Protomodelo de governança pública: um enfoque de Bresser-Pereira

Resumo: O presente trabalho examina o enfoque de Luiz Carlos Bresser-Pereira, em “o modelo estrutural de governança pública”, visando o estudo de um Protomodelo de Governança Pública, como instrumento chave de ação coletiva à disposição da sociedade, como: a governança, a descentralização e a contratualização, na medida em que adota uma estrutura particular de divisão do trabalho a partir da estrutura organizacional do Estado, das estruturas das organizações públicas não estatais, das estruturas das organizações corporativas e das estruturas das organizações privadas. Como estratégia gerencial que torna os servidores públicos no desempenho de suas funções administrativas: de comando e decisões, mais autônomos, mais responsáveis e mais eficientes.

Palavra chave: Governança pública. Protomodelo. Modelo estrutural. Organização do Estado.

Abstract: This paper examines Luiz Carlos Bresser-Pereira's approach in "the structural model of public governance", aiming at the study of a Prototype of Public Governance, as a key instrument of collective action at the disposal of society, such as: governance, decentralization and contracting, insofar as it adopts a particular structure of division of labor from the organizational structure of the State, the structures of non-state public organizations, the structures of corporate organizations and the structures of private organizations. As a managerial strategy that makes public servants in the performance of their administrative functions: of command and decisions, more autonomous, more responsible and more efficient.

Keyword: Public governance. Protomodelo. Structural model. Organization of the State.

Sumário: Introdução. 1. Delineamento histórico e conceitual. 2. modelo estrutural. 3. As organizações. 4. Aspectos gerenciais. 4.1 formas gerenciais. 5. A reforma. Considerações finais. Referência.

INTRODUÇÃO

Para garantir a competitividade internacional de um país, o Estado deve fornecer a baixo custo os serviços sociais e científicos exigidos pela sociedade, ter uma organização eficaz e capaz, que assegure um Estado de direito, e esse mesmo Estado deve agir como sendo o principal instrumento de uma estratégia de crescimento nacional, independentemente, de sua orientação ser pelo mercado ou Estado.

Um Estado capaz é aquele que têm uma organização e/ou administração pública eficiente e eficaz no fornecimento dos serviços públicos, tornando-se uma instituição central da sociedade, capaz de construir democraticamente uma estrutural legal adequada à consecução dos objetivos da sociedade, fundamental na promoção do desenvolvimento econômico.

Nesse sentido o Estado contemporâneo é o principal instrumento de ação coletiva da sociedade. É a ferramenta básica que as sociedades utilizam para “alcançar seus objetivos políticos (ordem social, liberdade, bem-estar, justiça e proteção ao meio ambiente) em uma economia globalizada competitiva”. Esses são os fundamentos do pensamento de Bresser-Pereira para uma governança pública.

1. DELINEAMENTO HISTÓRICO E CONCEITUAL

O modelo estrutural de governança pública baseia-se na reforma da estrutura da organização de um Estado, denominada de reforma gerencial ou reforma da gestão pública, também faz parte o processo de administração de pessoal e de objetivos fins. Por ser um modelo gerencial ou de gestão, torna o administrador púbico mais autônomo, mais responsável e reduz a defasagem entre os mercados de trabalho dos setores: público e privado, conforme ensina Bresser-Pereira.

O modelo estrutural de governança pública que foi implementado nos anos de 1995, no Brasil, em uma administração social-democrática, portanto, um modelo histórico, de tipo ideal, formulado a partir da experiência britânica. É também um modelo normativo que envolve questões de políticas públicas e da reforma da organização do Estado como ferramenta para o crescimento econômico. O modelo não se limita a estratégias de gestão, mas envolve mudanças organizacionais como: mudanças na estrutura do Estado e nos serviços sociais e científicos, com parcerias público-privadas (terceirização com organizações não-governamentais). Por fim, ele é um modelo de governança pública que envolvem vários atores: governo, organizações da sociedade civil e os setores privados. (Bresser-Pereira, 2007).

2. MODELO ESTRUTURAL

Para Bresser-Pereira o modelo estrutural de governança pública é um modelo ideal que está sendo implantado pela maioria dos países em desevolvimento, pois a tendência da reforma da organização do Estado é contribuir para aumentar a capacidade do Estado, o prestigio e a influência dos seus funcionários que administram o governo.

Historicamente, só foi possível o desenvolvimento econômico em países desenvolvidos após a construção de um Estado capaz. O Estado, como o instrumento de ação coletiva “formado a partir de uma nação [uma sociedade ou um grupo de pessoas] forte e coesa”, é um “pré-requisito do crescimento econômico”, porque só em um Estado organizado e com instituições sólidas é possível alcançar seus objetivos políticos e sociais.

O autor enfatiza que o modelo estrutural de governança pública, ou seja, a reforma, destina-se a “aumentar a capacidade do Estado de garantir direitos” sociais e republicanos, para tanto, é necessário tornar a estrutura organizacional mais eficiente, fornecendo melhores serviços a custos menores, com o uso eficiente e racional das receitas dos impostos. Uma “organização do Estado que sofre uma reforma da gestão pública torna-se mais eficiente e, por essa razão, mais capaz e mais legítimo”.

O modelo estrutural de governança pública envolve dois aspectos: um organizacional e o outro gerencial (de responsabilização).

Nesse sentido, explica o autor que o modelo estrutural de governança pública “tem um aspecto especificamente gerencial” orientado para o “cliente-cidadão” com três mecanismos de responsabilização: a) administração por objetivos; b) competição administrativa visando a excelência; e c) a responsabilidade social desempenhada pelas organizações de defesa de interesse político.

Os princípios orientadores são estabelecidos a partir da teoria política e pela ciência política. O interesse público é o seu principal objetivo, e o sistema de coordenação é o administrativo ou legal. É um modelo estrutural porque requer a implementação de agencias executiva e agencias reguladoras, autônomas, e a terceirização dos serviços sociais e científicos.

3. AS ORGANIZAÇÕES

Para ser eficiente e geral o modelo estrutural de governança pública não deve se limitar ao aparato do Estado, devendo descentralizar suas atividades, serviços públicos e produção econômica, por meio de estruturas básicas de outras propriedades, como exemplo temos: a) propriedade estatal; b) propriedade não estatal, c) propriedade corporativa; e d) propriedade privada. (Bresser-Pereira, 2007).

Para Bresser-Pereira as organizações da sociedade moderna classificam-se em dois tipos: de direito público ou de direito privado. E, essas organizações se distinguem por determinados objetivos ou finalidades: a) se o objetivo ou a finalidade for lucrativa, trata-se de uma organização privada; b) se o objetivo ou a finalidade for interesse público, trata-se de uma organização pública; c) mas, se o objetivo ou a finalidade for à defesa do interesse corporativo, trata-se de uma organização corporativa.

As organizações públicas estatais são aquelas sujeitas ao direito público ou administrativo, seus funcionários são servidores públicos estatuários, os ordenados são decididos em nível governamental e garantidos pelo Estado, e fazem parte da estrutura da organização do Estado.

As organizações públicas não estatais são aquelas que não visam lucros; estão orientados para o interesse público; os empregados estão sujeitos ao direito civil ou privado e não fazem parte da organização do Estado. Neste contexto, existem também, as organizações públicas não estatais prestadoras de serviços, como exemplo: as organizações de assistência educacional, assistência à saúde, assistência social, etc.; fazem também partes destas as organizações de controle sociais ou defesas dos interesses políticos, como exemplo: as organizações não governamentais (ONGs), que juntamente com as organizações corporativas formam as organizações da sociedade civil. E que somadas às organizações de serviços públicos não estatais sem fins lucrativos, constituem o terceiro setor (setor associativo ou setor social). (Bresser-Pereira, 2007).

Segundo o autor, as organizações corporativas defendem explicitamente os interesses de grupos, que podem até coincidirem com o interesse público, como exemplo: os sindicatos e as associações profissionais.

No modelo de gestão, “público-privado-terceiro” setor (subcontratadas ou terceirizadas), essas organizações são interdependentes, formadas em redes, úteis ao Estado e que não precisará desempenhar diretamente todos os papeis ou responsabilidades que a lei lhe atribuem. (Bresser-Pereira, 2007).

4. ASPECTOS GERENCIAIS

O aspecto organizacional é estabelecido e desempenhado a partir de um núcleo operacional central estratégico do alto escalão de servidores (políticos e servidores profissionais), definindo o que será delegado para as agências e os serviços que deverão ser terceirizados, para a estruturação e organização dos serviços públicos do Estado.

O aspecto organizacional do modelo estrutural de governança pública envolve a realização das atividades de produção e o exercício do poder, como exemplo temos: a) as atividades específicas do Estado que envolve o poder; b) a administração dos recursos ou receitas de impostos, divididas em: i) atividades centrais de formação de políticas e ii) implantação de políticas que ainda requerem o uso de poder do Estado; c) As atividades de advocacia social ou responsabilidade social; d) o fornecimento de serviços sociais e científicos que a sociedade decide serem de responsabilidade do Estado; e) A defesa ou promoção de interesses corporativos e; f) produção de bens e serviços para mercados competitivos. (Bresser-Pereira, 2007).

O aspecto gerencial (responsabilização) é o estabelecimento das definições de como administrar os sistemas que envolvem “uma questão de processo mais do que de estrutura” da organização do Estado, segundo o autor.

4.1. Formas Gerenciais

Conforme enfoca Bresser-Pereira as formas gerenciais típicas poderão ser classificadas em dois tipos:

a) administração por resultados ou objetivos: significa dizer que é uma forma de descentralização com a seguinte função: as secretarias superiores (alto escalão) definem os objetivos e os indicadores de desempenho com a participação das agências ou de seu gerente, secretários ou técnicos, que tem assegurado a autonomia administrativa (pessoal e financeiro) e as responsabilizações das ações e decisões; (Bresser-Pereira, 2007).

b) competição administrativa visando a excelência e responsabilidade social: significa dizer que é o uso das organizações da sociedade civil, inclusive os conselhos de cidadãos, par manterem os serviços públicos em funcionamento e os funcionários públicos (servidores e contratados) sob observações. (Bresser-Pereira, 2007).

Para Bresser-Pereira a descentralização na administração pública significa delegar poderes e ter uma maior “transferência da prestação de serviços das agências e organizações sociais”, usando mecanismos de responsabilização gerencial. É apenas uma “delegação provisória de poderes”, conservando o direito de revertê-la sempre que for necessário, podendo ser considerada como uma estratégia de governo. A “gestão pública envolve planejamento”, sendo um planejamento gerencial que abrange uma definição “pormenorizada dos processos a serem seguidos e das estratégias a serem adotadas” evitando o planejamento excessivo e o desperdício de recursos públicos.

Nesse sentido, com a possibilidade de o administrador tomar decisões em vez de simplesmente executar as leis, possibilita a responsabilização gerencial, pelos mecanismos de responsabilidade social, como exemplo a transparência. Nestes termos, seu mandato ou estabilidade “pode se tornar mais flexível”, sua remuneração pode e deve ser maior e mais flexível, “refletindo seu desempenho”, competindo com o setor privado e assegurando um serviço público de qualidade. Dessa maneira, haverá um número menor de administradores públicos “bem remunerados e de grande prestígio”. Assim, os Administradores públicos competentes serão motivados para a realização, esses administradores públicos terão uma qualidade empresarial, com mais autonomia para satisfazer a necessidade básica de uma personalidade empreendedora, a necessidade de realizar. Mais autonomia significa a possibilidade de adaptar ações a situações complexas e em novas mudanças. Se responsabilização significar minimizar risco é claro que haverá maior cautela nas decisões e ações. Por óbvio, mais eficiência. (Bresser-Pereira, 2007).

5. A REFORMA

A reforma só se torna um instrumento efetivo de crescimento econômico quando possui suporte e iniciativa com servidores competentes e capazes, tornando a organização do Estado mais democrática, legítima e bem sucedida, promovendo o crescimento econômico e fortalecendo o Estado, segundo o auror. Pois, não existe razão para que um governo não possa “construir sua administração pública profissional” e ao mesmo tempo começar a implementar a reforma da gestão pública. A gestão pública “não é mais do que um conjunto de instituição”, quando eficiente ela é bem planejadas e adaptadas as situações reais. (Bresser-Pereira, 2007).

A reforma da gestão pública é um processo de descentralização, mas não total, que implica “separar a formulação de políticas públicas, que permanece centralizada, da execução, que é descentralizada”. Dessa maneira, é possível tornar os servidores públicos mais autônomos e mais responsáveis perante o núcleo estratégico, e tornar mais eficiente os mecanismos de responsabilidade social. (Bresser-Pereira, 2007).

A reforma deve estar em posição de destaque na agenda nacional, adaptada às situações locais, com a formação de pequeno núcleo estratégico de serviço público de alto escalão do Estado. (Bresser-Pereira, 2007).

CONSIDERAÇÕES FINAIS

As sociedades modernas de hoje exigem um Estado formado por servidores públicos do alto escalão que tenham mais autonomia, que sejam mais responsáveis por suas ações e que os serviços e a produção da organização estatal seja descentralizada para o segundo e terceiro setor (terceirização e contratualização). O Estado deve buscar implementar a reforma gerencial através do modelo estrutural de reforma do estado, a governança pública, pela promoção do desenvolvimento econômico e da justiça social; ser mais flexível, envolvendo mudanças organizacionais dos serviços sociais e científicos, abrindo amplamente o caminho para as discussões democráticas mais técnicas com os novos atores sociais; e deverá agir para garantir os direitos sociais, políticos e econômicos, sendo mais eficiente e capaz na produção econômica e no fornecimento dos serviços públicos para a sociedade.