O poder de polícia da administração pública

Resumo: Este artigo visa refletir sobre a importância do Poder de Polícia na Administração Pública Brasileira, procurando abordar o conceito, as características deste poder, o seu fundamento, a diferença entre a polícia administrativa e a polícia judiciária e as limitações a que este poder está condicionado. Realizou-se uma pesquisa bibliográfica considerando as obras de grandes juristas brasileiros do âmbito do direito administrativo. Concluiu-se pela importância do Poder de Polícia como prerrogativa que possibilita à Administração Pública proteger o interesse coletivo, impondo, quando necessário, restrições aos direitos dos indivíduos.

Palavras-chave: Poder de Polícia. Supremacia do interesse público. Limitações.

Introdução

O Estado é uma instituição política que esta a serviço da coletividade. A evolução do Estado demonstra a verdadeira necessidade de disciplinar as relações sociais, proporcionando segurança à sociedade, preservando a ordem pública e praticando atividades benéficas à coletividade.

O ordenamento jurídico confere algumas prerrogativas consideradas indispensáveis para alcançar as finalidades públicas aos agentes administrativos que executam uma função como prepostos do Estado, prerrogativas estas denominadas de poderes administrativos.

Os poderes administrativos são instrumentos de trabalho para a possível execução das atividades administrativas, sendo considerados poderes instrumentais. Eles nascem com a Administração e se manifestam segundo as imposições do serviço público, o interesse coletivo e os objetivos que pretendem alcançar.

Para Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino:

“Os poderes administrativos representam instrumentos que, utilizados isolada ou conjuntamente, permitem à Administração cumprir suas finalidades, sendo, por isso, entendidos como podres instrumentais (nisso diferem dos poderes políticos – Legislativo, Judiciário e Executivo – que são poderes estruturais, hauridos diretamente da Constituição)”. (ALEXANDRINO, PAULO, 2005, p.130)

Os principais poderes administrativos abordados pela doutrina são: poder vinculado, poder discricionário, poder hierárquico, poder disciplinar, poder regulamentar e o poder de polícia.

O presente artigo jurídico tem como objeto abordar a prerrogativa administrativa denominada poder de polícia que possui uma série de enfoques, abordando seu conceito, características, fundamentos, dentre outros aspectos relevantes sobre o tema.

Segundo Madeira (2000, p.2): ”Quando o Poder público interfere na órbita do interesse privado para salvaguardar o interesse público, restringindo direitos individuais, atua no exercício do poder de polícia.”

Desenvolvimento

Conceito de Poder de Polícia

Carvalho Filho (2011, p.70) conceitua o poder de polícia como: “a prerrogativa de direito público que, calcada na lei, autoriza a Administração Pública a restringir o uso e o gozo da liberdade e da propriedade em favor do interesse da coletividade.”

Nas palavras de Hely Lopes Meirelles:

“Poder de Polícia é a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso, o gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado. O Poder de polícia é o mecanismo de frenagem de que dispõe a Administração Pública para conter os abusos do direito individual”. (MEIRELLES, 1999, p.115)

Para Marcelo Caetano o poder de polícia:

“É o modo de atuar da autoridade administrativa que consiste em intervir no exercício das atividades individuais suscetíveis de fazer perigar interesses gerais, tendo por objetivo evitar que se produzam, ampliem ou generalizem os danos sociais que a lei procura prevenir”. (CAETANO, 2010, p.339)

O Código Tributário Nacional (Lei n° 5.172, de 25/10/1966), também apresenta em seu artigo 78, um conceito para o poder de polícia. Vejamos:

“Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”.

Parágrafo único: Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.

A expressão poder de polícia possui dois sentidos: um amplo e um estrito. Poder de polícia em sentido amplo significa toda ação restritiva do Estado em relação aos direitos individuais. Neste contexto surge o poder legislativo, sendo que apenas as leis é que podem delimitar os direitos, aumentando ou reduzindo o seu conteúdo. Já o poder de polícia em sentido estrito é a prerrogativa da Administração Pública em poder restringir e condicionar a liberdade e a propriedade. Trata-se da atividade tipicamente administrativa.

Verifica-se, portanto, que o poder de polícia é uma prerrogativa da Administração Pública de causar restrições ou limitações à liberdade ou à propriedade dos indivíduos, em prol da coletividade.

Fundamento do Poder de Polícia

O fundamento do poder de polícia é a supremacia do interesse público, ou seja, o interesse da coletividade. Ao exercer o poder de polícia, o Estado impõe restrições aos interesses individuais em favor do interesse público, conciliando tais interesses. Cabe à polícia administrativa, manter a ordem, vigilância e proteção da sociedade, assegurando os direitos individuais da população e auxiliando a execução dos atos e decisões judiciais.

De acordo com os ensinamentos de José dos Santos Carvalho Filho:

“No que concerne ao benefício resultante do poder de polícia, constitui fundamento dessa prerrogativa do Poder Público o interesse público. A intervenção do Estado no conteúdo dos direitos individuais somente se justifica ante a finalidade que deve sempre nortear a ação dos administradores públicos, qual seja, o interesse da coletividade”.(CARVALHO FILHO, 2011,p. 76)

Di Pietro (2001, p.107), em sua obra, afirma que: “de um lado, o cidadão quer exercer plenamente os seus direitos; de outro, a Administração tem por incumbência condicionar o exercício daqueles direitos ao bem-estar coletivo, e ela o faz usando de seu poder de polícia.”

Observa Hely Lopes Meirelles, ainda, que:

“A extensão do poder de polícia é hoje muito ampla, abrangendo desde a proteção à moral e aos bons costumes, a preservação da saúde pública, a censura de filmes e espetáculos públicos, o controle das publicações, a segurança das construções e dos transportes, a manutenção da ordem pública em geral, até à segurança nacional em particular. Daí, encontramos nos Estados modernos, a polícia de costumes, a polícia sanitária, a policia das águas e da atmosfera, a polícia florestal, a polícia rodoviária, a policia de trânsito, a polícia das construções, a polícia dos meios de comunicação e divulgação, a polícia política e social, a polícia da economia popular, e outras que atuam sobre as atividades individuais que afetam ou possam afetar os superiores interesses da coletividade, a que incumbe o Estado velar e proteger. Onde houver interesse relevante da comunidade ou da Nação, deve haver, correlatamente, igual poder de policia para a proteção desse interesse público. É a regra sem exceção”. (MEIRELLES, 1999, p.120)

Assim, o poder de polícia se apresenta como uma necessidade para que o Estado cumpra sua missão de defensor dos interesses coletivos.

Polícia Administrativa e Polícia Judiciária

Tanto a polícia administrativa quanto a polícia judiciária se enquadram no âmbito da função administrativa, ou seja, condizem com atividades de interesse público. Muitos doutrinadores afirmam que a principal diferença entre essas duas polícias é que a polícia administrativa tem caráter preventivo e que a polícia judiciária tem caráter repressivo. Porém, esta afirmação não é absoluta. Ambas podem agir repressiva ou preventivamente.

Mello (2003, p.722) esclarece sobre o assunto: ”o que efetivamente aparta polícia administrativa de polícia judiciária é que a primeira se predispõe unicamente a impedir ou paralisar atividades anti-sociais enquanto a segunda se preordena à responsabilização dos violadores da ordem jurídica.”

Outra diferença apresentada pelos doutrinadores é quanto ao tipo de ilícito. Se o ilícito for apenas administrativo, seja preventivo ou repressivo, trata-se de polícia administrativa, mas se o ilícito for penal, compete à polícia judiciária atuar no caso.

Diógenes Gasparini traça outras diferenças:

“O exercício da polícia administrativa está disseminado pelos órgãos e agentes da Administração Pública, ao passo que o da polícia judiciária é privativo de certo e determinado órgão (Secretaria de Segurança). O objeto da polícia administrativa é a propriedade e a liberdade, enquanto o da polícia judiciária é a pessoa, na medida em que lhe cabe apurar as infrações penais”.(GASPARINI, 2003, p.50)

Características

Visando defender os interesses da coletividade, a Administração Pública dispõe de alguns atributos ou prerrogativas. São eles: Discricionariedade e Vinculação, Autoexecutoriedade e Coercibilidade.

Quanto à discricionariedade e à vinculação pode-se afirmar que na maioria das vezes o poder de polícia é discricionário, mas também pode ser vinculado. A discricionariedade ocorre quando a lei deixa margem de liberdade para certas situações, até porque o legislador não prevê todas as hipóteses possíveis para cada caso. Em várias situações a Administração terá que decidir qual o melhor procedimento para aquele caso, caracterizando a discricionariedade do poder de polícia. Porém, em certos casos a lei estabelece que a Administração siga soluções já determinadas, sem qualquer forma de discricionariedade, caracterizando o poder vinculado.

Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello:

“Em rigor, no Estado Democrático de Direito, inexiste um poder, propriamente dito, que seja discricionário fruível da Administração Pública. Há, isto sim, atos em que a Administração Pública pode manifestar competência discricionária e atos a respeito dos quais a atuação administrativa é totalmente vinculada. Poder discricionário abrangendo toda uma classe ou ramo de atuação administrativa é coisa que não existe”. (MELLO, 2003, p.723)

Autoexecutoriedade é a prerrogativa de praticar atos e colocá-los em imediata execução, sem depender de manifestação judicial. Não depende de autorização de outro poder, desde que a lei autorize o administrador a praticar o ato imediatamente. Alguns autores dividem a autoexecutoriedade em: exigibilidade e executoriedade. A exigibilidade significa que a Administração poder tomar decisões executórias, que não dependem da concordância do particular. A Administração utiliza meios indiretos para a coação; por exemplo, a multa por infração no trânsito. A executoriedade significa que, tomada a decisão executória, a Administração poderá proceder à execução forçada, podendo utilizar força pública, por exemplo a dissolução de uma reunião.

A coercibilidade revela o grau de imperatividade dos atos de polícia. A atividade refere-se a um poder que deve ser desempenhado de forma a obrigar todos a seguirem os seus comandos. A maioria das atividades realizadas pela Administração Pública em face dos administrados são negativas, na qual os particulares sofrem uma limitação em sua liberdade de atuação, ou seja, uma obrigação de não fazer, imposta pela Administração. Com relação à atividade positiva, a Administração desenvolverá uma atividade que vai trazer um acréscimo aos indivíduos, isoladamente ou em conjunto.

Na visão de José dos Santos Carvalho Filho sobre a característica da coercibilidade:

“A Polícia Administrativa, como é natural, não pode curvar-se ao interesse dos administrados de prestar ou não obediência às imposições. Se a atividade corresponder a um poder, decorrente do ius imperii estatal, há de ser desempenhada de forma a obrigar todos a observarem os seus comandos.

Diga-se, por oportuno, que é intrínseco a essa característica o poder que tem a Administração de usar a força, caso necessário para vencer eventual recalcitrância. É o que sucede, por exemplo, quando, em regime de greve, operários se apoderam manu militari da fábrica e se recusam a desocupa-la na forma da lei”.(CARVALHO FILHO, 2011, p.83)

Limitações do Poder de Polícia

O poder de polícia está sujeito a limitações que condicionam a sua atividade. A Administração Pública está adstrita aos ditames normativos, ao ordenamento jurídico e aos direito individuais que positivou, até mesmo quando age com discricionariedade. Assim, toda medida administrativa deve estar de acordo com a lei. Os princípios da legalidade, da razoabilidade, da proporcionalidade e o controle jurisdicional impõe limites ao poder de polícia. As medidas administrativas devem ser adotadas com base em motivos racionais, evitando ações desnecessárias, inadequadas e ineficazes.

De acordo com Cretella Jr. (1977, p. 601): “a faculdade repressiva não é, entretanto, ilimitada, estando sujeita a limites jurídicos: direito do cidadão, prerrogativas individuais e liberdades públicas asseguradas na Constituição e nas leis.”

Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ao abordar as limitações ao poder de polícia, afirma:

“Como todo ato administrativo, a medida de polícia, ainda que seja discricionária, sempre esbarra em algumas limitações impostas pela lei, quanto à competência e à forma, aos fins e mesmo com relação aos motivos ou ao objeto; quanto aos dois últimos, ainda que a Administração disponha de certa dose de discricionariedade, esta deve ser exercida nos limites traçados pela lei”. (DI PIETRO, 2001, p.116)

Assim, verifica-se que o poder de polícia nunca deve ir além do necessário para satisfação do interesse público almejado. A atuação da polícia administrativa só será considerada legítima se for realizada segundo os termos legais, respeitando os direitos individuais e as liberdades públicas asseguradas na Constituição Federal e nas leis.

Conclusão

Diante do exposto, conclui-se que o poder de polícia é uma prerrogativa de extrema relevância para a Administração Pública atingir o interesse público, buscando o bem estar social.

É através do poder de polícia que a autoridade pública fiscaliza, controla e restringi o uso de bens ou o exercício de direitos e atividades individuais em benefício da coletividade.

Porém, o poder de polícia deve satisfazer a coletividade sem ultrapassar os limites necessários para atingir o interesse público, visando manter o equilíbrio entre os direitos de cada indivíduo e os interesses da coletividade, em favor do bem comum.

Desta forma, o poder de polícia permite à Administração Pública conseguir organizar e manter a sociedade em um estado de cooperação, almejando a paz e a evolução da coletividade.

 

Referências
ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Impetus, 2005.
MADEIRA, José Maria Pinheiro. Repensando o Poder de Polícia. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2000.
CARVALHO Filho, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lúmen Juris, 2011.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, São Paulo: Malheiros, 1999.
CAETANO, Marcelo.Princípios fundamentais de Direito Administrativo. Almedina, 2010.
LEI 5172 de 25 de outubro de 1966. Disponível em: http://www.planalto. gov.br/ccivil_03/leis/l5172.htm. Acesso em 10 de julho de 2012.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2001.
MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo.São Paulo: Malheiros, 2003.
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo, São Paulo: Editora Saraiva, 2003.
CRETELLA JÚNIOR, José. Curso de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1977.

Informações Sobre o Autor

Maria Angélica Vasconcelos Machado

Analista do Ministério Público do Estado de Minas Gerais. Pós-graduada em Direito Público pela Faculdade de Direito de Ipatinga


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