Pregão eletrônico: estratégia governamental para transparência na administração pública

Resumo: A Administração Pública no intuito de concretização de seu fim essencial que é o bem estar social rege-se em seus atos, por verdadeiras diretrizes denominadas Princípios da Administração Pública. Tais princípios norteiam inclusive procedimentos licitatórios, os quais, em resumo, visam à transparência, legalidade e economia em contratações para aquisição de bens e serviços. Dentre as modalidades de licitações, instituiu-se o Pregão Eletrônico como estratégia governamental, com objetivo precípuo de atendimento aos princípios mencionados, bem como, o resgate da transparência e, principalmente, da credibilidade de cada cidadão em relação às atividades do Poder Público, até então manchadas por corrupção e sujeitas a interesses pessoais de administradores públicos desonestos. O Pregão Eletrônico surgiu sem o crédito devido, contudo, seus resultados positivos foram surpreendentes e atualmente apresenta-se como uma das grandes conquistas da Administração Pública no resgate de uma gestão transparente, isonômica, moral, célere e justa, com o  devido respeito ao interesse e patrimônio público.

Palavras-Chave: Administração Pública. Licitação. Pregão Eletrônico.

Abstract: The Public Administration in order to realize his end essential that is the social welfare is governed in his actions, by guidelines called Principles of Public Administration. These principles guide including bidding procedures, which, in short, aimed at transparency, legality and economy in contracting for the purchase of assets and services. Among the modalities of bids, was created the Electronic Bidding as government strategy, with the primary objective compliance with the principles mentioned, as well as the rescue of transparency and especially the credibility of every citizen in relation to the activities of the government, until then stained by corruption and subject to personal interests of dishonest public officials. The Electronic Bidding emerged without due credit, however, positive results were surprising and currently presents itself as one of the great achievements of the Public Administration in the rescue of transparent management, isonomic, moral, just and expeditious, with due respect to the interest and public property.

Keywords: Public Administration. Bidding. Electronic Bidding.

Sumário: Introdução. 1. O Pregão Como Estratégia Governamental. 1.1 Aspectos Positivos do Pregão Eletrônico. 1.1.1. Aspectos Positivos Internos. 1.1.2. Aspectos Positivos Externos. 1.2. Aspectos Negativos do Pregão Eletrônico.  Conclusão.

Introdução

A Administração Pública direta ou indireta, autárquica ou fundacional, seja no âmbito Municipal, Estadual ou Federal dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, no desempenho de suas atribuições, tendo como fim essencial o bem estar da coletividade, é regida por princípios.

Os princípios da Administração Pública encontram-se regulamentados e especificados na Lei Maior, bem assim, em diversas normas infraconstitucionais, jurisprudências e doutrinas, as quais vêm disciplinar a atividade do Estado, estabelecendo, destarte, limites ao seu poder/dever, evitando excessos ou abusos de poder, sejam eles decorrentes de ilegalidades ou de atos discricionários.

Na Constituição Federal de 1988 tais princípios encontram-se claramente explicitados no Capítulo VII – Da Administração Pública, em seu artigo 37 que estabelece:

“A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:…”

Leis infraconstitucionais, tais como a Lei Complementar 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei 8.666/1993 – Lei de Licitações e Contratos da Administração Pública, Lei 4.320 de 17/03/1964 que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, dentre outras, ampliam a gama de princípios que por sua vez encontram-se num mesmo patamar de relevância dos já mencionados, e vêm solidificar a atuação do agente público.

A Lei 8.666/93, em seu artigo 3º, ressalta os princípios constitucionais, esclarecendo que:

“A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos”.

Para que o bem estar social seja atendido, torna-se imprescindível a disponibilização de serviços, obras e aquisição de bens móveis ou imóveis à consecução e atendimento da demanda identificada e como bem leciona ROSA:

“Constitui rotina para a Administração a celebração de contratos objetivando suprir suas necessidades, manifestadas pelas chamadas demandas sociais. O crescimento das atividades estatais, as reivindicações do corpo social determinam a imperiosidade de, ante a impossibilidade de execução pela própria Administração e por entidades a ela vinculadas, esta valer-se de terceiros para a consecução de seus fins. Para tanto, contrata pessoas físicas ou jurídicas de direito público ou privado.” (2003, p.84)

De demandas identificadas derivarão as despesas públicas e, tal como em todo e qualquer ato administrativo, a despesa pública não se excetua à  sujeição aos requisitos e princípios da Administração, afinal, o que se administra é o patrimônio público, subordinando-se, desta maneira, aos citados princípios, bem assim, aos princípios da economicidade, oportunidade, conveniência e ao procedimento licitatório.

Nesse contexto, a Constituição Federal de 1988 em seu artigo 37, inciso XXI, dispõe que “ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações”.

A licitação surge nesse cenário como regra, e com rigor visa à obtenção de proposta mais vantajosa à Administração Pública quando de suas contratações, possibilitando ampla concorrência entre fornecedores interessados, atendendo ao interesse público e à legalidade, entretanto, a regra comporta exceções, são as chamadas compras ou contratações diretas que não se utilizam de procedimento licitatório, mas atendem às exigências legais e em especial ao que dita a Lei n.º 8.666 de 21 de junho de 1993 e suas posteriores alterações.

DI PIETRO conceitua licitação como “o procedimento administrativo pelo qual um ente público, no exercício da função administrativa, abre a todos os interessados, que se sujeitem às condições fixadas no instrumento convocatório, a possibilidade de formularem propostas dentre as quais selecionará e aceitará a mais conveniente para a celebração de contrato”. (2002, p.298)

Em breve análise, depreende-se que a licitação é o procedimento a que se vincula a administração pública para a aquisição de bens e serviços demandados pelo interesse e bem estar coletivo, sujeitando-se a princípios informadores, objetivando a legalidade, condições de igualdade entre fornecedores, a melhor proposta à Administração, a moralidade ou probidade administrativa, tendo em vista ser o interesse público indisponível. Nesta visão, DI PIETRO leciona que “a licitação é uma decorrência do princípio da indisponibilidade do interesse público e que se constitui em uma restrição à liberdade administrativa na escolha do contratante; a Administração terá que escolher aquele cuja proposta melhor atenda ao interesse público”.(2002, p.301)

A Lei 8.666 de 21 de junho de 1993 regulamenta o artigo 37, XXI, da Constituição Federal (supramencionado), e institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e menciona em seu artigo 1º: “Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”, complementando imediatamente em seu artigo 2º que “As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei”. As hipóteses ressalvadas a que se refere o texto tratam-se dos casos de dispensa de licitação e inexigibilidade.

A Lei de Licitações apresenta em seu artigo 22, para a adequada concretização de  aquisições e contratações da Administração Pública, cinco modalidades de licitação, as quais sejam: concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão. A Lei nº 10.520 de 17/07/2002, todavia, instituiu a modalidade denominada Pregão, para aquisição de bens e serviços comuns no âmbito de todos os entes federados, tendo sido instituído inicialmente por Medida Provisória nº 2.182/2001.

A modalidade denominada Pregão Eletrônico será o objeto desse estudo, vislumbrando-se a partir dela, um breve histórico, o objetivo essencial de sua instituição como estratégia governamental, aspectos positivos e negativos e, por fim, seus  reflexos  após os poucos anos de sua vigência, visualizados pelo ângulo governamental e do administrado.

1. O Pregão Como Estratégia Governamental

O Pregão, como nova modalidade de licitação, surgiu e foi recepcionado sem o  entusiasmo e crédito devido, tanto pelo Administrador e, principalmente quanto pelo administrado, tendo em vista os abusos e escândalos de corrupção até então sempre presentes, visualizados por todos os cidadãos e denunciados em noticiários. Conluios, administradores e servidores públicos corruptos mancham com atos imorais e ilegais o cenário da Administração Pública no Brasil utilizando-se de falsos procedimentos licitatórios, aquisições superfaturadas, compras, contratos e contratados inexistentes, desvios de valores, obras inacabadas ou não iniciadas e projetos interrompidos.

Diante desse cenário, imprescindível a existência de um instrumento que viesse a proporcionar crédito e confiança ao administrado e, até mesmo àquele agente público que tenha como anseio a transparência e legalidade em seus atos administrativos, em seu governo ou Administração.

Surge timidamente, destarte, como estratégia política para se resgatar a confiança pública, bem assim, como instrumento na busca da ampliação da moralidade e probidade administrativa, especificamente quanto às licitações, a modalidade licitatória conhecida como Pregão, envolta a uma gama de princípios e funcionalidades que possibilita à Administração Pública uma nova arma na luta contra a corrupção, na busca da economicidade e ampla concorrência.

Além do aspecto mencionado, ou seja, de afastar ou dificultar atividades fraudulentas ou corruptas em licitações na Administração Pública, o legislador ampliou a possibilidade de obtenção de economia, bem como, transparência, agilidade, acessibilidade (ampla concorrência), otimização de recursos, redução de custos a fornecedores e, consequentemente ao Governo com o Pregão.

O Pregão foi regulamentado pelo Decreto n.º 3.555 de 08 de agosto de 2000 com suas subseqüentes alterações e pela Lei nº 10.520 de 17 de julho de 2002, tendo sido, o Pregão na forma eletrônica, instituído pelo Decreto 5.450 de 31 de maio de 2005.

De acordo com o especificado, a Lei n. 10.520 de 2002, institui no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, nos termos do art. 37, inciso XXI da Constituição Federal, modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, sendo tais bens e serviços definidos como aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado. 

O Artigo 2º do Decreto n.3.555 de 2000 apresenta a definição de pregão:

“Pregão é a modalidade de licitação em que a disputa pelo fornecimento de bens ou serviços comuns é feita em sessão pública, por meio de propostas de preços escritas e lances verbais”.

Assim, Pregão é a modalidade de licitação que pode ser adotada pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios para aquisição de bens e serviços comuns, qualquer que seja o valor estimado da contratação, em que a disputa pelo fornecimento é feita por meio de propostas e lances em sessão pública, tal como um leilão em que os lances são efetuados em sentido contrário, ou melhor, visa a obtenção do menor lance, desde que atendida a especificação do objeto constante do termo de referência. Como mencionado, tais serviços ou bens devem ser passíveis de adequada definição em edital, por meio de especificações usuais no mercado com correto aferimento de desempenho e qualidade.

O Pregão deve obediência aos princípios básicos da Administração Pública e correlatos à licitação, condicionando-se, desta forma, aos princípios da legalidade, publicidade, igualdade, impessoalidade, probidade administrativa, moralidade, vinculação ao instrumento convocatório, julgamento objetivo, celeridade, conveniência, oportunidade, finalidade, justo preço e seletividade, dentre outros.

A Lei 10.520/2002 em seu artigo 2º, §1º, referenciou a possibilidade de a Administração Pública em quaisquer de suas esferas realizarem pregão por meio de utilização de recursos de tecnologia da informação, denominado Pregão Eletrônico, de acordo com regulamentação específica, consolidada no Decreto 5.450 de 2005, que regulamenta o pregão na forma eletrônica, para aquisição de bens e serviços comuns.

O procedimento licitatório obteve no pregão eletrônico o avanço que a Administração Pública tanto necessitava, impondo novo caráter funcional à licitação, exaltando as características e aspectos da ampla concorrência, transparência, legalidade, economicidade e celeridade às compras governamentais, bem assim, realçando a estratégia e objetivo essencial almejado pelo administrador público, como identificado nos primeiros parágrafos deste título.

A modalidade de licitação pregão, na forma eletrônica, do tipo menor preço, destina-se à aquisição de bens e serviços comuns e se realizará quando a disputa pelo fornecimento de bens ou serviços comuns for feita à distância em sessão pública, por meio de sistema que promova a comunicação pela internet, como bem disposto no art. 2º do Decreto 5.450/2005. O governo federal dispõe de sistema próprio para a operacionalização do Pregão Eletrônico, desde o cadastramento de fornecedores no SIASG – Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais, credenciamento e fornecimento de chave de identificação e senha pessoal, até a  disponibilização de editais, manuais, informações e acessos a pregões eletrônicos  por meio do endereço eletrônico www.comprasnet.gov.br. Estados e Municípios encontram em provedores distintos as garantias e exigências elencadas pelo Decreto Regulamentador do Pregão Eletrônico para sua plena funcionalidade.

O sistema é dotado de recursos de criptografia e de autenticação, de acordo com os preceitos da regulamentação do pregão eletrônico, garantindo assim, condições de segurança em todas as etapas do certame, o qual será conduzido pelo órgão promotor da licitação, com apoio técnico e operacional da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, o qual atuará como provedor do sistema eletrônico para órgãos integrantes do SIASG em nível Federal.

1.1. Aspectos Positivos do Pregão Eletrônico

O Pregão Eletrônico desde o início de sua utilização tem apresentado resultados extremamente positivos, demonstrando que os objetivos almejados quando de sua instituição têm sido alcançados e de que as estratégias utilizadas à obtenção de transparência, economia, celeridade, aumento da confiança pública com a redução de fraudes e corrupção, são adequadas.

Tais estratégias solidificam-se a partir da aplicação e identificação de aspectos positivos envoltos a toda a sistemática do pregão eletrônico, iniciando-se por sua normatização, ou seja, sua legislação somada às funcionalidades aprovadas pelo fornecedor, que identifica neste processo a transparência e legalidade que muitas vezes não encontrava em outros procedimentos licitatórios.

Outrossim, tais aspectos positivos que se consagram como pontos fortes do Pregão Eletrônico como estratégia governamental, consubstanciam-se nos que seguem abaixo enumerados, e que podem ser classificados em duas categorias:

1) Aspectos Positivos Internos e;

2) Aspectos Positivos Externos.

Os aspectos positivos internos são aqueles que se originam da própria normatização, ou seja, derivam das exigências legais do Decreto 5.450/2005 e dos que se aplicam subsidiariamente como a Lei 10.520/2002 e a Lei 8.666/93. Os aspectos positivos externos, por sua vez, caracterizam-se como aqueles obtidos por conseqüência da aplicação dos primeiros.

1.1.1. Aspectos Positivos Internos

Em análise à legislação aplicável ao Pregão Eletrônico, de extrema facilidade a visualização dos seguintes pontos positivos:

a)    Responsabilização do Pregoeiro, Equipe de Apoio e Ordenador da Despesa, tendo em vista a necessidade de prévio credenciamento desses no provedor de sistema para a operacionalização da licitação com o registro automático de todos os atos realizados durante o procedimento como disposto no art. 8º do Decreto 5.450/2005;

b)   Elaboração de Termo de Referência – consagra-se como um dos principais aspectos positivos à obtenção de transparência e economia à Administração; é por meio dele que a Administração dita as regras da licitação, conforme especifica o art. 9º, inciso I e essencialmente o §2º (abaixo transcrito) do Decreto de Pregão Eletrônico:

“O termo de referência é o documento que deverá conter elementos capazes de propiciar avaliação do custo pela administração diante de orçamento detalhado, definição dos métodos, estratégia de suprimento, valor estimado em planilhas de acordo com o preço de mercado, cronograma físico-financeiro, ser for o caso, critério de aceitação do objeto, deveres do contratado e do contratante, procedimentos de fiscalização e gerenciamento do contrato, prazo de execução e sanções, de forma clara, concisa e objetiva”.

c)    Designação do Pregoeiro e de sua Equipe de Apoio, constante do inciso VI do art. 9º do Decreto 5.450 – proporciona o pleno comprometimento do pregoeiro que possui grande poder e dever de negociação com os fornecedores à obtenção de valores inferiores, bem assim, quanto à Equipe de Apoio quando da análise de especificações e valores, colaborando com a perfeita atuação do Pregoeiro;

d)    O Art. 10 em seu §1º dispõe que “a equipe de apoio deverá ser integrada, em sua maioria, por servidores ocupantes de cargo efetivo ou emprego da administração pública, pertencentes, preferencialmente, ao quadro permanente do órgão ou entidade promotora da licitação”, o que afasta ou inibe a ação de falsos agentes públicos que se valem de suas atividades em cargos temporários e de confiança, para obtenção de benefícios próprios ou a terceiros, corrompendo procedimentos licitatórios;

e)    A capacidade do pregoeiro deverá ser aferida constantemente pela autoridade superior de cada órgão, podendo ou não haver a recondução do pregoeiro, a critério da autoridade competente, verificado no art. 10 em seus §§ 3º e 4º;

f)     Ampla acessibilidade e consequentemente possibilidade maior de concorrência e tratamento isonômico com a ampla divulgação  de avisos e editais na forma eletrônica, na internet, como estabelece o §1º do artigo 17 do Decreto 5.450/05: “Os órgãos ou entidades integrantes do SISG e os que aderirem ao sistema do Governo Federal disponibilizarão a íntegra do edital, em meio eletrônico, no Portal de Compras do Governo Federal – COMPRASNET, sítio www.comprasnet.gov.br”;

g)    O artigo 24 e seus parágrafos definem o principal diferencial do Pregão Eletrônico em relação às demais modalidades licitatórias, ou seja, a apresentação de propostas e os lances sucessivos oferecidos pelos licitantes, de acordo com as regras estabelecidas no edital. Desta maneira, cada lance deverá ser sempre inferior ao lance apresentado anteriormente, o que representa grande economia à Administração Pública com a obtenção dos objetos licitados com valores muito abaixo dos que se obteriam numa concorrência pública ou tomada de preços a exemplo;

h)    Além da economia obtida com os lances, poderá ainda o pregoeiro, após o encerramento da etapa de lances da sessão pública, encaminhar pelo sistema eletrônico contraproposta ao licitante que tenha apresentado lance mais vantajoso, para que seja obtida melhor proposta, observado o critério de julgamento e condições estabelecidas em edital, podendo tal negociação ser acompanhada pelos demais licitantes. É o que estabelece o art. 24 §§ 8º e 9º, garantindo transparência e obtenção de proposta mais vantajosa;

i)      Outro aspecto positivo a ser considerado é a celeridade obtida quando da análise posterior à fase de lances da documentação de habilitação, ou seja, verificar-se-á exclusivamente a documentação do fornecedor vencedor, evitando desperdício de tempo com análise de documentos de outros fornecedores que não vencedores no procedimento licitatório.

Esses são os principais aspectos positivos internos identificados a partir da legislação aplicável ao Pregão Eletrônico e, conseqüentemente, deles decorrem os aspectos positivos externos.

1.1.2. Aspectos Positivos Externos

a)    Agilidade nas compras, tendo um prazo reduzido para apresentação de propostas; agilidade quando da análise de documentação de habilitação com a inversão das fases, ou seja, redução de burocracias no processo com a análise exclusiva de documentos do fornecedor vencedor; tal agilidade apresenta um reflexo positivo na obtenção e recebimento dos bens e serviços;

b)    A garantia de transparência é um dos principais aspectos positivos obtidos com o Pregão Eletrônico, a qual acompanha todos os atos do procedimento licitatório, proporcionando maior credibilidade à Administração pelo fornecedor e  população;

c)    Ampla concorrência e participação de fornecedores com a disponibilização de sistemas eletrônicos de  lances e ampla publicidade com divulgação de editais e avisos na internet; bem assim, com a possibilidade de alteração de valores na fase de lances na licitação, atendendo aos princípios da isonomia, da proposta mais vantajosa à Administração Pública;

d)     Redução de custos aos fornecedores, o que refletirá no custo de aquisição pelo Governo. 

Os reflexos positivos obtidos com a implantação do Pregão Eletrônico são numerosos e significativos. Tais resultados têm sido constatados e divulgados pelo Governo Federal, o que demonstra que os objetivos traçados, bem como a estratégia utilizada, têm correspondido ao almejado.

1.2. Aspectos Negativos do Pregão Eletrônico

Todo planejamento possui, entrementes, seus aspectos negativos, os quais se caracterizam como pontos fracos e, especificamente quanto à modalidade de licitação pregão eletrônico, podem ser apontados os seguintes:

a)    Exclusão digital, que se caracteriza pelo percentual ínfimo, contudo, ainda existente, de micro e pequenas empresas que não têm acesso aos sistemas informatizados ou mesmo às informações disponibilizadas em endereços eletrônicos;

b)    Sistema licitatório vulnerável à participação de empresas em conluio e/ou consórcios com o intuito de corromper a lisura dos pregões eletrônicos, em detrimento da boa fé e comprometimento de pregoeiro, equipe de apoio, concorrentes e administração pública;

Os pontos negativos identificados são irrelevantes perante a gama de vantagens e benefícios que a Administração Pública obtém com a utilização do pregão eletrônico, colaborando à concretização dos objetivos essenciais almejados.

Com a aplicação prática da modalidade de licitações de pregão eletrônico e com a obtenção de resultados positivos enumerados, o Governo tem ampliado seu investimento na melhoria do sistema, bem como, em qualificação de servidores como pregoeiros, verdadeiros negociadores que representam grandes vantagens e economia à Administração Pública.

Conclusão

A modalidade licitatória Pregão Eletrônico, como estratégia governamental na ampliação de transparência, legalidade e economia, definitivamente atende aos anseios do administrador público probo.

O objetivo essencial, quando da instituição do pregão eletrônico, era a obtenção de maior credibilidade em relação ao processamento da despesa pública, baseada numa nova modalidade de licitação que proporcionasse ampla concorrência, isonomia, legalidade, transparência, justiça e economia à Administração Pública por um lado e, em contrapartida, a certeza concedida a cada cidadão de que o dinheiro público estivesse sendo bem aplicado, ou seja, que a “res publica” estivesse sendo bem administrada e respeitada.

Esta nova modalidade de licitação demonstrou que a estratégia governamental tem se consolidado com resultados positivos, gerando economias e redução de custos ao governo na ordem de bilhões, com fatores negativos insubsistentes, deparando-se a um número maior de adeptos, especificamente gestores públicos honestos, no anseio de impedir ou diminuir quaisquer tipos de atividades fraudulentas ou corruptas e tornar a Administração Pública transparente, resgatando a credibilidade de cada cidadão e possibilitando o desenvolvimento e sucesso que o Brasil necessita.