O poder de investigação atribuído aos órgãos de controle no combate à corrupção em uma perspectiva comparada entre Brasil e Estados Unidos

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Resumo:Este artigo tem o objetivo de apresentar as principais características identificadas pelo autor entre os poderes de investigação dos órgãos de controle nos Estados Unidos e o Brasil, durante a execução de curso de capacitação denominado “Anti-CorruptionProgram for BrazilianGovernmentOfficials”, realizado pela Controladoria-Geral da União – CGU, em parceria com o InstituteofBrazilianIssues da The George Washington University no ano de 2013. Sendo assim, foi realizado um comparativoentre a estrutura norte-americana e brasileiro de combate à corrupção apresentada no curso, bem como as ferramentas e estratégias bem sucedidasutilizadas para dar maior efetividade.[1]

Abstract:This article aims to present the main characteristics identified by the author between the investigative powers of control departments in the United States and Brazil, while running a training course called "Anti-Corruption Program for Brazilian Government Officials," conducted by the Controladoria-Geral da União – CGU, in partnership with the Institute of Brazilian Issues of the George Washington University. Therefore, we performed a comparative framework on the U.S. anti-corruption presented in the course, as well as tools and strategies used to give greater effectiveness.

Sumário:1. Introdução. 1.1 Poder Judiciário. 1.2 Poder Legislativo. 1.3 Poder Executivo. 2. O poder de investigação dos Órgãos de controle no Brasil. 3 Comparativo com o modelo norte-americano. 4 Outros meios alternativos utilizados pelos Órgãos norte-americanos que auxiliam as investigações e o efetivo combate à corrução. 4.1 Os sopradores de apito Whistleblower. 4.2 Responsabilização das empresas. 4.3 Possibilidade do flagrante preparado. 4.4 Canais de comunicação. 4.5 Porta giratóriarevolvingdoor. 5 Conclusão.

1. Introdução

Antes de iniciarmos o assunto propriamente dito, cabe ressaltar algumas características relevantes identificadas na estrutura do Estado norte-americano que estão diretamente relacionadas ao combate à corrupção:

1.1. Poder Judiciário

A federação norte-americana surgiu de um entendimento entre entidades políticas já constituídas e independentes, enquanto que no Brasil ocorreu processo inverso. Sendo assim, o federalismo norte-americano desenvolveu-se sem afetar as diferentes estruturas jurídicas estaduais existentes (direitos civil, mercantil e penal) preservando o que lhe era característico, a sua distinta organização jurídica.

Diante do exposto, causa estranheza, a adoção de pena de morte ou a responsabilidade penal dos menores em alguns Estados federativos, enquanto que em outros não, ocasionando contrastes impressionantes no ordenamento jurídico daquele País.[2]

Em relação ao Poder Judiciário, a Constituição dos Estados Unidos define os casos de jurisdição exclusiva dos Tribunais Federais. Nesta esfera, o Poder Judiciário americano é composto pela Suprema Corte, os Tribunais Regionais de Recursos e os Juízos Federais de 1ª Instância. Por outro lado, cada um dos 50 (cinquenta) Estados possui seu sistema judiciário próprio.

Qualquer pessoa (cidadãos e imprensa) tem o direito de acesso aos processos penais. Estes são restringidos, apenas, quando envolverem a segurança nacional ou motivos consistentes, sendo devidamente justificados.

 1.2. Poder Legislativo

No que tange ao Poder Legislativo, além das comissões formadas para investigarassuntos específicos, tal qual ocorre no Brasil com as Comissões Parlamentares de Inquérito – CPI, existeo GovernmentAccountability Office (GAO). Agência independente que tem como missão: “apoiar o Congresso, no cumprimento de suas responsabilidades constitucionais, e ajudar a melhorar o desempenho e garantir a prestação de contas do governo federal em benefício do povo americano.”[3] Atualmente, o GAO possui uma equipe de aproximadamente 2.800 pessoas. Com o propósito de obter independência,o seuChefe é escolhido conjuntamente pelo Presidente com aprovação do Congresso, para mandato de 15 anos, podendo ser removido somente por impeachment ou resolução do Congresso por razões específicas. Como estão vinculados diretamente ao Congresso, possuem certa semelhança com o Tribunal de Contas da União, embora apresentem diversas particularidades, tais como maior poder de investigação, assemelhando-se com as prerrogativas dos agentes policiais brasileiros.

1.3. Poder Executivo

No âmbito do Poder Executivo, existem diversos órgãos e agentes especializados responsáveis pelo combate à corrupção, quais sejam:

Inspetores Gerais –Conhecidos como os cães de guarda da Administração (whatdogs), estão presentes em 73 agências/departamentos e possuem um orçamento anual aproximado de 2.7 bilhões dólares. Instituídos pelo “The Inspector General Act”, em 1978, inicialmente eram apenas 12 escritórios nos principais departamentos. Como forma de lhes conceder independência, são designados pelo Presidente da República e têm o seu nome confirmado pelo Senado. Podem ser removidos pelo Presidente ou pelo chefe da agência, no entanto deve-se previamente comunicar ao congresso com antecedência mínima de trinta dias. Em suma, a missão dos Inspetores Gerais “é promover a economia, eficiência, eficácia e integridade na execução de programas dos departamentos e agências em que atuam.[4]

Departamento de Justiça – Considerado o “Ministério” mais relevante da estrutura do executivo no combate à corrupção, entre os seus membros estão os procuradores federais (advogados da União e defensores públicos), os membros do Ministério Público federal, a receita federal e diversas agências policiais entre elas as mais conhecidas no combate aos crimes estão o FBI (Federal Bureau ofInvestigation), U.S. Marshals, DEA (DrugsEnforcementAdministration) e a INTERPOL.

Office andGovernmentEthics – órgão relativamente recente (criado na década de 90) foi criado com objetivo de evitar o conflito de interesses estabelecendo regras e procedimentos a serem seguidos por todos os servidores e particulares no trato com a Administração.

SEC (US Securities and Exchange Commission) – é a entidade responsável pela regulação do mercado de ações norte-americano, com atribuições semelhantes às da CVM (Comissão de Valores Imobiliários). Sua missão é “proteger os investidores, manter os mercados justos, ordenados e eficientes facilitando a formação de capital.[5]

2. O poder de investigação dos órgãos de controle no Brasil[6]

Conforme entendimento de autores renomados como Mirabete e Tourinho, o ordenamento jurídico pátrio optou pelo sistema de persecução acusatório, que se caracteriza pelos agentes que investigam (delegados), que promovem a defesa (advogados), que acusam (membro do Ministério Público) e os que julgam (juiz) o crime[7][8]. No entanto, a função investigativa foi confirmada em julgamentos realizados pelo Superior tribunal Federal ao interpretar a função do Ministério Público inserida na Carta Magna.

O art. 2º da Resolução nº 20/2007 do Conselho Nacional do Ministério Público – CNMP autoriza que o próprio MP realize investigações criminais.[9]Ademais, o Supremo Tribunal Federal– STF, em diversas ações, entende que o Parquet está autorizado pela Carta Magna a promover todas as medidas necessárias à efetivação de todos os direitos assegurados pela Constituição. No entanto, esta atuação não pode ser exercida de forma ampla e irrestrita, sem qualquer controle, sob pena de agredir os direitos fundamentais.

“HABEAS CORPUS. PENAL E PROCESSUAL PENAL. POLICIAL CIVIL. CRIME DE EXTORSÃO. DESCLASSIFICAÇÃO PARA O DELITO DE CONCUSSÃO. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO. CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL. DENÚNCIA: CRIMES COMUNS, PRATICADOS COM GRAVE AMEAÇA. INAPLICABILIDADE DO ART. 514 DO CPP. ILICITUDE DA PROVA. CONDENAÇÃO EMBASADA EM OUTROS ELEMENTOS PROBATÓRIOS. DECISÃO CONDENATÓRIA FUNDAMENTADA. ORDEM DENEGADA. 1. Legitimidade do órgão ministerial público para promover as medidas necessárias à efetivação de todos os direitos assegurados pela Constituição, inclusive o controle externo da atividade policial (incisos II e VII do art. 129 da CF/88). Tanto que a Constituição da República habilitou o Ministério Público a sair em defesa da Ordem Jurídica. Pelo que é da sua natureza mesma investigar fatos, documentos e pessoas. Noutros termos: não se tolera, sob a Magna Carta de 1988, condicionar ao exclusivo impulso da Polícia a propositura das ações penais públicas incondicionadas; como se o Ministério Público fosse um órgão passivo, inerte, à espera de provocação de terceiros. 2. A Constituição Federal de 1988, ao regrar as competências do Ministério Público, o fez sob a técnica do reforço normativo. Isso porque o controle externo da atividade policial engloba a atuação supridora e complementar do órgão ministerial no campo da investigação criminal. Controle naquilo que a Polícia tem de mais específico: a investigação, que deve ser de qualidade. Nem insuficiente, nem inexistente, seja por comodidade, seja por cumplicidade. Cuida-se de controle técnico ou operacional, e não administrativo-disciplinar. 3. O Poder Judiciário tem por característica central a estática ou o não-agir por impulso próprio (ne procedatiudexexofficio). Age por provocação das partes, do que decorre ser próprio do Direito Positivo este ponto de fragilidade: quem diz o que seja “de Direito” não o diz senão a partir de impulso externo. Não é isso o que se dá com o Ministério Público. Este age de ofício e assim confere ao Direito um elemento de dinamismo compensador daquele primeiro ponto jurisdicional de fragilidade. Daí os antiqüíssimos nomes de “promotor de justiça” para designar o agente que pugna pela realização da justiça, ao lado da “procuradoria de justiça”, órgão congregador de promotores e procuradores de justiça. Promotoria de justiça, promotor de justiça, ambos a pôr em evidência o caráter comissivo ou a atuação de ofício dos órgãos ministeriais públicos. 4. Duas das competências constitucionais do Ministério Público são particularmente expressivas dessa índole ativa que se está a realçar. A primeira reside no inciso II do art. 129 (“II – zelar pelo efetivo respeito dos poderes públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias à sua garantia”). É dizer: o Ministério Público está autorizado pela Constituição a promover todas as medidas necessárias à efetivação de todos os direitos assegurados pela Constituição. A segunda competência está no inciso VII do mesmo art. 129 e traduz-se no “controle externo da atividade policial”. Noutros termos: ambas as funções ditas “institucionais” são as que melhor tipificam o Ministério Público enquanto instituição que bem pode tomar a dianteira das coisas, se assim preferir. 5. Nessa contextura, não se acolhe a alegação de nulidade do inquérito por haver o órgão ministerial público protagonizado várias das medidas de investigação. Precedentes da Segunda Turma: HCs 89.837, da relatoria do ministro Celso de Mello; 91.661, da relatoria da ministra Ellen Gracie; 93.930, da relatoria do ministro Gilmar Mendes. 6. Na concreta situação dos autos, o paciente, na condição de policial civil, foi denunciado pelos crimes de formação de quadrilha (art. 288 do CP), extorsão (caput e § 1º do art. 158 do Código Penal) e lavagem de dinheiro (art. 1º da Lei 9.613/1998). Incide a pacífica jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, no sentido de que o procedimento especial do art. 514 do CPP se restringe às situações em que a denúncia veicula crimes funcionais típicos. O que não é o caso dos autos. Precedentes: HCs 95.969, da relatoria do ministro Ricardo Lewandowski; e 73.099, da relatoria do ministro Moreira Alves. Mais: a atuação dos acusados se marcou pela grave ameaça, circunstância que também afasta a necessidade de notificação para a resposta preliminar, dada a inafiançabilidade do delito. 7. Eventual ilicitude da prova colhida na fase policial não teria a força de anular o processo em causa; até porque as provas alegadamente ilícitas não serviram de base para a condenação do paciente. 8. O Tribunal de Segundo Grau bem explicitou as razões de fato e de direito que embasaram a condenação do acionante pelo crime de concussão. Tribunal que, ao revolver todo o conjunto probatório da causa, deu pela desclassificação da conduta inicialmente debitada ao paciente (extorsão) para o delito de concussão (art. 316 do CP). Fazendo-o fundamentadamente. Logo, a decisão condenatória não é de ser tachada de “sentença genérica”. 9. Ordem denegada”. (STF – HC: 97969 RS , Relator: Min. AYRES BRITTO, Data de Julgamento: 01/02/2011, Segunda Turma).Grifo nosso.

“HABEAS CORPUS. CRIMES CONTRA A ORDEM TRIBUTÁRIA E FORMAÇÃO DE QUADRILHA. TRANCAMENTO DA AÇÃO PENAL. ALEGADA FALTA DE JUSTA CAUSA PARA PERSECUÇÃO PENAL, AO ARGUMENTO DE ILEGALIDADE DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO INVESTIGATÓRIO PROCEDIDO PELO MINISTÉRIO PÚBLICO E DE NÃO-CONSTITUIÇÃO DEFINITIVA DO CRÉDITO TRIBUTÁRIO. FALTA DE JUSTA CAUSA NÃO CARACTERIZADA. ORDEM DENEGADA. 1. POSSIBILIDADE DE INVESTIGAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO. EXCEPCIONALIDADE DO CASO. Não há controvérsia na doutrina ou jurisprudência no sentido de que o poder de investigação é inerente ao exercício das funções da polícia judiciária “ Civil e Federal“, nos termos do art. 144, § 1º, IV, e § 4º, da CF. A celeuma sobre a exclusividade do poder de investigação da polícia judiciária perpassa a dispensabilidade do inquérito policial para ajuizamento da ação penal e o poder de produzir provas conferido às partes. Não se confundem, ademais, eventuais diligências realizadas pelo Ministério Público em procedimento por ele instaurado com o inquérito policial. E esta atividade preparatória, consentânea com a responsabilidade do poder acusatório, não interfere na relação de equilíbrio entre acusação e defesa, na medida em que não está imune ao controle judicial “ simultâneo ou posterior. O próprio Código de Processo Penal, em seu art. 4º, parágrafo único, dispõe que a apuração das infrações penais e da sua autoria não excluirá a competência de autoridades administrativas, a quem por lei seja cometida a mesma função. À guisa de exemplo, são comumente citadas, dentre outras, a atuação das comissões parlamentares de inquérito (CF, art. 58, § 3º), as investigações realizadas pelo Conselho de Controle de Atividades Financeiras “ COAF (Lei 9.613/98), pela Receita Federal, pelo Bacen, pela CVM, pelo TCU, pelo INSS e, por que não lembrar, mutatis mutandis, as sindicâncias e os processos administrativos no âmbito dos poderes do Estado. Convém advertir que o poder de investigar do Ministério Público não pode ser exercido de forma ampla e irrestrita, sem qualquer controle, sob pena de agredir, inevitavelmente, direitos fundamentais. A atividade de investigação, seja ela exercida pela Polícia ou pelo Ministério Público, merece, por sua própria natureza, vigilância e controle. O pleno conhecimento dos atos de investigação, como bem afirmado na Súmula Vinculante 14 desta Corte, exige não apenas que a essas investigações se aplique o princípio do amplo conhecimento de provas e investigações, como também se formalize o ato investigativo. Não é razoável se dar menos formalismo à investigação do Ministério Público do que aquele exigido para as investigações policiais. Menos razoável ainda é que se mitigue o princípio da ampla defesa quando for o caso de investigação conduzida pelo titular da ação penal. Disso tudo resulta que o tema comporta e reclama disciplina legal, para que a ação do Estado não resulte prejudicada e não prejudique a defesa dos direitos fundamentais. É que esse campo tem-se prestado a abusos. Tudo isso é resultado de um contexto de falta de lei a regulamentar a atuação do Ministério Público. No modelo atual, não entendo possível aceitar que o Ministério Público substitua a atividade policial incondicionalmente, devendo a atuação dar-se de forma subsidiária e em hipóteses específicas, a exemplo do que já enfatizado pelo Min. Celso de Mello quando do julgamento do HC 89.837/DF: “situações de lesão ao patrimônio público, […] excessos cometidos pelos próprios agentes e organismos policiais, como tortura, abuso de poder, violências arbitrárias, concussão ou corrupção, ou, ainda, nos casos em que se verificar uma intencional omissão da Polícia na apuração de determinados delitos ou se configurar o deliberado intuito da própria corporação policial de frustrar, em função da qualidade da vítima ou da condição do suspeito, a adequada apuração de determinadas infrações penal”. No caso concreto, constata-se situação, excepcionalíssima, que justifica a atuação do Ministério Público na coleta das provas que fundamentam a ação penal, tendo em vista a investigação encetada sobre suposta prática de crimes contra a ordem tributária e formação de quadrilha, cometido por 16 (dezesseis) pessoas, sendo 11 (onze) delas fiscais da Receita Estadual, outros 2 (dois) policiais militares, 2 (dois) advogados e 1 (um) empresário. 2. ILEGALIDADE DA INVESTIGAÇÃO CRIMINAL ANTE A FALTA DE CONSTITUIÇÃO DEFINITIVA DO CRÉDITO TRIBUTÁRIO. NÃO OCORRÊNCIA NA ESPÉCIE. De fato, a partir do precedente firmado no HC 81.611/DF, formou-se, nesta Corte, jurisprudência remansosa no sentido de que o crime de sonegação fiscal (art. 1º, incisos I a IV, da Lei 8.137/1990) somente se consuma com o lançamento definitivo. No entanto, o presente caso não versa, propriamente, sobre sonegação de tributos, mas, sim, de crimes supostamente praticados por servidores públicos em detrimento da administração tributária. Anoto que o procedimento investigatório foi instaurado pelo Parquet com o escopo de apurar o envolvimento de servidores públicos da Receita estadual na prática de atos criminosos, ora solicitando ou recebendo vantagem indevida para deixar de lançar tributo, ora alterando ou falsificando nota fiscal, de modo a simular crédito tributário. Daí, plenamente razoável concluir pela razoabilidade da instauração da persecução penal. Insta lembrar que um dos argumentos que motivaram a mudança de orientação na jurisprudência desta Corte foi a possibilidade de o contribuinte extinguir a punibilidade pelo pagamento, situação esta que sequer se aproxima da hipótese dos autos. 3. ORDEM DENEGADA.”(STF – HC: 84965 MG , Relator: Min. GILMAR MENDES, Data de Julgamento: 13/12/2011, Segunda Turma). Grifo nosso.

Diante do exposto, verifica-se que o poder de investigação é inerente ao exercício das funções da polícia judiciária Civil e Federal, nos termos do art. 144, da CF. Entretanto, ao Ministério Público cabe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. Deve, também, exercer o controle externo da atividade policial e formalizar a acusação criminal perante o Poder Judiciário, nas ações penais públicas.Sendo ainda, pacificado na suprema corte, o seu poder de investigação dentro dos limites do respeito aos direitos fundamentais. Salienta-se que o STF recentemente considerou as provas obtidas pelo Ministério Público como válidas,na ação penal 470,impetrada pelo MPF contra a compra de votos de parlamentares, mais conhecida como o esquema do “mensalão”.

Por fim, além da atuação das Comissões Parlamentares de Inquérito – CPI’sdisposta no art. 58, §3º, da Constituição, são permitidas as atividades de controle e fiscalização legalmente atribuídas a outros órgãos públicos que no exercício do desempenho de suas funções deparam-se com elementos indiciários de crime e de sua autoria, tais como a Controladoria-Geral da União – CGU (Lei nº 9.784/99 eDecreto nº 5.480/2005[10]), o Tribunal de Contas da União – TCU(Lei nº 8.843/92[11]), Conselho de Controle de Atividades Financeiras – COAF (Lei nº9.613/98)[12], Banco Central, Receita Federal (Lei nº 11.457/07)[13], Comissão de Valores Mobiliários – CVM (Lei nº 9.457)[14] e Agências reguladoras. Este é o entendimento do STF, ao informar em um de seus julgados[15], que o próprio Código de Processo Penal dispõe que a apuração das infrações penais e da sua autoria não excluirá a competência de autoridades administrativas, a quem por lei seja cometida a mesma função.

No âmbito internacional, o Brasil visando a uma maior integração entre os países e por consequência maior efetividade no combate à corrupção ratificou três Tratados Internacionais relativos ao tema. A Convenção sobre o Combate da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais, da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômicos (OCDE), a Convenção Interamericana contra a Corrupção, da Organização dos Estados Americanos (OEA) e a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (CNUCC).

3. Comparativo com o modelo norte-americano.

Não existe no Brasil um órgão semelhante ao Departamento de Justiça dos Estados Unidos. Comparando com a estrutura administrativa do governo brasileiro, ele em um únicoministério (órgão) engloba a Polícia Federal, a Defensoria Pública, o Ministério Público, a AGU, a Receita Federal, entre outros. Nota-se uma diversa gama de subdivisões com alto grau de especialização no combate à corrupção, tais como divisão antitruste; agência de controle de álcool, tabaco e explosivos; agência de assistência judiciária; Divisão civil; Divisão de direitos humanos; divisão criminal; Polícia de Combate às Drogas (DEA); Bureau de Investigação Federal (FBI); Bureau Federal de Prisões (BOP); INTERPOL; U.S. Attorneys; US Marshals, entre outros.

Ressalta-se que procuradores e investigadores situam-se no mesmo departamento de justiça, não havendo uma estrutura separada como o Ministério público no Brasil. Nos EUA, os Investigadores e os promotores trabalham em equipe, desde o início das investigações, de forma a dar maior efetividade às ações impetradas.

A investigação e o processo são realizados de forma eficaz dando resposta o mais rápido possível em relação a crimes financeiros complexos, tal como o “colarinho branco”. Consideram que “justiça atrasada é justiça negada”.

Cabe destacar a atuação dos inspetores gerais nas agências. Além de exercerem as atividades de auditoria, inspeção e avaliação dos programas e atividades, realizam investigações de denúncias sobre irregularidades, podendo realizar diligências como cumprimento de mandados de busca e apreensão e interceptações.Sendo assim, os investigadores das agências têm atribuições semelhantes aos membros das Polícias, podendo solicitar escutas telefônicas e armar flagrantes em suas investigaçõespodendo realizar inclusive prisões. A confirmação de sua eficiência está representada nos resultados divulgados pelo órgão[16], relativos ao exercício de 2012, quais sejam: 84,8 bilhões de dólares em economias potenciais de recomendações de auditoria, 9,1 bilhões de dólares em cobranças de investigação, 6.525 acusações, 5.924 processos bem sucedidos, 963 Ações Civis de sucesso e 5.637 suspensões e exclusões. Uma questão a ser destacada é a divulgação dos resultados dos benefícios alcançados pelas instituições, prática pouco difundida no Brasil.[17]

Fazendo um comparativo com a estrutura existente no Brasil, as agências seriam as CISET’s. Órgãos setoriais que integram o sistema de controle interno do poder executivo federal. Atualmente, estão presentes, apenas no Ministério das Relações Exteriores, no Ministério da Defesa, na Advocacia-Geral da União (AGU) e na Secretaria-Geral da Presidência da República (SG). Sendo a Controladoria-Geral da União (CGU/PR), como órgão central, responsável pelo controle interno em todos os demais órgãos do Poder Executivo Federal. Entre as principais diferenças identificadas estão: o nível de especialização (73 inspetores gerais), a estrutura (orçamento e número de servidores) e os poderes investigativos semelhantes aos dos membros da polícia federal. Outra importante diferença esta presente na nomeação e exoneraçãodos seus chefes. Conforme já apresentado neste artigo, deve-se comunicar ao congresso com antecedência de trinta dias sobre a exoneração apresentando os motivos.

Ao contrário do que ocorre no Brasil, onde os órgãos de controle brigam pela exclusividade na investigação criminal[18], nos Estados Unidos existe um pensamento diferente. Entendem que quanto mais órgãos tiverem autonomia para investigar, mais crimes serão solucionados e o combate à corrupção serápor conseguinte mais eficaz. Salienta-se o respeito aos direitos fundamentais, com a possibilidade do contraditório e da ampla defesa, bem como o controle de toda esta atividade pelo Poder Judiciário, durante a análise na obtenção das provas obtidas.

4. Outros meios alternativos utilizados pelos órgãos norte-americanos que auxiliam as investigações e o efetivo combate à corrupção

4.1. Os sopradores de apito “Whistleblower”

Nos Estados Unidos existe um programa de recompensas aos delatores, nos casos em que são aplicadas multas, em função da informação disponibilizada. Sendo assim, os órgãos podem premiar informantes que ajudem a desvendar casos de manipulação financeira. Salienta-se que o governo não requer que os denunciantes sejam cidadãos norte-americanos e existe um sistema de proteção ao denunciante eficiente. Salienta-se que esta prática foi instituída desde 1861, durante a guerra civil americana. Os denunciantes são conhecidos como os “sopradores de apito” (Whistleblower) podendo receber de 15 a 25% do valor total recuperado. Salienta-se que a legislação federal americana permite aos particulares a apresentação de ações privadas, alegando fraude contra a Administração Pública.

Como exemplo desta atuação dos denunciantes nos Estados Unidos, temos o caso do ex-banqueiro Bradley Birkenfeld que ao sair da prisão recebeu 104 milhões por denunciar um esquema de evasão fiscal. A sua informação resultou em 780 milhões dólar em multas aplicadas contra o banco UBS. [19]

4.2. Responsabilização das empresas

Nos Estados Unidos, ao contrário do que sempre ocorreu no Brasil, existe a possibilidade de se responsabilizar penalmente uma Pessoa jurídica em crimes não ambientais.[20] Ademais, estas podem ser proibidas de contratar com o governo americano, se for constatado que cometeram crimes relacionados à corrupção dentro ou fora dos Estados Unidos, tal como o pagamento de suborno.

4.3. Possibilidade do flagrante preparado

Ao contrário do que ocorre no Brasil, nos Estados Unidos os órgãos de combate à corrupção podem realizar o flagrante preparado[21]e em processos criminais, após a fase de investigação, o Promotor tem a faculdade de negociar com a parte ré e evitar a ida ao Tribunal do Júri, caso o réu concorde em pagar multa antecipadamente. Esta punição inclusive é muito utilizada, pois as empresas têm medo de não poderem mais contratar com o governo, com quem tem contratos milionários.

4.4. Canais de comunicação

Os meios de comunicações existentes nos órgão públicos para a realização de denúncias são muito eficientes e diversificados, existindo computadores nas prisões com acesso seguro aos presos de caixas de e-mails onde podem relatar fatos importantes na solução de crimes e na sua prevenção em troca de benefícios na pena. Mesmo não sendo considerados por alguns promotores como um meio ético, podem realizar pagamentos aos informantes como forma de obterem evidências de crimes relevantes e efetuarem prisões em flagrante.

4.5. Porta giratória “revolvingdoor”

Existe nos Estados Unidos uma cultura de que as pessoas entram e saem do serviço público, conhecida como “porta giratória” (revolvingdoor), pois seus servidores não possuem a estabilidade concedida aos servidores no Brasil. Embora possa se apresentar com certa estranheza, a legislação é muito clara sobre as hipóteses nas quais estas atividades representam conflito de interesse e apresentam penas muito severas ao seu descumprimento.[22]

5. Conclusão

Enquanto nos Estados Unidos diversos empresários foram condenados à prisão e ao pagamento de multas milionárias, no Brasil a justiça condena poucos crimes de corrupção. O levantamento foi feito em fevereiro deste ano e englobou dados do STJ, dos cinco tribunais regionais federais e dos tribunais das 27 unidades da Federação.

O Conselho Nacional de Justiça (CNJ) divulgou, no dia 15/04/2013, pesquisa com dados de processos judiciais envolvendo corrupção, lavagem de dinheiro e improbidade administrativa. Ainda incompleto, o levantamento revela que, em 2012, havia 25.799 processos sobre esses temas em tramitação na Justiça brasileira, mas apenas 205 réus foram condenados definitivamente.[23]

Esta pesquisa reflete o sentimento de impunidade existente no Brasil e o reflexo que isto gera em toda sociedade civil. Embora a imprensa divulgue, diariamente, casos de corrupção levantados pelos órgãos de controle, poucos foram os casos nos quais os réus foram efetivamente para a prisão.

Cabe ressaltar, a importância de um controle social eficaz, em função da incapacidade dos órgãos de controle possuírem a capilaridade necessária para combater à corrupção por toda sociedade. Dentro desta perspectiva, não se pode esquecer da importância do empoderamento da sociedade civil organizada, de uma imprensa livre, da efetiva aplicação da Lei de Acesso à Informação e do fortalecimento das ouvidorias como canal direto coma população e os próprios funcionários para a realização de denúncias, sugestões, etc.

Como forma de atingir estes objetivos, não esquecendo sempre do pleno respeito aos direitos fundamentais,algumas práticas realizadas pelogoverno norte-americano poderiam ser replicadas no Brasil, como forma de dar maior efetividade ao combate à corrupção, tais como a recompensa aos denunciantes, ummaior intercâmbio de informação entre os órgãos, a ampliação do poder investigação dos órgãos de controle, pois neste jogo de vaidades só quem perde é a sociedade brasileira.

Referências
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RELATÓRIO DE ATIVIDADES: 4º TRIMESTRE DE 2012/ Tribunal de Contas da União. – Brasília: TCU, Secretaria de Planejamento, Governança e Gestão, tcu.gov.br. Disponível em: <http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/publicacoes_institucionais/relatorios/relatorios_atividades/2012_Relat%C3%B3rio_4%C2%BA_Trimestre.pdf> Acesso em julho de 2013.
BANQUEIRO RECEBE 104 MILHÕES POR DELATAR CLIENTES. DN Globo, 12/09/2012. Disponível em: <http://www.dn.pt/inicio/globo/interior.aspx?content_id=2765757&seccao=EUA%20e%20Am%E9ricas> Acesso em julho de 2013.
JUSTIÇA BRASILEIRA CONDENA POUCOS CRIMES DE COLARINHO BRANCO. Exame.com, 15/04/2013, Disponível em:<http://exame.abril.com.br/brasil/politica/noticias/justica-brasileira-condena-pouco-crimes-de-colarinho-branco> Acesso em julho de 2013.
 
Notas:
[1] Este trabalho é fruto do curso de capacitação realizado pelo autor, denominado “Anti-CorruptionProgram for BrazilianGovernmentOfficials”, realizado pela Controladoria-Geral da União – CGU, em parceria com o InstituteofBrazilianIssues da The George Washington University. O Programa teve como escopo a prevenção e o combate à corrupção e compreendeu aulas, palestras e visitas técnicas a órgãos do governo americano que atuam em áreas relacionadas à temática, instituições privadas afins e instituições multilaterais, entre outras atividades.
[2]<http://www.miguelreale.com.br/artigos/nosfed.htm>
[3]Texto original: “Our mission is to support the Congress in meeting its constitutional responsibilities and to help improve the performance and ensure the accountability of the federal government for the benefit of the American people. We provide Congress with timely information that is objective, fact-based, nonpartisan, nonideological, fair, and balanced.” Disponívelem: <http://www.gao.gov/about/index.html>. Acessado em julho de 2013.
[4]Texto original: “The Office of Inspector General conducts independent audits, inspections, and investigations that advance the missions of the Department of State and the Broadcasting Board of Governors. OIG provides leadership to: promote integrity, efficiency, effectiveness, and economy; prevent and detect waste, fraud, abuse, and mismanagement; identify vulnerabilities and recommend constructive solutions; offer expert assistance to improve Department and BBG operations; communicate timely, useful information that facilitates decision-making; and achieves measurable gains; and keep the Department, BBG, and the Congress fully and currently informed.” Disponívelem: <http://www.ignet.gov/cigie1.html>Acessadoemjulho de 2013.
[5]Texto original: “The missionofthe U.S. Securitiesand Exchange Commissionistoprotectinvestors, maintain fair, orderly, andefficientmarkets, andfacilitate capital formation.” Disponível em: <http://www.sec.gov/about/whatwedo.shtml> Acessado em julho de 2013.
[6] Este trabalho não tem a intenção de apresentar todo o sistema de investigação brasileiro, tema para uma dissertação de mestrado ou doutorado, mas tão somente apresentar exemplos citados durante o curso de capacitação.
[7] TOURINHO FILHO, Fernando da Costa. Direito Processual Penal. 25. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2003. p. 92 e 93. Volume 1.
[8] MIRABETE, Julio Fabbrini. Processo Penal. 17. ed. rev. atual. São Paulo: Atlas, 2005. p. 44.
[9] De acordo com a Ordem dos Advogados do Brasil – OAB, que ajuizou a Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI nº 4.220, a Resolução do Conselho viola a Constituição Federal, que não deu competência ao CNMP para regulamentar essa matéria. “Em nenhum dos comandos constitucionais que cuidam das competências do CNMP se encontra a de regrar o controle externo da atividade policial”, sustenta a OAB, fazendo referência à Emenda Constitucional nº 45/2004. A OAB pediu quea Corte declare a inconstitucionalidade integral da Resolução 20/2007 do CNMP.
[10] Legislação referente ao Processo Administrativo Disciplinar  e correição no âmbito da Administração Pública Federal.
[11] Lei orgânica do TCU que entre outras atribuições dispõe sobre as Tomadas de Contas Especiais.
[12] Dispõe sobre os crimes de "lavagem" ou ocultação de bens, direitos e valores; a prevenção da utilização do sistema financeiro para os ilícitos previstos nesta Lei e cria o Conselho de Controle de Atividades Financeiras – COAF.
[13] Dispõe sobre a Administração Tributária Federal, fiscalização e processo administrativo-fiscal.
[14] A Lei n.º 9.457, de 05 de maio de 1.997, ampliou o leque de penalidades possíveis de serem aplicadas pela CVM, instituiu também o Termo de Compromisso, que possibilita a suspensão do procedimento administrativo, desde que o acusado interrompa a prática do ato ilícito e indenize os prejudicados.
[15] STF – HC: 84965 MG , Relator: Min. GILMAR MENDES, Data de Julgamento: 13/12/2011, Segunda Turma.
[16]http://www.ignet.gov/cigie1.html
[17] Verifica-se que o TCU esta divulgando em sua website os resultados obtidos por trimestre, conforme link: http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/publicacoes_institucionais/relatorios/relatorios_atividades/2012_Relat%C3%B3rio_4%C2%BA_Trimestre.pdf
[18] Ressalta-se que este artigo foi realizado durante o mês de junho de 2013. Período na qual a sociedade civil saiu às ruas para reivindicar mudanças e expor suas insatisfações, tais como impunidade, transporte, saúde e educação. Neste contexto, estava em votação no Congressoa PEC 37, considerada por muitos com a “PEC da impunidade”, pois restringia a atuação de investigação do Ministério Público. Ela foi apoiada principalmente pelos órgãos representativos dos delegados e por parlamentares que alegavam o desrespeito a direitos fundamentais. Entendiam que a atividade de investigação realizada pelo MP deveria ser exercida com  vigilância e controle. No dia 25/06/2013, com quase unanimidade a PEC 37 foi derrubada.
[19]Disponível em: <http://www.dn.pt/inicio/globo/interior.aspx?content_id=2765757&seccao=EUA%20e%20Am%E9ricas>
[20] Até o encerramento deste artigo, a presidenta Dilma Rousseff, não havia sancionado o projeto de Lei nº 6.826/10 aprovado pelo Congresso Nacional em 04/07/2013. Este projeto foi concebido pela Controladoria-Geral da União (CGU) e pelo Ministério da Justiça, com a participação da Casa Civil da Presidência da República e da Advocacia-Geral da União (AGU) e adota recomendações das convenções internacionais contra a corrupção assinadas pelo Brasil. Entre estas estão punições administrativas e cíveis de empresas pela prática de corrupção. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/noticias/ADMINISTRACAO-PUBLICA/145266-PROJETO-EM-ANALISE-NA-CAMARA-PUNE-EMPRESA-CORRUPTORA.html>
[21]Conhecido pelos americanos como Sting “mordida de abelha”, o flagrante preparado ocorre quando a polícia provoca a pessoa a praticar um crime e, simultaneamente, impede que o delito seja cometido. Já o esperado ocorre quando a autoridade policial por meio de investigações toma conhecimento de crime que iria ocorrer e espera a efetivação de tal fato delituoso para proceder com a prisão de seus executores. O entendimento unânime dos ministros da Sexta Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ) é o de que o flagrante esperado é ilegal., no entanto o esperado é regular .
[22] Salienta-se a publicação da Lei no. 12.813/2013, que dispõe sobre o conflito de interesses no exercício de cargo ou emprego do Poder Executivo Federal e impedimentos posteriores ao exercício do cargo ou emprego;
[23]http://exame.abril.com.br/brasil/politica/noticias/justica-brasileira-condena-pouco-crimes-de-colarinho-branco

Informações Sobre o Autor

Tiago Lopes Teixeira

Bacharel em direito pela Universidade FUMEC, Engenheiro de Produção pela UERJ e Analista de Finanças e Controle – CGU-R/MG


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