Breves apontamentos sobre a compensação ambiental e os impactos das hidrelétricas

Luciana Lima Domingues de Souza – Advogada graduada pela PUCCAMP, Administradora de Empresas (Industriekaufmann) pela AHK/IFPA – Alemanha e Auditora Socioambiental pela UNINTER Curitiba, [email protected].

Flavia Thomaz Soccol – Advogada graduada em Direito pelo Centro Universitário Curitiba, Mestre em Direito PUCPR, pesquisadora “Meio Ambiente: Sociedades Tradicionais e Sociedade Hegemônica” (PUCPR), [email protected].

Resumo: As usinas hidrelétricas causam significativos impactos socioambientais não reversíveis por inundarem extensas áreas para enchimento de seus reservatórios, desequilibrando extratos expressivos da biodiversidade local e impactando severamente as populações locais e grupos humanos vulneráveis. Nesse contexto, uma das ferramentas destinadas à gestão ambiental e proteção desses impactos é a compensação ambiental pela Lei n^o.9.985/2000, também conhecida como a Lei do SNUC. O presente estudo ater-se-á ao universo da compensação ambiental no âmbito das UHEs no Brasil, que atingem ecossistemas pela edificação das barragens, debatendo o instituto no contexto das avaliações de impacto ambiental (AIA), dos processos de licenciamento e suas limitações, bem como as consequências à compensação ambiental. O estudo foi desenvolvido no método dedutivo mediante análise bibliográfica, remontando o cenário político-econômicas das UHEs em contexto histórico, análise jurídica da avaliação de impacto ambiental (AIA), do licenciamento e do instituto da compensação ambiental pela Lei do SNUC, verificando-se as lacunas, falhas e principais desafios que se impõem ao setor de energia hidrelétrica em prol do desenvolvimento sustentável no país, verificando-se a suficiência da compensação com base nos instrumentos de avaliação de impacto ambiental e no processo de licenciamento elaborados por empreendedores, trazendo, ao final, proposta de aprimoramento.

Palavras-Chave: Hidrelétricas. Compensação Ambiental. Impactos Ambientais.

“Brief notes on the environmental compensation and the impacts of hydroelectric power plants”

 Abstract: Hydroelectric plants cause significant non-reversible socioenvironmental impacts by flooding large areas to fill their reservoirs, unbalancing significant extracts of local biodiversity and severely impacting local populations and vulnerable human groups. In this context, one of the tools for environmental management and protection of these impacts is environmental compensation by Law N^o. 9.985/2000, also known as the Law of the SNUC. This study will focus on the universe of environmental compensation in the context of the UHEs in Brazil, which affect ecosystems through the construction of dams, debating the institute in the context of environmental impact assessments (EIA), licensing processes and its limitations, as well as the consequences on environmental compensation. The study was developed in the deductive method through bibliographical analysis, remounting the political-economic scenario of the UHEs in historical context, legal analysis of the environmental impact assessment (EIA), the licensing process and the institute of environmental compensation by the SNUC Law, checking the gaps, the shortcomings and also the major challenges facing the hydropower sector for sustainable development in the country, verifying the sufficiency of compensation based on the environmental impact assessment instruments and the licensing process elaborated by entrepreneurs, bringing, at the end, a proposal for improvement.

Keywords: Hydroelectric power plants. Environmental Compensation. Environmental impacts.

Sumário: Introdução. 1. A contextualização histórica dos megaempreendimentos hidrelétricos no país. 2. Impactos ambientais das hidrelétricas. 3. Limites e desafios das avaliações de impacto ambiental e do licenciamento de hidrelétricas no país. 4. Desafios à justa compensação ambiental de empreendimentos hidrelétricos. Conclusão. Referências bibliográficas.

Introdução

A constitucionalização do meio ambiente e o dever de protegê-lo trouxe em seu bojo a responsabilidade de todos os jurisdicionados da não degradação ambiental ao lado do direito de explorar pela livre iniciativa e graças ao modelo desenvolvimentista no Brasil. Tem-se aqui um princípio constitucional da ordem econômica e, ao mesmo tempo, uma garantia fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (FIGUEIREDO, 2011 p. 70).

A normatização da compensação ambiental através da Lei n^o. 9.985/2000 (BRASIL, 2000), conhecida como a Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), tem promovido uma nova metodologia de estruturação desses empreendimentos de infraestrutura no país para se contrabalancear os impactos ambientais não-reversíveis, que devem ser previamente considerados nos custos de implantação e operacionalização das usinas de energia em todo país.

No entanto, é de conhecimento entre todos que militam na área que tanto o instrumento de avaliação de impacto ambiental (AIA) quanto o processo de licenciamento ambiental possuem limitações técnicas, políticas e jurídicas, capazes de macular seu sentido, sua juridicidade e sua finalidade. Investigar essas limitações e analisá-las face a o instituto de compensação ambiental pela Lei do SNUC é essencial, a fim de traçar desafios e metas de alinhamento ao desenvolvimento sustentável no país, especialmente quando se fala de um setor dessa envergadura como é o de energia. Estaria a suficiência da compensação ambiental por unidades de conservação comprometida em virtude de tais limitações?

A presente pesquisa ater-se-á ao universo da compensação ambiental face os impactos ambientais e os processos de licenciamento no âmbito da construção e operação de UHEs nacionais, debatendo os institutos acerca de sua suficiência, verificando-se, na conclusão, se há algum comprometimento da compensação ambiental por unidade de conservação em razão das limitações, lacunas e incongruências encontradas em avaliação de impacto ambiental e no licenciamento, os potenciais efeitos positivos e negativos, bem como os desafios ao setor de energia hidrelétrica no contexto do desenvolvimento sustentável no país.

1. A contextualização histórica dos megaempreendimentos hidrelétricos no país

No século XIX, foi com a economia exportadora do café, a principal atividade a gerar riqueza e fazer crescer o PIB, que nasciam os primeiros clamores por uma modernização do parque industrial nacional. À época, era cada vez mais crescente o impacto da forte urbanização, sendo necessário investimentos de peso em infraestrutura de serviços e aparelhos públicos nos grandes centros, em especial, na rota Rio de Janeiro e São Paulo.

No Brasil daquela época, a força de investimento em energia partia ainda do setor privado, de empresários que necessitavam de fontes alternativas e mais baratas ao carvão para dar continuidade às manufaturas de suas fábricas. Não havia controle estatal ou investimento público previsto para geração, transformação e distribuição de energia elétrica no país. Porém, foi com a procura cada vez maior por energia elétrica que ocorreram as primeiras regulamentações do setor.

A redefinição do papel do estado na economia ocorreu pela via do intervencionismo crescente através de uma regulamentação do setor de energia elétrica através de: i) interrupção dos processos de autorização de novos aproveitamentos de cursos de água; ii) proibição de aquisição de empresas; e iii) extinção da “cláusula-ouro”, que se traduzia por um mecanismo contratual utilizado com a São Paulo Light e que garantia às empresas o reajuste sistemático das tarifas pela cotação do ouro. O ponto máximo da década se deu com o Código de Águas (Decreto n^o. 24.643 de 1934), que materializou o projeto intervencionista do governo na gestão do setor de águas e energia elétrica nacionais, cujo ápice foram os institutos jurídicos das concessões e autorizações à geração, transformação, distribuição e transmissão da energia elétrico-hidráulica no país.

Somente a partir do Código de Águas, pode-se dizer que a União passou a ser a protagonista do setor de energia, detendo a competência para legislar e outorgar concessões e autorizações de serviços públicos de energia hidrelétrica no país, o que antes era regido meramente por contratos assinados entre particulares e que resultou em embates entre as principais companhias da época, como a Light. Assim, o Governo Federal passou a concentrar esforços na contenção dos gastos públicos e no chamado “Plano Nacional de Eletrificação”, o qual apresentava um elevado aporte de recursos na construção de usinas hidrelétricas de pequeno e de médio porte no país, por não haver capacidade instalada adequada e suficiente que desse cabo ao crescimento acelerado do consumo de energia pelo mercado brasileiro. (GOMES, et al., 2002). No entanto, o país continuava dependente do mercado externo em bens intermediários e de capital.

Eram, portanto, essenciais mudanças estruturais que viabilizassem a implantação da indústria pesada internamente. Foi no mandato de Juscelino Kubitschek, que o estado apresentou a expansão do parque através do estabelecimento das companhias estaduais de força e luz, além de uma indústria geradora de energia, a Central Elétrica de Furnas. Juscelino planejava adotar uma estratégia desenvolvimentista de modernização e rápida ampliação da produção nacional, estratégia conhecida pelo slogan “cinqüenta anos em cinco”, com a política econômica “Plano de Metas” 1956 -1961. JK conseguiu bater as metas ao introduzir, em solo nacional, 2.056,7 MW, ou 84,1% da meta proposta (GOMES, et al., 2002 p. 7).

Até os anos noventa, foi consolidada a nova organização de planejamento, regulamentação, fiscalização e expansão da geração, transmissão e prestação de serviços do setor de energia elétrica brasileiro, sendo o evento mais significativo “a constituição, em 1962, da Eletrobrás, vinculada ao Ministério de Minas e Energia, com as atribuições de planejar e coordenar o setor; desempenhar as funções de holding de várias concessionárias; e administrar os recursos financeiros (inclusive o empréstimo compulsório vigente a partir de 1964) destinados às obras de expansão da base produtiva do setor, papel esse antes desempenhado pelo BNDES, desde a criação do Banco”. (GOMES, et al., 2002 p. 7)

A mudança mais concreta para o mercado competitivo de energia elétrica ocorreu, de fato, entre 1988 e 1995, através da Lei n^o. 8.031/1990, que instituiu o “Programa Nacional de Desestatização (PND)”, com a venda das companhias em 1995. Cuidou-se para que o modelo a ser aplicado ao novo mercado fosse o da desverticalização da produção, separando-se o que era geração, do que era transmissão, distribuição e comercialização, tornando cada uma dessas etapas independentes entre si e não mais conjugadas em uma só cadeia produtiva, como era na antiga estrutura estatal.

A partir de 2001, com a crise instalada no fornecimento de energia elétrica no país, o governo deu início ao plano para introdução de novas fontes de energia primária para diversificar a matriz energética nacional. A primeira opção foi a cogeração através do bagaço de cana. Outra importante medida foi o consumo do gás natural, cujas reservas registravam aumento ininterrupto de mais de 700% no período 1975-2000. (GOMES, et al., 2002 p. 16). Porém, o governo federal continua buscando os megaempreendimentos hidrelétricos, principalmente na região da Amazônia, em virtude do alto potencial que os rios da região representam à geração de energia do país, enquanto o investimento na diversificação da matriz energética ainda se mantém tímido. É essencial que o governo federal compute os complexos e profundos impactos ambientais não reversíveis que as hidrelétricas produzem ao país, especialmente quando se fala da região Amazônica.

Para muitos, a matriz energética brasileira confere ao Brasil posição diferenciada no ranking do desenvolvimento sustentável, porque as hidrelétricas seriam umas das matrizes mais limpas do mundo. No entanto, não é bem assim. Destaca-se, nesse sentido, o episódio da UHE Belo Monte, cujos impactos socioambientais já são verificados in locco, até hoje sem explicação e solução para a sociedade e, principalmente, para os inúmeros deslocados ambientais como as comunidades tradicionais, os grupos indígenas e a população local atingida. Situações como da UHE Balbina, Belo Monte, Tucuruí, dentre inúmeras outras que se replicam em UHEs e PCHs em todo Brasil, deveriam fazer parte do debate nacional acerca dos impactos socioambientais produzidos pelas hidrelétricas e da insuficiência de sua avaliação e compensação ambiental pelo Sistema das Unidades de Conservação.

Conforme MELLO e TONI,

“A matriz brasileira ainda é vista como limpa e entre as mais renováveis do mundo. Contudo, o crescimento na participação do setor energético nas emissões de carbono no país cresceu enormemente de 16% em 2005 para 32% em 2010. Fica claro que nos últimos anos o Brasil não investiu no uso mais eficiente de energia nem numa matriz energética limpa. Fica cada vez mais difícil o Brasil sustentar sua posição internacional de ter  uma matriz energética limpa, como a perspectiva é de que a participação de fontes não renováveis continue crescendo, sobretudo com a exploração do Pré-Sal. Conforme foi mencionado acima os problemas relacionados com a construção de grandes hidrelétricas em terras indígenas e de outras populações tradicionais, como Belo Monte, também são ignorados quando se considera que a matriz brasileira é “limpa”.” (MELLO, et al., 2013 p. 10)

Dessa feita, o presente artigo objetiva enriquecer o debate tão necessário acerca dos empreendimentos hidrelétricos no país face os problemas que permeiam as avaliações de impacto ambiental que fundamentam todo um sistema de compensação por unidades de conservação no país. A intenção não é exaurir o assunto, mas sim trazer à tona, através de revisão bibliográfica e dados de experiência das autoras, novas nuances sobre a temática, a fim de colaborar no debate tão necessário para a consolidação dos direitos e garantias fundamentais ao meio ambiente saudável e ao desenvolvimento realmente sustentável no país.

2. Impactos ambientais das hidrelétricas

É notório o quanto a sociedade se desenvolveu e se tornou dependente da energia. Apenas no Brasil, cerca de 76% da energia consumida é proveniente das usinas hidrelétricas espalhadas pelo país. Por outro lado, é de ciência geral que os graves impactos ambientais resultantes da implantação e operação de hidrelétricas no meio e nas populações atingidas. Não há como não se preocupar com esse panorama.

Longe de se atribuir precipitadamente o rótulo de “energia limpa e renovável” às hidrelétricas, é preciso facear os impactos produzidos que, quando somados e acumulados por toda a bacia hidrográfica, áreas e comunidades tradicionais afetadas, torna-se questionável indicá-las como energia limpa e renovável. Ao mesmo tempo em que a sociedade brasileira depende da energia elétrica, o país deve se mobilizar e buscar outros meios e fontes de geração de energia que não degrade o meio ambiente (INATOMI, et al., 2005).  Urge o fato de se ampliar e diversificar a matriz energética brasileira, buscando-se alternativas de mínimo impacto.

Como resultado do processo de conscientização ambiental no Brasil, cita-se o advento da Política Nacional do Meio Ambiente – Lei n^o. 6.938/1981, que instituiu o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA). Seu art. 2º expõe o objetivo geral da política, qual seja: “de preservar melhorar e recuperar o meio ambiente, sem deixar de proteger também os interesses econômicos desenvolvimentistas”. O dispositivo claramente privilegia a tese do desenvolvimento sustentável e viabiliza a consolidação da Política Nacional do Meio Ambiente através de treze ferramentas para a proteção, conservação, precaução, prevenção e mitigação de impactos ambientais, dentre elas a do licenciamento ambiental (LI) e a de avaliação de impactos ambientais (AIA).

O estabelecimento de padrões de qualidade ambiental, pautados em parâmetros técnicos, visa estabelecer níveis aceitáveis para a manutenção dos recursos naturais e para a segurança da saúde humana. Segundo os dispositivos da Resolução n^o.1, de 23.01.1986, do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), define-se “impacto ambiental” como sendo “qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente […]” (Brasil, 1986)

O art. 2º da Resolução n^o1 complementa ao indicar as atividades potencialmente poluidoras e geradoras de impacto, dentre elas as de usinas hidrelétricas, dando assim, ainda que de forma ampla, uma certa regulamentação à Política Nacional do Meio Ambiente brasileira nesse setor. Considerando os dispositivos mencionados, para que o dever constitucional de defesa do meio ambiente seja efetivo, abre-se o caminho para a intervenção do Poder Público fundamentada na necessidade de prevenção do dano ambiental. Trata-se, portanto, de uma obrigação do Estado de defender o meio ambiente de possíveis impactos e danos ambientais resultantes das atividades humanas.

Os impactos ambientais produzidos são enormes, interferindo na delicada equação do desenvolvimento sustentável nacional. Por isso, o entendimento desses impactos é essencial para que sejam eficazes as políticas públicas e ferramentas aplicadas ao desenvolvimento econômico e social do país. Apesar de seus incontestáveis benefícios, a construção de reservatórios para a geração de energia elétrica provoca impactos nos meios físico, biológico, social e cultural que causam alterações na economia das regiões afetadas pelas usinas hidrelétricas. As regiões atingidas acabam absorvendo os custos sociais, econômicos e ambientais associados à construção e operação de uma usina, enquanto os benefícios energéticos são distribuídos às demais regiões do país. (Campos, et al., 2012)

Segundo INATOMI e UDAETA,

“As hidrelétricas, vistas por muitos como uma fonte de “energia limpa”, do ponto de vista ambiental não podem ser consideradas uma ótima solução ecológica.[…] Elas interferem drasticamente no meio ambiente devido à construção das represas, que provocam inundações em imensas áreas de matas, interferem no fluxo de rios, destroem espécies vegetais, prejudicam a fauna, e interferem na ocupação humana. As inundações das florestas fazem com que a vegetação encoberta entre em decomposição, alterando a biodiversidade e provocando a liberação de metano, um dos gases responsáveis pelo efeito estufa e pela rarefação da camada de ozônio”. (INATOMI, et al., 2005 p. 5)

Com base na análise bibliográfica realizada pelas autoras, é possível elencar os principais e mais significativos impactos negativos causados com maior frequência ao meio ambiente em decorrência da implantação e operação das UHEs. Nesse contexto, foram elencados a seguir os principais impactos ambientais observados desses megaempreendimentos no Brasil:

Tabela 1: Impactos resultantes da geração de energia hidrelétrica

Fonte: Rio Pardo Vivo (2012), Fearnside (2015) e Inatomi et al (2005) adaptados pelas autoras.

Diante de impactos como os indicados, a diretriz é para sejam contidos ou reparados, tendo em vista serem muitos deles irreversíveis, influenciando drasticamente a equação do desenvolvimento sustentável (INATOMI, et al., 2005).

A título de exemplificação, Campos et al. mencionam o relatório denominado “Agenda Elétrica Sustentável” (2006), um estudo lançado pelo WWF-Brasil e desenvolvido por uma equipe de especialistas da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), que comprova que o Brasil poderia reduzir em até 40% a demanda energética prevista para 2020, caso introduzisse ações preventivas de re-potenciação das usinas hidrelétricas já existentes e medidas redução do desperdício no sistema de distribuição elétrica, o que seria capaz de economizar o proporcional a 14 hidrelétricas do porte de Belo Monte. (Campos, et al., 2012). A correção do passado para o avanço no futuro parece não fazer parte da agenda política e do poder executivo da atualidade.

Dessa feita, entender os impactos ambientais envolvidos e o motivo do seu não equacionamento nos AIAs e processos de licenciamento ambiental de hidrelétricas é primordial, inclusive para que se possa avaliar as medidas mitigadoras e compensatórias desses impactos, a fim de trazer o desenvolvimento sustentável para a linha de frente das políticas públicas no Brasil.

3. Limites e desafios das avaliações de impacto ambiental e do licenciamento de hidrelétricas no país

Desde a Política Nacional do Meio Ambiente – Lei n^o. 6.938/1981, que o princípio do poluidor-pagador está delineado no país. O art. 14, §1º[1] da Política estabelece que o poluidor é obrigado, independentemente de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros. Sendo a Política recepcionada pela Carta de 88, reconhece-se com status constitucional o dever público e de toda a sociedade em responsabilizar o poluidor a compensar os impactos ambientais que venham a ocorrer em razão de suas atividades. Para Rabbani, o princípio do poluído-pagador exige uma releitura sempre contemporânea de seu conceito, a fim de melhor lhe configurar suas múltiplas faces e funções que o tornam a verdadeira concretização da proteção ambiental, sendo premissa, inclusive, do instituto de compensação ambiental em reservas de conservação:

“Nesse sentido, o princípio do poluidor-pagador possui uma forte natureza preventiva, ao se estabelecerem normas inibidoras da conduta lesiva do poluidor, inclusive através da instituição de tributos ambientais, ao mesmo tempo em que o princípio também atua no campo da coibição, por meio do estabelecimento da responsabilização. Além de responsabilidade civil, o princípio tem um viés extrafiscal ambiental (desmotivando condutas permitidas, contudo perniciosas ao mesmo ambiente, através de tributos que inibem a prática destas condutas poluidoras), além de também se irradiar na esfera administrativa e criminal, através das responsabilidades administrativa e penal. O princípio do poluidor-pagador não é um fim em si mesmo, mas um princípio instrumental para a realização concreta da proteção ambiental, subdividindo-se em subprincípios como a precaução, a prevenção, o equilíbrio do orçamento ambiental (redistribuição), a correção da fonte dos danos ao ambiente (poluidor-eliminador) etc.” (RABBANI, 2017 p. 195)

Nesse sentido, preconiza a CF/88, no art. 225, § 1º, IV, que o estudo prévio de impacto ambiental (EPIA) deverá ser exigido para a instalação de qualquer obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação ambiental. O EPIA ou EIA nada mais é do que uma das espécies do gênero Avaliação de Impacto Ambiental – AIA. Assim, o EIA tem um caráter antecipatório de precaução, sendo considerado uma das ferramentas mais importantes da política de defesa do meio ambiente no Brasil, cabendo ao Estado sua exigência. Apenas profissionais técnicos, legalmente habilitados, poderão executar e assinar o EIA, que integrará o RIMA, o relatório de impacto ambiental, possuindo seus requisitos de validade técnica enumerados no art. 9º da Resolução n^o.1 do CONAMA. O RIMA refletirá as conclusões do estudo realizado e deverá ser apresentado de forma objetiva e compreensível, de acordo com art. 9º da citada Resolução. (Leite., 2015)

No entanto, os AIAs de hidrelétricas no país, bem como seus respectivos processos de licenciamento, não vêm cumprindo com sua função e missão institucional, pois não identificam, dimensionam, qualificam e quantificam com clareza, suficiência e pontualidade os riscos e impactos ambientais que podem ser causados e evitados, contidos ou compensados competentemente pelos empreendedores. A questão é grave e reverbera.

Um olhar atento à Tabela 1 evidenciará a importância de se compreender os impactos ambientais causados por hidrelétricas. Se o EIA-RIMA é aprovado pelo órgão ambiental responsável, o empreendedor terá a licença prévia emitida, prosseguindo com o licenciamento, esteja ou não o EIA suficiente, claro e adequado. Como se não bastasse isso, a autoridade pública tem a discricionariedade para deliberar ou discordar do conteúdo do AIA. O maior problema existe quando não há fundamento para o diagnóstico ambiental ser aprovado em razão de suas limitações ou falhas técnicas, mas, mesmo assim, é a licença emitida pelo órgão ambiental. Nesse sentido, são inúmeras as críticas, que permeiam tanto o processo de licenciamento, quanto as ferramentas de diagnóstico ambiental e avaliação dos impactos.

Nessa linha, coloca-se BRAGA:

“Todavia, são necessários a definição e o desenvolvimento de métodos próprios de avaliação de impactos ambientais, para se garantir uma análise segura dos projetos. Evidentemente que os indicadores escolhidos pelos métodos não têm igualdade universal, eles têm valores diferentes no espaço e no tempo, podendo não ser os mesmos em um país europeu e em um país do Terceiro Mundo. Daí, a necessidade de se evitar simplesmente a importação de técnicas e indicadores que, embora aparentemente objetivos e científicos, não reflitam as necessidades públicas, dentro de um quadro histórico-político-econômico do país.” (BRAGA, 1988)

A ausência de uma metodologia, critérios, requisitos, parâmetros e indicadores pré-definidos para as avaliações de impacto ambiental de hidrelétricas a compor o licenciamento, que integrem uma política pública de desenvolvimento sustentável específica do setor de energia, resulta principalmente em: (i) perda de tempo e de recursos financeiros; (ii) morosidade; (iii) quebra de confiança nos processos democráticos; (iv) conflitos socioambientais longos e desgastantes; (v) judicialização que sobrepesa a máquina estatal; (vi) infração aos direitos e garantias fundamentais das comunidades atingidas; (vii) ausência de transparência e governança. Deve-se ter em mente que os problemas que ocorrem nas avaliações de impacto ambiental podem ser capazes de contaminar todo o processo de licenciamento e, por consequência, as medidas de compensação ambiental, como se verá melhor adiante. Trata-se de uma reação em cadeia, em que um ato (ou omissão) leva a outro.

Por outro viés, não se pode esquecer que estes institutos são ferramentas da Administração Pública na proteção do meio ambiente e prevenção de impactos ambientais. Pertinente aos problemas que têm contaminado o AIA, o primeiro deles é de natureza política, cuja raiz está na ausência de transparência e de isenção, além do envolvimento de interesses particulares de seus atores em detrimento do interesse público, da coletividade. As distorções podem ser de diversos tipos, tais como:

1. maior grau de discricionariedade presente nas deliberações e aprovações de autoridades e agentes ambientais com envolvimento de personagens do poder executivo e legislativo influenciando diretamente nas etapas de todo o processo de licenciamento e até de elaboração do EIA;
2. motivações políticas eleitoreiras para liberação de projetos hidrelétricos, como é o caso das UHEs de Balbina e Belo Monte, por exemplo;

• politização de cargos em comissionamento, no âmbito gerencial, de agências e órgãos ambientais envolvidos no processo de licenciamento dos empreendimentos;

1. conflitos políticos internos dos departamentos ambientais e instituições pública envolvidas;
2. pressão de bancadas no Congresso Nacional para expansão de áreas de interesse na exploração de hidrelétricas;
3. envolvimento de interesses políticos nas liberações de licença, mesmo com o questionamento judicial ou do Ministério Público com relação aos empreendimentos;

• uso arbitrário de dispositivos legais como, por exemplo, o pedido de “suspensão de segurança”[2];
• excessiva rotatividade ou turnover de cargos de chefia no IBAMA e demais órgãos ambientais envolvidos;

1. uso de estratégias de “cortina de fumaça” para manipular informações de interesse da sociedade;
2. abuso da confidencialidade de documentos e informações dos processos de licenciamento de hidrelétricas, que deveriam ser compartilhados livremente com a sociedade antes e durante as implantações;
3. Problemas relacionados à transferência de responsabilidades nas muitas etapas da AIA e à fragmentação das competências administrativas entre diversos órgãos de governo(DIAS, et al., 2001).

Questões como essas têm sido alertadas como problemas estruturais e endêmicos do Brasil na construção de sua (pseudo)democracia, em que o poder público e grandes grupos empreiteiros manipulam cenários, discursos, documentos e instituições, filtrando o que pode ser ou não divulgado à sociedade (Fearnside, 2015; Almeida et al, 2015; Scabin et al, 2014; Prates, 2016):

“A tomada de decisão sobre grandes obras na Amazônia acaba determinando um curso do desenvolvimento com graves impactos desde o nível local até o global. Em parte, isto reflete um sistema onde as decisões iniciais sobre projetos individuais ainda são feitas sem discussão pública e na ausência de informações sobre os impactos do projeto e sobre alternativas. Na prática, o efeito das fases subsequentes de estudos de impacto ambiental e licenciamento é limitado à sugestão de pequenas modificações dos planos anteriormente decididos. O licenciamento de barragens recentes, como Santo Antônio, Jurau e Belo Monte, tem revelado problemas graves com o sistema de avaliação ambiental, com os pareceres formais do corpo técnico de IBAMA se posicionando contra a aprovação das licenças sendo descartados por meio de trocas dos chefes do setor de licenciamento ou do IBAMA como um todo. Em múltiplas ocasiões ordens judiciais para suspender as obras devido a violações de proteções legais e constitucionais têm sido derrubadas mediante “suspensões de segurança”, ou a invocação de leis herdadas da ditadura militar brasileira que permitem anular qualquer processo contra agentes do governo se o assunto em questão fosse importante para a “economia pública”. Sendo que barragens sempre têm importância econômica, elas podem seguir independente de quantas leis fossem violadas.  Suspensões de segurança tem sido usadas oito vezes no caso de Belo Monte e 12 vezes no caso das barragens da bacia do Tapajós.” (FEARNSIDE , 2015)

Outro problema encontrado é a incongruência no processo de avaliação de impacto ambiental. A lei estipula que, quem deve pagar e mandar fazer os estudos ambientais para o processo de licenciamento é o empreendedor, que será também o responsável pela contratação da equipe técnica multidisciplinar a assinar os laudos e avaliações, nos termos dos arts. 7º e 8º da Resolução do Conama n^o. 01 de 1986, o que restringe a possibilidade de indeferimento, além de contratar laudos e relatórios por encomenda. Por questões de interesse no empreendimento e para evitar questionamentos ou represálias do ministério público ou mesmo de órgãos ambientais, tem-se observado cada vez mais a omissão de importantes informações nos levantamentos do EIA, a fim de favorecer o empreendimento, apequenando ou mesmo omitindo impactos ambientais nas áreas de influência dos projetos.

Segundo Fearnside,

“A história de Balbina deixa claro o imperativo de se fazer um verdadeiro estudo de impacto ambiental completo e publicamente discutido, antes de quaisquer ações que tornariam um projeto num fato consumado, real ou imaginado.  A maneira com que os estudos de impacto ao meio ambiente têm sido feitos em Balbina favorece o uso altamente seletivo e enganador dos resultados.  A responsabilidade final para as análises ambientais ficou com a ELETRONORTE – o mesmo órgão que é responsável pela promoção de energia elétrica.  […]  O sigilo em toda parte do projeto tem impedido bastante qualquer planejamento ou tomada de decisão bem informada. O ímpeto da construção da obra conseguiu esmagar o processo de avaliação ambiental, que ainda era embrionário no Brasil.“ (FEARNSIDE, 2015 p. 115) – grifo nosso

Há inúmeros exemplos relatados na bibliografia revisada de que há manipulação e até supressão de informações nos AIAs de hidrelétricas, para que facilitem a aprovação das licenças prévias (Campos e Silva, 2012; Fearnside, 2015; Almeida et al, 2015; Gallardo et al, 2017; ONU, 2016; Prates, 2016; Fearnside, 2019; Piagentini et al, 2014; Silva et al, 2013). Os problemas de natureza “política” ocasionam a ilegalidade dos empreendimentos, sendo este o mais grave efeito e infração ao Estado Democrático de Direito.

Com relação ao âmbito técnico-científico, a variedade de tipos de falhas encontradas em pesquisa é enorme, as quais foram sintetizadas na tabela a seguir:

Tabela 2: Problemas em AIAs de empreendimentos hidrelétricos no país

Fonte: Adaptado de Almeida (2015), DIAS et al (2001).

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Com efeito, evidencia-se que o referido instrumento deve possuir, além de firme base técnica, a adequação estrita à legislação, de modo a evitar decisões discricionárias. Já com relação ao processo de licenciamento, alguns tipos de problema se repetem de empreendimento para empreendimento, parte devido aos defeitos encontrados em AIAs, parte por falhas de concepção do licenciamento ambiental e de sua finalidade no país. Nesse sentido, as principais incongruências e falhas encontradas estão dispostas na Tabela 3 a seguir:

Tabela 3: Falhas em licenciamento ambiental no país

Fonte: Adaptação de Almeida (2015), Dias et al (2001), Faria (2011).

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Neste sentido, posiciona-se LEITE,

“Então, o que ocorre, na prática, é que a aplicação do Direito, principalmente de áreas que dependem fortemente da Ciência, como é o caso do Direito Ambiental, acaba sendo controlada por grupos econômicos que têm interesse em um parecer da ABNT, por exemplo, no sentido de que, segundo a teoria objetiva da probabilidade, é provável que uma determinada substância ou atividade não cause danos ao meio ambiente ou à saúde humana. Os critérios utilizados para determinar referida “probabilidade” são meramente objetivos e não conseguem atender à complexidade que permeia a questão ambiental […]” (Leite., 2015 p. 868)

Para Soccol,

“O AIA é parte essencial ao processo administrativo de licenciamento ambiental no Brasil, sendo obrigatório estar dotado de firme base técnica e submissão irrestrita à legislação, a fim de evitar decisões discricionárias do órgão licenciador. É considerado instrumento administrativo preventivo com status constitucional, segundo o art. 225, § 1º, IV.” (SOCCOL, 2018 p. 50)

Não menos importante é o licenciamento ambiental. Porém, o processo de licenciamento pode ser seriamente comprometido, caso o AIA se torne inadequado, insuficiente, ou ainda inconsistente. Com base nas informações levantadas é possível verificar a magnitude de contaminação a que está submetido todo o processo de licenciamento ambiental no Brasil atual. O que se tem em curso não está condizente com o que a realidade é. O licenciamento ambiental é um instrumento utilizado pelo poder legislativo para adequar o princípio da defesa do meio ambiente ao desenvolvimento econômico e seus respectivos princípios da ordem econômica, conforme o art. 170 da Carta Constitucional, ou seja, que observa o princípio do desenvolvimento sustentável.

A gama de diferentes metodologias, sistemas, técnicas e tecnologias aplicadas por peritos e auditores é tão vasta, que impede essa averiguação e controle de inconsistências, o que só vem ressaltar a opinião de que AIAs de empreendimentos hidrelétricos deveriam ter metodologias, parâmetros, indicadores e sistemas técnicos pré-determinados em instrumentos de política pública, ou ao status de política pública. Por não existir uma metodologia única, com premissas pré-estabelecidas e indicadas propriamente para as avaliações de risco, planos de mitigação e de contingenciamento voltados ao contexto das usinas hidrelétricas, traz a liberalidade de cada um usar aquilo que entende melhor ou mais vantajoso.

É preocupante constatar que, diante de megaprojetos hidrelétricos no país, não exista uma regulamentação oficial e pré-definida, no status de política pública, que possa, tecnicamente, servir de escopo de trabalho à avaliação de impactos ambientais (AIA), ao relatório prévio e, por consequência, do próprio licenciamento ambiental (LI). A bem da verdade, a omissão normativa impõe óbices à institucionalização do AIA (ou EPIA) como requisito da legalização e legitimação dos processos de licenciamento das hidrelétricas, visto ser um instrumento insuficiente para o processo decisório da administração pública. Muitos erros já ficaram cobertos de lama ou de água. A Resolução do Conama n^o.1 de 1986, tão somente discorre acerca dos projetos que devem passar pelo procedimento do licenciamento.

É importante esclarecer que, mesmo depois de todo o processo de elaboração do EIA-RIMA e do próprio processo de licenciamento ambiental, ainda será possível e lícito ao Poder Público, através de sua discricionariedade, desconsiderar os resultados do licenciamento e aprovar (ou não) a instalação e operação do empreendimento hidrelétrico. Portanto, a concessão de exploração do recurso por determinado grupo empresarial poderá ser efetivada com base nos critérios de conveniência e oportunidade, sem desconsiderar os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, além da responsabilidade objetiva, caso sua discricionariedade gere danos.

Por fim, como restará demonstrado no próximo tópico, as falhas e inconsistências de AIAs e do processo de licenciamento em si, além de acarretar, em tese, sua invalidade jurídica, gera fonte viciada de dados e informações que fomentarão a compensação ambiental subsequente a ser aprovada de um desenvolvimento sustentável no país.

4 Desafios à justa compensação ambiental de empreendimentos hidrelétricos

Com base no que foi visto nos tópicos anteriores, inúmeros e complexos são os impactos ambientais dos empreendimentos hidrelétricos, muitos deles irreversíveis ou ainda desconhecidos em sua totalidade pela ciência. Por outro lado, foi verificado o quanto as falhas reiteradas dos estudos ambientais alinhados a desvios repetitivos do processo de licenciamento ambiental têm tornado essas ferramentas constitucionais de proteção ao meio ambiente em sistemas de insegurança jurídica, atentatória ao Estado Democrático de Direito.

Como derradeiro ponto, é preciso verificar a suficiência das ferramentas compensatórias de impactos ambientais de empreendimentos hidrelétricos que estão sendo operacionalizadas em solo nacional. No entanto, é imperioso concluir que estas ferramentas estão eivadas de vícios de origem, tendo em vista as falhas, desvios e incongruências nos sistemas que lhe dão base e fundamento, quais sejam: EIA-RIMAs e licenciamento ambiental.

Ao tratar “Da Ordem Econômica e Financeira”, a CRFB/1988, no art. 170, inciso VI, estipula a “defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação”. É de se concluir que esse dispositivo constitucional opera por um equilíbrio do desenvolvimento econômico sustentável, incorporando em si o princípio do poluidor-pagador. Desta forma, torna-se obrigação do Estado intervir na economia para fixar diretrizes dentro de níveis aceitáveis de danos ao meio ambiente. Verifica-se que o meio ambiente possui papel de destaque como sendo um interesse fundamental e coletivo, constitucionalmente protegido pelo Estado. Então, é possível concluirmos que quaisquer impactos negativos causados ao meio ambiente, mesmo aqueles decorrentes de própria atividade humana, geram consequências negativas à sociedade  (SOCCOL, 2018 p. 111)

Por ser uma medida compensatória anterior ao dano (ex ante), vinculada à reparação de danos ambientais futuros e irreversíveis, não poderá ser efetivada através de uma reparação in natura, mas tão somente através de um valor pecuniário convertido e com uma destinação específica, estipulada em lei. Porém, de acordo com Soccol, somente depois de longa discussão judicial travada na Ação de Inconstitucionalidade ADI n^o. 3.387/DF, entendeu o Supremo pela constitucionalidade da cobrança da compensação ambiental e declarou a inconstitucionalidade do art. 36, §1º da Lei do SNUC. (SOCCOL, 2018). Com o reconhecimento da sua inconstitucionalidade, o percentual mínimo foi extinto e há a instauração da apuração do grau de impacto que baliza a imposição do pagamento do valor destinado à compensação ambiental (SOCCOL, 2018 p. 81).

Muito embora represente um avanço a lei passar a determinar a aferição do valor de compensação com base nos impactos ambientais significativos, isso dificultou e prejudicou ainda mais o uso dessa medida para de fato compensar os impactos dos empreendimentos hidrelétricos no Brasil. No entanto, o Decreto nº 4.340/2002 alterado pelo Decreto nº 6.848/2009, em seu art. 31, regulamentou a base para a fixação do montante de compensação, como sendo o grau de impacto com base no estudo prévio de impacto ambiental e respectivo relatório – EIA/RIMA, considerando-se, para tal, somente os impactos ambientais significativos e negativos sobre o meio ambiente.

Ademais, o Decreto nº6.848/2009 preconizou que a metodologia de cálculo do grau de impacto ambiental para identificação do valor da compensação ambiental será obtido pela multiplicação do valor de referência pelo grau de impacto ambiental, sendo que o Grau de Impacto nos ecossistemas poderá atingir valores de 0 a 0,5%. Muitas críticas surgiram mais uma vez pelo fato de o decreto estabelecer percentual máximo de 0,5% incidente sobre os custos do empreendimento, porém a medida seguiu intacta.  Foi com a Medida Provisória 809, que foi regulamentado o artigo 36 da Lei 9.985/2000, alterando o disposto na Lei nº 11.516/2007, que deu nova redação ao art. 14. A principal mudança foi a descentralização da gestão e destinação dos recursos, e a alteração da obrigação imputada ao empreendedor de executar diretamente os projetos ambientais nas unidades de conservação com o uso dos recursos da compensação ambiental.

Pela Lei do SNUC, os valores advindos do processo de licenciamento de empreendimentos que causem significativo impacto ambiental são expressivos e servirão para a manutenção e criação de unidades de conservação. Sua gestão e destinação devem ser feitas através das Câmaras de Compensação Ambiental. O Decreto nº 4.340/02 surge, posteriormente, para estabelecer, em seu art. 33, outra ordem de prioridade que deve ser observada na destinação dos recursos advindos da compensação ambiental.

Então, a destinação dos recursos nas Unidades de Conservação está sujeita à distribuição dos valores provenientes da compensação ambiental e será feita pelas Câmaras de Compensação Ambiental. (SOCCOL, 2018 p. 89). O Comitê de Compensação Ambiental Federal, órgão colegiado criado no âmbito do IBAMA, é o responsável pela destinação dos recursos e uso conforme a propósito legal no âmbito federal para as unidades de conservação beneficiadas ou as que serão criadas. Ademais, o montante de recurso financeiro a ser aplicado nas Unidades de Conservação é instrumentalizado através de um Termo de Compromisso que será firmado entre o empreendedor e órgão ambiental licenciador. (SOCCOL, 2018 p. 91)

Mas como foi visto no presente estudo, não se trata apenas da ausência de governança na gestão dos recursos para compensação ambiental, ou sua falta de metodologia e regra de destinação clara. Por tudo o que foi levantado nessa pesquisa, é possível vislumbrar os vícios que permeiam o AIA e o consequente EIA-RIMA, bem como todo o processo de licenciamento ambiental, sendo essas as razões de permanentes conflitos socioambientais e alta judicialização acerca dos empreendimentos hidrelétricos desde sua implantação. É possível, inclusive, deduzir que os mesmos vícios, endêmicos e de forte natureza cultural, principalmente esses vinculados à metodologia, capacitação técnica e tecnológica, fundamentação científica, ausentes nas etapas dos estudos e licenciamento ambiental, também estão ausentes na gestão dos recursos aferidos à compensação ambiental. Os vícios são similares e parecem se repetir etapa após etapa.

Por pesquisa restou constatado que os AIAs não trazem suficientemente os impactos ambientais de empreendimentos hidrelétricos e que, muitos dos impactos significativos, são na verdade categorizados como de menor implicação ou relevância, é de se concluir que a aferição dos valores a serem compensados pelo empreendedor também estarão subestimados em seu montante. Partindo-se do princípio de que o método de cálculo do grau de impacto ambiental leva em consideração índices de magnitude, biodiversidade, abrangência, temporalidade e comprometimento de áreas prioritárias, que serão contabilizadas a fim de constituir o impacto sobre a biodiversidade, o comprometimento da área prioritária e a influência em unidades de conservação, é de se supor que os valores resultantes são insuficientes à compensação ambiental de empreendedores hidrelétricos, seja na etapa de planejamento e instalação do projeto, seja na fase de operação da usina.

Está claro, portanto, que o aprimoramento à gestão e aplicação dos recursos arrecadados à título de compensação ambiental é salutar à proteção ambiental no país. Porém, fica ainda em aberto o alerta da presente investigação com relação aos vícios nos estudos ambientais (AIA, EIA-RIMA) tanto quanto no processo administrativo de licenciamento ambiental. Enquanto tais vícios não forem corrigidos, não haverá justiça ambiental no Brasil.

Conclusão

É incontestável a dependência que a sociedade brasileira tem da energia gerada pelas hidrelétricas em todo Brasil, ao mesmo tempo em que são incontestáveis os graves impactos ambientais que esses empreendimentos ocasionam ao meio ambiente e à população atingida, cujo elenco foi demonstrado de forma macro na tabela 1. Nesse contexto, o governo ainda investe em projetos hidrelétricos, com especial atenção àregião Amazônica, sob o argumento de se tratar de energia limpa e renovável. No entanto, já se sabe que, além dos irreversíveis impactos sobre a ictiofauna e outros ainda mais perversos, a forma como os empreendimentos hidrelétricos são implantados em áreas tropicais resultam em emissão elevada (e não computada) de gases de efeito estufa.

Conforme o levantamento realizado nas tabelas 2 e 3, fica claro que ainda persiste atualmente o cenário de graves erros e inconsistências nas avaliações de impacto ambiental, na elaboração dos EIA-RIMAs e nos processos administrativos de licenciamento ambiental dos empreendimentos hidrelétricos, além de forte influência e manipulação política, questões essas capazes de invalidar etapas ou documentos, ou até mesmo causar a nulidade das licenças geradas. Nesse sentido, deduz-se que boa parte das razões que fundamentam a morosidade, o alto custo e a elevada judicialização dos licenciamentos de hidrelétricas estão indicadas nas tabelas 2 e 3.

Com base nisso, é possível verificar que os AIAs não trazem suficientemente os impactos ambientais causados por empreendimentos hidrelétricos e que empreendedores categorizam parte dos impactos significativos como de menor severidade e relevância. Sabendo-se que os cálculos de aferição dos valores a serem compensados ambientalmente pelos empreendedores têm como premissa os impactos significativos, é de se constatar que o atual sistema de compensação ambiental pela Lei do SNUC está defasado ou subestimado ao montante que, de plano, seria proporcional ao que se impactou em biodiversidade na natureza.

Para que esse quadro se reverta, é preciso com urgência aproximar a ciência e a tecnologia do ambiente público, possibilitando formações e aprimoramento técnico de agentes administrativos que atuam em toda a cadeia de valor do licenciamento e compensação ambiental, bem como dos órgãos e instituições ambientais no país. Ademais, sugerem-se as seguintes medidas:

• Definição legal de competências, jurisdição e âmbitos de atuação (federal, estadual e municipal);
• Reestruturação de órgãos e instituições ambientais, uniformizando normas, procedimentos, técnicas, metodologias e tecnologias para atendimento de empreendedores, população e demais atores sociais especificamente ao hidrelétrico, a ser imposto ao âmbito federal, estadual e municipal igualmente;
• Revisão da etapa de audiência pública para melhor participação ativa da população atingida;
• Instituir auditoria externa nos órgãos e instituições ambientais para todo o processo de licenciamento e compensação de empreendimentos hidrelétricos;
• Estabelecer política de governança e compliance na esfera pública e privada do meio ambiente, envolvendo empreendedores e suas consultorias, agentes públicos e políticos; e
• Proporcionar formação técnica especializada em cursos de atualização e preparatórios para os agentes públicos que atuam com o meio ambiente.

Tendo em vista os documentos analisados pelas autoras, contata-se que há ainda cota considerável de desserviço para o real desenvolvimento sustentável no país, principalmente se considerado o processo de licenciamento e compensação ambiental do setor de energia, sendo as hidrelétricas um dos segmentos mais impactantes ao meio ambiente e às populações da área de influência dos projeto. É preciso descer do palanque e tornar discursos e ferramentas de gestão ambiental realmente eficazes, ao passo que conscientiza e educa os envolvidos e a população como um todo.

Por fim, as idéias expostas neste estudo ainda precisam de maior detalhamento e aprofundamento junto a todos os envolvidos no processo de licenciamento e gestão ambiental no país. Se condutas e processos não forem aprimorados, a fim de se garantir o compactuado com a sociedade, não apenas importantes ferramentas de gestão ambiental perdem a credibilidade, como também atores públicos, políticos, consultores e empreendedores perdem sua legitimidade perante a sociedade.

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[1] Art 14 – Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal, estadual e municipal, o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental sujeitará os transgressores: I – à multa simples ou diária, nos valores correspondentes, no mínimo, a 10 (dez) e, no máximo, a 1.000 (mil) Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional – ORTNs, agravada em casos de reincidência específica, conforme dispuser o regulamento, vedada a sua cobrança pela União se já tiver sido aplicada pelo Estado, Distrito Federal, Territórios ou pelos Municípios; II – à perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais concedidos pelo Poder Público; III – à perda ou suspensão de participação em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito; IV – à suspensão de sua atividade. § 1º – Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente. (BRASIL, 1981).

[2] Conforme previsões legais sobre a matéria, extrai-se que a suspensão de segurança é um mecanismo para suspender liminar ou sentença judicial, nas ações movidas em face do Poder Público ou de seus agentes, quando houver manifesto interesse público ou, em regra, flagrante ilegitimidade, a fim de evitar grave lesão a determinados bens jurídicos públicos, quais sejam, a ordem, saúde, segurança e/ou economia pública. (GASPARINI, 2009);