A responsabilidade civil do estado frente aos danos ambientais

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Resumo: O presente artigo busca uma melhor compreensão do instituto da responsabilidade civil do Estado frente a desastres ambientais. O objetivo primordial é demonstrar que é crescente no cenário jurídico nacional a responsabilização do Estado por ocasião de danos ambientais. Como método, foi buscada a revisão e pesquisa bibliográfica e a pesquisa jurisprudencial, fontes importantes da pesquisa, porquanto a doutrina aprimora os conhecimentos científicos sobre o tema, e a jurisprudência demonstra como a sociedade tem se comportado em suas lides ambientais. O resultado esperado foi atingido, ao passo que foi logrado êxito em esclarecer pontos importantes a respeito do tema e a conclusão a que se chegou foi de que o empenho social e jurídico para prevenção e recuperação ambiental tem sido cada vez maior, por se entender que o meio ambiente equilibrado é cenário importante no desenvolvimento da vida humana. Afinal, a obrigatoriedade de se manter a condição de vida condizente é algo que engloba a todos indistintamente, particulares ou pessoas jurídicas pública.

Palavras chave: Dano ambiental. Responsabilidade do Estado. Meio ambiente.

Sumário: 1. Introdução. 2. Meio ambiente – conceito. 3. Dano ambiental. 4. Responsabilidade civil do Estado em questões ambientais. 5. Conclusão. Referências.

1 INTRODUÇÃO

O presente trabalho tem como objetivo primordial demonstrar o empenho da doutrina e da jurisprudência em responsabilizar o Estado por ocasião de danos ambientais.

Durante o transcorrer da leitura, serão lançados ensinamentos doutrinários e jurisprudenciais atuais que auxiliam no clareamento das ideias para melhor esclarecer os institutos de meio ambiente, dano ambiental e responsabilização civil objetiva do Estado.

Escolheu-se o presente tema por conta de que, atualmente, urge a necessidade de se responsabilizar alguém pelos desastres ambientais que rotineiramente surgem no cenário mundial e nacional, desastres estes que muitas vezes caem no esquecimento e somente fazem perder o equilíbrio ecológico, não se preocupando com a restauração do status quo ante.

A responsabilização estatal desponta no cenário jurídico, no tangente aos desastres ambientais, como uma contrapartida à inobservância ao próprio dever de polícia e fiscalização das entidades que trabalham diretamente com o meio ambiente.

O tema proposto instiga a pesquisa em referido campo de atuação dentro do direito ambiental e do direito público, para em tudo aprimorar a cultura jurídica em vigência. Para tanto, parte-se de uma premissa genérica, de descrição do meio ambiente e suas nuances doutrinárias, passando-se para a análise do bem ambiental e a questão do dano ambiental, para por fim se analisar a responsabilidade civil do Estado.

2 MEIO AMBIENTE – CONCEITO

Para iniciar a tratativa do tema escolhido, é de suma importância esclarecer de maneira breve e conclusiva o que se entende por meio ambiente, sendo que este é o objeto de estudo do direito ambiental e suas ramificações.

Em um primeiro momento, a fim de se obter uma objetividade, busca-se na legislação positivada pátria o conceito de meio ambiente, trazido à luz na legislação brasileira através da Lei n.º 6.938/81, que em seu art. 3.º traduz o seguinte:

"Art. 3.º Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: I – meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem fisica, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas; (…)"

Portanto, à vista da legislação brasileira, meio ambiente é aquele espaço que permite o desenvolvimento livre e desembaraçado da vida humana e animal, em seus múltiplos aspectos, não se restringindo somente a assuntos correlatos à natureza. É neste sentido que Rodrigues (2015, p. 68) conclui dizendo que "o meio ambiente corresponde a uma interação de tudo que, situado nesse espaço, é essencial para a vida com qualidade em todas as suas formas.".

Desta maneira, o meio ambiente deve ser interpretado como mais que um mero ‘ambiente’, mas sim como um envoltório onde se desenvolve a vida humana, com suas interações com o meio, carregado de sentido político, senão, afastando-se este viés de interpretação, se estaria diante de um tão somente ambiente (ANTUNES, 2015, p. 111).

Assim, o meio ambiente é um todo conglomerado de ações e elementos que permitem várias acepções e caracterizadores, deixando de ser um vocábulo meramente estrito para se expandir a um sem fim de probabilidades de definição, mas que sempre deve carregar um sentido cultural e político, encapando os sem fins de interações humanas com o meio efetivamente em que vive.

Neste teor a lição de ANTUNES:

“O legislador constituinte, ao atribuir ao meio ambiente a condição de um direito a ser desfrutado pelo Ser Humano, desta e de outras gerações, efetivamente, deu-lhe uma conotação essencialmente política e, portanto, cultural. […] Esse é o conceito mais importante, pois previsto na própria Carta Política da República”. (ANTUNES, 2015, p. 109)

Analisadas as premissas acima, tem-se que o meio ambiente é um todo formado de múltiplos fatores, seja biológicos, inanimados, humanos, etc. que, intrincados entre si, permitem o desenvolvimento da vida humana em sua plenitude e com suas relações inerentes.

2.1 BEM AMBIENTAL – OBJETO DO DIREITO AMBIENTAL

Em análise mais adiantada da matéria ambiental, se chega ao ponto em que o meio ambiente se torna interessante à tutela estatal e à proteção indispensável. Tal fusão acontece quando o texto constitucional brasileiro garante como direito fundamental o acesso a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, em seu art. 225, caput. Desta forma, o bem ambiental tutelado é justamente o equilíbrio entre os elementos bióticos e abióticos do meio ambiente, elementos esses formadores de tal caractere (RODRIGUES, 2015, p. 71).

Neste sentido também se posiciona ANTUNES:

“O art. 225 da Constituição Federal não contempla uma definição de meio ambiente – nem lhe caberia; entretanto, estabelece que o desfrute das condições ecologicamente equilibradas do meio físico se constitui em direito de todos, logo, trata-se de um direito individual pertencente a cada um dos indivíduos que integram a coletividade e que tem a condição de ser essencial para o desfrute da sadia qualidade de vida. Estabeleceu, ainda, a norma fundamental, a existência de um dever jurídico de defender e de preservar o meio ambiente para as presentes e as futuras gerações”. (grifamos) (ANTUNES, 2015, p. 122)

A explanação do autor supra demonstra que o Estado brasileiro tem não somente a faculdade, mas o dever de defender e preservar o bem jurídico ambiental, para garantir o equilíbrio do meio ambiente a fim de propiciar uma digna condição de vida.

Portanto, mais que a garantia do meio ambiente ecologicamente falando, somente pelo prisma científico, está a garantia do meio ambiente enquanto local de desenvolvimento da cultura e política humanas, a fim de garantir a perpetuação da espécie humana, sendo este, de fato, o objeto sobre o qual incide o direito ambiental.

3 DANO AMBIENTAL

Antes de se falar em reparação ambiental ou responsabilidade civil ambiental, seja por parte dos órgãos públicos seja na esfera privada, é de se delimitar o que é o dano ambiental e em que hipóteses pode gerar responsabilização para os que o cometem.

Partindo-se da premissa da gravidade, é de se dizer que o dano ambiental ultrapassa o limite de uma simples poluição, ao passo que esta causa “uma alteração das condições ambientais que, por suas pequenas dimensões, não é capaz de alterar a ordem ambiental, com o prejuízo do status quo ante” (ANTUNES, 2015, p. 125). A poluição, portanto, é algo que não está isento de gravidade, mas que não causa prejuízos sensíveis no meio ambiente, apenas um pequeno descompasso, ao menos a curto prazo.

O dano ambiental, por outra esteira, gera um desequilíbrio no meio ambiente logo que é sentido. Portanto, o dano ambiental “é a poluição que, ultrapassando os limites do desprezível, causa alterações adversas no ambiente, juridicamente classificada como degradação ambiental” (ANTUNES, 2015, p. 126).

O dano ambiental se torna, portanto, uma lesão ativa ao bem jurídico tutelado pelo direito ambiental, qual seja, o meio ambiente. É nesse sentido que leciona RODRIGUES:

“Tendo em vista que o dano é uma lesão a um bem jurídico, podemos dizer que existe o dano ambiental quando há lesão ao equilíbrio ecológico (bem jurídico ambiental) decorrente de afetação adversa dos componentes ambientais. Essa lesão pode gerar um desequilíbrio ao ecossistema social ou natural, mas sempre a partir da lesão ao equilíbrio ecológico, que é o bem jurídico tutelado pelo Direito Ambiental”. (RODRIGUES, 2015, p. 409-410)

Analisando tais questões, é de se dizer que o dano ambiental gera consequências patrimoniais e extrapatrimoniais, sendo que abala patrimonialmente quem o sofre, gerando direito de reaver o patrimônio afetado, e também afeta moralmente a população atingida, que sofrerá com a sensação de insegurança quanto ao seu bem-estar (RODRIGUES, 2015, p. 412).

Em resumo, RODRIGUES assim se manifesta:

“Os patrimoniais vão desde a recuperação dos equipamentos públicos manchados, a recuperação das praias impróprias para banho, o restabelecimento da qualidade do ar atmosférico, etc., até as medidas de educação e controle da poluição para se evitar novos danos. Já os extrapatrimoniais correspondem à privação que a coletividade tem e terá da sensação de bem-estar, a diminuição de qualidade e expectativa de vida, etc. este é o “dano social extrapatrimonial” que tem sido denominado dano moral difuso e que corretamente deve ser indenizado na esteira da recente jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça”. (RODRIGUES, 2015, p. 413)

Portanto, em conclusão, o dano ambiental é algo que afeta sensivelmente o meio ambiente, fazendo com que haja uma reação de danos patrimoniais e extrapatrimoniais, passíveis de prevenção e de necessária reparação, porque alteram as características que permitem a continuidade da vida humana em todas as suas interações.

4 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO EM QUESTÕES AMBIENTAIS

Passamos agora ao debate das questões atinentes à responsabilidade civil do Estado no que tange ao reparo de danos ambientais, sem antes olvidar de enfrentar dispositivos necessários à tal análise.

4.1 NEXO DE CAUSALIDADE

Sabe-se que a afronta a determinado bem juridicamente tutelado gera o dever de reparação a quem ou ao que sofreu a ofensa. Contudo, tal responsabilização exige a demonstração de um nexo causal entre ação e resultado, que configura a tese de que aquela conduta foi o que efetivamente gerou o dano a ser reparado.

Para melhor compreender o conceito de nexo causal, é de se analisar a correspondência de cada um dos elementos em separado.

A causa é “aquilo que determina a existência de uma coisa” (Dicionário Michaelis). Portanto, a causa só existe quando está correlacionada com outro elemento que a faça existir, sendo que o efeito é este elemento, preenchendo-se o vocábulo não pelo que é, mas pela relação que tem com o efeito que gerou (RODRIGUES, 2015, p. 424).

O nexo, por seu lado, é a “conexão, ligação, união, vínculo” (Dicionário Michaelis). Assim, o nexo é o elemento que faz a junção entre a causa e o efeito que ela produz, ou seja, o nexo também não existe por si só, mas somente com a presença dos elementos causa e efeito que lhe dão sentido (RODRIGUES, 2015, p. 424).

Após o detalhamento de ambos os conceitos que unificados dão origem ao nexo de causalidade, passemos à descrição do que seria este propriamente dito.

O nexo causal é a relação que há entre a causa e o efeito, o elo que faz ter razão a necessidade de reparação de certo dano. Nas palavras de RODRIGUES:

“O nexo, portanto, é a ligação existente entre a causa e o efeito que produz. Pode-se dizer, inclusive, que é o nexo que estabelece a existência de uma causa e o seu respectivo efeito, já que ausente o nexo não há nem causa, nem efeito. Ora, se esses dois elementos precisam se unir para existirem, certamente que, se essa união não ocorrer, ipso facto também não existirá aquela causa para aquele respectivo efeito”. (RODRIGUES, 2015, p. 425)

Assim, é de se chegar à conclusão que o nexo de causalidade é a efetiva origem da obrigação de reparação civil, em casos de danos, posto que a causa e o efeito demonstram entre si uma ligação, que faz com que os danos sejam produto imediato da causa geradora.

Neste hiato, explanado o conceito de nexo de causalidade, passa-se à responsabilidade do Estado diante dos danos ambientais.

4.2 RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO DIANTE DOS DANOS AMBIENTAIS

A responsabilidade civil do Estado ante danos ambientais ocorre em sua modalidade objetiva, ou seja, aquela que independe de culpa. Nas palavras de RODRIGUES:

“Segundo o art. 225, § 3º, da CF/88, os poluidores, pessoas físicas ou jurídicas, estão sujeitos às sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados. […] Mais ainda: extrai-se do dispositivo que, na aplicação da sanção civil, não há a necessidade de aferição da culpa do poluidor. Ao menos no texto constitucional, o legislador não fez nenhuma exigência de que se prove a culpa para determinar a responsabilidade civil. […] Fica claro, então, que a responsabilidade civil, em matéria ambiental, é do tipo objetiva, calcado na teoria do risco”. (RODRIGUES, 2015, p. 403)

Desta maneira, é claro o entendimento de que a responsabilidade civil em casos de danos ambientais é desinteressada na prova da culpa de quem efetivamente causou o dano, mas que a reparação é necessária.

O Estado, com todo seu aparato administrativo, tem alguns deveres no que se refere à proteção e conservação do meio ambiente, se tornando pessoa jurídica direta ou indiretamente responsável por desastres que por ventura venham a ocorrer. Desta maneira, em um particular, o Estado tem responsabilidade ao passo que pode atuar de maneira omissiva em sua obrigatoriedade de fiscalização e exigência de prevenção a desastres e danos ambientais, porque, sendo administrador máximo de um determinado país, deve atuar de maneira incisiva na preservação do meio ambiente.

É nesta toada que se manifesta CARVALHO:

“Na responsabilidade civil por desastres ambientais antropogênicos (acidentes industriais), há a ênfase sobre a responsabilidade do agente direto pela atividade, em sua matriz objetiva, com a possibilidade de “responsabilidade solidária de execução subsidiária” do Estado, na medida de sua colaboração omissiva. Já na responsabilidade civil por desastres naturais, há uma tendência de maior exposição do Estado como agente responsável pelos danos decorrentes destes eventos, quando demonstrada a existência configuradora de uma omissão estatal em relação a um dever de agir para prevenção das consequências que redundaram em danos à vida, a propriedade e ao meio ambiente. Estas omissões, geradoras de responsabilização civil extracontratual do Estado em matéria de desastres ambientais, surgem no âmbito de relações jurídicas multidimensionais, tendo como sujeitos as autoridades administrativas e todos os particulares envolvidos (beneficiários e prejudicados). Como resultado tem-se que “a omissão de deveres de controle e de fiscalização a cargo da Administração pode constituir fonte autônoma de responsabilidade civil pelos danos causados aos particulares lesados”. (CARVALHO, 2015, p. 150-151)

Portanto, a responsabilidade do Estado é justamente neste fato de que deve ser fiscalizador da atuação particular e própria estatal diante de atividades que possam lesionar o meio ambiente e gerar um desequilíbrio na ecologia. Esse dever vem explícito na Constituição Federal, em seu art. 225, que lhe atribui o direito de zelar pelo meio ambiente ecologicamente equilibrado e desembaraçado.

Quanto a este ponto de responsabilidade do Estado também leciona RODRIGUES:

“com base na ideia de solidariedade passiva e de buscar, sempre, que haja efetiva reparação das lesões causadas ao meio ambiente, a jurisprudência de nossos Tribunais Superiores vem reiteradamente decidindo que o ente estatal deve ser responsabilizado por ter falhado em seu dever de fiscalização”. (RODRIGUES, 2015, p. 442)

Assim, é pacífico o entendimento de que o Estado possui parcela de responsabilidade quando da ocorrência de um dano ambiental de grande vulto, mormente porque deixou falhar seu dever de prevenção e mitigação de danos. No entanto, não responde sozinho pelas perdas, podendo vir a ingressar com ação regressiva contra o efetivo causador do dano, onde pode requerer indenização pelos danos sofridos, sendo que tal indenização tem o condão inclusive de não onerar a população de modo geral, representada pelo Estado, em detrimento do particular que efetivamente poluiu o meio ambiente (RODRIGUES, 2015, p. 443).

Outro aspecto relevante é que o Estado pode, ou senão deve, ingressar com ação de regresso contra o seu agente que foi causador direto do dano ambiental, para evitar prejuízo ao erário e não responsabilizar a sociedade como um todo por conta da ação de um único agente. Afinal, como preleciona RODRIGUES

“uma vez responsabilizada, pode a pessoa jurídica de direito público obter, em ação regressiva contra o causador direto do dano, indenização pelos prejuízos sofridos. Aliás, há decisões que afirmam ser um dever do Estado buscar tal ressarcimento, evitando, assim, uma injusta oneração da sociedade em prol do particular poluidor”. (RODRIGUES, 2015, p. 443)

É também este o ensinamento de CRETELLA JUNIOR:

“o poder-dever que tem o Estado de exigir do funcionário público, causador de dano ao particular, a repetição da quantia que a Fazenda Pública teve de adiantar à vítima de ação ou omissão, decorrente do mau funcionamento do serviço público, por dolo ou culpa do agente”. (CRETELLA JUNIOR, 2002, p. 221)

Portanto, no plano administrativo também tem o Estado o dever de chamar ao ressarcimento seu funcionário que diretamente causou o dano ambiental.

Veja-se o que diz a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça sobre o tema:

“ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. LEGITIMIDADE PASSIVA. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. IBAMA. DEVER DE FISCALIZAÇÃO. OMISSÃO CARACTERIZADA. 1. Tratando-se de proteção ao meio ambiente, não há falar em competência exclusiva de um ente da federação para promover medidas protetivas. Impõe-se amplo aparato de fiscalização a ser exercido pelos quatro entes federados, independentemente do local onde a ameaça ou o dano estejam ocorrendo. 2. O Poder de Polícia Ambiental pode – e deve – ser exercido por todos os entes da Federação, pois se trata de competência comum, prevista constitucionalmente. Portanto, a competência material para o trato das questões ambiental é comum a todos os entes. Diante de uma infração ambiental, os agentes de fiscalização ambiental federal, estadual ou municipal terão o dever de agir imediatamente, obstando a perpetuação da infração. 3. Nos termos da jurisprudência pacífica do STJ, a responsabilidade por dano ambiental é objetiva, logo responderá pelos danos ambientais causados aquele que tenha contribuído apenas que indiretamente para a ocorrência da lesão. Agravo regimental improvido”. (AgRg no REsp 1417023/PR, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/08/2015, DJe 25/08/2015)

“PROCESSUAL CIVIL, ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. ADOÇÃO COMO RAZÕES DE DECIDIR DE PARECER EXARADO PELO MINISTÉRIO PÚBLICO. INEXISTÊNCIA DE NULIDADE. ART. 2º, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI 4.771/65. DANO AO MEIO AMBIENTE. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR OMISSÃO. ARTS. 3º, IV, C/C 14, § 1º, DA LEI 6.938/81. DEVER DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO. 1. A jurisprudência predominante no STJ é no sentido de que, em matéria de proteção ambiental, há responsabilidade civil do Estado quando a omissão de cumprimento adequado do seu dever de fiscalizar for determinante para a concretização ou o agravamento do dano causado pelo seu causador direto. Trata-se, todavia, de responsabilidade subsidiária, cuja execução poderá ser promovida caso o degradador direto não cumprir a obrigação, "seja por total ou parcial exaurimento patrimonial ou insolvência, seja por impossibilidade ou incapacidade, por qualquer razão, inclusive técnica, de cumprimento da prestação judicialmente imposta, assegurado, sempre, o direito de regresso (art. 934 do Código Civil), com a desconsideração da personalidade jurídica, conforme preceitua o art. 50 do Código Civil" (REsp 1.071.741/SP, 2ª T., Min. Herman Benjamin, DJe de 16/12/2010). 2. Examinar se, no caso, a omissão foi ou não "determinante" (vale dizer, causa suficiente ou concorrente) para a "concretização ou o agravamento do dano" é juízo que envolve exame das circunstâncias fáticas da causa, o que encontra óbice na Súmula 07/STJ. 3. Agravos regimentais desprovidos”. (AgRg no REsp 1001780/PR, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, julgado em 27/09/2011, DJe 04/10/2011)

“AMBIENTAL. UNIDADE DE CONSERVAÇÃO DE PROTEÇÃO INTEGRAL (LEI 9.985/00). OCUPAÇÃO E CONSTRUÇÃO ILEGAL POR PARTICULAR NO PARQUE ESTADUAL DE JACUPIRANGA. TURBAÇÃO E ESBULHO DE BEM PÚBLICO. DEVER-PODER DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO AMBIENTAL DO ESTADO. OMISSÃO. ART. 70, § 1º, DA LEI 9.605/1998. DESFORÇO IMEDIATO. ART. 1.210, § 1º, DO CÓDIGO CIVIL. ARTIGOS 2º, I E V, 3º, IV, 6º E 14, § 1º, DA LEI 6.938/1981 (LEI DA POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE). CONCEITO DE POLUIDOR. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO DE NATUREZA SOLIDÁRIA, OBJETIVA, ILIMITADA E DE EXECUÇÃO SUBSIDIÁRIA. LITISCONSÓRCIO FACULTATIVO. 1. Já não se duvida, sobretudo à luz da Constituição Federal de 1988, que ao Estado a ordem jurídica abona, mais na fórmula de dever do que de direito ou faculdade, a função de implementar a letra e o espírito das determinações legais, inclusive contra si próprio ou interesses imediatos ou pessoais do Administrador. Seria mesmo um despropósito que o ordenamento constrangesse os particulares a cumprir a lei e atribuísse ao servidor a possibilidade, conforme a conveniência ou oportunidade do momento, de por ela zelar ou abandoná-la à própria sorte, de nela se inspirar ou, frontal ou indiretamente, contradizê-la, de buscar realizar as suas finalidades públicas ou ignorá-las em prol de interesses outros. 2. Na sua missão de proteger o meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações, como patrono que é da preservação e restauração dos processos ecológicos essenciais, incumbe ao Estado “definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção” (Constituição Federal, art. 225, § 1º, III). 3. A criação de Unidades de Conservação não é um fim em si mesmo, vinculada que se encontra a claros objetivos constitucionais e legais de proteção da Natureza. Por isso, em nada resolve, freia ou mitiga a crise da biodiversidade – diretamente associada à insustentável e veloz destruição de habitat natural –, se não vier acompanhada do compromisso estatal de, sincera e eficazmente, zelar pela sua integridade físico-ecológica e providenciar os meios para sua gestão técnica, transparente e democrática. A ser diferente, nada além de um “sistema de áreas protegidas de papel ou de fachada” existirá, espaços de ninguém, onde a omissão das autoridades é compreendida pelos degradadores de plantão como autorização implícita para o desmatamento, a exploração predatória e a ocupação ilícita. 4. Qualquer que seja a qualificação jurídica do degradador, público ou privado, no Direito brasileiro a responsabilidade civil pelo dano ambiental é de natureza objetiva, solidária e ilimitada, sendo regida pelos princípios do poluidor-pagador, da reparação in integrum, da prioridade da reparação in natura, e do favor debilis, este último a legitimar uma série de técnicas de facilitação do acesso à Justiça, entre as quais se inclui a inversão do ônus da prova em favor da vítima ambiental. Precedentes do STJ. 5. Ordinariamente, a responsabilidade civil do Estado, por omissão, é subjetiva ou por culpa, regime comum ou geral esse que, assentado no art. 37 da Constituição Federal, enfrenta duas exceções principais. Primeiro, quando a responsabilização objetiva do ente público decorrer de expressa previsão legal, em microssistema especial, como na proteção do meio ambiente (Lei 6.938/1981, art. 3º, IV, c/c o art. 14, § 1º). Segundo, quando as circunstâncias indicarem a presença de um standard ou dever de ação estatal mais rigoroso do que aquele que jorra, consoante a construção doutrinária e jurisprudencial, do texto constitucional. 6. O dever-poder de controle e fiscalização ambiental (= dever-poder de implementação), além de inerente ao exercício do poder de polícia do Estado, provém diretamente do marco constitucional de garantia dos processos ecológicos essenciais (em especial os arts. 225, 23, VI e VII, e 170, VI) e da legislação, sobretudo da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/1981, arts. 2º, I e V, e 6º) e da Lei 9.605/1998 (Lei dos Crimes e Ilícitos Administrativos contra o Meio Ambiente). 7. Nos termos do art. 70, § 1º, da Lei 9.605/1998, são titulares do dever-poder de implementação “os funcionários de órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA, designados para as atividades de fiscalização”, além de outros a que se confira tal atribuição. 8. Quando a autoridade ambiental “tiver conhecimento de infração ambiental é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante processo administrativo próprio, sob pena de co-responsabilidade” (art. 70, § 3°, da Lei 9.605/1998, grifo acrescentado). 9. Diante de ocupação ou utilização ilegal de espaços ou bens públicos, não se desincumbe do dever-poder de fiscalização ambiental (e também urbanística) o Administrador que se limita a embargar obra ou atividade irregular e a denunciá-la ao Ministério Público ou à Polícia, ignorando ou desprezando outras medidas, inclusive possessórias, que a lei põe à sua disposição para eficazmente fazer valer a ordem administrativa e, assim, impedir, no local, a turbação ou o esbulho do patrimônio estatal e dos bens de uso comum do povo, resultante de desmatamento, construção, exploração ou presença humana ilícitos. 10. A turbação e o esbulho ambiental-urbanístico podem – e no caso do Estado, devem – ser combatidos pelo desforço imediato, medida prevista atualmente no art. 1.210, § 1º, do Código Civil de 2002 e imprescindível à manutenção da autoridade e da credibilidade da Administração, da integridade do patrimônio estatal, da legalidade, da ordem pública e da conservação de bens intangíveis e indisponíveis associados à qualidade de vida das presentes e futuras gerações. 11. O conceito de poluidor, no Direito Ambiental brasileiro, é amplíssimo, confundindo-se, por expressa disposição legal, com o de degradador da qualidade ambiental, isto é, toda e qualquer “pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental” (art. 3º, IV, da Lei 6.938/1981, grifo adicionado). 12. Para o fim de apuração do nexo de causalidade no dano urbanístico-ambiental e de eventual solidariedade passiva, equiparam-se quem faz, quem não faz quando deveria fazer, quem não se importa que façam, quem cala quando lhe cabe denunciar, quem financia para que façam e quem se beneficia quando outros fazem. 13. A Administração é solidária, objetiva e ilimitadamente responsável, nos termos da Lei 6.938/1981, por danos urbanístico-ambientais decorrentes da omissão do seu dever de controlar e fiscalizar, na medida em que contribua, direta ou indiretamente, tanto para a degradação ambiental em si mesma, como para o seu agravamento, consolidação ou perpetuação, tudo sem prejuízo da adoção, contra o agente público relapso ou desidioso, de medidas disciplinares, penais, civis e no campo da improbidade administrativa. 14. No caso de omissão de dever de controle e fiscalização, a responsabilidade ambiental solidária da Administração é de execução subsidiária (ou com ordem de preferência). 15. A responsabilidade solidária e de execução subsidiária significa que o Estado integra o título executivo sob a condição de, como devedor-reserva, só ser convocado a quitar a dívida se o degradador original, direto ou material (= devedor principal) não o fizer, seja por total ou parcial exaurimento patrimonial ou insolvência, seja por impossibilidade ou incapacidade, inclusive técnica, de cumprimento da prestação judicialmente imposta, assegurado, sempre, o direito de regresso (art. 934 do Código Civil), com a desconsideração da personalidade jurídica (art. 50 do Código Civil). 16. Ao acautelar a plena solvabilidade financeira e técnica do crédito ambiental, não se insere entre as aspirações da responsabilidade solidária e de execução subsidiária do Estado – sob pena de onerar duplamente a sociedade, romper a equação do princípio poluidor-pagador e inviabilizar a internalização das externalidades ambientais negativas – substituir, mitigar, postergar ou dificultar o dever, a cargo do degradador material ou principal, de recuperação integral do meio ambiente afetado e de indenização pelos prejuízos causados. 17. Como consequência da solidariedade e por se tratar de litisconsórcio facultativo, cabe ao autor da Ação optar por incluir ou não o ente público na petição inicial. 18. Recurso Especial provido”. (REsp 1071741/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 24/03/2009, DJe 16/12/2010)

Portanto, em se analisando a própria jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, é latente o entendimento de que o Estado, através do instituto da responsabilidade civil objetiva, é sim responsável por desastres e danos ambientais, ainda que não tenha sido o causador direto do ocasionado, porquanto tem o dever de fiscalizar e incrementar o aparato preventivo para que não ocorra um desequilíbrio ecológico apto a afetar um sem número de pessoas.

O Estado tem a obrigação de garantir o ambiente ecologicamente equilibrado, e, quando se furta de tal mister, é passível de responsabilização. Quanto ao dever do Estado em garantir o bem-estar ambiental, leciona CARVALHO:

“Assim, há uma conciliação entre o “direito de todos ao meio ambiente ecologicamente” e os deveres constitucionais ambientais (“impondo-se ao poder público e à coletividade de defendê-lo e preservá-lo”) impostos aos entes públicos e privados. Esta dimensão coletiva consiste em verdadeira tarefa fundamental do Estado, havendo expressamente a atribuição de deveres genéricos de proteção ambiental ao Estado. Assim, a violação destes (§ 1.º, do art. 225), justifica a imputação de responsabilidade civil pelo seu não cumprimento”. (CARVALHO, 2015, p. 157)

Ainda, importa esclarecer que a responsabilidade civil do Estado, no que tange à omissão no seu dever de fiscalização é subjetiva, sendo que há corrente doutrinária e jurisprudencial defendendo tal modalidade de responsabilização.

Não é diferente a lição de RODRIGUES:

“É que, para as situações em geral, a responsabilidade estatal por omissão é do tipo subjetiva, ao contrário do que ocorre com os atos comissivos, em que, por força do art. 37, § 6.º, da CF/88, independe da demonstração de elemento anímico. É o que se chama culpa administrativa. Com base nesse argumento, já decidiu o Superior Tribunal de Justiça que, mesmo para as demandas ambientais, seria subjetiva a responsabilidade do Estado por ter falhado em seu dever fiscalizatório”. (RODRIGUES, 2015, p. 444)

Diante de todo o exposto, é de se concluir que o Estado não deve ser eximido de qualquer responsabilidade civil em questões ambientais quando seus agentes e aparatos se mostram falhos e incapazes de fazer valer a garantia de um ambiente ecologicamente correto e equilibrado para a perpetuação da vida humana e da biodiversidade, seja por condutas comissivas ou omissivas.

5 CONCLUSÃO

Para concluir o presente trabalho, após toda a incursão feita pelos institutos do meio ambiente, dano ambiental, responsabilidade civil objetiva do Estado frente a danos ambientais, é de se afirmar que cada vez mais o Estado tem sido responsabilizado por desastres que ocorrem diuturnamente no país e no mundo, haja vista os avanços industriais e demográficos.

Caminho este talvez ainda não tão fácil de ser percorrido e não tão simples de se conseguir uma efetiva indenização dos entes públicos, porque ainda ha muitos interesses voltados somente ao desenvolvimento social, sem se preocupar grandemente com a manutenção do plano de fundo da vida humana, qual seja, o meio ambiente.

Embora a passos de formiga, a justiça tem se feito aparecer para prevalecer o bom senso e a equidade que devem nortear toda a construção social sobre o meio ambiente, condizente com os novos rumos da modernidade e consciente da necessidade de preservação e recuperação ambiental.

Fechando o raciocínio, é de se ressaltar que o direito ambiental tem saído das privacidades para tomar um espaço cada vez maior na conjuntura jurídica atual, embatendo diretamente diversos particulares e inclusive o próprio Estado, a fim de criar um mundo onde a tutela ambiental seja prevalente, para garantia de um futuro habitável à espécie humana e a toda a diversidade biótica e abiótica que compõe o cenário terrestre.

 

Referências
ANTUNES, Paulo de Bessa. Dano ambiental: uma abordagem conceitual. Paulo de Bessa Antunes – 2. ed. – São Paulo : Atlas, 2015.
CARVALHO, Délton Winter de. Desastres ambientais e sua regulação jurídica: deveres de prevenção, resposta e compensação ambiental. Délton Winter de Carvalho. – São Paulo : Revista dos Tribunais, 2015.
CRETELLA JUNIOR, José. O Estado e a obrigação de indenizar. José Cretella Junior. 2. ed. – Rio de Janeiro : Forense, 2002.
RODRIGUES, Marcelo Abelha. Direito ambiental esquematizado. Marcelo Abelha Rodrigues; coordenação Paulo Lenza. – 2. ed. – São Paulo : Saraiva, 2015.

Informações Sobre o Autor

Gabriel Maravieski

Graduado em Direito pelo Centro de Ensino Superior dos Campos Gerais – CESCAGE. Especialista em Direito Ambiental pela UNINTER


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