Resumo: O presente artigo tem por finalidade abordar aspectos instrumentais relevantes da reparação do dano ambiental, situando o tema no cenário dos direitos sociais e, finalmente, enfatizando a importância da função pedagógica atender aos pressupostos instituídos pela Política Nacional de Educação Ambiental.
Palavras-chave: Dano ambiental, responsabilidade civil, dimensão ambiental, educação ambiental.
1. Uma breve justificativa.
A exigência contemporânea de diálogo do direito, na condição de ciência social, com as questões ambientais, determinou ao legislador constitucional a necessidade de inclusão de um capítulo específico sobre proteção do meio ambiente na Carta Política de 1988. Esta iniciativa teve como escopo, além de garantir a devida relevância ao tema, determinar maior amplitude e efetividade à proteção ambiental.
“As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independente da obrigação de reparar os danos causados (Art. 225, § 3º da Constituição Federal).”
Ocorre que a demarcação desse espaço de convergência não se revela nada simples, pois trata de uma intersecção que envolve a tutela de um tipo de direito, identificado como de quarta geração que, determina o abrandamento do paradigma positivista, indica à superação da lógica patrimonialista (econômica) e, finalmente, impõe a prevalência do sentido preservacionista (tutelador). Portanto, é diante deste entendimento de ruptura com o modelo conservador e individualista que emerge a noção pautada pelo interesse social, segundo a qual as futuras indenizações, decorrentes de condenações, não devem ser aplicadas em benefício de interesse particular, mas, ao contrário, em atenção ao interesse coletivo, com foco na recuperação do ambiente degradado (Tozoni-Reis 2004/112).
Ressalta-se como uma das marcas do acolhimento da lógica preservacionista, em contraponto ao sistema patrimonialista, o abrandamento dogmático do princípio que consagra o “direito adquirido”, quando o exercício deste “direito” se apresenta em oposição aos direitos definidos como sociais[1] (interesses coletivos ou difusos) representando, por exemplo, risco de ofensa à vida e à saúde da coletividade. Pois, a propósito de uma nova ordem constitucional, o interesse individual e, até mesmo, a utilização da propriedade, passaram a submeter-se a outros limites como o da função social ou interesse social.
2.A legitimidade para ativa para o exercício da tutela ambiental.
No que diz respeito ao aspecto instrumental da tutela ambiental, verifica-se que foi conferido ao Ministério Público (dos Estados e da União) o papel de protagonista. Tal fato ocorreu em razão da edição da Lei nº 6.938/81 que, muito antes da Constituição de 1988, estabeleceu a responsabilidade objetiva do poluidor e atribuiu a legitimidade ativa ao Ministério Público para a propositura das ações judiciais de natureza civil, no sentido da proteção do meio ambiente.
“Art. 14, § 1° – Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente de existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, efetuados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal por danos causados ao meio ambiente.”
Posteriormente, a Lei nº 7.374/85 consolidou ainda mais a idéia de protagonismo[2] do Ministério Público, pois regulamentou a Ação Civil Pública e possibilitou a responsabilização por danos causados ao consumidor e ao meio ambiente que, numa análise atual, compreende o patrimônio de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico. Isto porque a referida Lei nº 7.374/85 atribuiu ao MP o dever de instauração de procedimento administrativo/inquérito civil[3], no sentido da apuração dos fatos visando instrução de Ações Civis Públicas. Ressalte-se, também, que ao Ministério Público, foi assegurada a possibilidade de celebrar acordos extrajudiciais em matéria ambiental, com força de título executivo, os chamados termos (ou compromissos) de ajustamento de conduta (TAC’s)[4].
“EMENTA: APELAÇÃOCÍVEL. EXECUÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. EMBARGOS JULGADOS IMPROCEDENTES PARA O PROSSEGUIMENTO DA EXECUÇÃO ATÉ A SATISFAÇÃO TOTAL DO TERMO DE AJUSTAMENTO FIRMADO ENTRE A EMBARGANTE E O MINISTÉRIO PÚBLICO. TERMO DE AJUSTAMENTO QUE POSSUI FORÇA DE TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. FUNÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE PRESERVAR O MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS. PRELIMINARES REJEITADAS. Das preliminares. Do cerceamento de defesa. Desnecessidade de produção de outras provas quando os documentos acostados aos autos, juntamente com a confissão de não-cumprimento do termo de ajustamento por ela firmado, são suficientes a embasar a execução, tornando indiscutível o descumprimento das obrigações. Da conexão e continência. Não há conexão e continência quando os objetos e causas de pedir são distintos, ainda que semelhantes, em que pese haja identidade entre as partes. Da legitimidade ativa do Ministério Público. Possui legitimidade o MP para executar termo de ajustamento por ele firmado e que possui força de título executivo extrajudicial, bem como legitimada passivamente a empresa que, através de seu representante, assinou o termo de livre e espontânea vontade. Da incompetência de juízo. Em se tratando de execução de título executivo extrajudicial, aplicáveis as disposições do art. 576 c/c art. 94 do CPC. Da carência de ação. Não há falar em carência de ação quando juridicamente possível o pedido e presente o interesse de agir. Da validade do termo de ajustamento. Em constatado o dano ao meio ambiente, correto o proceder do Ministério Público que instaurou o IP e firmou o termo de ajustamento que ensejou a execução que deu origem aos embargos. E isto porque, é o Ministério Público uma instituição defensora dos direitos individuais indisponíveis, coletivos e difusos, sendo seu dever promover o inquérito e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos (art. 129, III, CF). É do Poder Público, pois, o dever de defender e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225, CF). Do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. A Constituição Federal consagra o princípio do meio ambiente ecologicamente equilibrado, cuidando dos interesses difusos, bem como à qualidade de vida da coletividade. Por outro lado, a Carta Magna também consagra os princípios da propriedade privada e da livre exploração econômica. Imprescindível é se adequar estas atividades econômicas, que produzem empregos e criam riquezas, aos interesses difusos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. E isto só se consegue através de inúmeras medidas protetivas ao meio ambiente, tais quais as pactuadas no termo de ajustamento firmado entre a parte embargante e o Ministério Público. Do não-cumprimento do termo de ajustamento. Correto o ajuizamento da execução do termo de ajustamento, que possui força de título executivo extrajudicial, e que não restou cumprido na integra pela embargante, de modo que, impositivo o desacolhimento dos embargos, prosseguindo-se com a execução, até que todas as obrigações ajustadas sejam adimplidas. Aplicáveis as disposições dos arts. 960 e 961 do CC quanto à constituição em mora. Apelo improvido.” (Apelação Cível Nº 70003393071, Primeira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Carlos Roberto Lofego Canibal, Julgado em 13/11/2002)
Portanto, com base na Lei nº 7.347/85, verifica-se que o Promotor de Justiça é alçado à condição de interlocutor social em matéria consumerista e ambiental. Muito embora, se depreenda do art. 5º da referida Lei, que a legitimidade de agir no interesse ambiental não é exclusiva do Ministério Público. Podendo ser, também, estendida a União, Estados, Municípios, autarquia, empresa pública, fundação, sociedade de economia mista ou associação, que esteja constituída há pelo menos um ano e tenha, dentre as suas finalidades, a proteção ambiental.
“Art. 5o Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar: (Redação dada pela Lei nº 11.448, de 2007).
I – o Ministério Público; (Redação dada pela Lei nº 11.448, de 2007).
II – a Defensoria Pública; (Redação dada pela Lei nº 11.448, de 2007).
III – a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).
IV – a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista; (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).
V – a associação que, concomitantemente: (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).
a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil; (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico”. (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007)
3.A responsabilidade civil ambiental.
Quanto ao tipo de responsabilidade civil, temos que a modalidade subjetiva aquiliana[5], lastreada na investigação da culpa, revelou-se inadequada em razão das características peculiares da tutela ambiental e, ainda, da dificuldade de investigação das respectivas condutas lesivas. Diante deste fato, afirma-se como alternativa a modalidade de responsabilidade objetiva, que dispensa a análise da culpa do agente. Hipótese que, conforme já referido, consolidou-se a partir da edição da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente – Lei n. 6.938/81 – que acolheu no seu artigo 14 § 1º, relativamente aos danos causados ao meio ambiente, o regime da responsabilidade civil objetiva. Tal espécie de responsabilidade, derivada teoria do risco, facilita o exercício da tutela ambiental, pois determina, para atribuição do dever de reparação, apenas e tão-somente a comprovação do dano, dispensando o exame da culpa e, em algumas circunstâncias, até mesmo do nexo causal.
“EMENTA: APELAÇÕES CÍVEIS. RESPONSABILIDADE CIVIL. DANO AMBIENTAL. MUNICÍPIO DE PASSO FUNDO. AUSÊNCIA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL. DANO CONFIGURADO. RECOMPOSIÇÃO DOS DANOS CAUSADOS. DANO MORAL. SENTENÇA CONFIRMADA. 1. O Município de Passo Fundo tem responsabilidade de ordem objetiva pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, no termos do art. 37, § 6º e art. 225, § 3º, da Constituição Federal, bem como art. 14, § 1º, da Lei nº 6.938/81. 2. O Município demandado apenas se desonera do dever de indenizar caso comprove a ausência de nexo causal, ou seja, prove a culpa exclusiva da vítima, caso fortuito, força maior, ou fato exclusivo de terceiro. 3. Caso em que os postulantes pleitearam o ressarcimento de danos morais e materiais, em razão da destruição da vegetação nativa situada na sua propriedade particular, quando da realização de obras de alargamento de estrada vicinal. 4. Embora seja dever do Estado a conservação e ampliação das estradas para a viabilização do tráfego, este deve ser exercido dentro da regulação aplicável a espécie. Antes de levar a efeito qualquer ação potencialmente lesiva ao ambiente é necessário o devido licenciamento ambiental, regulado pela legislação federal (Lei nº 6.938 de 1981 e a Lei 9.605 de 1998) e estadual (Lei nº 11.520), providência que não foi tomada pela municipalidade. 5. Estando devidamente comprovada a lesão ambiental (descrita no laudo de fls. 26/29) e existindo nexo causal entre a atuação do poder público e do dano suportado pelos autores, configurada está a responsabilidade do Município de Passo Fundo em reparar os prejuízos ocasionados. Dos danos materiais 6. Ainda que os postulantes tenham formulado pedido certo de reparação no montante de R$ 70.000,00, nenhum documento veio aos autos a fim de comprovar eventuais valores despendidos com o reflorestamento do local, fato que sequer restou noticiado no feito. Nesse caso, se mostra adequada a determinação contida na decisão de primeiro grau, de recomposição dos danos causados ao meio ambiente, com o reflorestamento da área degradada. Dos danos morais 7. Mantidos o quantum indenizatório relativo ao dano moral, tendo em vista inexistir pedido formulado pela ré de reforma da sentença quanto a este tópico. Negado provimento aos recursos.” (Apelação Cível Nº 70025044850, Quinta Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Jorge Luiz Lopes do Canto, Julgado em 26/11/2008).
4.Algumas características do dano ambiental.
Os danos ambientais são complexos na maioria dos casos e, portanto, a singela solução do pagamento de soma em dinheiro se mostra insuficiente para o efeito ou finalidade de garantir a reparação ou ressarcimento do prejuízo causado. Isto porque, em se tratando de dano ambiental, o aspecto indenizatório, embora muito importante, apresenta-se num plano secundário, pois a recomposição do ambiente e o retorno do equilíbrio afetado é que, de fato, são os fatores mais importantes[6]. Este argumento se fortalece em razão da dificuldade de se quantificar essa espécie de dano. Senão vejamos: Como se há de valorar a destruição de uma floresta ou a contaminação de um manancial hídrico? Não bastasse isso, como se avaliar a extensão do dano moral (a dor, o prejuízo atávico, o constrangimento psíquico etc.) sofrido por quem depende destes recursos naturais? Estas inquietantes interrogações conduzem, num primeiro momento, à constatação da subversão de mais um relevante dogma da responsabilidade civil, segundo o qual toda obrigação não cumprida se traduz num substitutivo em dinheiro e, finalmente, a emergência da responsabilidade ambiental como a tutela de um direito social.
“EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. DANO AMBIENTAL. ÁREA DA PRESERVAÇÃO PERMANENTE. DESTOQUE DA ARÉA. LAUDO TÉCNICO DE VISTORIA. 1) PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO: Laudo Técnico de Vistoria realizado por Agente Florestal competente para a prática do ato, sem qualquer elemento capaz de afastar a sua presunção de legitimidade. Confirmação de seu conteúdo pela prova documental e testemunhal colhida em audiência. Ausência de força probatória de laudo produzido por engenheiro florestal contratado pela parte causadora do dano ambiental. 2) ENQUADRAMENTO LEGAL DA MULTA: O valor da multa encontra respaldo legal na Lei 9.605/98 que prevê a sua aplicação, sendo discriminada no Dec. 3.179/99, que, nos seus arts. 25 e 37 estabelece a multa de R$ 1.500,00 a R$ 50.000,00, no caso de danificação de florestas consideradas de preservação permanente, mesmo que em formação, ou a sua utilização com infringência das normas de proteção; ou de destruição ou danificação de florestas nativas. 3) ALEGAÇÃO DE DUPLA CONDENAÇÃO: RECOMPOSIÇÃO DA ÁREA DEGRADADA E PAGAMENTO DE INDENIZAÇÃO. POSSIBILIDADE DE CUMULAÇÃO. Solução da questão com a aplicação conjugada dos princípios da prevenção, do poluidor-pagador e da reparação integral, decorrendo deles a imposição de prestações pessoais, positivas e negativas (fazer e não fazer), bem como de pagar quantia (indenização dos danos insuscetíveis de recomposição in natura), prestações essas que não se excluem, mas, pelo contrário, se cumulam para que sejam atingidos os objetivos da legislação ambiental. SENTENÇA MANTIDA. APELAÇÃO DESPROVIDA.” (Apelação Cível Nº 70015333339, Terceira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Paulo de Tarso Vieira Sanseverino, Julgado em 06/07/2006)
Esta perspectiva, que coloca a responsabilidade ambiental na condição de tutela diferenciada de um direito social, além de alterar os parâmetros clássicos da responsabilidade civil privilegiando, por exemplo, a recomposição do ambiente degradado e admitindo a condenação em dinheiro[7], quando essa recomposição mostrar-se inviável, aponta para a necessidade do acolhimento dos fundamentos da política pública de Educação Ambiental[8] como forma de oportunizar ao ofensor e a coletividade o conhecimento e a reflexão crítica acerca da extensão do ato danoso. Tal hipótese fortalece a idéia de que a decisão judicial não deve ater-se apenas a fixação da indenização ou recuperação ambiental, mas, sobretudo, ao objetivo de agregar uma ênfase especial a função pedagógica.
5.A função pedagógica da decisão judicial.
Conforme leciona Clayton Reis apud Gagliano e Pamplona Filho (2003), os espíritos responsáveis possuem uma absoluta consciência dos seus deveres sociais. Logo, somente fazem aos outros, o que querem que seja feito a eles próprios. No entanto, o fato é que nem todas as pessoas possuem a exata noção do dever social, consistente em uma conduta emoldurada pela ética e pelo respeito dos direitos alheios. Nesse sentido, ante a prática de ato nocivo, a reparação pelo dano causado se impõe, devendo compreender também esta indenização, ainda que de modo implícito, a sanção correspondente a repreensão social e, também, a mensagem pedagógica quanto inconveniência lesão praticada. Assim é de ter-se que, o conteúdo da decisão judicial que trata de indenização, além do seu pressuposto elementar, deverá sempre ocupar-se em oportunizar, ao ofensor, a possibilidade de compreensão dos fundamentos que regem o equilíbrio social. De onde se conclui que as decisões judiciais, que tratam do dano ambiental e da sua indenização, se apresentam constituídas da tríplice função de reparar, punir e educar.
– Função compensatória. (reparar e indenizar)
– Função punitiva.
– Função pedagógica.
A função compensatória consiste na reparação e/ou indenização do dano causado. Trata da recomposição do dano, quando isto for possível. Sem prejuízo do eventual pagamento de indenização, que deverá ser proporcional ao valor do dano ou, ainda, capaz de compensar o direito não redutível monetariamente (dano moral, psicológico etc.)[9].
A função punitiva refere-se, simultaneamente, a ação e ao efeito de punir, o que se concretiza pelo respectivo cumprimento da pena imposta ou sofrimento da sanção/condenação imposta[10].
A função pedagógica deve se caracterizar como o processo que visa sensibilizar o indivíduo (ofensor) e a coletividade para a construção de valores sociais, conhecimentos, habilidades, atitudes e competências voltadas à conservação do ambiente[11]. (Art. 1º da Lei nº 9.795, de 27 de abril de 1999)
6.Conclusão.
Pelo exposto, diante do entendimento de que a responsabilidade ambiental trata da tutela um bem jurídico da coletividade, que se caracteriza como um direito social, conclui-se que:
a. Toda e qualquer agressão praticada contra este patrimônio comum deve determinar, ao agente do fato lesivo, responsabilidade indenizatória, sem prejuízo da oportuna recuperação do ambiente degradado.
b. A responsabilidade indenizatória pelo dano ambiental não pode limitar-se tão-somente, a função compensatória que consiste na reparação e/ou indenização do dano causado. Também não pode restringir-se apenas a função punitiva, decorrente da concretização do cumprimento da condenação imposta[12]. Mas, sobretudo, deve contemplar os pressupostos de uma função que recepcione a dimensão pedagógica da Política Nacional de Educação Ambiental e, finalmente, que encaminhe o ofensor no rumo de um “processo” de sensibilização para a construção de valores sociais, conhecimentos, habilidades, atitudes e competências voltadas a conservação do ambiente[13].
Informações Sobre o Autor
Francisco José Soller de Mattos
Advogado no Rio Grande/RS
Professor de Direito civil na Fundação Universidade Federal do Rio Grande – FURG/RS
Especialista em Direito Civil e Empresrial – INPG
Mestre em Eucação Ambiental pela FURG/RS
