, a terra, a água, a propriedade e a segurança, o que significa dizer que todos os direitos humanos estão no âmago do direito à moradia.

Cabe dizer que o princípio da dignidade da pessoa humana tem conexão com a guarida da moradia adequada. Isso porque "é na dignidade da pessoa humana que reside o fundamento primeiro e principal e, de modo particular, o alicerce de um conceito material de direitos fundamentais, o que evidentemente também se aplica aos direitos fundamentais econômicos, sociais e culturais em geral e ao direito à moradia em particular".[65]

Com o fito de garantir a efetividade do direito à moradia, uma equipe de especialistas da ONU, juntamente com o Relator especial das Nações Unidas para a moradia adequada apontaram as áreas primordiais para a atuação do Estado, no sentido de: promover a segurança da posse, prevenir a discriminação no acesso à moradia, proibir despejos ilegais e massivos, eliminar a falta de moradia e promover processos participativos para indivíduos e famílias que necessitam de habitação.

Efetivar a dignidade intrínseca da pessoa humana no exercício do direito à moradia implica em garantir um lar de acesso aberto, habitável, que se situe nos arredores das fontes de renda e cultura, e com alcance a serviços vitais de infraestrutura.

Não obstante, o grau de desenvolvimento ou pobreza de uma determinada sociedade, os níveis de suas peculiaridades culturais também influenciam no caráter digno e adequado, como predicado da moradia. Dessa forma, o CG número 4[66] expõe um arcabouço de modo a facilitar o entendimento do conceito da moradia adequada, mesmo que esta noção, qual seja, de moradia adequada e digna, se transforme em diferentes países, com diferentes níveis sociais, econômicos, climáticos e culturais. Estes elementos são:

“a) Segurança jurídica da posse de maneira que exista a proteção jurídica em face de despejos forçados e quaisquer ameaças;

b) Disponibilidade de serviços como saúde, segurança, educação. Disponibilidade de instalações e infraestrutura e acesso aos recursos naturais;

c) O direito a moradia não deve ser tão oneroso, a ponto de sacrificar outras necessidades básicas do indivíduo;

d) A moradia deve proporcionar a segurança do indivíduo, protegendo-o contra intempéries, ou outros riscos para a saúde como vetores de doenças;

e) Garantia do acesso a moradia adequada e a terra aos grupos mais vulneráveis, tais como crianças, idosos e doentes.

f)Acesso as necessidades básica das sociedade, como emprego, escola, hospitais, creches.

Nesta tônica, merece relevo a questão que tange a segurança da posse, onde o Comitê DESC/ONU legitimou o Comentário Geral de número 7[67], que enfatiza a repulsa da Comissão de Direitos Humanos aos despejos forçados, e estabeleceu que "os despejos forçados só podem ser justificados em circunstâncias excepcionais e realizados em conformidade com os princípios relevantes do direito internacional e dos direitos humanos."

Neste rumo, cabe citação acerca da definição de despejos forçados realizada pelo CG nº 7, que implica em:

“[…] remoção permanente ou temporária de pessoas, famílias e/ou comunidades de suas moradias e/ou das terras que ocupam, contra sua vontade e sem oferecer-lhes meios apropriados de proteção legal ou de outra índole nem permitir-lhes seu acesso a elas. Entretanto, a proibição de despejos forçados não se aplica aqueles efetuados legalmente e em acordos com as disposições dos Pactos Internacionais de Direitos Humanos.”

Em pesquisa realizada pela agencia especializada da ONU sobre assentamentos humanos[68], foi concluído uma série de fatores comuns aos despejos forçados, dentre os quais se pode destacar o fato de os despejos forçados prevalecem em locais que apresentam as piores condições de moradia,  afetam sempre a classe social mais pobre, e são executados na maioria das vezes de forma agressiva e violenta. Raquel Ronik destaca ainda, que os mais violentos titulares do direito à moradia vivem em condição de pobreza extrema.

Há que se falar ainda, em relação aos despejos, posto que estes podem ser ocasionados por diferentes razões, dentre as quais sobressaem-se  os conflitos sociais, sobretudo aqueles que ocorrem em cenários de deslocamentos forçados provocados por conflitos armados, êxodo em larga escala, ação de refugiados e pela atuação do Poder Público através de desapropriações forçadas.

Contudo, é digna de referência a menção de Letícia Marques Osório[69] sobre os despejos forçados e fomentados por projetos de mobilidade e renovação urbana:

“Os despejos impulsionados pelo mercado ocorrem por meio de projetos de renovação urbana, aumento dos valores da locação, o aumento do valor da terra resultantes de projetos de regularização fundiária, etc, os quais tendem a despejar as famílias mais pobres do centro da cidade para áreas periféricas e podem dar origem a aumentos exorbitantes nos gatos com habitação. O Comitê DESC reconhece que os despejos forçados também ocorrem em nome do desenvolvimento e podem ser realizados no âmbito de conflitos fundiários, projetos de infraestrutura- barragens, renovação urbana, programas de embelezamento da cidade, especulação imobiliária desenfreada, eventos esportivos e Jogos Olímpicos.”

Nesta trilha, a Resolução nº 2004/28[70] corrobora que "a prática de despejos forçados é contrária às leis que estão em conformidade com os padrões internacionais de direitos humanos, e constitui uma grave violação de uma ampla gama de direitos humanos em particular o direito à moradia adequada”.

Curiosa situação é percebida pelo CG nº 7 ao constatar que o despejo forçado de indivíduos alojados em locais irregulares, em nome do tão almejado desenvolvimento como dos projetos de renovação urbana, tem como consequência novos assentamentos irregulares. Isso porque "a falta de remédios legais, de adequadas opções reassentamentos ou de justa composição para os despejos resultantes da ação do mercado resultam na formação de novos assentamentos informais precários, localizados em áreas impróprias para a moradia[71]”.

Com efeito, o para 16 do CG nº 7 estipulou normas internacionais de direitos humanos que devem servir de diretrizes em matéria de despejos forçados, quais sejam:

“a) dispor de uma autêntica oportunidade processual para que se consultem as pessoas afetadas; b) dispor de um prazo suficiente e razoável de notificação a todas as pessoas afetadas com atenção à data prevista para o despejo; c) que facilite a todos os interessados, num prazo razoável, a informação relativa aos despejos previstos e, nesse caso, aos fins a que se destinam as terras ou moradias; d) contar com a presença de funcionários do governo ou seus representantes no despejo, especialmente quando este afete grupos ou pessoas; e) identificação exata de todas as pessoas que efetuem o despejo; f) que o despejo não se produza quando haja muito mal tempo ou de noite, salvo que as pessoas afetadas permitam expressamente; g) que seja oferecido recursos jurídicos aos afetados; h) que seja oferecida assistência jurídica, sempre que seja possível, a quem necessite pedir reparação aos tribunais.”

Nesta esteira, cumpre salientar que os Estados devem de fato abnegar os despejos forçados e que quando realizados, devem ser balizados com os fundamentos do Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais e com arrimo nas demais disposições atinentes a cada caso concreto. Assim, o CG nº 4, para 8 assevera que "não obstante o tipo de posse, todas as pessoas devem possuir um tipo de posse que garanta a proteção jurídica contra despejos forçados, o assédio e outras ameaças".

De fato que, “a segurança dos direitos de posse, em suma é, o direito de todos os indivíduos ou grupos à efetiva proteção do Estado contra despejos forçados[72].”

No mesmo sentido, é a constatação de Osório[73] ao dispor que:

“Os Estados devem, portanto, revisar suas legislações e políticas de modo a assegurar que sejam compatíveis com as obrigações resultantes do direito humano à moradia e de ser protegido contra despejos, bem como reformar ou emendar quaisquer legislações ou políticas inconsistentes com os requerimentos do CDESC em relação aos despejos. A falta de proteção a um dos elementos essenciais de uma moradia adequada- a segurança da posse- pode aumentar o risco de despejo de pessoas que não tem acesso legal à terra e à habitação. Os Estados devem ser cautelosos ao lidar com as ocupações e construção informais e lembrar que suas obrigações para com o direito à moradia das pessoas que não possuem acesso legal aos recursos de moradia, devido a indisponibilidade de tais opções. […]. Ademais, a ausência de segurança na posse experimentada por muitos moradores dos assentamentos informais resulta na impossibilidade de investimentos na moradia e na justificativa para a não realização de investimentos públicos em serviços e infraestrutura básica.”

No cenário prático, as Nações Unidas, através de seus organismos que se empenham na peleja contra os despejos forçados, emitem observações sobre os países que se esforçam em erradicar os despejos compulsórios e constatam os países que ainda estão aquém do piso vital mínimo estabelecido pela ONU em relação à segurança da posse.

No pertinente a situação do Brasil[74], foi investigada pelo Comitê DESC que "pelo menos 42% das famílias vivem atualmente em condições inadequadas de moradia, sem abastecimento de água potável, sem dispositivos de coleta e retirada do lixo. Observou também que 50% da população das principais áreas urbanas vivem em assentamentos ilegais”.

Diante disso, fica certo que os despejos forçados são reflexos da falta de segurança jurídica em relação à posse. Não obstante a repulsa das Nações Unidas e demais entidades de direitos humanos em face dos despejos compulsórios, as desocupações forçadas ainda são a realidade e aumentam a cada dia a insegurança na seara urbana. O reconhecimento e a guarida da posse de pessoas da classe pobre e dos alojados em assentamentos informais é um meio hábil de o Estado se esquivar de atuações baseadas em despejos compulsórios.

Noutro giro, em atenção ao mundial de futebol que ocorrera no Brasil em junho e julho de 2014, inúmeros atos de desapropriação surgiram nas cidades sedes. Em especial a cidade de Belo Horizonte, capital do Estado de Minas Gerais, movimentos sociais e reivindicatórios de direitos e garantias foram travados antes, durante e após a Copa do Mundo de 2014, provocando uma verdadeira batalha de interesses.

Alguns moradores da municipalidade de Belo Horizonte vêm sofrendo com problemas de remoções muito anteriores ao mundial de futebol de 2014, contudo, houve um agravamento durante a preparação daquele campeonato, que, segundo informações do próprio Ministério Público Federal (MPF):

“[…] antes mesmo das obras da Copa, a cidade já enfrentava a ameaça de remoção de 4450 famílias (correspondente a mais de 15 mil pessoas) residentes em assentamentos informais. As “principais comunidades afetadas são: Dandara (900 famílias), Camilo Torres (140 famílias), Irmã Dorothy” (130 famílias), Torres Gêmeas (180 famílias), e o entorno do Anel Rodoviário (3100 famílias).

Outras denúncias estão sendo feitas no âmbito do Judiciário e dos movimentos sociais em relação ao projeto de reurbanização de favelas “Vila Viva”, desenvolvido em parceria entre o Governo Federal e o município. Em carta enviada2 a todos os agentes envolvidos na implantação do projeto, em 29 de março, o MPF revela que cerca de 3150 domicílios do aglomerado serão beneficiados com a intervenção urbanística, entretanto, 1038 famílias deverão ser removidas para a execução das obras, sendo que apenas 640 serão reassentadas na área de intervenção do programa e as demais 398 famílias serão submetidas a deslocamento forçado, sem que tenha sido discutida com elas qualquer alternativa habitacional ou mesmo os critérios de definição das famílias a serem removidas”[75].

Por estes fatos, grupos organizados e atuantes em todo o país estão, até os dias hodiernos, difundindo informações e denúncias sobre as desapropriações oriundas da Copa do Mundo de 2014. Em Belo Horizonte um dos grupos mais bem estruturados é a “Comitê Popular dos Atingidos pela Copa 2014 BH” que foi organizado por pessoas membros de vários setores da sociedade, buscando debater, entender e criticar os processos de revalidação da Copa do Mundo de 2014, na cidade de Belo Horizonte.

Outra entidade organizada e reconhecida mundialmente também criticou os atos de desapropriação realizados pelo Governo Federal. A Organização das Nações Unidas (ONU), através da relatora especial do Conselho de Direitos Humanos da ONU, Raquel Rolnik, criticou os atos de desapropriatórios do Governo Federal Brasileiro, o que gerou uma repercussão internacional, pois, conforme manifesto da própria relatora da ONU:

“Com a atual falta de diálogo, negociação e participação genuína no desenvolvimento e implementação de projetos da Copa do Mundo e da Olimpíada, as autoridades de todos os níveis devem interromper todas as desapropriação planejadas até que se possa garantir diálogo e negociações”[76].

Ainda sobre o assunto, Raquel Rolnik afirma que o problema maior e mais grave são as baixas quantias pagas face às desapropriações, o que é contraditório com o momento em que o Brasil, em especial as capitais, estão possuindo com os altos valores imobiliários.

O reflexo de todas as desapropriações oriundas na capital mineira foram as do entorno do Estádio do Mineirão, este que passou por reformas para adaptação de vias de acesso veicular e não veicular, por exemplo, as obras que fazem conexão com o Estádio do Mineirão tiveram projetos de mobilidade urbana, corredores exclusivos de ônibus e veículos privados, como foi o caso da alça de acesso que foi construída a quinhentos metros de onde ocorreram os jogos e, ainda, a remoção de cerca de sessenta famílias da comunidade Recanto da Universidade Federal de Minas Gerais. Durante todo o procedimento desapropriatório, o Governo Federal não apresentou estatísticas sobre os atos que cometerá, deixando de lado toda a exigência de transparência imposta pela Lei nº 12.527 de 18 de novembro de 2011.

Porém, quase no final da Copa do Mundo de 2014, mais precisamente aos dez dias de julho de 2014, o Governo Federal, através da Secretaria Geral da Presidência da República, divulgou um quadro que demonstra o total de desapropriações e deslocamentos involuntários, alterações compulsórias de residência ou de exercício de atividades econômicas, “provocado pela execução de obras e serviços de engenharia e arquitetura, melhorando a qualidade de vida e assegurando o direito à moradia das famílias afetadas[77]”.

Conforme o quadro abaixo, podemos atinar, precisamente, sobre os números divulgados exclusivamente sobre a cidade de Belo Horizonte:

Neste compêndio, observa-se que pelo ato unilateral do Governo Federal, 36.600 pessoas foram forçadas a deixar suas residências, dando lugar às obras de urbanização. No entanto, o quadro apresentado pela Secretaria Geral da Presidência da República não apresenta quantas famílias já foram indenizadas pela desapropriação ou até mesmo reassentadas.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O ato exclusivo da Administração Pública pela desapropriação é algo que vem inserido no ordenamento jurídico internacional e nacional durante uma carreira de décadas, garantindo, conforme a principiologia do ato, um ajustamento da função social do bem imóvel condicionando o bom cumprimento de uma finalidade de interesse público, assim, a desapropriação é um dos atos mais enérgico como forma da Administração Pública em intervir numa propriedade devidamente regulada, ou não, de um particular, para, no final da atividade, ter buscado o interesse soberano da coletividade.

Para realização do ato de desapropriação, o que foi muito bem detalhado, o Poder Executivo deverá respeitar diversos procedimentos de validação, em especial o ato de indenizar, previamente, o desapropriado.

Contudo, durante a Copa do Mundo de 2014, pode-se observar que muitos procedimentos foram deixados de lado, colocando como justificativa suprema pelas remoções a modernização da infraestrutura urbana àquele evento. De certo é que o que houve foi uma modernização sem o devido procedimento legal na maioria dos casos, o que obteve como corolário um contexto de segregação social ao extremo, posto que diversas denúncias foram registradas, alegando desapropriações não indenizadas previamente, falta de remanejamento dos desocupados, carência de transparência para com a sociedade e ações ilegais, o que repercutiu na mídia internacional e nacional, colocando o Governo Federal em vistas grossas com a Organização das Nações Unidas, Ministérios Públicos Federais, Defensorias Públicas e organizações civis.

 

Referências
BRASIL. Decreto Lei nº 3.365/41. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del3365.htm>. Acessado em 04 de jul. de 2014;
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BRASIL. Lei nº 10.257/01. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm>. Acessado em 04 de jul. de 2014;
BRASIL. Lei nº 6.160/1974. Disponível em: < http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%206.160-1974?OpenDocument>. Acessado em 04 de jul. de 2014;
BRASIL. Lei Complementar 76/93. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp76.htm>. Acessado em 04 de jul. de 2014;
Comitê Popular da Copa do Mundo 2014. Não vai ter Copa. Disponível em: < https://atingidoscopa2014.wordpress.com/tag/semdireitossemcopa/>. Acessado em 15 de jul. de 2014.
Portal 2014. Duas obras de mobilidade têm problemas com desapropriações em BH. Disponível em: < http://www.portal2014.org.br/noticias/11121/DUAS+OBRAS+DE+MOBILIDADE+TEM+PROBLEMAS+COM+DESAPROPRIACOES+EM+BH.html>. Acessado em 15 de jul. de 2014.
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VENOSA, Silvio de Salvo. Direito Civil: Direitos Reais. 7. ed. São Paulo: Atlas, 2007.
 
Notas:
[1] Do latim: Direito de usar, explorar e fruir.
[2] MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 4. ed. Niteroi: Impetus, 2010, p.786.
[3] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 28. ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 500.
[4] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.  Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2013, p. 164.
[5] Constituição Política do Império do Brazil de 25 de Março de 1824.
[6] Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 24 de Fevereiro de 1891.
[7] VENOSA, Silvio de Salvo. Direito Civil: Direitos Reais. 7. ed. São Paulo: Atlas, 2007, p. 239.
[8] MIRANDA, Jorge. Manual de direitos constitucional. 2.ed. Iit. Coimbra: Coimbra, 1988, p. 211.
[9] STRECK, Lênio Luiz. Hermenêutica e princípios da interpretação constitucional. In: CANOTILHO, J. J. Gomes; MENDES, Gilmar F.; SARLET, Ingo W.; STRECK, Lenio L (Coords). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013, p. 82)
[10] Luís Roberto Barroso, ao mencionar sobre interpretação teleológica da CF/88, doutrina que “o Direito não é um fim em si mesmo, e todas as formas devem ser instrumentais. Isso significa que o Direito existe para realizar determinados fins sociais, certos objetivos ligados à justiça, à segurança jurídica, à dignidade da pessoa humana e ao bem-estar social” (BARROSO, Luís Roberto. Interpretação constitucional como interpretação específica. In: CANOTILHO, J. J. Gomes; MENDES, Gilmar F.; SARLET, Ingo W.; STRECK, Lenio L (Coords). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013, p. 91)
[11] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 26. ed. rer., ampl. e atual, até 31-12-2012. – São Paulo: Atlas, 2013, p. 18.
[12] O princípio da eficiência, como será tratado detalhadamente em linhas futuras, foi uma das tantas mudanças ocorridas pela Emenda Constitucional nº 19/1998, que teve como objetivo base uma garantia da Administração Pública para com o cidadão ou aquele que recebe, direta ou indiretamente, um serviço daquele gênero público.
[13] LASO, Enrique Sayagués. Tratado de derecho administrativo, v. I, p. 383.
[14] "la Administración debe actuar ajustándose estrictamente a las reglas de derecho. Si transgrede ditas reglas, la actividad administrativa se vuelve ilícita y eventualmente apareja responsabilidad".
[15] GRECO, Marco Aurélio. Comentário ao art. 150, I. In CANOTILHO, J. J. Gomes; MENDES, Gilmar F.; SARLET, Ingo W.; STRECK, Lenio L. (Coords.). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013, p. 1629.
[16] FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 26ª edição. São Paulo: Atlas, 2013, p. 23.
[17] FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 26ª edição. São Paulo: Atlas, 2013, p. 840
[18] BRITTO, Carlos Ayres. Comentário ao art. 37. In CANOTILHO, J. J. Gomes; MENDES, Gilmar F.; SARLET, Ingo W.; STRECK, Lenio L. (Coords.). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013, p. 822
[19] VENOSA, Silvio de Salvo. Direito Civil: Direitos Reais. 7. ed. São Paulo: Atlas, 2007, p. 19.
[20] DECLARAÇÃO DOS DIREITOS DO HOMEM E DO CIDADÃO DE 1789.  Disponível em:  ˂http://pfdc.pgr.mpf.br/atuacao-e-conteudos-deapoio/legislaca/direitos-humanos/declar_dir_homem_cidadao.pdf ˃. Acesso em 04 Jul 2014.
[21] FRANÇA, Código Civil, 1804. Art. 544. o direito de gozar e de dispor das coisas de modo absoluto, conquanto que isso não se torne uso proibido pelas leis ou pelos regulamentos.
[22] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 26. ed. São Paulo: Atlas, 2013, p. 135.
[23] DROMI, Roberto completa: "Así, la propriedad es un derecho garantizado por el ordenamiento constitucional con una función social que cumplir. Direito Administrativo, p. 581.
[24] FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 24. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 967.
[25] SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 283.
[26] CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. Coimbra: Almedina.
[27] CRFB/1988 artigo 5º, inciso XXIII.
[28] ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de. Estatuto da Cidade Lei 10.257, de 10.07.2001: Comentários. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p.42.
[29] FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 1997, p. 195.
[30] O pilar do direito de terceira dimensão, como bem ensina Pedro Lenza, paira sobre a solidariedade e fraternidade, respeitando ainda mais o direito da coletividade em comparação as pretéritas dimensões. (LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado – 16. ed. rev., atual. e ampl. – São Paulo : Saraiva, 2012)
[31] O preâmbulo constitucional expressa os adjetivos “desenvolvimento” e “igualdade” como valores supremos de uma sociedade fraterna.
[32] MOLINARO, Carlos Alberto. Comentário ao art. 5º, XXIV. In CANOTILHO, J. J. Gomes; MENDES, Gilmar F.; SARLET, Ingo W.; STRECK, Lenio L. (Coords.). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013, p. 319
[33] Art. 21 – 1. Toda pessoa tem direito ao uso e gozo dos seus bens. A lei pode subordinar esse uso e gozo ao interesse social. 2. Nenhuma pessoa pode ser privada de seus bens, salvo mediante o pagamento de indenização justa, por motivo de utilidade pública ou de interesse social e nos casos e na forma estabelecidos pela lei. 3. Tanto a usura como qualquer outra forma de exploração do homem pelo homem devem ser reprimidas pela lei.
[34] Art. XXIII – Toda pessoa tem direito à propriedade particular correspondente às necessidades essenciais de uma vida decente, e que contribua a manter a dignidade da pessoa e do lar.
[35] Art. 17 – 1. Toda a pessoa, individual ou coletivamente, tem direito à propriedade. 2. Ninguém pode ser arbitrariamente privado da sua propriedade.
[36] Art. 62 – 1. A todos é garantido o direito à propriedade privada e à sua transmissão em vida ou por morte, nos termos da Constituição. 2. Fora dos casos previstos na Constituição, a expropriação por utilidade pública só pode ser efetuada mediante pagamento de justa indenização.
[37] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 26º Ed. São Paulo : Atlas, 2013, p. 175/176
[38] Art. 590. Também se perde a propriedade imóvel mediante desapropriação por necessidade ou utilidade publica.
§ 1º Consideram-se casos de necessidade publica:
I. A defesa do território nacional.
II. A segurança publica.
III. Os socorros públicos, nos casos de calamidade.
IV. A salubridade publica.
[39] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 26º Ed. São Paulo : Atlas, 2013, p. 351
[40] GOMES, Fábio Bellote. Elementos de direito administrativo. Baurueri, SP – Manole, 2006, p. 146
[41] Prevê o § 1º do art. 182: “O plano diretor, aprovado pela Câmara municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.”
[42] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 26. ed. São Paulo: Atlas, 2013, p. 829.
[43] MELLO, Celso Antonio Bandeira de, ob. cit., p. 373; GASPARINI, Diógenes, ob. cit., P. 446.
[44] INSTITUTO, in Enciclopédia Saraiva do Direito. p. 118
[45] GASPARINI, Diógenes, ob. cit., p. 469; MEIRELES, Hely Lopes, ob. cit., p. 518.
[46] Artigos 6º e 8º do Decreto Lei nº 3.365/4.
[47] MELLO, Celso Antonio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 28. ed. São Paulo: Malheiros,  2004, p. 772.
[48] MARINELA, Fernanda. Intervenção na propriedade. 2013, p. 02. Disponível em: http://www.marinela.ma/wp-content/uploads/2015/04/CADERNODEAULAINTENSIVOIIAULA05INTERVENOIV.pdf. Acesso em 10 jun. 2014.
[49]Artigo 10 Decreto Lei 3.365/41
[50] Artigo 3º Lei nº 4.132/62
[51] Artigo 8º § 4º Lei nº 10.257/01
[52] A Lei nº 6.160/1974 prevê escritura pública particular nas hipóteses de desapropriação que ocorrem na Região Nordeste.
[53] Disciplinada pelo Decreto Lei 3.365/41.
[54] Disciplinada pela Lei Complementar 76/93.
[55] A alegação de urgência, que não poderá ser renovada,obrigará o expropriante a requerer a imissão provisória dentro do prazo improrrogável de cento e vinte dias, ocorrendo que não será concedida imissão caso esse prazo seja excedido. (FERNANDA MARINELA, 2010, p. 840).
[56] Artigo 33, §2º DL 3.365/41.
[57] FERNANDES, Edésio; AFONSIN, Betânia (Org.). Direito à moradia adequada: O que é, para quem serve, como defender e efetivar. Belo Horizonte: Fórum, 2014, p. 27.
[58] PIDCP. Adotado em 16 de Dezembro de 1966, com vigência em 23 de Maio de 1976.
[59] PIDESC. Adotado em 16 de Dezembro de 1966, com vigência em 03 de Janeiro de 1976.
[60] Adotado em 21 de Dezembro de 1956, com vigência em 04 de Janeiro de 1969.
[61] Adotado em 19 de Dezembro de 1979, com vigência em 03 de Setembro de 1981.
[62] Adotado em  20 de Novembro de 1989, com vigência em 02 de Setembro de 1990.
[63] Resolução número 45/158 da Assembleia Geral, adotado em 18 de Dezembro de 1990.
[64] Adotado em 28 de Julho de 1951, com vigência em 22 de Abril de 1954.
[65] SARLET, I.  Algumas notas sobre o direito à moradia como direito humano e fundamental e a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, p. 516.
[66] Comentário Geral número 4 (1991) UN Doc. E/1992/23.
[67]  UN Doc. E/1998/22, annex IV.
[68] UN- HABITAT
[69] OSORIO, Leticia Marques. O direito à moradia como direito humano. In: FERNANDES, Edesio; ALFONSIN, Betania. (Org.). Direito à moradia adequada: O que é, para quem serve, como defender e efetivar. Belo Horizonte: Fórum, 2014, p. 58.
[70] E-CN 4-RES-2004-28, da Comissão de Direitos Humanos da ONU, adotada em 18 de Abril de 2004.
[71] UN-HABITAT. Enhancing Urban Safety and Security: Global Report on Human Settlements. Nairobi, 2007, p. 6.
[72] UN-HABITAT, 2007, P. 118.
[73] OSORIO, Leticia Marques. O direito à moradia como direito humano. In: FERNANDES, Edesio; ALFONSIN, Betania. (Org.). Direito à moradia adequada: O que é, para quem serve, como defender e efetivar. Belo Horizonte: Fórum, 2014, p. 59.
[74] Comitê DESC. Observações Finais ao Brasil (23.05.2003). Documento E/C. 12/1/Add.87, parágrafos 36 e 59.
[75] Relatório confeccionado em parceria com a União dos Movimentos de Moradia, Central de Movimentos Populares e Defensoria Pública de São Paulo e o Núcleo de Habitação e Urbanismo. Disponível em: http://www.rets.org.br/sites/default/files/dossie-relatoria-remoc3a7c3b5es-megaeventos-brasil-2011.pdf. Acessado em 26 de jul. de 2014
[77]Secretaria-Geral da Presidência da República. Disponível em: http://www.secretariageral.gov.br/noticias/2014/julho/gilberto-carvalho-faz-coletiva-sobre-democracia-e-grandes-eventos. Acesso em 26 de jul. de 2014.

Informações Sobre os Autores

Getúlio Costa Melo

Advogado. Mestrando em Educação e Tecnologias Digitais pelo Instituto de Educação da Universidade de Lisboa Portugal. Pós-graduado em Direito Tributário pela Universidade Anhanguera-Uniderp. Pós-graduado em Docência no Ensino Superior pelo Centro Universitário Senac. Bacharel em Direito pelo Centro de Estudos Superiores Aprendiz – CESA

Maria Rita Rodrigues

Bacharela em Direito pelo Centro de Estudos Superiores Aprendiz Advogada Perita Judicial Ambiental


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