Sumário: 1. Surgimento do Princípio do Poluidor-Pagador1.2. Previsão legal do Princípio do Poluidor-Pagador no ordenamento jurídico brasileiro e internacional1.3 Aspectos normativos e fundamentos do Princípio do Poluidor-Pagador.1.4 O que paga o poluidor?
O direito ambiental é orientado por dois princípios fundamentais: o Princípio da Precaução e o do Poluidor-Pagador. Por isso, o princípio do Poluidor -Pagador é o objeto de estudo deste artigo, especialmente, seu âmbito normativo, finalidades e determinação de quem é o poluidor e quais os custos que devem ser suportados pelos mesmos.
Introdução
O Direito Ambiental, apesar de seu caráter interdisciplinar, é uma ciência dotada de autonomia cientifica.Ele está alicerçado em princípios constitucionais previstos na Constituição Federal Brasileira e também em princípios jurídicos positivados na legislação infraconstitucional. Por isso, na aplicação de suas normas devem ser observados os princípios específicos de proteção ambiental.
“Os princípios constituem as idéias centrais de um determinado sistema jurídico. São eles que dão ao sistema jurídico um sentido lógico, racional, harmônico e coerente.”[1]Ou seja,eles influenciam a interpretação e aplicação das normas ambientais e também têm a capacidade de integrar as lacunas da lei;são auxiliares
Neste sentido, o Direito do Ambiente é orientado por três princípios fundamentais: o princípio da precaução, o da cooperação ou da participação e o princípio do poluidor pagador.A função primordial do Direito Ambiental é evitar riscos e a concretização dos danos ao meio ambiente, no entanto, quando isso não ocorre, é preciso identificar e responsabilizar os autores dos danos ambientais.
Por isso, abordar-se-á neste artigo o Princípio do Poluidor-Pagador, que tem por objetivo imputar a responsabilidade do dano ambiental ao poluidor, para que este suporte os custos decorrentes da poluição ambiental, e, assim, evitar a impunidade daqueles que praticam algum tipo de lesão ao meio ambiente, passíveis de sanção pela legislação ambiental.
1. Surgimento do Princípio do Poluidor-Pagador
Inicialmente, é preciso fazer uma reflexão sobre os problemas ambientais que os homens enfrentaram e aqueles com que os mesmos atualmente se defrontam. Nota-se, que até a Revolução Industrial, os recursos naturais conseguiram manter a capacidade de auto-regeneração, ou pelo menos, teoricamente, mantinha-se o paradigma de que os recursos naturais são infinitos e de livre apropriação pelo homem.
Além disso, a atividade econômica, em especial a industrialização, trouxe alguns malefícios para o meio ambiente. É neste período que a degradação do meio ambiente, decorrente da poluição, do desmatamento e de fatores sociais (como por exemplo, a pobreza), levou o homem a buscar um modelo econômico de desenvolvimento econômico sustentável.
À luz deste panorama, o meio ambiente é alvo de discussão tanto na ordem interna dos Estados quanto na ordem internacional.O paradigma de que os recursos naturais são infinitos é “substituído” pelo paradigma da escassez e da finitude destes recursos, já que os bens ambientais estão expostos à exploração humana, o que pode levar a sua esgotabilidade.
Ainda, os recursos naturais, considerados bens livres e de acesso irrestrito por parte do homem, aceleram o processo degradação do meio ambiente, frente ao processo de utilização abusiva destes bens.E, um dos fatores que contribuem para a escassez dos bens ambientais é a economia do desperdício, porque não há limitação monetária para a utilização dos recursos naturais e nem um sistema de regeneração dos mesmos.
Especialmente no que concerne à escassez dos recursos naturais, a teoria das externalidades (Marshall), colabora para o fim do “ciclo econômico clássico, que abrange só a produção, distribuição e consumo, sem se preocupar com o destino dos resíduos em cada fase do ciclo.”[2]Isto porque,os interesses das gerações futuras precisam ser considerados,senão a justiça distributiva entre as gerações ocorre de forma desigual e onerosa apenas a uma das partes.
Por isso, o papel do estado, das empresas e da sociedade civil é fundamental no desenvolvimento de políticas ambientais. Na relação Estado e Sociedade deve-se garantir tanto a liberdade individual do cidadão quanto a integridade do meio ambiente. É preciso estabelecer diretrizes e instrumentos que possibilitem a “apropriação” e a “transformação” da natureza com vistas à sua proteção e manutenção do equilíbrio ecológico.
Não basta a proteção administrativa e preventiva do meio ambiente, porque sempre ocorrerão comportamentos lesivos ao meio ambiente, seja porque não se obteve a autorização pertinente para instalação de uma determinada atividade, seja em razão da violação das normas ambientais. Será, pois, imprescindível um direito sancionatório de caráter repressivo á serviço do Direito Ambiental.
Nesta perspectiva, o Direito Ambiental encontra no Princípio do Poluidor-Pagador, incorporado pelo ordenamento jurídico pátrio e também pelo direito internacional, um instrumento capaz de traçar linhas mestras de proteção do meio ambiente e de fixar padrões de emissão e abstenção de poluição, com o intuito de estabelecer um equilíbrio entre a atividade industrial e o meio ambiente.
1.2. Previsão legal do Princípio do Poluidor-Pagador no ordenamento jurídico brasileiro e internacional
Inicialmente, a Declaração do Rio de Janeiro adotou, em seu Princípio n° 16, o Princípio do Poluidor-Pagador, ao afirmar que:
As autoridades nacionais devem procurar assegurar a internalização dos custos ambientais e o uso de instrumentos econômicos, levando em conta o critério de quem contamina, deve, em princípio, arcar com os custos da contaminação, levando-se em conta o interesse público e sem distorcer o comércio e os investimentos internacionais.[3]
No Brasil, a Lei 6.938/81, de 31 de agosto de 1981, também adotou o referido princípio, ao apontar como uma das finalidades da Política Nacional do Meio Ambiente “a imposição ao usuário, da contribuição pela utilização dos recursos ambientais com fins econômicos e da imposição ao poluidor e ao predador da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados.”
Além disso, o Princípio do Poluidor-Pagador fora recepcionado pela Constituição Federal no seu art. 225, parágrafo 3o, que prescreve: “As atividades e condutas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, às sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.”
No plano internacional, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), por meio da Recomendação C(72), 128, de 28 de maio de 1972 incorporou formalmente o Princípio do Poluidor-Pagador. Mais tarde, por força do Ato Único Europeu, os ordenamentos jurídicos de todos países da comunidade européia e também o Conselho da Europa aceitaram o Princípio do Poluidor-Pagador.
No entanto, quando da sua formação em 1957, a Comunidade Européia não tinha como preocupação às questões ambientais. Tanto que o Tratado de Roma (1957) não fez nenhuma referência ao meio ambiente; somente em 1987, quando o Ato Único Europeu entrou em vigor, o tratado reconheceu formalmente o ambiente.
É oportuno destacar que, no direito internacional, a Declaração de Estocolmo, realizada no ano de 1972, já havia se manifestado de forma favorável em relação ao instituto da responsabilização. Assim, no Preâmbulo n° 7 da referida Declaração consta: “Atingir tal fim, em relação ao meio ambiente, exigirá a aceitação de responsabilidades por parte de cidadãos e comunidade, e por empresas e instituições, em todos os níveis, participando de maneira justa nos esforços comuns.”
Verifica-se, então, a aceitação formal do PPP nos ordenamentos jurídicos internos dos Estados-membros da comunidade européia, e sua crescente aceitação em outros Estados, entre eles o Brasil, que o incorporou no art. 225, parágrafo 3 da Constituição Federal de 1988.
1.3 Aspectos normativos e fundamentos do Princípio do Poluidor-Pagador
O Princípio do Poluidor-Pagador é um princípio normativo de caráter econômico, porque imputa ao poluidor os custos decorrentes da atividade poluente. Porém, para a otimização dos resultados positivos na proteção do meio ambiente é preciso uma nova formulação desse princípio, ou seja, ele deve ser considerado “uma regra de bom senso econômico, jurídico e político”[4].
A indeterminação em relação ao conteúdo normativo do PPP e também de seu alcance é um fator que torna a aplicação deste princípio obscura e vulnerável no que tange a sua eficácia. Por isso, sendo os poderes públicos os destinatários do direito do PPP e os poluidores apenas seus destinatários indiretos, a intervenção concretizadora do legislador deve servir para definir o âmbito subjetivo, a saber: o conteúdo, a extensão e os limites das obrigações dos poluidores.[5]
O princípio que usa para afetar os custos das medidas de prevenção e controle da poluição, para estimular a utilização racional dos recursos ambientais escassos e para evitar distorções ao comércio e aos investimentos internacionais, é o designado Princípio do Poluidor-Pagador. [6]Portanto, o poluidor deve arcar com os custos das medidas necessárias para assegurar que o ambiente esteja num estado aceitável.
Importante mencionar que, o PPP não é exclusivamente um princípio de responsabilidade civil, pois abrange, ou, pelo menos foca outras dimensões não enquadráveis neste último.[7]Igualmente, não é um princípio que “autoriza” a poluição ou que permita a “compra do direito de poluir”, porque ele envolve o cálculo dos custos de reparação do dano ambiental (dimensão econômica) a identificação do poluidor para que o mesmo seja responsabilizado (dimensão jurídica), e por fim, é um principio orientador da política ambiental preventiva.
Porém, às críticas ao PPP ainda são ferrenhas: “há um ‘estranho complô’ entre os poluidores e os seus fiadores (por exemplo, companhias seguradoras) e os mais puros ambientalistas, quanto à recusa em atribuir um valor monetário ao ambiente, por o’valor da natureza’ não ser contabilizável”.[8]
Na prática, os custos de controle da poluição que surgem devido à regulamentação ambiental são suportados pelo poluidor e também pelo público.Se de um lado, a sociedade não deve arcar diretamente com os custos da proteção do ambiente, por outro lado, o PPP permite que os custos sejam transferidos para o produto final, atingindo indiretamente os não responsáveis pela poluição.
Nesta ótica, o PPP pode ser tornar um instrumento útil ao poluidor, porque na há uma internalização completa dos custos ambientais, seja de prevenção, seja de reparação.Por isso, a correção dos custos adicionais da atividade poluidora para atenuar as falhas do mercado e desonerar a sociedade da responsabilidade direta pela poluição é uma das finalidades principais desse princípio.
O objetivo maior do princípio do poluidor pagador é fazer não apenas com que os custos das medidas de proteção do meio ambiente (as externalidades ambientais) –sejam suportados pelos agentes que as originaram, mas também que haja a correção e/ou eliminação das fontes potencialmente poluidoras.Resumidamente, o Princípio do Poluidor-Pagador tem três funções primordiais: a de prevenção, reparação e a de internalização e redistribuição dos custos ambientais.
“Se o que está em causa é prevenir, interessa, sobretudo a regulamentação das atividades potencialmente lesivas do ambiente, antes que a lesão ou até o perigo de lesão tenha lugar. Um direito repressivo ou sancionatório aparece normalmente depois do mal feito com a irremovibilidade do dano respectiva”.[9]
Em alguns casos, mesmo sendo aplicada as medidas de prevenção, o dano ambiental pode ocorrer, quando ultrapassar a margem de segurança dos padrões ambientais previamente estabelecidos. Deste fato, decorrem duas constatações:
1) Os poluidores desrespeitaram os níveis máximos de poluição permitida pela norma ambiental.Aplicam-se, neste caso, as normas ambientais referentes à ação praticada pelo poluidor, como, por exemplo, multas ou punição por crimes ambientais.
2) No que tange à utilização dos instrumentos econômicos, infere-se que o Princípio do Poluidor-Pagador não foi corretamente empregado e, portanto, o interesse social visado pela norma ambiental não foi alcançado.Tal fato reforça a necessidade de proceder-se uma avaliação periódica e sistemática da legislação ambiental, para a otimização de seus resultados.
Ressalta-se, ainda, que o instituto do direito adquirido-em se tratando da preservação do meio ambiente-não pode permitir a violação das normas ambientais.Para a compreensão desta questão explicitaremos um exemplo: “uma indústria, previamente licenciada, deve ser freqüentemente monitorada e adequar-se aos novos padrões ambientais e tecnológicos sob pena de cassação da licença”.[10] A constatação deste fato demonstra que “devem ser abolidos os direitos adquiridos” a fim de que não seja consagrado o direito de poluir naquelas atividades que já estão em funcionamento.
Assim, explicitado o fundamento e o conteúdo normativo do PPP, cabe-nos discorrer no próximo tópico, acera de quem é o poluidor e o quais os custos imputados ao mesmo, a fim compreender a significação e o alcance do referido princípio na sua totalidade que, a priori, embora haja controvérsias, é um instrumento útil à proteção do meio ambiente.
1.4 O que paga o poluidor?
No ordenamento jurídico brasileiro encontra-se a definição do termo “poluidor”, no art. 3o, inciso IV, da Lei 6.938/81, que expressa: “poluidor: a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável direta ou indiretamente por atividade causadora de degradação ambiental.”
Além disso, o art. 225 da Constituição Federal, também fornece alguns subsídios para a definição de quem pode figurar no pólo passivo de uma determinada demanda ambiental. Ao expressar que “é dever do Poder Público e da coletividade preservar e defender o meio ambiente” conclui-se que tanto a coletividade quanto o Poder Público podem figurar se como legitimado passivo, ou seja, como poluidor.
Da mesma forma que o Poder Público, a coletividade (indivíduo, associações civis, pessoas jurídicas, grupos) também pode ser responsabilizada pela omissão ambiental.Todavia, não será toda a coletividade responsável pelo dano, mas sim o integrante da coletividade responsável pelo descumprimento das normas ambientais.
Agora, se a poluição for desencadeada por uma atividade produtiva, a produção pode voltar-se tanto para o consumo, quanto para o mercado. Na primeira hipótese teremos apenas o poluidor direto, enquanto que no segundo caso, verifica-se a existência de um poluidor direto e um poluidor indireto.
Mas, quem é o poluidor indireto?É aquele que se beneficia da atividade poluente, consumindo o produto que é proveniente de uma atividade considerada poluente, ou quem cria os elementos necessários para que a poluição ocorra, permitindo que o bem a ser consumido seja poluente.
Desta forma, a utilização inadequada dos bens por parte dos consumidores ou o seu uso além dos limites fixados pela lei não pode ser desconsiderado pelos operadores do direito e nem pela legislação ambiental, sob pena de obstar a aplicação do Princípio do Poluidor-Pagador.
Quando houver pluralidade de autores, a responsabilidade pela reparação do bem ambiental lesado será de todos aqueles que contribuíram para o dano ambiental (responsabilidade solidária).O “quantum” que cada um deverá pagar será proporcional a respectiva contribuição para a degradação do meio abiente.
De um lado, a pluralidade de agentes poluidores dificulta a reparação do dano ambiental e até mesmo impede a identificação precisa do responsável, já que a lesão ao meio ambiente pode resultar de várias fontes.Por outro lado, os poluidores que devem pagar são os que concorrem direta ou indiretamente para a concretização do dano ao meio ambiente.
Uma vez determinado quem é o poluidor, é preciso determinar quais os custos a ele imputado. Se identificarmos o Princípio do Poluidor-Pagador simplesmente com o da responsabilização, o poluidor suportará apenas o quantum indenizatório a ser pago aos atingidos pela atividade poluente.
No entanto, a legislação ambiental impõe ao causador do dano ambiental, o dever de corrigir, recuperar e/ou eliminar os efeitos negativos para o ambiente.Portanto, o poluidor suporta tanto os custos necessários para a prevenção e reparação dos danos ambientais, quanto para a redução dos efeitos negativos da ação lesiva ao meio ambiente.
Por fim, o Principio do Poluidor-Pagador não visa autorizar o direito de poluir, pelo contrário, ele tem uma vocação preventiva e também uma vocação repressiva, para evitar que o dano ao meio ambiente fique sem reparação. Além do que a política ambiental deve estar voltada preventiva está voltada para o momento anterior à da consumação do diante da pouca eficácia da reparação, quase sempre incerta e excessivamente onerosa.
Considerações Finais
É pacífico entre os doutrinadores que o Princípio do Poluidor-Pagador não tem conteúdo uniforme.Da mesma forma, em razão de ser um princípio orientador, não tem aplicação absoluta (margem de flexibilidade), o que não significa eximir a responsabilidade, civil, administrativa e penal dos poluidores.
Na sua dimensão de princípio orientador das políticas públicas ambientais, o Princípio do Poluidor-Pagador se revela um instrumento econômico e ambiental indispensável à preservação do meio ambiente.Isto porque ele tem uma vocação preventiva, à medida que procura inibir a conduta lesiva a ser praticada pelo “potencial” poluidor, como também atua no campo da repressão, por meio do instituto da responsabilização.
De fato, em matéria ambiental não é suficiente a aplicação de suas normas e nem de seus princípios orientadores.Informação ambiental, participação e consciência ecológica são premissas básicas para a solução da crise ambiental.O dever de preservar o meio ambiente é de todos: Estado, empresas, cidadãos, universidades e associações.Ademais, a própria Constituição Federal do Brasil, no seu artigo 225, caput, impõe ao Poder Público e também à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Informações Sobre o Autor
Silvana Raquel Brendler Colombo
Advogada, Mestre em Direito Ambiental pela UCS/RS, professora do Curso de Direito da Faculdade Dom Alberto, Faculdade da Serra Gaúcha (FSG) e UNOESC/SC.
