Passagem de dutos em espaço territorial ambientalmente protegido – um estudo de caso de Campinas – SP

Resumo: O trabalho apresenta a casuística da passagem de rede subterrânea em um espaço ambiental especialmente protegido sustentável em Campinas, cidade localizada no Estado de São Paulo.

Palavras chaves: redes subterrâneas – licenciamento ambiental – área de preservação ambiental

“Accuse not Nature! She hath done her part; / Do thou but thine.” (Não acuses a Natureza! Ela fez a sua parte; / agora faze a tua.) John Milton (1608-1674), O Paraíso Perdido, IX.

1. Introdução

O meio ambiente é considerado como um “patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo” (art. 2º, I, da Lei Política Nacional do Meio Ambiente – Lei 6.938/81), sustentando, em sede doutrinária e jurisprudencial, um alargamento de seu conceito, podendo ser classificado em a) natural (ou físico), b) artificial (urbano ou construído), c) cultural e d) do trabalho.

Neste trabalho, agrega-se o meio ambiente rural, uma vez que uma unidade de conservação pode ser criada tanto na área urbana como na rural, sendo que a passagem de equipamentos de infra-estrutura subterrânea segue o mesmo destino, como poderá observar adiante.

É inerente á atividade humana intervir no meio ambiente, para seu bem estar, desenvolvimento e até mesmo para assegurar sua sobrevivência, o que nos leva a refletir sobre o fato de que o ecossistema das cidades é altamente alterado e merece uma visão mais cuidadosa quanto a sua utilização.

O trabalho apresenta o estudo de caso do processo atualmente em curso de passagem de rede subterrânea em um espaço ambiental especialmente protegido em uma cidade brasileira – Campinas, localizado no Estado de São Paulo.

A cidade foi fundada em 14 de julho de 1.774 e hoje possui uma população estimada de 1 milhão de habitantes e uma área de 796,4 km2, sendo que 48,83% de seu território é de área urbana e 51,17% é de área rural.

Destacam-se alocados em seu território centros de pesquisa e desenvolvimento científico, importantes instituições de ensino (a exemplo da Universidade Estadual de Campinas–UNICAMP e Pontifícia Universidade Católica de Campinas – PUCCAMP) e indústrias de tecnologia de ponta.

É também sede da Região Metropolitana de Campinas (com mais 18 municípios)[1] que concentra 10,26% do Produto Interno Bruto (PIB) do Estado de São Paulo e abriga cerca de 2,3 milhões de pessoas, 7,5% da população do Estado.

2. Do Licenciamento Ambiental para passagem de redes subterrâneas

A Constituição Federal de 1988 estabelece que todos “têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado”, sendo dever do Poder Público, com vistas a assegurá-lo “exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade” (art. 225, caput e § 1º, IV da CF/88).

O Estudo de Impacto Ambiental – EIA é conceituado como “um estudo das prováveis modificações nas diversas características sócio-econômicas e biofísicas do meio ambiente que podem resultar de um projeto proposto”. (JAIN[2] apud BENJAMIN, 1991, p. 32). A Resolução Conama 237/97, por sua vez, define o licenciamento ambiental da seguinte forma:

“Procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e operação de empreendimentos e atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas afetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.”

O licenciamento ambiental é um procedimento do qual fazem parte o Estudo de Impacto Ambiental – EIA, o Relatório de Impacto Ambiental – RIMA e a licença ambiental propriamente dita, que integra a Política Nacional do Meio Ambiente[3] (MILARÉ; BENJAMIN, 1993, p. 89). Assim, além das análises de documentação de impactação ordinários, outros estudos podem ser necessários para complementar a análise do Estudo de Impacto Ambiental – EIA/RIMA, utilizados para avaliar os estudos de concepção, localização, instalação e da operação da rede, tais como os relativos ao meio físico (geologia, solo, hidrologia, ruído etc.), biológico (fauna e vegetação) e antrópico (paisagem urbana, tráfego, infra-estrutura, pavimentação etc.).

Além de eventual EIA/RIMA ou, no caso de São Paulo, incluindo o Relatório Ambiental Prévio – RAP[4] (que antecede o EIA/RIMA), agrega-se que o subsolo quando inserido:

a) em Área de Preservação Permanente, deverá haver autorização do DPRN/SMA, nos termos da Lei Federal 4.771, de 15/09/65 – Código Florestal.

b) em sendo atividade poluidora, deverá passar igualmente pela CETESB, consoante Lei Estadual 997/76 e Decretos Estaduais 8.468, de 08/09/76, 47.397, de 04/12/02 e 47.400, de 04/12/02.

c) em sistemas de unidade de conservação, como é o caso, por exemplo das APAs – Áreas de Proteção Ambiental, deve ser estudado também em consonância com a Lei Federal 9.985, de 18/07/00, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação[5], pois sempre que o subsolo influir na estabilidade do ecossistema será considerado parte integrante dos limites das unidades de conservação (art. 24),[6] o que denota a interface ordinária da conceituação do meio ambiente, qual seja o subsolo visto como um recurso natural.[7]

3. A passagem dos dutos subterrâneos

O processo em análise encontra-se em fase de licenciamento ambiental, a ser realizadas audiências públicas, cujo objeto é a passagem de dutos subterrâneos que percorre 27 (vinte e sete) municípios e passa por uma região ambientalmente protegida em Campinas, a Área de Proteção Ambiental de Campinas – APA Campinas.

Na APA Campinas, fará uso da extensão total de 22.300 hectares, lindeira a outro duto já existente, com área interceptada de 0,14% do território, ocasionando impactos ambientais no meio físico (conjunto de características do ambiente), meio biótico (vegetação, fauna) e meio socioeconômico.

No seu projeto global, a implantação de faixa de dutos terá como referência uma largura de 30 (trinta) metros. No caso de corredor de dutos, a faixa alcançará uma largura de até 60 (sessenta) metros em área rural, podendo chegar a 75 (setenta e cinco) ou 90 (noventa) metros em área urbana, dependendo da situação local. (página 7 do Rima).

As faixas de dutos e corredores serão implementadas mediante o estabelecimento de faixas de servidão permanentes (onde não poderão existir construções) e no caso onde há edificações, deverão ser desapropriadas.

4. Espaços territoriais especialmente protegidos

Os espaços especialmente protegidos que ensejam proteção especial têm, no Brasil, proteção dada pela Constituição Federal de 1988 que determina, in verbis:

“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. §1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:

[…]

III- definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;” (negritos nossos).

A Lei Federal 6.938/81 dispõe em seu art. 9º:

“Art. 9º São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente:

(…)

VI – a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público federal, estadual e municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de relevante interesse ecológico e reservas extrativistas;” (negritos nossos).[8]

Afirma a doutrina, aqui representada por FIORILLO (2003, p. 82) que:

“os espaços territorialmente protegidos por serem dotados de atributos ambientais, merecem um tratamento diferenciado e especial, porque, uma vez assim declarados, sujeitar-se-ão ao regime jurídico de interesse público.”

Os espaços especialmente protegidos, tomados em sentido amplo, são considerados gênero nos quais a unidade de conservação é uma espécie. (MILARÉ, 2004, p. 239).

5. Unidades de conservação

A Lei Federal 9.985, de 18 de julho de 2000, ao regulamentar o art. 225, §1º, incisos I, II, III e VII, da Constituição Federal, e instituir o Sistema Nacional de Unidades de

Conservação da Natureza, conceituou unidades de conservação como “espaços territoriais e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituídos pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção”.

Dessa forma, os espaços territoriais especialmente protegidos podem ser considerados unidades de conservação.

Observe-se que as unidades de conservação estavam dispersas em textos esparsos e foram, atualmente, agrupadas na Lei 9.985/00 – SNUC.

Em análise à legislação vigente, pode-se destacar uma peculiar disposição em que as unidades de conservação podem ser instituídas pelo Poder Público por lei ou decreto, todavia a sua extinção só pode ser feita por lei (art. 225, §1º, III, CF/88).[9]

Consoante a Lei 9.985/00, as unidades de conservação integrantes do SNUC dividem-se em 2 (dois) grupos com características específicas, a saber:

1 – as Unidades de Proteção Integral (cujo objetivo básico é preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com exceção dos casos previstos nesta lei) e

2 – as Unidades de Uso Sustentável (cujo objetivo básico é compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais).

Com o advento da Lei do SNUC, esses dois grupos passaram a ser compostos de unidades de conservação bem definidas.

Assim é que o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC é constituído pelo conjunto das unidades de conservação federais, estaduais e municipais, conforme a Lei 9.985/00 (art. 3º).

O referido Sistema tem os seguintes pressupostos: Relevância natural, Oficialismo, Delimitação territorial, Objetivo conservacionista, Regime especial de proteção e administração (BENJAMIN, 2001).

A legislação Federal oferece o conceito de unidade de conservação (art. 2°):

“Unidade de conservação: espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção;”

Os espaços especialmente protegidos, visam, dentre outras finalidades a serem perseguidas: a) contribuir para a manutenção da diversidade biológica e dos recursos genéticos no território nacional e nas águas jurisdicionais; b) proteger as espécies ameaçadas de extinção no âmbito regional e nacional; c) contribuir para a preservação e a restauração da diversidade de ecossistemas naturais; d) promover o desenvolvimento sustentável a partir dos recursos naturais; e) promover a utilização dos princípios e práticas de conservação da natureza no processo de desenvolvimento; f) proteger paisagens naturais e pouco alteradas de notável beleza cênica; g) proteger as características relevantes de natureza geológica, geomorfológica, espeleológica, arqueológica, paleontológica e cultural; h) proteger e recuperar recursos hídricos e edáficos; i) recuperar ou restaurar ecossistemas degradados; j) proporcionar meios e incentivos para atividades de pesquisa científica, estudos e monitoramento ambiental; l) valorizar econômica e socialmente a diversidade biológica; m) favorecer condições e promover a educação e interpretação ambiental, a recreação em contato com a natureza e o turismo ecológico; n) proteger os recursos naturais necessários à subsistência de populações tradicionais, respeitando e valorizando seu conhecimento e sua cultura e promovendo-as social e economicamente (at. 4º)

6. Área de Proteção Ambiental – APA

A Área de Proteção Ambiental consiste em uma das categorias de Unidades de Uso Sustentável (art. 14 da Lei do SNUC).

Este espaço ambiental é definido como a “área em geral extensa, com certo grau de ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populações humanas, e tem como objetivos básicos proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais” (art. 15).[10]

A Área de Proteção Ambiental – APA pode ser constituída de terras públicas ou privadas, sendo que nestas podem ser estabelecidas normas e restrições para a utilização de uma propriedade privada, respeitados os limites constitucionais. A visitação e a pesquisa científica nas APAs de domínio público serão estabelecidas pelo órgão gestor da unidade e nas de propriedade privada pelo proprietário, observadas as exigências e restrições legais. A APA disporá de um Conselho.

A legislação vigente permite a criação de zoneamento em áreas de proteção ambiental (APAs), conforme disciplina a Lei Federal 6.902/81, que cuida de zoneamento ecológico-econômico, conferindo regras de uso, em conformidade com as características ambientais locais.[11]

Nos moldes do art. 2º, XVI, da Lei do SNUC, o zoneamento é a definição de setores ou zonas em uma unidade de conservação com objetivos de manejo e normas específicos, com o propósito de proporcionar os meios e as condições para que todos os objetivos da unidade possam ser alcançados de forma harmônica e eficaz.

7. Área de Proteção Ambiental – APA de Campinas

A Área de Proteção Ambiental – APA de Campinas foi instituída pela Lei 10.850 de 07/06/01. Este espaço localiza-se na porção nordeste do município de Campinas, definida pelo atual Plano Diretor de Campinas (Lei Complementar no 15/06) enquanto Macrozona 1, fazendo divisa com os municípios de Jaguariúna, Pedreira, Morungaba e Valinhos.

A área total engloba os Distritos de Sousas e Joaquim Egídio e a região do bairro rural Carlos Gomes, possuindo área aproximada de 223 km2, que perfaz 27% da área do município.

Trata-se da porção mais elevada do município, com altitudes que variam entre 1.078 metros, na Serra das Cabras em Joaquim Egídio a 550 metros, na planície do rio Atibaia em Sousas.

Apresenta baixo índice de ocupação urbana, sendo constituída, na maior parte, por áreasrurais, distribuídas em chácaras, sítios e grandes fazendas.

7.1. Área de Proteção Ambiental – APA de Campinas e a gestão do território da urbe

A Constituição Federal, em seu art. 30, VIII, confere ao Município competência para promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, de parcelamento e da ocupação do solo urbano, haja vista ser matéria de ordem local, sendo que no art. 182, indica o Plano Diretor como ferramenta principal de promoção do desenvolvimento urbano desse ente federativo.

O Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01), por sua vez, elege o Plano Diretor como ferramentamãe que agregará todos os instrumentos urbanísticos disponíveis, de modo a implementar o que se denomina vocação do Município, amplamente discutida em fóruns populares, nos termos preconizados constitucional e legalmente (STRUCHEL, 2006, p. 274).

Além de ser constituída por unidade de conservação, ela também é cravada de especificidades constantes do Plano Diretor do Município de Campinas.

Em função de suas particularidades físicas e ambientais o Plano Diretor do Município anterior (de 1996) e o atual (de 2006) apontaram para a constituição de sete Macrozonas de Planejamento, as quais são constituídas por Áreas de Planejamento- APs e Unidades Territoriais Básicas – UTBs.

9 Macrozonas

Macrozona 1 – Área de Proteção Ambiental APA

Esta divisão territorial permitiu que fossem desenvolvidos os Planos Locais de Gestão Urbana para partes do território do município, no qual a Macrozona 1 (APA Campinas) é uma delas.

7.2. Zoneamento Ambiental da APA Campinas

A base constitucional do zoneamento ambiental consta dos artigos 21, XX, art. 30, VIII (que disciplinam regras de competência) e art. 182 (que trata da política urbana) e sua fundamentação legal está localizada na Lei Federal 6.938/81, em seu art. 9º, II.

O zoneamento ambiental da APA Campinas foi estabelecido conforme seus atributos ambientais relevantes, dentre eles a água, os remanescentes de vegetação nativa, flora e fauna, e os atributos culturais.

7.3. Zonas de proteção ambiental

Para possibilitar a preservação do território da APA foi instituído um Zoneamento Ambiental, empregando o critério de microbacias hidrográficas, abaixo descritas:

a) Z. AMB – Zona de Conservação Ambiental: destinada a preservação da Mata Ribeirão Cachoeira, principal fragmento florestal da APA;

b) Z. HIDRI A e Z. HIDRI J – Zonas de Conservação Hídrica dos rios Atibaia e Jauari: destinadas à proteção dos dois principais rios que atravessam e delimitam a APA, abrangendo a microbacia de contribuição localizada antes do ponto de captação do Atibaia e em toda a microbacia de contribuição do Jaguari dentro da APA;

c) Z. AGRO – Zona de Uso Agropecuário: abrange as áreas onde já ocorre vocação para a agropecuária, representando oportunidade de desenvolvimento econômico para a região da APA, por meio do agroturismo;

d) Z. TUR – Zona de Potencial Turístico: abrange toda a microbacia do Ribeirão das Cabras, onde já existe infraestrutura viária (SP 81, com grande trecho asfaltado) ao longo do eixo onde se situam as principais fazendas históricas, até alcançar o Observatório Municipal, localizado no ponto mais alto da Serra das Cabras. Essa zona potencializa outra oportunidade de desenvolvimento econômico, compatível com a preservação ambiental, nos moldes do ecoturismo e turismo rural;

e) Z. URB – Zona de Uso Urbano Disciplinado: estabelecida nas áreas já abrangidas pelo perímetro urbano do município, onde é possível a ocorrência de novos parcelamentos/loteamentos urbanos, respeitados os índices de permeabilidade do solo, tamanho de lotes e condições de implantação que contribuam à preservação ambiental.

Outras das ferramentas utilizadas foi o estabelecimento de um conjunto de Diretrizes de uso e ocupação do solo, considerando os usos existentes e as vocações, bem como os conflitos, além da definição de Planos e Programas de Ação, necessários à efetivação do zoneamento e das diretrizes de utilização do solo.

7.4. O Conselho Gestor da APA Campinas – Congeapa

Além da instituição do Zoneamento Ambiental, das Diretrizes de Uso e Ocupação do Solo e dos Planos e Programas de Ação, a Lei da APA previu a implantação de um Conselho Gestor, com o objetivo de contribuir ao gerenciamento do território da APA.[12]

O Congeapa – Conselho Gestor da APA foi regulamentado pelos Decretos 13.835/03 e 14.587/04, sendo constituído por integrantes do Poder Executivo, Órgãos Governamentais, Universidades, Organizações da população local, Organizações de sociedade civil, Entidades não governamentais e Associações técnico-científicas. É um Conselho de caráter consultivo, deliberativo e fiscalizador.

O órgão colegiado possui Câmaras Técnicas relacionadas aos diversos assuntos pertinentes à gestão da APA: Câmara Técnica de Análise de Projetos, Legislação, Comunicação, Biodiversidade, Monitoramento e Fiscalização. Essas Câmaras se reúnem periodicamente, acompanhando as atividades e processos de licenciamento que vêm acontecendo na região.

A função deste órgão é de acompanhar e auxiliar o Governo na formatação das políticas e execução das ações governamentais.

A sua atuação ganha destaque, pois quando da discussão do Plano Diretor e do Plano Local que envolve a região, propicia um contato mais estreito e maduro da população com a formulação de legislações e planos governamentais e extra-governamentais, momento este muito rico, onde técnicos e comunidade trocam informações e colocam suas demandas para a região em foco, permitindo que a comunidade se aproprie destas informações e acompanhe e influencie no destino do território.

8. Conclusão

A temática gestão do subsolo, especialmente nas agendas municipais, requer fomento nas nos debates, audiências e fóruns públicos de discussão política e administrativa, dada a sua interferência significativa no meio ambiente urbano e rural.

Ademais, imprescinde de uma visão de planejamento rural, urbano e ambiental, hoje, difundidas através dos Planos Diretores, conforme preconiza a Constituição Federal e Estatuto da Cidade.

Quando se foca sua passagem em espaço ambiental especialmente protegido ganha maior cuidado e preocupação pois consiste em recorte do território, com características predominantemente de preservação ambiental.

Mister ter, portanto, na utilização dos espaços ambientais por tais redes basicamente dois nortes:

a) distribuição eqüitativa das benesses que o meio irá garantir ao usuário e

b) sua prática social; isto é, o utilizador irá arcar socialmente com a sobrecarga que gerará seu equipamento de infra-estrutura, que poderá consistir em pagamento (valor monetário ou contrapartidas urbanas, ambientais ou sociais), conforme preconiza a Lei 9.985/00 (art. 36).

Cumpre apontar que, em nível constitucional, os princípios da ordem econômica, do meio ambiente ecologicamente equilibrado e da função social da propriedade ensejam análise conjunta quando do trato do domínio urbano-ambiental.

Nesta ótica, o desenvolvimento sustentável terá assim como premissa a satisfação do uso rural e urbano e a minimização das externalidades negativas que a passagem de dutos no subsolo provoca as urbes.

Informações Sobre o Autor

Andréa Cristina de Oliveira Struchel

Advogada, Especialista em Interesses Difusos e Coletivos, pela Escola Superior do Ministério Público do Estado de São Paulo. Mestre em Urbanismo pela CEATEC – da Pontifícia Universidade Católica de Campinas; Professora do Curso de Especialização em Gestão Pública do Centro de Economia e Administração da Pontifícia Universidade Católica de Campinas, do Curso de extensão em Direito Ambiental da Faculdade de Direito da Pontifícia Universidade Católica de Campinas, de Direito Ambiental da Escola de Governo do Servidor, da Prefeitura Municipal de Campinas e do COEDUCA – Coletivos Educadores de Campinas (parceria do Ministério de Meio Ambiente, Prefeitura Municipal de Campinas, PUCCAMP e UNICAMP). Membro e pesquisadora do Instituto CIVITAS. Articulista da Associação Campineira de Imprensa e coordenadora do Clipping ambiental. Assessora do Gabinete da Secretaria Municipal de Planejamento, Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente da Prefeitura Municipal de Campinas.