Resumo: O objetivo deste trabalho foi analisar se, no processo de licenciamento do projeto de transposição do rio São Francisco houve o respeito à participação popular, um dos princípios efetivadores do Estado Democrático de Direito, com a participação do comitê da bacia hidrográfica do rio São Francisco e com as realizações regulares e obrigatórias das audiências públicas.
Palavras-Chave: Meio ambiente. Participação popular. Gestão participativa. Rio São Francisco.
Sumário: 1. Introdução. 2.princípio da participação ambiental. 2.1. Princípio da Participação nas Legislações Brasileiras. 2.2. Audiência Pública – Efetivação do Princípio da Participação. 3. Transposição e participação. 3.1. A Não Concretização da Participação Popular nas Audiências Púbicas. 4. Conclusão. 5. Referências.
1 INTRODUÇÃO
A preocupação pelo meio ambiente intensificou-se na década de 70 com os movimentos hippies e anti-bombas. Foi nessa época que as organizações ambientalistas começaram a pressionar os governos, a fim de que o meio ambiente fosse alçado à categoria de bem universal fundamental a todos.
Os bens ambientais naturais compreendidos, a água, o ar, o solo, a fauna e a flora, desde os anos 80, foram legalmente protegidos pelas várias legislações infraconstitucionais brasileiras: Lei 6.938/81, Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, Lei da Ação Civil Pública, Lei 7347/85 e pela Constituição Federal de 1988, a Constituição Ambientalista. Na Constituição de 1988, o meio ambiente é considerado um bem de todos, difuso, e que tem que ser protegido pelo poder público e pela coletividade para a presente e as futuras gerações.
E é com a Constituição Federal de 1988, democrática e cidadã, que se firma o princípio da participação popular, um dos princípios-alicerce da proteção ambiental, como o princípio concretizador do Estado Democrático de Direito.
Um estudo criterioso desse princípio e uma análise sobre o que acontece no Brasil, hoje, relativo ao processo de transposição do rio São Francisco é que fez emergir a necessidade de uma pesquisa documental e bibliográfica que, ao seu final pretende responder se o princípio da participação foi observado e respeitado no processo de licenciamento ambiental do projeto de transposição do rio São Francisco.
2 PRINCÍPIO DA PARTICIPAÇÃO AMBIENTAL
Para que uma disciplina jurídica ganhe formato, são necessários princípios e normas jurídicas para dar-lhe embasamento e sustentação. Os princípios são o alicerce, a base de qualquer caminho jurídico. Sem eles, os princípios, o mundo jurídico, bem como a área do direito em questão ficam sem apoio, sem rumo para o desafio que os espera e cujo enfrentamento a sociedade anseia.
Cretella Júnior, citado por Milaré (2001, p 111), nos informa que princípios de uma ciência “são proposições básicas, fundamentais, típicas, que condicionam todas as estruturas subseqüentes.” Correspondem, mutatis mutandis, aos axiomas, teoremas e leis em outras determinadas ciências (CRETELLA JÚNIOR apud MILARÉ, 2001, p. 111.).
Para Mello (2002):
“Princípio é mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas, compondo-lhes o espírito e servindo de critério para a sua exata compreensão e inteligência, exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico.” (MELLO, 2002, p. 57).
Milaré (2001) destaca que um princípio não pode ser exclusivo de uma ciência, deve ter sua fundamentação ampliada a outras ciências, mas isso só ocorre quando os princípios são mais gerais e menos específicos. Nessa linha de pensamento, os princípios ambientais visam a proporcionar, para as presentes e futuras gerações, as garantias de preservação da qualidade de vida, conciliando elementos sociais e econômicos.
Com a Constituição Federal de 1988, o regime democrático foi restabelecido no Brasil, após anos de ditadura militar. A nova Constituição efetivou, no nosso país, a tão sonhada democracia participativa, fundada no princípio da soberania popular e no Estado Democrático de Direito. A Constituição de 1988:
“Assegurou o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a igualdade e a justiça que têm como fundamento a cidadania e a dignidade da pessoa humana e, como objetivo, construir uma sociedade livre, justa e solidária, eliminando a marginalização e reduzindo as desigualdades sociais” (SAULE JUNIOR, 1998, p 61).
Saule Junior (1998) prossegue informando que a participação popular propicia uma nova relação entre os cidadãos e o Estado, fazendo surgir uma cidadania ativa, consciente, que se transforma no elemento essencial para a defesa do meio ambiente, dos interesses difusos e coletivos e de todos os mecanismos para a administração de um estado.
Baracho citado por Baracho Júnior (2000, p. 155), informa que o conceito de cidadão e de cidadania vem adquirindo particularidades que não se esgotam na compreensão de cidadão como aquele que participa dos negócios da cidade. A participação do cidadão no poder surge como uma característica da democracia e configura-se pela tomada de posição concreta na gestão dos negócios da cidade, isto é, no poder.
Brito citado por Saule Junior, (1998), afirma que a participação popular só pode existir com a pessoa privada (individual ou associadamente), exercendo o poder de criar norma jurídica estatal, que é norma imputável à autoria e ao dever de acatamento de toda a coletividade. “Ou seja, pessoa privada agindo na formação da vontade normativa do Estado”. (BRITO apud SAULE JÚNIOR, 1998, p. 40)
A parceria formada entre Estado e particulares (indivíduo e coletividade) para a tomada conjunta de decisões é que configura o tão almejado Estado Democrático Participativo (grifo nosso). Para Canotilho (1999),
“Em primeiro lugar, o princípio democrático acolhe os mais importantes postulados da teoria democrática – órgãos representativos, eleições periódicas, pluralismo partidário, separação de poderes. Em segundo lugar, o princípio democrático implica democracia participativa, isto é, estruturação de processos que ofereçam aos cidadãos efetivas possibilidades de aprender a democracia, participar nos processos de decisão, exercer controle crítico na divergência de opiniões, produzir inputs políticos democráticos.” (CANOTILHO, 1999, p. 282).
Machado (2002) ensina que o princípio da participação ocorre em quatro momentos determinados pela Constituição de 1988 e reafirmados por legislações infraconstitucionais. A participação pode ocorrer na formação das decisões administrativas ambientais, quando estas dependem não só do Estado, mas sim de conselhos compostos pela sociedade civil e de organizações não-governamentais, com direito a voto. A participação ocorre também nos recursos administrativos e nos julgamentos administrativos, através dos quais a sociedade reivindica do Estado a revisão dos seus atos irregulares.
“As associações de defesa do meio ambiente sempre reclamaram a introdução do referendo de iniciativa popular em nível local, com o fim de levar os poderes locais a instaurar um debate democrático sobre as opções de ordenamento do meio ambiente de um município. Essa reivindicação choca-se com a posição dos eleitos locais, inquietos de serem despojados de seus poderes” (PRIEUR apud MACHADO, 2002, p. 80).
Essa possibilidade de participação nas ações judiciais ambientais, de organizações não-governamentais, de sociedades civis e órgãos de classe garantiu-lhes o direito de, diante do Poder Judiciário, agir em defesa do meio ambiente, pois se trata de um interesse difuso e coletivo.
Segundo Viegas (2003), a participação pode se dar diretamente, através da chamada democracia direta, com a utilização de instrumentos como o referendo, o plebiscito ou a iniciativa popular, como também pode ser proposta a partir de meios que, juntamente com a administração pública, pretendem cooperar para uma administração participativa, que pode se dar através de subprefeituras ou com a participação de cidadãos em conselhos públicos municipais, ou, ainda, pelos chamados conselhos autônomos, que, apesar de não pertencerem, nem serem subordinados à administração pública, podem fiscalizar e até mesmo participar da administração nos assuntos que forem pertinentes à coletividade.
“A cidadania exige um elo de liderança diferente, um sentimento de direito de participação numa comunidade baseado numa lealdade a uma civilização que é um patrimônio comum. Compreende a lealdade de homens livres, imbuídos de direitos e protegidos por uma lei comum. Seu desenvolvimento é estimulado tanto pela luta para adquirir tais direitos quanto pelo gozo dos mesmos, uma vez adquiridos” (MARSHAL apud VIEGAS, 2003).
2.1 Princípio da Participação nas Legislações Brasileiras
A Constituição Federal de 1988, no artigo 225, caput, diz que é dever do poder público e da coletividade a proteção do meio ambiente, ou seja, ela é dever de todos, ou seja, as organizações não-governamentais, os sindicatos, as indústrias, os comerciantes, os agricultores, cidadãos brasileiros e estrangeiros residentes no país e o poder público. O meio ambiente é, ao mesmo tempo, um bem e um dever de todos.
A declaração do Rio, de 1992, tratou expressamente, em seu princípio 10, do princípio da participação quando afirmou que:
“A melhor maneira de tratar questões ambientais é assegurar a participação, no nível apropriado, de todos os cidadãos interessados. No nível nacional, cada indivíduo deve ter acesso adequado a informações relativas ao meio ambiente de que disponham as autoridades públicas, inclusive informações sobre materiais e atividades perigosas em suas comunidades, bem como a oportunidade de participar em processos de tomada de decisões. Os Estados devem facilitar e estimular a conscientização e a participação pública, colocando a informação à disposição de todos. Deve ser propiciado acesso efetivo a mecanismos judiciais e administrativos, inclusive no que diz respeito à compensação e reparação de danos.” (SILVA, Geraldo, 2002, p. 330)
A Agenda 21 também abarcou o princípio da participação com a noção de gestão participativa, pois, no seu dizer, um projeto deve abranger planejamento e ações, buscando incessantemente o desenvolvimento sustentável, social, ambiental e econômico, com ampla discussão e gestão participativa.
A Lei 6.938/81, da Política Nacional do Meio Ambiente, desde a sua promulgação, no artigo 2°, inciso X já tratava do princípio da participação, quando afirmou que, através da educação ambiental, em todos os seus níveis, levaria efetivamente o cidadão a participar das decisões que envolvem o meio ambiente. A participação é novamente recomendada pela Lei 6.938/81, quando se analisa a composição do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), do qual são membros integrantes o poder público, a sociedade civil organizada, os órgãos de classe e as organizações não-governamentais. É oportuno destacar que a referida lei foi precursora na adoção do princípio da participação nos processos de decisões que envolvem o meio ambiente, que a sua promulgação ocorreu durante o governo militar, período em que a liberdade de expressão, participação e as igualdades foram totalmente ceifadas.
Não podemos esquecer da Lei 7347/85, da Ação Civil Pública, em seu artigo 5°, I e II conferiu o poder de propor ação civil pública contra danos praticados contra o meio ambiente.
Para os recursos hídricos, a Lei 9.433/97, da Política Nacional de Recursos Hídricos, enfatizou o princípio da participação popular, ao ofertar assento aos usuários e às organizações civis no Conselho Nacional de Recursos Hídricos (art. 34, incisos III e IV) e nos comitês de bacias hidrográficas (art. 39, incisos IV e V), bem como várias outras legislações brasileiras.
Entretanto, destaca Rodrigues que não se pode esquecer que a participação popular implica redução do poder decisório dos governantes. “Isto nem sempre é bem aceito, na medida em que a centralização decisória e o autoritarismo ainda são valores por demais arraigados na classe política brasileira, desde os tempos dos régulos coloniais”. O autor, ainda acrescenta que “muitas vezes, um arremedo de participação é tão somente utilizado para justificar e legitimar medidas de interesse exclusivo de governantes de plantão, como, por exemplo, na manipulação de decisões de órgãos colegiados”. (RODRIGUES, 2004, p. 418).
Entretanto, hoje em dia, não há como se pensar a preservação do meio ambiente distanciada da participação popular, porque ele faz cumprir o que determina o artigo 225 da Constituição Federal de 1988, pois todos têm o direito e a obrigação de preservar um bem ambiental que não é só nosso, mas também das gerações futuras.
2.2 Audiência Pública – Efetivação do Princípio da Participação
A audiência pública é uma das formas de efetivação da participação e de controle popular da Administração Pública no Estado Democrático de Direito. É a forma de se obter publicidade e participação popular, diretamente ou através de entidades representativas, no processo de tomada de decisão.
A audiência pública é um instrumento que leva a uma decisão política ou legal com legitimidade e transparência. Cuida-se de uma instância no processo de tomada da decisão administrativa ou legislativa, através da qual a autoridade competente abre espaço, conforme determina a lei, para que todas as pessoas que possam sofrer os reflexos dessa decisão tenham a oportunidade de se manifestarem, exporem as suas opiniões e aflições, antes da conclusão do processo. Segundo Soares (2002), é através da audiência pública que o órgão responsável pela decisão tem acesso, simultaneamente e em igualdade de condições, às mais variadas opiniões sobre a matéria, em contato direto com os interessados. Ressalte-se, oportunamente, que as opiniões expressas não vinculam a decisão, sendo a audiência pública meramente de caráter consultivo, podendo o órgão responsável acatá-las ou não.
Indiscutivelmente, a audiência pública está associada à prática da democracia. Juntamente com a consulta popular, representa a democratização das relações do Estado para com o cidadão, um parceiro do administrador público, concretizando a participação popular externa na Administração Pública (SOARES apud SOARES, 2002).
Soares, citado por Soares, ainda acrescenta:
“O exercício do poder pelo povo e para o povo é assegurado pelo princípio democrático, que gera, além dos direitos de elaboração legislativa, os direitos participativos, que fundamentam pretensões à satisfação dos fins sociais, culturais e ecológicos da igualdade de gozo das liberdades privadas e dos direitos de participação política, de sorte que o próprio conceito de democracia se assenta no princípio participativo, o qual integra o conceito de Democracia Social” (SOARES apud SOARES, 2002)
Segundo Milaré (2001, p. 346), existem três tipos de mecanismos de controle feitos pelo Estado e pela sociedade, que são: o comunitário, exercido pelo público, através das audiências públicas ou de manifestações, denúncias e outros meios; o administrativo, exercido pelo órgão ambiental licenciador, determinando diretrizes e caminhos a serem percorridos pelo empreendimento; o judicial, que é o julgamento, pelo Poder Judiciário, das ações de proteção do meio ambiente, ação civil pública ou ação popular.
A Resolução Conama n° 01/1986, em seu artigo 11, §2 °, determina a realização de audiência pública para informação sobre o projeto e seus impactos ambientais e discussão do RIMA (relatório de impacto ambiental), sempre que julgar necessária, pelo órgão estadual competente, IBAMA, ou pelo município, que determine a execução do estudo de impacto ambiental e a apresentação do RIMA, contemplando prazo para recebimento de comentários a serem feitos por órgãos públicos e demais interessados.
A audiência pública é reafirmada na Resolução Conama 237/1997, em seu artigo 10, V, a qual diz que o procedimento de licenciamento ambiental obedecerá à etapa de audiência pública, quando couber, de acordo com a regulamentação pertinente.
A realização de audiência pública para análise do RIMA e também do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) já estava normatizada na Constituição Federal de 1988, no artigo 225, §1°, IV, assim como também a publicidade dos empreendimentos com significativo impacto ambiental, a fim de que a população participe do licenciamento e os órgãos ambientais informem à população sobre o procedimento. Caracteriza-se uma troca: a administração pública informa, o cidadão se sente informado, participa do debate, critica, sugere e efetiva o estado democrático.
Vale ressaltar que, sempre que interesses difusos e coletivos estiverem em jogo, haverá espaço para a realização da audiência pública, que deve zelar pelo efetivo cumprimento dos princípios da informação, participação, publicidade e oralidade, para a construção e manutenção do Estado Democrático Participativo.
3 TRANSPOSIÇÃO E PARTICIPAÇÃO
3.1 A Não Concretização da Participação Popular nas Audiências Púbicas
Como já mencionamos a efetivação da participação popular com vistas à concretização de uma democracia participativa pode se confirmar de várias formas. Uma delas é a realização de audiências públicas. No processo de análise do projeto de transposição do rio São Francisco, as realizações de audiências públicas são obrigatórias, devido à abrangência e ao porte do empreendimento, e por ele estar ligado ao interesse de todo cidadão brasileiro.
Houveram a tentativa de realização de audiências públicas nos estados da Paraíba, Rio Grande do Norte, Ceará, Sergipe, Alagoas e Minas Gerais.
Entretanto, não se pode falar em democracia participativa, e em participação popular, nas audiências públicas realizadas pelo IBAMA, pelo simples fato de o órgão ambiental ter, formalmente, realizado cada uma delas nos estados que abraçam o rio São Francisco. A abertura e o encerramento meros e simbólicos das audiências não bastam para configurar sua efetiva realização.
A realização das audiências públicas para a discussão dos impactos socioambientais do projeto de transposição deveria ser condição necessária para o licenciamento ambiental da obra. Sendo assim, é obrigatória, tem de existir, tem de ser realizada, não como mera formalidade para configurar uma pseudo participação popular e assim, o órgão ambiental poder aprovar o projeto com a anuência da população. A participação popular não pode ser maquiada para parecer uma possível participação formal.
Também, como já discutido, o artigo 1°, VI, da Lei 9.433/97 determina que “a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a participação do poder público, dos usuários e das comunidades”, o que nos conduz à conclusão de que o princípio da participação popular está expressamente consagrado nesse texto (MOVIMENTO DOS ATINGIDOS POR BARRAGENS, 2002, grifo nosso).
E, finalmente, para que a participação popular seja efetiva e eficiente, é indispensável que ela não se limite à fiscalização dos procedimentos ambientais. A população deve participar da própria formação da vontade decisória, tanto no nível administrativo quanto no legislativo e no judiciário.
4 CONCLUSÃO
O artigo 225 da Constituição Federal, ao preceituar a publicidade e a participação de todos os cidadãos nos processos de licenciamento ambiental, o fez por ser o meio ambiente um bem de toda a coletividade, do qual todos têm o direito de usufruir e o dever de preservar, guardar e lutar para garantir sua permanência na Terra. Por isso, a questão ambiental não deve ser tratada de forma privatista, individual, através da qual o interesse de um, ou de uns, se sobrepõe ao interesse de toda uma coletividade. Não pode existir interesse privado onde a questão ambiental se faz presente.
A participação democrática no processo de tomada de decisões tem de
acontecer como determina a Constituição cidadã de 1988, e não como procedeu os órgãos ambientais, o Ministério do Meio Ambiente, que se utilizam da maquiagem formal para o cumprimento de exigências legais, e na inobservância dos preceitos de fato e de direito.
O princípio da participação ambiental não foi observado e respeitado no processo de transposição do rio São Francisco. A democracia participativa tem de ser respeitada pelos governantes no momento da tomada de decisões, sob pena de toda a sociedade arcar com as conseqüências ambientais e fazer surgir onde hoje existe um rio de integração nacional um grande deserto brasileiro.
Informações Sobre o Autor
Luciana Machado Oliveira
Graduada em Direito pela Fundação Educacional Monsenhor Messias (2001), especialista em Direito Ambiental pela Faculdade Gama Filho através do Centro de Atualização em Direito –CAD em 2002, mestrado em Direito Público pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (2007), docente em programas de graduação e pós-graduação em instituições privadas de ensino superior, com ênfase em Direito Ambiental, licenciamento Ambiental, Gestão Ambiental e Direito Administrativo, Superintendente de Meio Ambiente da Prefeitura Municipal de Sete Lagoas/MG.
