O regime de teletrabalho e a residência no exterior do Procurador da Fazenda Nacional

Resumo: Trata-se de artigo que tem como tema o estudo da compatibilidade entre o regime de teletrabalho existente na Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), trazido pela Portaria PGFN 487, de 11 de maio de 2016, e a residência do Procurador da Fazenda Nacional em país estrangeiro. Para tanto, especificar-se-ão as hipóteses normativas de serviço no exterior por servidor público civil da União. Após, analisar-se-á o regime de teletrabalho no âmbito da PGFN. Em seguida, confrontar-se-á o exposto, chegando-se à inaplicabilidade do regramento de afastamento do servidor para serviço no exterior ao Procurador da Fazenda Nacional que, em regime de teletrabalho, resida em país estrangeiro. Por fim, apresentar-se-ão possíveis ganhos à PGFN, ao se oportunizar que diversos casos de licença sejam trocados pelo exercício remoto das atividades, bem como questões gerais envolvidas neste regime diferenciado.

Palavras-Chave: direito administrativo; regime jurídico dos servidores públicos federais; regime de teletrabalho; residência no exterior

Abstract: The exposed is an article which main theme is the study of the compatibility between the teleworking system existing in the Attorney General Office of the National Treasury (PGFN), decreed by Ordinance PGFN 487, dated on 11th May 2016, and the abroad residence of its Attorney of the National Treasury. To this end, the normative hypotheses of service abroad by civil servants of the Union shall be specified and the teleworking system will be analyzed under the scope of the PGFN. Afterwards, the foregoing will be confronted with the inapplicability of the existing removal rule of the server for abroad service as Attorney of the National Treasury whose resides in a foreign country in a teleworking scheme. Lastly, its presents possibles gains to the PFGN by opportunizing that several license cases are exchanged for the remote working, as well as general issues involved on this differentiated system.

Keywords: administrative law; Legal regime of federal civil servants; Teleworking scheme; abroad residence

Sumário: Introdução; 1. Da prestação de serviço no exterior por servidor público civil da União; 1.1. Serviço Exterior Brasileiro; 1.2. Serviço em Organismo Internacional; 1.3 Missão no Exterior por Designação ou Nomeação; 1.4. Missão Oficial no Exterior; 1.4.1. Da autorização para viagem ao exterior (art. 6° do Decreto 91.800/1985); 2. Do regime de teletrabalho na Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional; 3. Da residência no exterior do Procurador da Fazenda em regime de teletrabalho; 4. Do ganho à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional; 5. Questões gerais pertinentes ao regime de teletrabalho; Conclusão; Referências

Introdução

Com o advento da implementação do regime de teletrabalho na Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), pela Portaria PGFN 487, de 11 de maio de 2016, algumas questões começam a ser levantadas em face da ausência de regulamentação específica para tratamento de todos os casos, o que, de fato, seria impossível, por inaugurar nova maneira de prestação do serviço público.

O regime de trabalho à distância, no âmbito privado, implantado legalmente pela Lei 12.551, de 15 de dezembro de 2011, que alterou o art. 6° da Consolidação das Leis do Trabalho, trouxe a possibilidade de que o trabalho fosse realizado fisicamente fora do estabelecimento do empregador, contudo, como se lá estivesse, por meio de processos telemáticos e informatizados. Pontua que não há distinção entre o trabalho realizado no estabelecimento ou à distância.

Na prática do mercado privado, realidade distante do setor público, há ampla margem para a elaboração do contrato de trabalho, estando à disposição do empregador a inserção de cláusulas que explicitem os limites geográficos da execução do labor.

Em regra, as empresas ao redor do mundo não elegem quaisquer limites físicos à prestação do trabalho. Tal opção visa ampliar o leque de profissionais qualificados à disposição, que até então estava limitado pela distância entre o trabalhador e a empresa. No entanto, existem vagas que impõe restrições de localidade de moradia, contudo, tal exceção é veiculada em razão da necessidade de atuação física se dar em algum momento.

No que tange à Administração Pública, muitas são as autorizações já implementadas, tais como a da Secretaria da Receita Federal do Brasil (Portaria RFB 947/12), a do Tribunal Superior do Trabalho (Resolução Administrativa 1.499/12), a do o Tribunal de Contas da União (Portaria n° 139/09), e a do o Conselho Nacional de Justiça (Resolução 227/16)[1].

No âmbito da PGFN, como será abordado, o regramento trouxe diversas previsões. Dentre as várias obrigações veiculada, inexiste qualquer dispositivo referente à localidade física da prestação do serviço, porquanto a atividade é realizada estritamente de forma virtual, prescindindo de qualquer atuação física. Assim, a única necessidade é um computador com acesso à Internet.

Desta maneira, ante a inexistência de regramento explícito, o presente artigo vem estudar as hipóteses legais para, após traçar as premissas existentes, concluir com a resposta à pergunta: é possível o Procurador da Fazenda Nacional em regime de teletrabalho residir em país estrangeiro? Se sim, quais são os requisitos?

Para tanto, primeiramente se faz necessário analisar a legislação existente acerca do trabalho no exterior de servidor público. Após aclarada as hipóteses existentes, o regime de teletrabalho implementado na PGFN será estudado. Apenas com tais premissas traçadas é que se poderá concluir acerca de quais regras se aplicam ao exercício de teletrabalho de Procurador da Fazenda Nacional que deseje residir no exterior.

1. Da prestação de serviço no exterior por servidor público civil da União

Tendo em vista que o objeto do presente estudo tem como foco o exercício do cargo de Procurador da Fazenda Nacional, servidor público civil da União, excluir-se-ão as hipóteses aplicáveis ao militar, ao empregado público e ao servidor público estadual, municipal e do Distrito Federal, e em relação à hipótese de estudo no exterior.

Nesta toada, existem quatros regimes normativos que se destinam à prestação de serviço no exterior por servidor público civil da União: 1) Serviço Exterior Brasileiro; 2) Serviço em Organismo Internacional; 3) Missão no Exterior por Designação ou Nomeação; e 4) Missão Oficial no Exterior.

1.1. Serviço Exterior Brasileiro

O chamado “Serviço Exterior Brasileiro”, regulado pela Lei 11.440/2006, direciona-se a regulamentar a execução da política exterior do Brasil, composto da Carreira de Diplomata, da Carreira de Oficial de Chancelaria e da Carreira de Assistente de Chancelaria.

Nos termos da legislação retromencionada[2], aplica-se exclusivamente ao exercício das atividades de Diplomata, Oficial de Chancelaria e de Assistente de Chancelaria, normatizando o serviço prestado, que pode ser em território estrangeiro ou nacional. Portanto, destina-se a uma categoria específica de servidor público civil da União.

1.2. Serviço em Organismo Internacional

No que tange ao “Serviço em Organismo Internacional”, previsto no art. 96 da Lei 8.112, de 11 de dezembro de 1990, regulamentado pelos Decreto-Lei 9.538, de 1° de agosto de 1946, Decreto 201, de 26 de agosto de 1991, e Decreto 3.456, de 10 de maio de 2000, há a possibilidade de afastamento do servidor para servir em organismo internacional de que o Brasil participe ou com o qual coopere, com a perda total da remuneração.

Para tanto, há a necessidade de autorização expressa pelo Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão, para o afastamento do servidor, devendo este prestar serviços em organismo internacional situado no exterior, uma vez que o afastamento tem três requisitos: 1) prestar serviço no exterior; 2) suspensão do vínculo jurídico imediato com a União; e 3) surgimento de vínculo jurídico imediato com organismo internacional.

1.3. Missão no Exterior por Designação ou Nomeação

Pertinente à hipótese de “Missão no Exterior por Designação ou Nomeação”, regida pela Lei 5.809, de 10 de outubro de 1972 e Decreto 71.733, de 18 de janeiro de 1973, direciona-se apenas às situações de nomeados ou designados para servir no exterior em circunstâncias específicas.

Em razão desta nomenclatura poder ser confundida com a previsão do art. 95 da Lei 8.112/90, faz necessária uma breve explicação.

 A Lei 5.809/72 é tratada pelo seu decreto regulamentar por Lei de Retribuição no Exterior, contudo, versa primordialmente sobre missões de servidores públicos em serviço da União no exterior, sendo a previsão de retribuição pelo serviço meramente reflexa.

Posteriormente, a Lei 8.112/90, em seu art. 95, utilizou a expressão “missão oficial”.

Para efeitos didáticos, portanto, o presente artigo nomeia como “Missão no Exterior por Designação ou Nomeação” as situações previstas na Lei 5.809/72. Já o contexto mencionado no art. 95 da Lei 8.112/90 é intitulado como “Missão Oficial no Exterior”, mantendo-se a opção legislativa e deixando-se de lado os termos utilizados nos regulamentos, conforme será posteriormente exposto.

Por fim, detalhe que corrobora que a “Missão no Exterior por Designação ou Nomeação” não tem base no art. 95 da Lei 8.112/90, além da temporalidade diferente das leis, é o fato de que não se aplica a limitação de 4 anos à missão permanente.

Por sua especificidade, na conjuntura de “Missão no Exterior por Designação ou Nomeação”, faz-se necessário que exista nomeação ou designação do servidor, seja em missão permanente, transitória ou eventual, nos termos dos arts. 4°, 5° ou 6°, todos da Lei 5.809/72[3].

Neste contexto, portanto, o servidor público civil da União deverá ser nomeado ou designado para prestar serviço no exterior, devendo se deslocar para o território estrangeiro, cujo exercício deva ser necessariamente realizado fora do território nacional, nas situações previstas na legislação.

Desta feita, são requisitos para autorização de “Missão no Exterior por Designação ou Nomeação”: 1) ato administrativo de nomeação ou designação de servidor público; e 2) desempenho ou exercício de cargo, função ou atividade no exterior.

1.4. Missão Oficial no Exterior

Por fim, a “Missão Oficial no Exterior”, regida pelo art. 95 da Lei 8.112/90 e pelos Decreto 91.800, de 18 de outubro de 1985 e Decreto 1.387, de 7 de fevereiro de 1995, baseia-se na premissa de servidor público federal que vai a um país estrangeiro para lá prestar serviço local, entretanto, sem nomeação ou designação, conforme o inc. IV do art. 17 do Decreto 91.800/85 (vigência reforçada pelo art. 1° do Decreto n° 1.387/95).

Em relação a esta hipótese, foi publicada a Portaria do Ministério da Fazenda (MF) 530, de 11 de novembro de 2009, que conglomera todas as regras aplicáveis à “Missão Oficial no Exterior” no âmbito da PGFN.

O art. 2° da Portaria MF 530/09 informa que se considera “afastamento do país a ausência do servidor do território nacional em virtude de serviço no exterior ou estudo fora do país, por qualquer período”, limitado a “4 (quatro) anos consecutivos, incluídas as prorrogações” (§1° do art. 5° da Portaria MF 530/09)

Tendo em vista que a questão ora em debate se circunscreve ao tema de serviço de servidor público civil da União, não se abordará os normativos direcionados aos estudos e aos outros temas não afeitos ao presente estudo.

O requisito para afastamento por serviço no exterior tem como condições concomitantes a de que o (i) desenvolvimento da atividade no exterior relacione-se com a atividade-fim do órgão e (ii) seja reconhecida a necessidade pelo Ministro da Fazenda (§2° do art. 4° da Portaria MF 530/09) ou do Procurador-Geral da Fazenda Nacional (art. 10° da Portaria MF 530/09).

Veja-se que a condição é a de que a atividade no exterior se relacione com a atividade-fim do órgão, pois a prestação se dará necessariamente no exterior.

Esta compreensão fica mais clara ao observar os requisitos previstos no art. 7 da Portaria MF 530/20, em que o afastamento “fica restrito ao período necessário ao cumprimento do objeto da viagem, acrescido do tempo de trânsito”, sendo necessário indicar a finalidade resumida da missão[4] (art. 12 da Portaria MF 530/09).

Sendo assim, o termo “afastamento” é da República Federativa do Brasil, já que a finalidade deste regime é a de propiciar ao servidor o exercício de atividade que necessariamente deve ser realizada em país estrangeiro. Seu deslocamento para fora das fronteiras nacionais, portanto, é condição imprescindível para a efetivação do objetivo apresentado, sob pena de impossibilidade de realização das atividades pertinentes.

A prestação material do serviço, assim, consistirá em atividade que se relacione com a atividade-fim, in casu, da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, no entanto, não necessariamente se confunde com ela, devendo ser prestado no exterior.

Um exemplo é a ida de Procurador da Fazenda Nacional da Coordenação da Dívida Ativa (CDA) para organizar a cobrança de taxas pagas com dinheiro falso na Embaixada brasileira em Paris, na República Francesa. Ao largo das questões de fundo, o Procurador da Fazenda Nacional será deslocado a território estrangeiro para lá prestar serviços, sem se desvincular do órgão de origem. Neste caso, por ser temporário, a autorização será com ônus.

Outro exemplo é o do Ministério da Fazenda decidir instalar na Embaixada brasileira em Pequim, na República Popular da China, escritório para auxiliar a solução mais rápida na importação de bens derivados daquele país, nas questões pertinentes. Para tanto, haverá a criação de cargo permanente com o fito de assessoramento jurídico mais próximo. O Procurador da Fazenda Nacional que preencher tal cargo deverá ser autorizado a ser afastado, no entanto, sem ônus.

Nesta toada, os requisitos para que seja autorizado a “Missão Oficial no Exterior” são: 1) prestação de serviço no exterior; 2) atividade no exterior relacionada com a atividade-fim do órgão;

1.4.1. Da autorização para viagem ao exterior (art. 6° do Decreto 91.800/1985)

 O Decreto 91.800/1985, ainda vigente, em uma linguagem mais antiga, refere-se à “viagem ao exterior”, contudo, essa expressão é sinônima de “afastamento”, tal como redigido em seu art. 1°:

“As viagens ao exterior do pessoal civil da administração direta e indireta, a serviço ou com a finalidade de aperfeiçoamento, sem nomeação ou designação, poderão ser de três tipos”

O termo foi alterado com o passar dos anos para uma linguagem mais técnica, adotada a partir do Decreto 1.387/95, para deixar claro que regime jurídico de afastamento do país não é qualquer viagem, mas tão somente aquela cuja finalidade seja a de prestar serviço no exterior ou lá estudar. Tal termo jurídico, agora especificado, também está previsto no art. 2° da Portaria MF 530/2009. Toma-se a liberdade de, novamente, mencioná-lo in verbis:

“Para efeito desta Portaria, considera-se afastamento do país a ausência do servidor ou do empregado do território nacional, em virtude de serviço ou estudo no exterior, por qualquer período de tempo”

Desta feita, in casu, o afastamento não é sinônimo de viagem ao exterior e sim de serviço no exterior, compreendido como aquele que deva ser prestado necessariamente fora das fronteiras nacionais.

Em outra mão, no art. 6° do Decreto 91.800/1985, consta que “Independem de autorização as viagens ao exterior, em caráter particular, do servidor em gozo de férias, licença, gala ou nojo, cumprindo-lhe apenas comunicar ao chefe imediato o endereço eventual fora do país”.

À primeira vista, numa análise pontual e literal, poder-se-ia entender que apenas as viagens ao exterior nas situações listadas é que independem de autorização, restando qualquer outra situação vinculada à prévia permissão.

Também, poderia parecer que há um paradoxo: se a viagem ao exterior é apenas aquela para prestar serviço no exterior ou para lá estudar, é lógico que não haveria de ser autorizada viagens em caráter particular, por não cumprir o requisito de subsunção à hipótese abstrata veiculada.

Por isso é necessário debruçar-se especificamente sobre este dispositivo.

Num contexto sistemático e teleológico, tem-se que esta determinação é totalmente autônoma, mesmo integrando o referido Decreto, porquanto trata de viagem particular, sendo que, conforme já aclarado, o seu art. 1° especifica que a autorização é para viagem ao exterior de servidor público a serviço ou com a finalidade de aperfeiçoamento.

Numa compreensão histórica, o Decreto 91.800 foi publicado em 18 de outubro de 1985, pelo Presidente da República. Foi exarado na vigência da Constituição Federal de 1967, alterada pela Emenda Constitucional 1, de 17 de outubro de 1967, para regulamentar a Lei 1.711, de 28 de outubro de 1952, que cuidava do Estatuto do Funcionário Público Civil da União.

A Lei 1.711/52 não disciplinava o trabalho no exterior. Com a promulgação da Lei 5.809, de 10 de outubro de 1972, regulamentou-se o trabalho de servidores públicos civis e militares nomeados ou designados para servir no exterior (“Missão no Exterior por Designação ou Nomeação”). Apenas com o advento do Decreto 91.800/85 é que se parametrizou a “Missão Oficial no Exterior”, que é distinto.

Com tal normativo regulamentar, criou-se a obrigação, ao servidor público, de informar à chefia imediata o endereço eventual fora do país quando houver viagem ao exterior no gozo de férias, licença, gala ou nojo. Note-se que não está incluída a viagem ao exterior, p.ex., no período de repouso semanal remunerado.

Nesta esteira, caso não se entenda como uma determinação autônoma que veicula tão somente o dever de informação do endereço eventual fora do país em viagens particulares numerus clausus, para se abarcar que quaisquer viagens fora das previstas, independentemente de sua motivação, devam ter autorização, chegar-se-ia à conclusão de que o servidor público deverá ser autorizado a viajar ao exterior no período de repouso semanal remunerado.

Assim, caso um servidor que resida na cidade de Foz do Iguaçu, no Paraná, decida atravessar a fronteira até o Paraguai, deverá fazê-la apenas após autorização[5].

É claro que tal compreensão não encontra respaldo na própria interpretação do texto normativo, além de ser absurda do ponto de vista do direito administrativo, por não trazer qualquer benefício ou segurança à Administração Pública, bem como ser um procedimento moroso.

A finalidade da existência (interpretação teleológica) do art. 6° do Decreto 91.900/85 é a de propiciar à Administração Pública o conhecimento do local em que pode encontrar o servidor público naqueles períodos que se estendam por lapso considerável de tempo.

Também, por meio de uma interpretação sistemática, não há amparo, inclusive nas legislações posteriores, conforme já demonstrado, que, fora das hipóteses previstas no art. 6° do Decreto 91.900/85, quaisquer viagens ao exterior precisem de autorização.

De fato, inexistem letras inúteis nos textos normativos. A especificação de “independem de autorização as viagens ao exterior […] em gozo de […]” veio apenas trazer uma regra que é a de “comunicar ao chefe imediato o endereço eventual fora do país”. Contudo, como tal dispositivo está inserto em um decreto que tem como tema dispor “sobre viagens ao exterior, a serviço ou com o fim de aperfeiçoamento sem nomeação ou designação”, foi preciso reforçar que independem de autorização as viagens particulares, já que muitas vezes é necessário o pleonasmo para se fortificar uma determinação, porquanto é melhor a reiteração do que o silêncio que gere dúvidas.

Na realidade, nas hipóteses previstas em referido artigo (férias, licença, gala ou nojo) é preciso a comunicação à chefia imediata do local eventual de residência. Já nas viagens à serviço ao exterior é preciso autorização. Em todas as demais que não estejam previstas em quaisquer normativos, tal como viagem ao exterior em feriado oficial, não há qualquer imposição ao servidor de autorização ou de comunicação à chefia de seu endereço.

Delimitada a existência dos regramentos pertinentes ao servidor público que presta serviço no exterior, passa-se à análise do teletrabalho implementado na PGFN, com o escopo de se ter todo o arcabouço necessário à efetivação da compreensão sobre o tema que demarca o presente artigo.

2. Do regime de teletrabalho na Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional

O regime de teletrabalho na PGFN foi autorizado pela Portaria MF 171, de 10 de maio de 2016, devendo a PGFN editar os atos necessários à sua implementação (§1° do art. 1° da Portaria MF 171/16).

Nesta toada, editou-se a Portaria PGFN 487, de 11 de maio de 2016, instituindo o teletrabalho.

A definição de teletrabalho é a de “realização de atividades pelos membros da carreira de Procurador da Fazenda Nacional fora das dependências físicas das unidades da PGFN” (§1° do art. 1° da Portaria PGFN 487/16), sendo vedado tal regime apenas aos ocupantes de estágio probatório, ocupantes de cargo em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores (DAS) de direção, chefia e assessoramento, ou que tenham ocorrido em falta disciplinar nos últimos dois anos (art. 4° da Portaria PGFN 487/16). Também, não é considerado como tal aquelas “atividades que, por sua própria natureza, constituem trabalhos externos às dependências físicas das unidades da PGFN” (§2° do art. 1° da Portaria PGFN 487/16).

Frise-se que a implementação não pode prejudicar as atividades que demandem a presença física na unidade (§4° do art. 1° da Portaria PGFN 487/16), fazendo-se com que o regime de teletrabalho atinja apenas aquelas atividades que são prestadas exclusivamente de forma virtual. Assim, não é possível ao Procurador da Fazenda Nacional atuar concomitantemente em regime presencial e de teletrabalho.

Tem-se, portanto, que tal tipo de labor é aquele derivado da possibilidade de a prestação de serviço ser realizada em local diverso do local do órgão (formalmente), entretanto, prestando como se lá estivesse (materialmente). Reforça esta ideia a expressa previsão de que tal regime não implica em alteração da lotação e do exercício (§2° do art. 3° da Portaria 487/16).

Tal regime deriva da possibilidade tecnológica atual de acesso remoto aos sistemas disponíveis à PGFN, através do Serviço de Acesso Remoto (SAR) do Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro), pelo VPN (Rede Privada Virtual). Significa que é possível o:

“[…] estabelecimento de conexões virtuais via Internet ligando a rede privada corporativa a escritórios ou funcionários que trabalham à distância. Por utilizar certificado digital em sua autenticação, o acesso ao devido serviço permite auditoria e garante a integridade, confidencialidade, autenticidade e não-repúdio dos dados do usuários”[6]

Em outras palavras, é como se o Procurador da Fazenda Nacional estivesse em uma sede da Procuradoria da Fazenda Nacional, tendo acesso a todos os sistemas existentes internamente, inclusive à Intranet e às pastas de documentos virtuais na rede cadastrada do usuário, mas está fisicamente em localidade diversa.

Também, é a chefia da unidade de exercício do Procurador que franqueia o acesso ao SAR, via VPN, cadastrando o CPF individual do servidor e tendo a atribuição de supervisão exclusiva sobre a utilização dos sistemas e quais serão os perfis autorizados, inclusive arcando a unidade com os gastos financeiros mensais derivados de tal permissão.

Portanto, virtualmente, é como se o Procurador estivesse sentado em uma estação de trabalho da unidade de seu exercício, à frente de um computador da PGFN, que não mais existirá formalmente, isto é, de forma física (§1° do art. 9° da Portaria PGFN 487/16).

Outra obrigação do Procurador da Fazenda Nacional é a de providenciar computador pessoal com acesso à internet, contendo firewall suficiente à preservação do sigilo das informações (art. 9° e 10° Portaria PGFN 487/16).

Aqui é que nasce a estação de trabalho formal, que é o local físico de onde será prestado o serviço, mas, em razão do SAR, via VPN, o computador será conectado como se na tomada da unidade estivesse (sem os gastos com espaço, energia, conexão, entre outros), fazendo-se com que materialmente o serviço seja prestado diretamente na unidade.

Entre os outros deveres do Procurador da Fazenda Nacional em regime de teletrabalho (arts. 8° PGFN 487/16) estão os de atribuições normais do próprio cargo, apenas enfatizando-se providências derivadas do controle e segurança de atividades prestadas formalmente fora das dependências da unidade.

De todas as normas expedidas, inexiste qualquer especificação acerca da residência ou do domicílio do Procurador, devendo ele estar disponível para comparecimento à unidade quando se fizer necessário (inc. IV do art. 8° da Portaria PGFN 487/16). Também, outros deveres poderão ser acrescidos no Plano de Implementação da unidade (§1° do art. 8° da Portaria PGFN 487/16), desde que não frustrem o próprio regime, por imposições que demandem a utilização das dependências físicas das unidades da PGFN, em contrapartida com o expresso no art. 1° da Portaria.

Igualmente, existem regras sobre o desligamento do Procurador do regime de teletrabalho (art. 11 e 12 da Portaria PGFN 487/16), da responsabilidade dos gestores das unidades (art. 13 da Portaria PGFN 487/216) e da avaliação de sua implementação, que deveria ter ocorrido em 13 de maio de 2017 (art. 14 da Portaria PGFN 487/16).

Salienta-se que o regime de teletrabalho apenas pode atingir, atualmente, no máximo 30% dos Procuradores em exercício na unidade da Procuradoria da Fazenda (art. 6° da Portaria PGFN 487/16), desde que haja o acréscimo de carga de trabalho de no mínimo 15% em relação aos mesmos Procuradores em regime presencial na unidade (art. 5° da Portaria PGFN 487/16).

Em razão de não abarcar todas as vagas existentes, mormente por sua própria natureza, trata-se de regime excepcional de exercício das atividades, não gerando direito adquirido (§3° do art. 3° da Portaria PGFN 487/16). Em decorrência, haverá rodízio anual, caso existam mais interessados que vagas neste regime (§3° do art. 6° da Portaria PGFN 487/16)

Por fim, o art. 15 da Portaria PGFN 487/16 atribui competência ao Procurador-Geral da Fazenda Nacional para decidir sobre os casos omissos decorrentes da aplicação do regime de teletrabalho.

Desta maneira, por meio da adesão voluntária, o chefe da unidade autoriza o Procurador da Fazenda Nacional a exercer suas atividades fora da localidade física da Procuradoria da Fazenda (formalmente), mas como se lá estivesse (materialmente), em razão da existência de ferramentas tecnológicas disponíveis que asseguram a segurança e a confiabilidade nas trocas de informações.

Delimitada a segunda premissa sobre o regramento existente acerca do regime de teletrabalho da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, pode-se agora realizar o cruzamento das informações que disciplinam a ida do servidor público ao exterior.

3. Da residência no exterior do Procurador da Fazenda em regime de teletrabalho

Em uma rápida síntese, no âmbito do estudo aqui apresentado, tem-se que a hipótese de “Serviço Exterior Brasileiro” é voltada apenas à categoria específica de servidor público civil da União que não os membros da PGFN. O “Serviço em Organismo Internacional” direciona-se para a possibilidade de servidor público civil da União prestar serviços em território estrangeiro, com vínculo jurídico imediato com organismo internacional. A “Missão no Exterior por Designação ou Nomeação” é a prestação de serviço no exterior por servidor nomeado ou designado para o exercício de missão permanente, transitória ou eventual. A “Missão Oficial no Exterior” é a prestação de serviço no exterior por servidor que não tenha sido nomeado ou designado, desde que a atividade se relacione com a atividade-fim do órgão e seja reconhecida sua necessidade.

Nesta toada, exceto o “Serviço Exterior Brasileiro”, todos os outros regramentos destinam-se às hipóteses de deslocamento físico do servidor público civil da União para o território estrangeiro, tendo em vista que o serviço que será prestado não pode ser realizado dentro das fronteiras nacionais, ou o tenha que ser realizado nos limites territoriais nacionais acobertados pela inviolabilidade esculpida na Convenção de Viena sobre as Relações Diplomáticas (Decreto 56.435/65) e/ou na Convenção de Viena sobre as Relações Consulares (Decreto 61.078/67).

Assim, o serviço deverá ser desenvolvido no exterior (materialmente), de forma física (formalmente). Portanto, como condição necessária, pressupõe a ida do servidor para país estrangeiro.

Em vista disso, o afastamento por “Missão Oficial no Exterior” necessita que o serviço seja realizado de maneira diversa como era prestado no órgão de origem, já que lá não estará mais, devendo ser, no entanto, relacionado com a sua atividade-fim.

Importante frisar que o servidor ainda permanece vinculado ao órgão que foi empossado, pois não foi nomeado ou designado para servir no exterior (“Missão no Exterior por Designação ou Nomeação”), contudo, prestará serviços fora de sua sede, tanto formalmente (fisicamente) como materialmente, e no exterior.

Verifica-se, desta feita, que inexiste qualquer hipótese abstrata que se encaixe no regime de teletrabalho em que a residência do Procurador da Fazenda seja fixada em país estrangeiro.

O regime de teletrabalho da PGFN é a autorização para que o servidor preste serviço em local diverso do local do órgão (formalmente), entretanto, prestando como se lá estivesse (materialmente). Não há qualquer serviço a ser prestado NO exterior, mesmo que possa ser praticado DO exterior.

A diferença não é tênue: Na hipótese de “Missão Oficial no Exterior”[7], o serviço deve necessariamente ser prestado fora do Brasil (atividade NO exterior); no contexto de teletrabalho, o serviço é necessariamente prestado, de forma material, no território nacional (atividade NO Brasil), porquanto o acesso remoto o faz estar virtualmente em uma unidade da PGFN, independentemente do local que esteja fisicamente, inclusive se estiver em país estrangeiro (atividade DO exterior).

Verifica-se, assim, que quaisquer modelos normativos de serviço no exterior são inaplicáveis, pela própria natureza, com o regime de teletrabalho.

Conclui-se, portanto, que os motivos de autorização para afastamento do país (“Missão Oficial no Exterior”) são para a prestação do serviço fora das fronteiras nacionais, que não é o caso do teletrabalho. Por sua vez, na hipótese de ida ao país estrangeiro, sem ser para a prestação de serviço no exterior[8], aplica-se a legislação comum dos servidores público, isto é, a Lei 8.112/90, ou outro normativo específico à situação concreta

Nesta toada, não se subsumindo a quaisquer hipóteses normativas de prestação de serviço fora das fronteiras nacionais, e inexistindo quaisquer regras impositivas de residência[9], o Procurador da Fazenda Nacional que esteja em regime de teletrabalho pode residir no local que melhor lhe convir, inclusive no exterior, prescindindo de autorização ou qualquer outro ato.

4. Do ganho à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional

A implementação do teletrabalho na PGFN possibilita a maior eficiência dos recursos disponíveis ao diminuir custos físicos, mantendo-se a excelência na prestação do serviço público, deslocando-se o Procurador da Fazenda Nacional para localidade de sua escolha, às suas próprias expensas, graças ao desenvolvimento de ferramentas tecnológicas que asseguram e possibilitam a elaboração das mesmas atividades com a segurança necessária.

Com a compreensão aqui posta, abarca-se rol de Procuradores da Fazenda que não estariam realizando os serviços para os quais foram nomeados, seja de forma remunerada ou não remunerada.

O maior exemplo é o afastamento para estudo no exterior, previsto nos art. 95 a 96-A da Lei 8.112/90.

O Procurador da Fazenda Nacional, preenchidos determinados requisitos, pode se afastar, com remuneração, para participar de programa de pós-graduação no exterior, vez que, até então, não era possível realizar tal estudo e simultaneamente exercer o seu cargo, até mesmo mediante compensação de horário (caput do arti 96-A, da Lei 8.112/90).

Na hipótese de o serviço prestado pelo Procurador da Fazenda, que participará de programa de pós-graduação no exterior, ser possível mediante teletrabalho, a PGFN deve realizar a autorização para tal regime, mantendo-se a prestação do serviço público, bem como possibilitando-se ao Procurador realizar seus estudos, que também irá reverberar para a instituição, havendo ganhos para todos.

Não há que se falar em esvaziamento da norma prevista no art. 95 da Lei 8.112/91 (afastamento para estudo no exterior), porquanto, por ela se encontrar defasada em relação ao estágio tecnológico que possibilita o teletrabalho, deve ser aplicada apenas nos casos em que não seja possível a concessão de teletrabalho ao servidor público, pelas atividades que exerce – ou pela ausência de o transferi-lo para função que assim o permita.

Coloque-se que uma vez deferido o teletrabalho, a questão do local de estudo eleito pelo servidor se torna irrelevante, porquanto não tem vinculação física com as dependências de seu órgão de exercício, bem como não tem limitação geográfica do local de sua residência.

Com a possibilidade trazida pelo teletrabalho, a PGFN não precisa mais ter a perda temporária de um Procurador da Fazenda Nacional, com a continuidade do ônus financeiro, podendo-se aplicar o normativo referente à pós-graduação stricto sensu em instituição de ensino superior no País, pois é como se no Brasil ele estivesse, já que é irrelevante a sua residência ou a prestação física do serviço.

Em relação às licenças não remuneradas, tais como as por motivo de afastamento por motivo de doença em pessoa da família (art. 83 da Lei 8.112/90), motivo de afastamento do cônjuge (§1° do art. 84 da Lei 8.112/90) e, até mesmo, para tratar de interesse particular (art. 91 da Lei 8.112/90), inexiste ônus financeiro direto à PGFN, contudo, a diminuição do quadro já escasso de Procuradores traz prejuízo à prestação do serviço público de excelência.

As licenças que seriam solicitadas, desde que compatíveis com os fatos que embasem o apelo, que perpassem por residência do Procurador da Fazenda Nacional no exterior não mais existirão[10], pois o regime de teletrabalho propiciará a manutenção da prestação do serviço, que é a grande finalidade de existência desta inovação na Administração Pública.

Neste caso, o princípio da eficiência da Administração Pública (art. 37, CF), na interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige (inc. XIII do art. 2° da Lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999), é cumprido, maximizando-se os recursos disponíveis para atendimento do interesse público primário.

5. Questões gerais pertinentes ao regime de teletrabalho

Das normas existentes, extrai-se que o regime de teletrabalho na verdade é o comumente chamado de trabalho à distância, trabalho remoto ou home-office.

Inexiste qualquer norma aplicável ao regime de exercício de atividades do Procurador da Fazenda Nacional em teletrabalho que não aquela aqui já descrita, pois não há um afastamento do servidor, e sim apenas um deslocamento físico, com ânimo privado, que não implica em alteração das atividades prestadas.

Nesta toada, é irrelevante para o regime do teletrabalho qual será o local físico da prestação de serviço, desde que o Procurador da Fazenda Nacional cumpra os requisitos previstos na Portaria PGFN 487/2016, entre eles o de manter telefones de contato[11], inclusive pessoal, atualizados no cadastro da unidade e ativo em dias úteis.

Corrobora esta compreensão a questão de que aquilo que não pode ser realizado via virtual é defeso sua inclusão como objeto de teletrabalho. A divisão de atribuições, portanto, deve ser muito bem delimitada, pois quaisquer atividades que devam ser realizadas nas unidades de forma física não são passíveis de inserção neste regime excepcional.

Ademais, no âmbito virtual, se algo não pode ser resolvido pelo SAR, via VPN, ele também não poderá ser solucionado acessando os sistemas da PGFN pelos computadores da unidade de origem ou de qualquer outra unidade. Um exemplo é a emissão de certidão positiva com efeitos de negativa (CPEN) de forma manual, em razão de os sistemas eletrônico estarem fora do ar. O Procurador da Fazenda deverá realizar a sua emissão manual, via e-Dossiê, uma vez que por estar offline o serviço, este estará no acesso via VPN e no acesso pelos computadores físicos da unidade. A presença física, portanto, é totalmente prescindível.

Frise-se que não há qualquer restrição legal ou infralegal à localidade ou à distância da prestação do serviço. Ademais, o ônus para cumprir o requisito de deslocamento ao órgão de exercício, quando imprescindível, é totalmente do Procurador da Fazenda Nacional, não sendo responsabilidade da PGFN.

No mundo fenomênico é possível vislumbrar alguns exemplos. Um é o de Procurador da Fazenda Nacional em exercício na Procuradoria da Fazenda Nacional no Estado do Acre que, em regime de teletrabalho, resida em Santa Maria, no Rio Grande do Sul. O deslocamento demorará mais de 24 horas, utilizando-se transporte rodoviário e aéreo. No entanto, se residir em Iñapari, na Bolívia, estará apenas duas horas de distância de carro de sua unidade.

Ademais, a videoconferência ou audioconferência estão à disposição para sanar quaisquer necessidades práticas, sendo de utilização segura, já empregadas pelas próprias unidades da Procuradoria da Fazenda Nacional, fazendo diminuir a quase zero as causas que demandem a presença física no órgão daquele em regime de teletrabalho.

Outra situação é a do Procurador da Fazenda Nacional que escolha residir em local que não tenha acesso à internet. Nesta situação, deverá contratar serviço específico que o conecte à rede mundial de computadores ou se deslocar diariamente até localidade que permita a sua utilização.

Veja-se, portanto, que todos os ônus são únicos e exclusivos do Procurador da Fazenda Nacional, pois o serviço será prestado como se no órgão de origem estivesse, independentemente de sua localidade física, já que o SAR, via VPN, assim o possibilita, estando todos os sistemas necessários ao exercício pleno e satisfatório do labor à disposição no computador particular do servidor.

Em outra toada, analisando-se rapidamente os efeitos para o controle disciplinar da Administração Pública, é preciso manter “telefones de contatos, inclusive pessoais, atualizados no cadastro da unidade e ativos em dias úteis” (inc. III do art. 8° da Portaria PGFN 487/16) e “consultar, nos dias úteis, a sua caixa postal individual de correio eletrônico ou outro canal de comunicação institucionalmente definido” (inc. V do art. 8° da Portaria PGFN 487/16)[12], além, claro, de manter seus dados cadastrais atualizados nas bases de dados oficiais, tal como no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF)[13].

Neste contexto, a Lei 9.784/99, utilizada subsidiariamente pela Lei 8.112/90, diz que a citação para responder à processo administrativo disciplinar pode ser realizada por “meio que assegure a certeza da ciência do interessado” (§2° do art. 26 da Lei 9.784/99 c.c. art. 161 da Lei 8.112/90).

Assim, as citações e intimações podem ser efetuadas pelo endereço eletrônico funcional. Caso o Procurador não o acesse, estará descumprindo um dos requisitos para permanência do regime de teletrabalho, do qual será desligado (alí “a”, inc. I, art. 11, da Portaria PGFN 487/16). Na hipótese de não se apresentar no dia útil subsequente na unidade (parágrafo único do art. 11 da Portaria PGFN 487/16), incorrerá em falta administrativa, devendo ser punido.

No entanto, não deve ser motivo de preocupação à Administração Pública, já que um dos efeitos principais do mundo cibernético é o de quebrar a barreira das distâncias, tornando-as inexistentes.

Inserindo-se, portanto, numa nova era, a da tecnologia, deve-se deixar os pensamentos que surgiram por necessidades do mundo físico, para se abarcar o mundo virtual, e não virtualizado.

Para que o passo seja dado é importante pensar o digital de forma digital, e não mais analógica. A transferência das rotinas e procedimentos do mundo da celulose para o mundo dos algoritmos faz com que as potencialidades inatas não sejam exploradas de forma adequada. Agir assim tem o mesmo efeito de multiplicar o número 2 por si mesmo 100 vezes (2 x 2 x 2 x 2 x 2 x 2…) ao invés de utilizar a função matemática de elevar o número 2 à centésima potência (2100). O resultado da equação é o mesmo, mas o seu resultado prático não, ante o tempo e esforço gastos.

Conclusão

Por todo o exposto, verifica-se que o regime de teletrabalho implica na continuidade de prestação do serviço como se o servidor estivesse na localidade do órgão público (materialmente), mesmo que fisicamente esteja em localidade diversa (formalmente), ante a possibilidade trazida pela tecnológica de acesso remoto à rede corporativa.

Desta feita, o local físico de prestação do serviço é irrelevante. Materialmente, a prestação do serviço é realizada como se o servidor se encontrasse na estação de trabalho da unidade; formalmente, o corpo físico do servidor e os instrumentos de trabalho estão em ambiente diverso.

Portanto, o Procurador da Fazenda Nacional prestará serviços DA sua residência e não NA sua residência.

Com estas definições aclaradas, o regime de teletrabalho não impede que o Procurador da Fazenda Nacional resida em qualquer local de sua escolha, inclusive no exterior, restando inaplicável o regime de “Missão Oficial no Exterior” ou qualquer outro atualmente existente.

Igualmente, tal interpretação possibilitará que, em alguns casos, haja a aprovação do regime de teletrabalho ao Procurador da Fazenda Nacional ao invés de deferimento de licença da Procuradoria da Fazenda Nacional, nas hipóteses em que haja compatibilidade. Maximiza-se, assim, os escassos recursos disponíveis à prestação de serviço público de excelência.

Portanto, o Procurador da Fazenda Nacional em regime de teletrabalho pode residir em qualquer local de sua escolha, seja na República Federativa do Brasil ou no exterior, prescindindo de autorização para tanto. As normas existentes já dão suporte a esta possibilidade, inexistindo a necessidade de regulamentação expressa pela Portaria PGFN 487/16 ou por norma legal.

No entanto, é necessário progredir. O caminho para a modernidade deve continuar a ser trilhado.

É importante que as compreensões da era digital sejam feitas sem se espelhar nas atitudes que são tomadas no mundo físico, já que o funcionamento é totalmente diferente, podendo ser maximizado ou burocratizado, a depender de como se tomam decisões.

A exploração da tecnologia deve ser feita para prestar cada vez mais um serviço público de excelência, em tempo real, e com menor custo, tanto para a Administração Pública como para o Administrado. Se outrora a cópia de um simples processo administrativo era caro e moroso, atualmente é possível ter acesso em tempo real com certificação digital, a qual confere autenticidade e segurança.

Muitas questões ainda devem ser analisadas, tais como a limitação de apenas 30% dos Procuradores da unidade serem insertos neste regime (art. 6° da Portaria 487/16). A barreira deve ser em relação à possibilidade total de assimilação neste regime (serviços que devam ser realizados necessariamente de forma presencial), fazendo-se diminuir gastos supérfluos, que serão direcionados para questões mais fundamentais, tal como o fortalecimento do núcleo especializados de grandes devedores e de acompanhamento especial (art. 7° da Portaria 487/16).

O certo é que a PGFN deu um passo importante para a modernização, no entanto, para que ele seja concretamente realizado é preciso pô-lo em prática, o que demandará até mesmo o repensar das distribuições de atribuições de trabalho. O que funcionava no mundo analógico muito provavelmente não funcionará na realidade digital. E caso tente-se transferi-lo, a penalidade será a de criação de maior burocracia e diminuição da eficiência, com o consequente acumulo de trabalho e aumento de despesas, ante os recursos finitos e escassos da Administração Pública.

 

Referências
Meirelles, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 42ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2016.
PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 30ª Ed. São Paulo: Forense, 2017.
 
Notas
[1]     Não se fará um estudo comparado, uma vez que as legislações infralegais não tem qualquer influência normativa no âmbito da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.
[2]     Art. 3o Aos servidores da Carreira de Diplomata incumbem atividades de natureza diplomática e consular, em seus aspectos específicos de representação, negociação, informação e proteção de interesses brasileiros no campo internacional.           Art. 4o Aos servidores integrantes da Carreira de Oficial de Chancelaria, de nível superior, incumbem atividades de formulação, implementação e execução dos atos de análise técnica e gestão administrativa necessários ao desenvolvimento da política externa brasileira. Art. 5o Aos servidores integrantes da Carreira de Assistente de Chancelaria, de nível médio, incumbem tarefas de apoio técnico e administrativo.
[3]     Art 4º. Considera-se permanente a missão na qual o servidor deve permanecer em serviço, no exterior, por prazo igual ou superior a 2 (dois) anos, em missão diplomática, em repartição consular ou em outra organização, militar ou civil, no desempenho ou exercício de cargo, função ou atividade, considerados permanentes em decreto do Poder Executivo.     […]
      Art 5º Reputa-se transitória a missão na qual o servidor tem de permanecer em serviço no exterior, com ou sem mudança de sede, em uma das seguintes situações: I – designado para o exercício, em caráter provisório de missão considerada permanente; II – professor, assessor, instrutor ou monitor, por prazo inferior a 2 (dois) anos, em estabelecimento de ensino ou técnico científico e, por qualquer prazo, estagiário ou aluno naqueles estabelecimentos ou organizações industriais; III – participante de viagem ou cruzeiro de instrução; IV – em missão de representação, de observação ou em organismo ou reuniões internacionais; V – comandante ou integrante de tripulação, contingente ou força, em missão operativa ou de adestramento, em país estrangeiro; e VI – em encargos especiais.             […]
      Art 6º É eventual a missão na qual o servidor tem de permanecer em serviço, no exterior, em uma das seguintes situações, por período limitado a 90 (noventa) dias, sem mudança de sede ou alteração de sua lotação, sejam estas em território nacional, no exterior ou em navio: I – designado para o exercício, em caráter provisório, de missão considerada permanente ou transitória; II – membro de delegação de comitiva ou de representação oficial; III – em missão de representação, de observação ou em organismo ou reuniões internacionais; IV – comandante ou integrante de tripulação, contingente ou força, em missão operativa ou de adestramento em país estrangeiro; V – em serviço especial de natureza diplomática, administrativa ou militar; e VI – em encargos especiais.
[4]     O termo missão aqui é utilizado em razão de também o ser no art. 3° do Decreto 1.387/95, o qual o faz apenas essa única vez. Pontue-se que o Decreto 91.800/85, após as alterações realizadas pelos Decreto 99.188/90 e Decreto 5.992/06, não mais menciona o signo linguístico “missão”. Sendo assim, tal termo só é utilizado na legislação que o dá suporte. Tendo em vista que ainda não houve a alteração de sua nomenclatura, escolheu-se manter a denominação “Missão Oficial no Exterior”.
[5]     Aqui há uma problemática agravante: O afastamento sem ônus para a Administração Pública, em que pese o §7° do art. 4° da Portaria MF 530/09 possibilitar nos demais casos não previstos, o certo é que se trata de verdadeiro afastamento do vínculo do servidor com a própria União. Nesta toada, é imprescindível a existência de normativo legal, não bastando a previsão genérica em normativo infralegal, já que inexiste discricionariedade ao administrador público. Sendo assim, apenas se houvesse licença prevista legalmente é que poderia o servidor se afastar do Brasil no final de semana para visitar país estrangeiro e sem remuneração, pois estaria ainda em serviço (o descanso semanal é remunerado por não existir quebra ou suspensão de relação entre o servidor e a Administração).
[6] Disponível em <https://intra.serpro.gov.br/downloads/acesso-remoto-sar>. Acesso em 20 mai. 2017
[7]     Já se descartam todas as outras hipóteses, conforme já delineado, por não se tratar de ida a organismo internacional ou existir nomeação ou designação para o exercício de missão permanente, transitória ou eventual.
[8]     Rememora-se que não se está tratando dos casos de estudo no exterior
[9]     Tal como existem para os juízes (inc. VII do art. 93 da CF) e os membros do Ministério Público (§2° do art. 129 da CF)
[10]   Nos casos de residência no Brasil inexiste qualquer dúvida de sua aplicabilidade
[11]   A Portaria PGFN 487/16 ainda precisa avançar. Ela poderá prever, p.ex., que os telefones de contatos devam sempre ter o mesmo prefixo regional da localidade de sua unidade (DDD). Atualmente estão disponíveis inúmeros serviços, tal como o Skype, que lhe confere um número de telefone fixo, efetuando e recebendo chamadas, via internet.
[12]   Relembre-se que ao Procurador da Fazenda Nacional inexiste determinação legal para residir em algum lugar específico, diferentemente dos Magistrados, que devem residir na comarca de atuação (inc. VII, art. 93, CF/88)
[13]   Instrução Normativa RFB nº 1548, de 13 de fevereiro de 2015

Informações Sobre o Autor

Eduardo Sadalla Bucci

Mestre em Direito do Estado pela Universidade de São Paulo 2017. Pós-graduado lato sensu em Direito Tributário pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo 2011. Graduado em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de Campinas 2008. Procurador da Fazenda Nacional 2013


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