Direito à cidade: Evolução da legislação, instrumentos de participação disponíveis a sociedade e a papel do estado na ordem urbanística

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Resumo: Nesse artigo, pretende-se falar do direito a cidade em uma perspectiva a partir do direito urbanístico brasileiro, sua evolução, a positivação da legislação, as formas de participação da população e das atribuições do poder público como forma de aplicar o dispositivo urbanístico.


INTRODUÇÃO


Vivemos a era dos Direitos(Bobbio). O mundo hoje é ovacionado pelos diversos movimentos que visam implantar, proteger e efetivar direitos.


Historicamente, já se assistiu as conquistas dos direitos civis, dos direitos políticos, dos direitos sociais e direitos de fraternidade, denominando sua evolução em primeira, segunda e terceira geração sucessivamente.


Em pleno século XXI, constata-se que a luta para consolidar e efetivar esses direitos é grande, outrora surgem novas necessidades e consequentemente novos direitos.


Esses novos direitos ganham contornos novos,  vez que seus sujeitos são difusos e heterogêneos, encontrando na coletividade o seu fim imediato.


O Direito a cidade é o direito que possuem os habitantes de uma cidade, a morar e habitar um lugar mais democrático, mais participativo, com melhores condições de trabalho, de educação, de lazer, de transporte, da prestação de bons serviços públicos etc.


O direito a cidade é um desses novos direitos. Neste artigo, será apresentado o direito a cidade a partir de quatro perspectivas teóricas. No primeiro momento será apresentado como este direito esta disposto na legislação brasileira, depois será tratado do direito do cidadão a participação e gestão das cidades, após será tratado abordado como a ordem urbanística é tratada tecnicamente frente a ciência jurídica e sua proteção legal. E num quarto momento, qual o papel terá o poder público na consecução das políticas urbanas.


DESENVOLVIMENTO


POSITIVAÇÃO DA LEGISLAÇÃO


Positivar, significa inserir no ordenamento jurídico, uma legislação pertinente, que gere direitos subjetivos ao cidadão, transformando sonhos e desejos da sociedade em lei.


O primeiro passo em busca do direito a cidade pelos órgãos legislativos foi o de inserir na própria constituição um capitulo exclusivo tratando da política urbana, algo até então não abordado nas constituições anteriores.


Tal inserção foi fruto dos debates pré-constituintes que movimentaram quase 200.000 assinaturas, onde foi postulada a questão urbana dentro da Constituição Federal.


DA POLÍTICA URBANA


Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.”


Consolidado estava na Constituição a questão urbana urge então a necessidade de uma nova política urbana nacional que depois necessitava de uma lei ordinária que regulamentasse tal artigo.


Tal lei, veio em 2001 e propugnou como um verdadeiro marco ao inserir a questão urbana como questão nacional de grande necessidade de intervenção humana e pública nas cidades.


Diante da positivação, houveram três momentos distintos. O primeiro foi a própria inserção da ordem urbanística na Constituição Federal acima em parte  explorado. O segundo momento foi o da elaboração do Estatuto das Cidades, lei 10.257/2001, que regulamentou a constituição federal quando esta trata da ordem urbanística. E o terceiro momento será o da implementação do plano diretor e de outras leis pelos municípios para que possam adequar sua legislação ao disposto dos instrumentos do estatuto das cidades.


A NECESSIDADE DO ESTATUTO DA CIDADE


As cidades, em particular os grandes centros sofrem hoje o efeito de uma urbanização descontrolada, desplanejada, que põe fim as estruturas urbanisticas básicas.


Esse processo de urbanização tem contribuído para o descontrole ambiental, a segregação social, a exclusão de uma parcela da população ao uso dos serviços públicos, contribuindo para o que denomina-se, o aparteid urbano.


Esse aparteid, é formado em parte por que as áreas centrais das cidades, são as regiões mais caras, seu acesso é impossível para a parcela da população mais pobre, que vai então buscar as zonas periféricas, normalmente ambientalmente mais frágeis e com alto custo de urbanização.


O pobre sofre então seu primeiro processo de exclusão, que tem como causa a especulação urbana, a desorganização e o desplanejamento do poder público que não consegue efetivar políticas públicas de racionalização e melhor uso do solo.


Reconhecendo que o Brasil é um país essencialmente urbano, em que mais de 80% da população vive e mantém atividades em áreas urbanas, promulgou a lei 10.257, que regulou o art.182 da Constituição Federal e que é será um importante instrumento para minimizar os problemas causados pela urbanização.


Com o objetivo de regulamentar o art. 182 e 183 da Constituição Federal, foi publicada a lei 10.257/2001.


Está entre os objetivos dessa nova lei(10.257/2001) proporcionar a justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização a todos os níveis de população sejam ricos ou pobres, adequando a distribuição das zonas e regulando a distribuição da população sobre a superfície da cidade.


Nessa lei foram criados diversos instrumentos jurídicos que servem para o poder público municipal, aplicarem em seus municípios com vistas a reduzir o processo de urbanização desordenada.


A concepção primordial desse processo, é fazer com que a cidade passe de ente passivo, que ver suas áreas sendo ocupadas desenfreadamente, para ente positivo, gestor da distribuição, definindo políticas, áreas, ações governamentais.


 Nesse processo, urge ressaltar, os dispositivos a disposição dos cidadãos, e dos municípios para dinamizar esse processo:


Função social da cidade;


Função social da propriedade;


Instituição do plano diretor;


Definição de zonas especiais de interesse social;


Parcelamento, edificação ou utilização compulsório;


IPTU progressivo no tempo;


Desapropriação para fins de reforma urbana;


Outorga onerosa do Direito de construir e de alteração do uso;


Direito de preempção;


Transferência do Direito de construir;


Zoneamento urbano;


Operação urbana consorciada;


Obrigatoriedade de audiências e consultas públicas;


Estudo de impacto de vizinhança;


Obrigatoriedade de plano de transporte urbano integrado para cidades com mais de 500.000 habitantes;


Concessão do direito de superfície;


Usucapião especial urbano-coletivo;


Concessão de uso especial para fins de moradia;


Contribuição de melhoria.


Esses são alguns dos dispositivos disponíveis aos governantes e também aos cidadãos em especial os gestores municipais para que possam efetivar políticas governamentais objetivas nas cidades, com vistas a melhorar a ocupação do solo urbano, coibir a especulação imobiliária, regularizar terrenos ocupados, entre outros objetivos.


GESTÃO PARTICIPATIVA


Um dos principais aspectos da nova legislação foi o de dar novo papel ao cidadão, tornando-o ente participativo da escolha das diretrizes da sua cidade. A gestão da cidade ganha assim um status de democracia, de participação política e por que não dizer de cidadania.


Antes de abordar lei 10.257/01, é preciso ressaltar alguns pontos e princípios que devem seguir os gestores das cidades para elaborar sua política urbana.


Um ponto primordial para conquistar-se uma cidade melhor é um aumento dos instrumentos democráticos de participação e gestão das cidades. Programas participativos, onde o cidadão orienta e escolhe os benefícios que deseja para a região de sua casa ou trabalho, melhoram a otimização dos serviços públicos e atingem de maneira mais eficaz a população regional.


O cidadão passa a ser agente modificador do sistema reividicativo, pois as cidades devem buscar uma gestão democrática, onde todos os cidadãos tenham o direito de sozinho ou por meio de agremiações ou associações participar na elaboração e principalmente na fiscalização das políticas urbanas adotadas em sua cidade.


 Essa participação também tem um lado bastante importante, pois não basta reivindicar, sendo preciso fiscalizar, obrigando-se assim a uma gestão transparente por parte dos gestores municipais.


DIREITO A PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE.


A participação da gestão da cidade acontece assim de três formas: Participação da comunidade no orçamento da cidade(orçamento participativo). Nesse mecanismo a população escolhe o que venha em seu beneficio. A transparência na gestão da cidade e o direito a informação pública. Para garantir o uso desses direitos o cidadão pode buscar o auxilio do poder judiciário através do Ministério Público ou dele próprio e associações pertinentes por meio da Ação civil Pública.


Face a característica primordial da Ação pública como definidora de políticas urbanas, adiciona-se os direitos subjetivos do cidadão: direito a segurança, o direito ao rápido e eficiente acesso aos serviços públicos urbanos, direito a mobilidade urbana, encaixando-se aí o direito ao transporte publico eficiente, direito ao lazer, através de promoção de fixação de áreas de lazer nas grandes cidades, direito ao meio ambiente equilibrado.


Dentro desses modelos, dois sujeitos são essenciais para o surgimento de uma cidade melhor. O cidadão, através dos diversos mecanismos de participação democrática e o estado, particularmente as prefeituras municipais, através da implementação de politicas públicas urbanas.


Nesse intuito, o estatuto das cidades estabeleceu em seu art. 43, alguns desses mecanismos de participação popular:


Art 43. Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos:


I- órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal;


II- debates, audiências e consultas públicas;


III- conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal;


IV- iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;”


Afere-se a enorme preocupação do legislador em fazer com que a população participe das decisões sobre as políticas a serem implementadas pelos municípios. Em verdade, ninguém sabe melhor as suas necessidades do que o próprio morador e a população envolvida.


Entre os principais instrumentos de participação, as audiências e consultas públicas sejam os mais festejados e debatidos, pois ali será um dos momentos para o cidadão expor suas reivindicações.


Esse instrumento estancou uma tendência do poder público em impor suas ações de forma vertical, sem ouvir as populações interessadas, passando por uma falsa presunção de que as políticas urbanas estariam atendendo a real e efetiva demanda das populações envolvidas.


Por conseguinte, será forçoso reconhecer que, diante das normas disciplinadoras do estatuto, não há mais espaço para falar em processo impositivo(ou vertical) de urbanização, de caráter unilateral  e autoritário e, em conseqüência sem qualquer respeito as populações coletivas.(pág 292, fiorillo, apud carvalho filho).


Hoje as autoridades governamentais, sobretudo as do Município, sujeitam-se ao dever jurídico de convocar as populações e, por isso, não mais lhes fica assegurada apenas a faculdade jurídica de implementar a participação popular no extenso e continuo processo de planejamento urbanístico.(Carvalho filho, pág. 292)


Os mecanismos de gestão democrática e participação popular, já é uma tendência já exalada na constituição Federal de 1988, pois diversas foram as passagens em que estabeleceu tal possibilidade. A cooperação de associações planejamento municipal, o plebiscito e o referendo, a iniciativa popular de projetos de lei, só para citar são alguns exemplos do intuito democrático.


No tocante os debates, audiências e consultas públicas, essas não constituem meras faculdades ou liberalidades, sendo portanto obrigatórias a participação popular.


No mesmo escopo, outro instrumento, é a obrigação da constituição de orçamento participativo, acompanhado de debates, consultas e audiências públicas, conforme o art. 44 do Estatuto das cidades.


“Art. 44 – No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a alínea f do inciso III do art. 4o desta Lei incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal”


O estatuto, não deixou a liberalidade da administração municipal a elaboração de sua lei orçamentária sem antes consultar a população diretamente envolvida. Essa obrigatoriedade, faz com que a população interessada participe da elaboração do orçamento de sua cidade, expondo seus anseios, suas necessidades, definindo prioridades, para que depois sejam positivadas através do orçamento participativo.


Já fora falado aqui dos mecanismos de ação que o estatuto trouxe para que a população participe do processo de gestão das cidades. Por outro lado não deve-se esquecer que existem os instrumentos que podem fazer essas políticas. São as ações em defesas dos direitos difusos, coletivos e homogêneos, a cargo do ministério público, das associações pertinentes e do próprio cidadão, por meio dos meios processuais, ação civil pública, ação popular e similares.


Superada a fase dos instrumentos democráticos, passemos a analise dos dispositivos regulares a disposição do poder público para instrumentalizar a política urbana.


A AÇÃO CIVIL PÚBLICA NA DEFESA DA ORDEM URBANISTICA


A Constituição Federal de 1988, ao relacionar as funções institucionais do Ministério Público, estabeleceu a possibilidade de promover a ação civil pública visando tutelar o patrimônio público e social, o meio ambiente e outros interesses difusos e coletivos.


Com o advento da lei 10.257/2001, no art. 53, o legislador inseriu no rol desses interesses a possibilidade de ajuizamento de ação civil pública para a defesa da ordem urbanística.


Dessa forma, o art. 1 da lei 7.347 de 1985, passou a vigorar com a seguinte redação:


Art. 1 – Regem-se pelas disposições desta lei, sem prejuízo da ação popular, as ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados:


I- ao meio ambiente;


II- ao consumidor;


III- a ordem urbanística;


IV- a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;


V- a qualquer outro interesse difuso e coletivo;


VI- por infração da ordem econômica e da economia popular.”


Assim, a ordem urbanística ganha status de direito trasindividual, não protege um bem jurídico do individuo isoladamente considerado, tutela grupos, comunidades, populações de bairros, pessoas em um âmbito coletivo.


Este instrumento, a ação civil pública, é agora um importante mecanismo de promoção de proteção da ordem urbana. Pois a qualquer momento o Ministério Público pode usar dessa ação para proteger direitos trasindividuais e coletivos.


Para reforçar ainda mais essa legislação, a Constituição Federal e a lei 7.347/85, admitiram outros órgãos e entidades para atuar na defesa desses direitos.


Carvalho Filho, diferencia os Direitos transindividuais e coletivos na defesa da ordem urbanística:


“Dentro da categoria dos interesses transindividuais, os relativos a ordem urbanística podem qualificar-se quer como difusos, quer como coletivos. Serão difusos quando tiverem maior generalidade e abrangência no que toca aos componentes do grupo; além disso, não haverá qualquer relação jurídica entre eles, sendo meramente circunstancial o agrupamento. É o caso, por exemplo, de ação para impedir construção que provoque gravame urbanístico para todo o bairro. Podem, no entanto, configurar-se como coletivos: nesse caso, os indivíduos serão determináveis em tese e entre eles próprios, ou relativamente a terceiros haverá uma relação jurídica base. É a hipótese de ação que vise a tutela de interesses urbanísticos de um condomínio, ameaçados por algum tipo de ofensa oriunda de ações do setor público ou privado.” 


Em verdade, de grande importância foi a o fato da ordem urbanística ter sido inserida na natureza de interesses transindividuais, podendo dessa forma ser protegida via Ação Civil Pública.


Para que esse precioso mecanismo seja aplicado, é necessário também, que as associações se organizem e possam via este poderoso instrumento ação civil pública proteger a ordem urbanística.


O PAPEL DAS PREFEITURAS NA CONSECUÇÃO DAS POLITICAS URBANAS


Com o estatuto das cidades, sem dúvida um dos mais importantes papeis da política urbana, ficará a cargo do poder público municipal. Em verdade, os diversos instrumentos jurídicos disponíveis no Estatuto, estão a disposição dos municípios para que esse ente federativo possa instrumentalizar as políticas urbanas e combater a exclusão social.


Ressalte-se que antes da referida lei, já era notada a ausência de uma legislação capaz de fornecer ao municípios os mecanismos para enfrentar problemas como a especulação imobiliária.


Grazia de Grazia:


“A primeira tentativa de aprovar uma lei de desenvolvimento Urbano- LDU – surge no âmbito da comissão nacional de desenvolvimento Urbano – CNDU -, em 1977, cujo corpo técnico avaliava que as administrações locais não dispunham de um instrumental urbanisitico para enfrentar a especulação imobiliária e a distribuição dos serviços públicos urbanos.(pág 57. Artigo: reforma urbana e estatuto da cidade.  Reforma urbana e gestão democrática: promessas e desafios do estatuto da cidade.”


Ë certo que muitas cidades, motivadas por um urbanização as avessas, possui dentro de suas áreas centrais, terrenos baldios, lotes sem edificação, imóveis sub-utilizados esperando apenas que o poder do capital os valorize para que então possam ser vendidos por excelentes preços.


Quem perde com isso, é o cidadão, que vê em áreas totalmente urbanas, grandes extensões de terra, que dispões de toda infra-estrutura urbana a disposição, como redes de água, de luz, de esgoto, de telefone, arruamento, serviços de coletas de lixo, em locais onde simplesmente não mora ninguém para usufruir desses serviços que o poder publico direta ou indiretamente já investiu muito dinheiro para urbanizar essas áreas.


Em contraponto, as populações de baixa renda, fixam-se em zonas periféricas, longes dos centros urbanos, onde há total ausência da infra-estrutura estatal. Como então equalizar essas duas situações.


Com os instrumentos jurídicos trazidos pelo Estatuto das cidades essa situação ficará mais fácil de ser equalizada. Isso por que, por exemplo, ao terreno não edificado em determinadas áreas, lei municipal poderá prever a hipótese de cobrança de IPTU progressivo no tempo e de outras formas de controle, uso e ocupação do solo urbano.


Nessa dinâmica impõe regras válidas para que as mesmas possam nortear os rumos das ocupações dos centros urbanos:


“As normas e padrões urbanísticos contam hoje um conjunto de princípios básicos objetivos, aos quais devem responder tendo em vista a garantia da qualidade de vida da população. Trata-se da preservação do meio ambiente, da necessidade de adequar usos e densidades a infra-estrutura  disponovel, do controle de atividades geradoras de trafego, da adequação do uso do solo as disponibilidades do sistema de transporte e da preservação do patrimônio histórico e cultural.” (POLIS, Instrumentos urbanísticos contra exclusão social, pág. 60)


Essa nova legislação, dará suporte para que os municípios implementem políticas públicas que combatam a especulação imobiliária e priorizem a inserção dos menos favorecidos aos serviços urbanos básicos.


Dessa forma, depreende-se que as principais disposições do estatuto das cidades estão a disposição das administrações municipais para que promovam e apliquem a lei em sua municipalidade.


Diversos foram os instrumentos contidos na lei para isso. Foram instrumentos urbanísticos, fiscais, administrativos, legislativos, de participação,  que poderão ser usados para tanto.


Cabe ao município, executar as medidas administrativas, ou seja, aqueles atos concretos contidos na lei, passando do plano abstrato(dever-ser) para a efetivação no plano concreto, com vistas a obedecer a as disposições contidas em leis gerais e especificas a sua disposição.


CONCLUSÃO


As cidades médias e grandes enfrentam hoje uma grande quantidade de problemas causados em maior parte por uma ocupação desplanejada e desacompanhado de um processo de crescimento econômico e estrutural.


Por causa desse processo, as cidades são pontos de problemas de todas as ordens e assim urge a necessidade de políticas publicas concretas para reverter ou pelo menos amenizar  esse quadro.


Para fazer isso, ficou mais fácil, pois com a publicação do estatuto das cidades, importantes foram os instrumentos a disposição principalmente do poder público municipal para aplicar essas medidas.


 Este artigo teve como objetivo expor e abordar o direito a cidade, ou seja, o direito que tem os habitantes das cidades tem a uma vida melhor, sem poluição, com serviços públicos adequados, locais de lazer, uma terra urbana sem especulação, onde os interesses das urbes se voltem para os interesses dos cidadãos.


Para consolidar esses direitos, o trabalho é árduo, mas com o estatuto das cidades o cidadão ganha um novo apoio, o direito a participação, a ser ouvido, a participar das decisões, e a ordem urbanistica também, pois agora pode ser reivindicada pelo Ministério Público e por associações.


Por ultimo foi tratado do papel dos municípios como meio de operacionalizar essas políticas dando fazendo com que as cidades cumpram a denominada “ função social da cidade”.


Para isso, buscou-se analisar como surgiu a legislação relativa as cidades, e em que estado está a positivação dessa legislação no Brasil. Depois procurou-se trabalhar os instrumentos democráticos disponíveis, e por último, quais os instrumentos jurídicos disponíveis para se defender a ordem urbanística e como as políticas publicas urbanas podem ser colocadas em pratica.


 


Referencias

Constituição Federal de 1988.

Lei 10. 257/2001.

Lei da ação civil pública.

BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004. Paulo Bonavides.

CARVALHO Filho. José dos Santos. Comentários ao Estatuto da Cidade. Rio de Janeiro. Lumen Juris, 2006.

RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz(org) e CARDOSOo, Adauto Lucio(org). Reforma urbana e gestão democrática: promessas e desafios do Estatuto das cidades. Rio de Janeiro: Reavan FASE, 2003.

ROLNIK, Raquel(org), CYMBALISTA, Renato(org). Instrumentos urbanísticos contra a exclusão. Polis, 1997.

Informações Sobre o Autor

Samuel Henderson Pereira Lopes

Advogado, especilista em Direito Público pela Universidade Federal do Piaui.


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