Resumo: O objetivo do presente artigo é fazer uma análise geral da Política Nacional do Meio Ambiente e seus instrumentos de comando e controle que objetivam o equilíbrio ecológico, e se esses instrumentos são suficientes para conter a degradação ambiental.
Palavras-chave: Equilíbrio ecológico. Instrumentos. Política nacional.
Sumário: 1 Introdução. 2 Política Nacional do Meio Ambiente. 2.1. Princípios e objetivos. 2.2 Criação do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA). 3 Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente. 3.1 Padrões de qualidade ambiental. 3.2 Zoneamento ambiental. 3.3 Avaliação de Impacto Ambiental (A.I.A.). 3.4 Estudo de Impacto Ambiental (E.I.A.) e Relatório de Impacto Ambiental (R.I.M.A.). 3.5 Licenciamento ambiental. 3.6 Auditoria ambiental. 4 Eficácia dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente.
1 INTRODUÇÃO
O Meio Ambiente é direito fundamental de acordo com o preconizado pela Constituição Federal de 1988, em seu artigo 5º, inciso LXXII. O legislador concebeu distinguir o Meio Ambiente como bem de uso comum e essencial à sadia qualidade de vida das presentes e futuras gerações.
Desta forma, para que o direito fundamental, de relevância caracterizada por sua indisponibilidade, em razão da Constituição, tornou-se necessário que sua defesa e preservação sejam de responsabilidade, quanto a implementação, do Poder Público.
A existência da Política Nacional do Meio Ambiente, ressalte-se, é anterior à Constituição Federal de 1988. O acolhimento desta política já existente, fez com que todos os seus preceitos fossem elevados a nível Constitucional, tornando o elenco de assunto relacionados ao Meio Ambiente de competência material da Administração Pública em todos os seus níveis.
O presente estudo visa analisar esta política e sua eficácia.
2 POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (PNMA)
A PNMA vem disciplinada pela Lei n.º 6.938,[1] de 31 de agosto de 1981 e foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988. É a referência mais importante na proteção ambiental. Ela dá efetividade ao artigo Constitucional 225. O Direito que está preceituado neste artigo é referente ao meio ambiente equilibrado simultaneamente ao dever de responsabilidade, quando uma atividade gerar dano ambiental. Portanto, esse dispositivo Constitucional, regulador do meio ambiente, determina o não uso indiscriminado de determinado bem, quando sua utilização colocar em risco o equilíbrio ambiental.
A ação governamental objetiva a manutenção do equilíbrio ecológico, sendo certo que o meio ambiente é um patrimônio público de uso coletivo e deve ser necessariamente protegido. Por isso é que a preservação, a recuperação e a revitalização do meio ambiente há de constituir uma preocupação do Poder Público e, consequentemente, do Direito, porque ele forma a ambiência na qual se move, desenvolve, atua e expande a vida humana.[2]
O objetivo da PNMA é de regulamentar as várias atividades que envolvam o meio ambiente, para que haja preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental, tornando favorável a vida, assegurando à população condições propícias para seu desenvolvimento social e econômico, esses objetivos para serem atingidos, devem ser orientados por princípios, fundamentais na busca da proteção ambiental, conforme descrito a seguir.
2.1 Princípios e objetivos
Dentre as regulações contidas na Lei n.º 6.938/81, em seu artigo 2º estão descritos os princípios orientadores na busca do cumprimento de seus objetivos, elencados em seus incisos que são os seguintes:
“Art. 2º – A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princípios:
I – ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo;
II – racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar;
III – planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais;
IV – proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas;
V – controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras;
VI – incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas para o uso nacional e a proteção dos recursos ambientais;
VII – recuperação de áreas degradadas;
VIII – proteção de áreas ameaçadas de degradação;
IX – educação ambiental a todos os níveis de ensino, inclusive a educação da comunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meio ambiente”.[3]
Já haviam sido estabelecidos princípios globais nas conferências de Estocolmo 1972 e na ECO 1992, porém, na Política Nacional do Meio Ambiente, são declarados princípios específicos e concernentes à realidade brasileira.[4]
Para ampliar as regulações e a harmonização do alcance dos objetivos da PNMA, o artigo 4º da Lei n.º 6.938/81, determina que a Política Nacional do Meio Ambiente visará:
“I – à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico;
II – à definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à qualidade e ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;
III – ao estabelecimento de critérios e padrões de qualidade ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais;
IV – ao desenvolvimento de pesquisas e de tecnologias nacionais orientadas para o uso racional de recursos ambientais;
V – à difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, à divulgação de dados e informações ambientais e à formação de uma consciência pública sobre a necessidade de preservação da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico;
VI – à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à sua utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida;
VII – à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos”. [5]
Tendo em vista esses princípios e objetivos, para adequação aos processos globais, foi necessária a criação de diversos órgãos relacionados ao Meio Ambiente e edição de legislação a respeito. Dentre os órgãos criados é fundamental mencionar o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA).
2.2 Criação do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA)
Conforme mencionado anteriormente, por meio da edição da Lei n.º 6.938/81, da Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA, foi criado o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA). O objetivo deste órgão é o estabelecimento de padrões que possibilitem o desenvolvimento sustentável, utilizando-se de mecanismos e instrumentos que possam conferir maior proteção ao meio ambiente.
O SISNAMA é constituído por órgãos e entidades da União, Estados, Distrito Federal e Municípios e por Fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental. Estes órgãos estão elencados na Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, em seu artigo 6º e incisos.
A atuação desse conselho se fará por uma articulação coordenada dos órgãos e entidades, colhendo informações dos setores interessados, incluindo-se a opinião pública, para a formulação de uma posição comum ou de maioria. O destino fim dos órgãos é de cumprir o princípio maior presente da Constituição Federal e nas normas infraconstitucionais, nas diversas esferas da Federação.[6]
O SISNAMA, é formado por um conjunto de instituições de diversos níveis do Poder Público, que estão incumbidos da proteção ao meio ambiente, constituem a grande estrutura institucional da gestão ambiental.
Por meio dessas instituições e dos institutos administrados pelo Poder Público, procuram compatibilizar as ações humanas com exigências de ordem física, biológica, social e outras, de modo que a qualidade de vida dos cidadãos seja apropriada.
Desta forma, procura estabelecer níveis de qualidade de elementos que atendam às determinadas funções, com propósito de serem recepcionados pela sociedade.
Assim, a Política Nacional do Meio Ambiente instituiu o SISNAMA e delimitou seus fins e mecanismos de aplicação, objetivando estabelecer padrões que tornem possível o desenvolvimento sustentável por intermédio de instrumentos que possam dar ao meio ambiente a maior proteção possível.
Para que estes objetivos sejam alcançados, foi necessária a criação de instrumentos que visem o seu cumprimento, frisando que não podem ser confundidos com aqueles instrumentos materiais contidos na Constituição Federal (artigo 225), mas devem compatibilizar-se com os instrumentos processuais, legislativos ou administrativos.[7]
3 Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente e resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente
Os Instrumentos da PNMA, estão elencados no artigo 9º da Lei n.º 6.938/81. São mecanismos utilizados pela Administração Pública para que os objetivos da política nacional sejam alcançados. Foram estabelecidos por meio de Resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA).
Dos Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente mencionados no artigo 9º da Lei n.º 6.938/81 e definidos nas Resoluções do CONAMA, é importante discorrer com mais detalhes sobre os Padrões de Qualidade, o Zoneamento Ambiental, a Avaliação de Impacto Ambiental, Estudo e Relatório de Impacto Ambiental, o Licenciamento Ambiental e a Auditoria Ambiental, em que se pese não estar prevista na Política Nacional, é instrumento de aferição financeira em relação ao controle ambiental.
3.1 Padrões de qualidade ambiental
Entre os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, estão os Padrões de Qualidade Ambiental (artigo 9º, I), que envolve a gestão dos componentes do meio ambiente, que são a qualidade do ar, das águas e dos padrões de ruído.
A Resolução do CONAMA n.º 5 de 1989[8], criou o Programa Nacional de Controle de Qualidade do Ar (PRONAR), que estabelece os limites de poluentes no ar atmosférico, para proteção à saúde. A Resolução n.º 3[9] de 1990 define poluente como qualquer forma de matéria ou energia com intensidade e em quantidade de concentração que possam afetar a saúde.
Em relação às águas, a Resolução n.º 357 de 2005[10], classifica as águas em: doce, salgada e salina. Esta classificação tem por objetivo dar destinação ao uso da água fixando os critérios de uso, que são estabelecidos pelo Conselho Nacional de Recursos Hídricos. Quanto à qualidade dos ruídos, a Resolução n.º 1 de 1990 do CONAMA, deu validade à NBR n.º 10.152 da ABNT, que avalia a intensidade dos ruídos em áreas habitadas, onde deverá ser obedecido o interesse à saúde e ao sossego público.[11]
3.2 Zoneamento ambiental
A intervenção estatal no domínio econômico procura organizar a relação espaço-produção, regulando recursos, interferindo nas atividades, incentivando condutas, para possibilitar o uso ordenado do território. O zoneamento ambiental (artigo 9º, II), é fonte vigorosa do Poder Estatal.
Assim o define José Afonso da Silva: “O zoneamento é instrumento jurídico de ordenação do uso e ocupação do solo. Em um primeiro sentido o zoneamento consiste na repartição do território municipal à vista da destinação da terra e do uso do solo, definindo, no primeiro caso, a qualificação do solo em urbano, de expansão urbana, urbanizável e rural; e no segundo dividindo o território do Município em zonas de uso. Foi sempre considerado, nesta segunda acepção, como um dos principais instrumentos do planejamento urbanístico municipal, configurando um Plano Urbanístico Especial. Foi neste último sentido, mais tipicamente de Zoneamento Urbano, que o definimos, de outra feita, como um procedimento urbanístico destinado a fixar os usos adequados para as diversas áreas do solo municipal.”[12]
O zoneamento ambiental, também é previsto no Estatuto das Cidades[13], Lei n.º 10.257 de 10 de julho de 2001, artigo 4º, inciso III, alínea c, com a finalidade de contribuir com a sustentabilidade dos municípios, desde que seja utilizado com eficácia, buscando a ordenação do uso do solo, evitando seu uso inadequado e impedindo a poluição e degradação das áreas de relevância para o Meio Ambiente.
No artigo 30 da Constituição Federal de 1988, consta que, cabe ao Município promover o adequado ordenamento territorial exercendo a tarefa quanto ao uso e ocupação do solo. Desta forma, há ainda, outro instrumento para sua utilização que é o Plano Diretor (artigo 182, parágrafos 1º e 2º da C.F.), que consiste em lei municipal de diretrizes de ocupação da cidade, onde deve constar segundo suas características físicas e vocações, as regras básicas que determinem o que é permitido e o que não é em cada parte de seu território. É processo de discussão entre a sociedade e a Prefeitura, devendo ser aprovado pela Câmara dos Vereadores e sancionado pelo prefeito.
Verifica-se que há modalidades de zoneamento, o urbano, que consiste no conjunto de normas legais que configuram o direito de propriedade e o direito de construir, conformando os princípios da função social, mediante imposições gerais à faculdade de uso e de edificações.[14]
A espécie zoneamento industrial é aquela em que as zonas destinadas à instalação de indústrias cujos resíduos sólidos, líquidos e gasosos; ruídos, vibrações, emanações e radiações possam causar perigo à saúde humana, mesmo que amenizados por emprego de controle e tratamento de efluentes.[15] Esta regulamentação encontra-se na Lei n.º 6.803/80 de 02 de julho de 1980[16].
Ainda, previsto dentre os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, artigo 9º, II, está o zoneamento ecológico-econômico, regulamentado pelo Decreto n.º 4.297 de 10 de julho de 2002[17], que estatui em seu artigo 2º: “instrumento de organização do território a ser obrigatoriamente seguido na implantação de planos, obras e atividades públicas e privadas, estabelece medidas e padrões de proteção ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental, dos recursos hídricos e do solo e a conservação da biodiversidade, garantindo o desenvolvimento sustentável e a melhoria das condições de vida da população”.[18]. A finalidade precípua deste instrumento é a de assegurar a qualidade ambiental dos recursos hídricos e do solo e da conservação da biodiversidade, vinculando as decisões dos agentes públicos e privados que de qualquer forma utilizem esses recursos. Desta forma a elaboração e execução do zoneamento ecológico-econômico (ZEE), se tiverem por objetivo bioma de patrimônio nacional que não deva ser fragmentado, deve ser de competência do Poder Público federal.[19]
3.3 Avaliação de impactos ambientais (A.I.A.)
Como instrumento da PNMA, o AIA tem caráter preventivo para assegurar que um determinado projeto possível de causar danos ambientais seja analisado, levando-se em consideração as probabilidades de causar impactos ao meio ambiente e que o potencial dano seja levado em consideração para o processo de aprovação de licença ambiental. Os procedimentos devem garantir a adoção de medidas de proteção em caso de aprovação para implantação do empreendimento.
A Resolução do CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente) n.º 001/86, define impacto ambiental: “Qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetem: (I) a saúde, a segurança e o bem-estar da população; (II) as atividades sociais e econômicas; (III) a biota; (IV) as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente; (V) a qualidade dos recursos ambientais.” [20]
Muitos projetos são propostos para ambientes com diversidades que compõem vários significados para pessoas e realidades as mais diversas. Neste sentido é necessário que haja uma avaliação prévia das condições deste ambiente, principalmente para determinar quais os impactos ambientais que o empreendimento irá causar. Cada área possui suas características próprias, sendo necessário verificar as condições do ambiente natural, ainda avaliar o ambiente social em sua estrutura material constituída pelo homem e pelos sistemas sociais em seu redor.
Para haver desenvolvimento socioeconômico e qualidade de vida é necessário avaliar, planejar e ainda, obrigar-se à manutenção do ambiente que será utilizado por determinado empreendimento.
Avaliação de Impacto Ambiental e o Relatório de Impacto Ambiental previstos no artigo 9º, inciso III, estão definidos na Resolução CONAMA n.º 237, artigo 1º, inciso III:
“Art. 1º Para efeito desta Resolução são adotadas as seguintes definições: […]
III. Estudos Ambientais: são todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados à localização, instalação, operação e ampliação de uma atividade ou empreendimento, apresentado como subsídio para a análise de licença requerida, tais como: relatório ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperação de área degradada e análise preliminar de risco.[…]
Art. 3º A licença ambiental para empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de significativa degradação do meio dependerá de prévio estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA), ao qual dar-se-á publicidade, garantida a realização de audiências públicas, quando couber, de acordo com a regulamentação”.[21]
Esta avaliação tem por escopo verificar preliminarmente por meio de estudo técnico, a probabilidade de existência de algum risco potencialmente degradante ao Meio Ambiente, o que poderá impedir ou estabelecer novas regras ao empreendimento que se pretende viabilizar.
3.4 Estudo de impacto ambiental (EIA) e relatório de impacto ambiental (RIMA)
O Estudo de Impacto Ambiental (EIA) foi instituído dentro da Política Nacional do Meio Ambiente, por meio da Resolução CONAMA, n.º 001/86 de 23 de janeiro de 1986.[22] É documento técnico, onde são avaliadas as consequências para o ambiente decorrentes de um determinado projeto. Nele encontram-se identificados e avaliados de forma imparcial e técnica os impactos que um determinado projeto poderá causar no ambiente, assim como apresentar medidas para minimizar os possíveis impactos.
Destaca Luís Paulo Sirvinskas: “O estudo prévio de impacto ambiental (EPIA) é um dos instrumentos da política nacional do meio ambiente, tão importante quanto o zoneamento para a proteção do ambiente. É um instrumento administrativo preventivo. Por tal razão é que foi elevado a nível constitucional (art. 225, § 1º, IV, da CF). Incumbe, pois, ao Poder Público ‘exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade’. Assim, o procedimento de licenciamento ambiental deverá ser precedido do estudo prévio de impacto ambiental (EPIA) e do seu respectivo relatório de impacto ambiental (RIMA). Exigir-se-á o EPIA quando a atividade for potencialmente causadora de significativa degradação ambiental. Entende-se por significativa degradação ambiental toda modificação ou alteração substancial e negativa do meio ambiente, causando prejuízo extenso à flora, à fauna, às águas, ao ar e à saúde humana.”[23]
O objetivo de se estudar os impactos é o de avaliar as consequências das ações, para prevenir danos que o ambiente poderia sofrer devido à execução dos projetos. Está previsto no artigo 225, § 1º, inciso IV da Constituição Federal.
Deve atender ao que exige a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, que estão elencados no artigo 5º da Resolução CONAMA n.º 001/86:
“Artigo 5º – O estudo de impacto ambiental, além de atender a legislação, em especial os princípios e objetivos expressos da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, obedecerá as seguintes diretrizes gerais:
I – Contemplar todas as alternativas tecnológicas e de localização de projeto, confrontando-as com a hipótese de não execução do projeto;
II – Identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais gerados nas fases de implantação e operação da atividade;
III – Definir os limites da área geográfica a ser direta ou indiretamente afetada pelos impactos, denominada área de influência do projeto, considerando, em todos os casos, a bacia hidrográfica na qual se localiza;
IV – Considerar os planos e programas governamentais, propostos e em implantação na área de influência do projeto, e sua compatibilidade.”[24]
Havendo qualquer interesse peculiar local, o Poder Público poderá complementar com as questões pertinentes. O estudo exige ainda, visão multidisciplinar, com a finalidade de avaliar todos os aspectos que envolvam a ação.
Como modalidade de avaliação ambiental o EIA é considerado um dos mais notáveis instrumentos de desenvolvimento econômico-social, com a preservação da qualidade ambiental.
Trata-se de um procedimento complexo que deve se tornar público e envolve vários entes, entre eles, o órgão público ambiental, o empreendedor que pretende exercer a atividade ou obra, a equipe técnica multidisciplinar e os interessados, que são as entidades ambientalistas, eventuais vítimas, enfim, qualquer cidadão.
Todas essas exigências para o EIA, são de suma importância e devem fazer parte do Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), para que não sejam levantadas possíveis nulidades.
O RIMA deverá ser divulgado, apresentando as conclusões para que sejam discutidas junto à população em audiência pública (artigo 16 da Resolução CONAMA 237/97), que permite o esclarecimento de dúvidas e a apresentação de opiniões da sociedade, principalmente as pessoas do lugar afetado pelo empreendimento.
A partir desse momento, o órgão ambiental fará sua manifestação a respeito da atividade e de suas implicações, positivas ou não, e logo a seguir tomará a decisão da emissão ou não da licença ambiental.
É necessário ressaltar que esse instrumento tem como princípios o da prevenção e da precaução, não tendo por finalidade impedir o desenvolvimento de atividades econômicas e sociais, mas adequar o crescimento à preservação ambiental. Assim, é relevante sua importância, pois requer atuação conjunta do Poder Público, da sociedade e da comunidade científica, com a finalidade de se harmonizarem em um objetivo comum, o de impulsionar o desenvolvimento social e econômico à preservação do meio ambiente.[25]
É necessário dizer que o deferimento da licença ambiental, será possível mesmo que o EIA seja desfavorável. Fica caracterizada, com esta possibilidade, a discricionariedade da administração pública para conceder ou não a licença ambiental. Neste caso, havendo algum dano ao meio ambiente, e, no entanto, se a atividade contribui para o desenvolvimento socioeconômico, é possível que o Poder Público autorize a atividade, desde que fundamente sua decisão.[26]
Paulo Affonso Leme Machado preleciona: “Acresce notar que o órgão público, e, por via de regresso, os servidores públicos, responderão objetivamente pelos danos que a decisão administrativa vier a causar, mesmo que baseada no estudo de impacto ambiental (a equipe multidisciplinar, como já se apontou, responderá sob a modalidade subjetiva ou culposa). A Constituição Federal foi explícita no sentido de que as pessoas jurídicas de Direito público e as de Direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes nessa qualidade causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa” (art. 38, § 6º).”[27]
E ainda, Celso Antônio Pacheco Fiorillo: “Por outro lado, se o EIA/RIMA mostra-se desfavorável, totalmente ou em parte, caberá à Administração, segundo critérios de conveniência e oportunidade, avaliar a concessão ou não da licença ambiental, porquanto, como já foi realçado, o desenvolvimento sustentável é princípio norteador da preservação do meio ambiente e do desenvolvimento da ordem econômica. Essa possibilidade retrata uma discricionariedade sui generis. Evidentemente, a concessão da licença deverá ser fundamentada, atacando cada um dos pontos que se mostraram impactantes ao meio ambiente, sob pena de ferir o preceito contido no art. 37 da Constituição Federal.”[28]
A Administração Pública ao conceder uma licença ambiental, mesmo diante de pontos desfavoráveis apontados pelo EIA, não poderá deixar de considerar os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência que a norteiam e, ainda, a responsabilidade objetiva pelos danos que sua decisão vier a causar.
3.4 Licenciamento ambiental
O Licenciamento Ambiental já havia sido previsto na Lei n.º 6.938/81, em seu artigo 9º, inciso IV, como um dos Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente. A Resolução CONAMA 237/97, definiu que o órgão do SISNAMA é que verificará quando da necessidade das licenças ambientais específicas de acordo com a natureza, características e peculiaridades das atividades ou empreendimentos a serem realizados, que tenham potencial para interferir no meio ambiente.
A própria Resolução n.º 237/97, tráz em seu texto a definição de Licenciamento Ambiental:
“Art. 1º – Para efeitos desta Resolução são adotadas as seguintes definições:
I – Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual ao órgão ambiental compete licença e localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadora de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulares e as normas técnicas aplicáveis ao caso”.[29]
O texto Constitucional brasileiro outorga o exercício livre de atividades econômicas, logo o Poder Público deverá intervir quando embasado por lei que determine essa intervenção, pois, a atividade econômica não poderá ser simplesmente cerceada. Quando se entrelaçam, desenvolvimento econômico e meio ambiente deve haver a intervenção, tendo em vista todo o estudo e a constatação de que o meio ambiente não é um bem inesgotável, é passível de ser exaurido. Esta verdade absoluta é vislumbrada por quase todo o mundo.
O Licenciamento Ambiental é ato complexo que envolve vários agentes e deve ser precedido do EIA/RIMA, que constatará a significância do impacto que será causado pelo empreendimento.
Na Resolução CONAMA, constam os tipos de Licenças Ambientais, que são: Licença Prévia (LP), Licença de Instalação (LI) e Licença de Operação (LO).
Estabelece ainda, que os estudos necessários ao processo de licenciamento, deverão ser realizados por profissionais habilitados. As despesas que envolvam os procedimentos ficarão a cargo do empreendedor.
Estabelece também no artigo 5º, as diretrizes gerais necessárias, que na interpretação de Sirvinskas, são: “a) contemplar todas as alternativas tecnológicas e de localização do projeto, confrontando-as com a hipótese de não execução do projeto; b) identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais gerados nas fases de implantação e operação da atividade; c) definir os limites da área geográfica a ser direta ou indiretamente afetada pelos impactos, denominada área de influência do projeto, considerando, em todos os casos, a bacia hidrográfica na qual se localiza; e d) considerar os planos e programas governamentais propostos e em implantação na área de influência do projeto e sua compatibilidade.”[30]
Toda a atividade que possa gerar algum dano ao meio ambiente, terá como requisito o licenciamento ambiental. Essas atividades estão elencadas nos anexos da Resolução CONAMA n.º 237/97. Resumidamente são elas: indústrias de qualquer porte; depósitos; atividades de parcelamento do solo; criação animal; irrigação; lavanderias, atividades que envolvam resíduos; cemitérios; obras civis; serviços de utilidade como o tratamento de água e esgoto; usinas termelétricas; hidrelétricas; energia eólica; portos; terminais; complexos de lazer; pista de corrida; recondicionamento de pneumáticos; forno de carvão; comércio de agrotóxicos; de produtos de origem mineral, vegetal ou químicos; postos de combustíveis e lavagem; restaurantes; lanchonetes; laboratórios; hospitais e clínicas.
A ausência de licença caracteriza crime previsto na Lei n.º 9605/98,[31] que dispõe sobre as sanções penais e administrativas para as condutas lesivas ao Meio Ambiente.
Apesar do rol que trás a Resolução CONAMA, n.º 237/97, há atividades que não estão sujeitas ao Licenciamento Ambiental. Podemos citar José Carlos Barbieri: “Nem toda a atividade ou empreendimento estão sujeitos ao licenciamento ambiental. A Resolução CONAMA 237/97 apresenta uma relação de atividades ou empreendimentos sujeitos ao licenciamento ambiental, mas trata-se de uma lista não exaustiva, pois cabe ao órgão ambiental competente definir os critérios de exigibilidade, o detalhamento e a complementação dessa relação, considerando as especialidades, os riscos ambientais, o porte e outras características do empreendimento ou atividade.” [32]
A competência para a concessão das licenças ambientais é dos órgãos que compõem o SISNAMA, descritos no artigo 6º, da Lei n.º 6.938/81. Via de regra a competência é do órgão público estadual. O CONAMA fixa as regras gerais para a concessão. Na Resolução n.º 237/97, artigo 4º, estão essas regras gerais, “compete ao SISNAMA, o licenciamento ambiental, que se refere o artigo 10 da Lei n.º 6.938/81, de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional” e na Resolução n.º 001/86, artigo 2º, estão dispostas as modalidades e prazos de validade, ainda as hipóteses de revogação das licenças concedidas, “Dependerá de elaboração de Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e respectivo Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), a ser submetido à aprovação do órgão estadual competente e do IBAMA, em caráter supletivo, o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente”.[33]
Torna-se necessário fazer um adendo por haver em determinados casos conflitos de competência. Podemos citar, por exemplo, quando o IBAMA se diz competente para conceder a licença quando está envolvido potencial risco de degradação ambiental a bem da União e órgão estadual contestarem essa manifestação. Nesses casos é necessário parecer do Ministério do Meio Ambiente ou da Advocacia Geral da União para dirimir o impasse e determinar qual órgão concederá a licença.
É certo que ao IBAMA são atribuídas as seguintes práticas: executar a política florestal estabelecida pelo Ministério do Meio Ambiente; sugerir medidas legais e técnicas para o aprimoramento da política de aproveitamento dos recursos florestais; ordenar o aproveitamento dos recursos florestais; promover, executar, fazer executar e avaliar os inventários florestais e planos de manejo florestal sustentável de florestas nativas; promover o aproveitamento sustentável e transformações de recursos florestais; prestar assistência técnica aos estados, municípios, entidades civis e organizações não governamentais, no que diz respeito ao ordenamento dos recursos florestais; orientar e supervisionar as atividades de manejo dos recursos florestais, desenvolvidas junto às representações do IBAMA nos Estados. [34]
3.5 Auditoria ambiental
Auditoria pode ser definida como um instrumento de verificação de condição financeira de determinada instituição, desta forma, auditoria ambiental pode ser vista como avaliação da gestão ambiental, ou seja, de seu comportamento em relação ao meio ambiente. Ela é uma consequência da qualidade utilizada pela empresa (pública ou privada), que busca a certificação de sua gestão. No entanto não está determinada como instrumento pelo artigo 9º da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente.
Porém, tendo em vista uma gama de instrumentos nacionais que visam a proteção dos bens ambientais, a auditoria ambiental deve seguir os direitos e deveres determinados pela legislação pátria, para que sejam alcançados os fins a que se destinam. O professor Fiorillo faz uma abordagem completa nesse sentido. “O direito constitucional brasileiro estabelece que os bens ambientais apontados no art. 225 da Carta Magna, assim como qualquer outro bem, necessitam observar as regras estruturais descritas no art. 1º da Constituição Federal, o que significa compatibilizar a denominada relação jurídica ambiental, atendendo às necessidades vitais da pessoa humana em nosso país em face de sua dignidade (art. 1º, III), dentro das normas jurídicas que organizam a ordem econômica do capitalismo (art. 1º, IV), ou seja, a ordem econômica – que por óbvio dos bens ambientais particularmente no âmbito do manejo do meio ambiente natural, visando implementar no mercado seus produtos e serviços – deve observar no Brasil não só a defesa do meio ambiente (art. 170, VI), mas também a defesa do consumidor (art. 170, V) dentro das regras constitucionais em vigor.” [35]
Hodiernamente pode-se verificar que as auditorias ambientais são realizadas por diversos motivos, não somente como anteriormente para assegurar adequação às leis ambientais, evitando punições ou imposições de indenizações. São hoje recomendadas em caráter regular e sistemático com a finalidade de auferir o desempenho ambiental das instituições públicas ou privadas, haja vista a imagem veiculada dos produtos e serviços fazer frente à população. Ademais, os serviços públicos deixaram de ter posição diferenciada a partir de Constituição de 1988, em decorrência dos princípios da publicidade e da eficiência (art. 37). Isso se deve ao fato de não só existirem normas de comando e controle, mas instrumentos econômicos.
As auditorias procuram avaliar o desempenho dos sistemas de gestão, procuram adequar-se à política ambiental e cumprimento dos objetivos propostos. Vale frisar, neste ponto, que algumas auditorias são obrigatórias, quando empresas privadas buscam certificações, como as de ISO 14.000.
A ABNT por meio da norma ISO 19.011/2002, orienta sobre os princípios de auditoria, gestão de programas de auditoria, realização de auditorias de sistema de gestão de qualidade ambiental, ainda, educação e avaliação de auditores. Esta norma proporciona confiança no trabalho dos auditores, estabelece independência e abordagem baseada em evidências. Podem ser de conformidade, para verificação do cumprimento da legislação; de desempenho ambiental, para avaliação de geração de poluentes; due diligence, para verificação da responsabilidade da empresa perante seus acionistas, credores, fornecedores, etc.; de desperdício e emissões, que avaliam as perdas e os impactos ambientais e econômicos, visando a melhoria de seus processos; podem ser pós-acidente, que avaliam as causas e as responsabilidades; de fornecedor, para selecionar fornecedores que mantenham projetos conjuntos; e de sistemas de gestão ambiental, para avaliação dos SGA.[36]
Em alguns Estados as auditorias ambientais são obrigatórias e utilizadas pelo setor público, como instrumento de ação, controle e apoio para concessão de licenças ambientais, por meio da contratação de empresas privadas para sua realização. Os Estados do Rio de Janeiro (Lei n.º 1.898/91); em Minas Gerais (Lei n .º 15.017/04); no Espírito Santo (Lei n.º 4.802/93); no Ceará (Lei n.º 12.685/97); em Santa Catarina (Lei n.º 10.720/98); no Amapá (Lei n.º 485/99); na Paraíba (Portaria n.º 04/04); no Distrito Federal (Lei n.º 3.458/04), em São Paulo são obrigatórias em alguns Municípios, onde há portos, como na cidade de Santos. No Paraná (Lei n.º 13.448/020).[37]
Tramita no Congresso Nacional, desde 2003, o projeto de lei n.º 1.254/03, que dispõe sobre as auditorias e a contabilidade dos passivos e ativos ambientais. O projeto é uma emenda à Política Nacional do Meio Ambiente, com o objetivo de estipular o conceito de auditoria ambiental, assim como definir ativos e passivos ambientais e colocar a auditoria como um dos instrumentos da PNMA. Estabelece ainda a obrigatoriedade de empresas ou entidades realizarem as auditorias para avaliar o cumprimento de suas obrigações relativas à gestão segura, para torná-la compulsória. No entanto, a discussão sobre o projeto está emperrada, tendo em vista a grande pressão do setor econômico que não concorda com esta obrigatoriedade, e, ainda, há muita divergência quanto as opiniões de ser ou não um instrumento inconstitucional e também por não constar da PNMA.
Apesar das controvérsias, a Resolução CONAMA n.º 265/00,[38] tornou obrigatória a auditoria para as empresas petrolíferas, devido ao grande número de acidentes que ocorrem no exercícios de suas atividades.
Importante destacar que a divulgação de informações sobre as condições ambientais é relevante para as instituições. Isso pode ser feito por meio dos balanços e demonstrações de resultados. Para que estas informações sejam acrescidas aos demonstrativos, é necessário que os gastos com Meio Ambiente sejam incluídos na contabilidade, reconhecida hoje como contabilidade ambiental, em item próprio, designado como custo ambiental, que são aqueles relacionados a cálculos estimados de reposição, recuperação e preservação do ambiente por atividades lesivas ao meio, as indenizações pagas ou possíveis a pagar.[39]
Para que a PNMA tenha consistência, é necessário que seus instrumentos sejam peças práticas e desempenhem seus papéis específicos. Os instrumentos foram criados, acreditando-se ser o caminho a trilhar para a consecução da finalidade da política nacional que é a sustentabilidade ambiental. Resta verificar se esses instrumentos são deveras eficazes.
4 Eficácia dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente
O desenvolvimento econômico demanda satisfação das aspirações sociais e para atender essas aspirações, o homem interfere no ambiente ocasionando alterações em suas condições e qualidade.
Percebe-se que o homem interage com a natureza, mas na verdade não faz parte dela como ser integrado e desta forma não a trata como igual e nem lhe dá a devida importância, utilizando-se de tudo que ela proporciona sem que se importe com o fato de que seu esgotamento é inevitável, pois seus recursos não são infinitos. Assim, a criação e edição de instrumentos para frear este uso indiscriminado, é responsabilidade de quem detém o poder e o dever para tanto, ou seja, o Poder Público.
A eficácia desses instrumentos muitas vezes é questionável, pois não é simples manter o desenvolvimento econômico e conter o avanço da degradação ambiental.
É certo que as questões ambientais sofreram transformações nos últimos anos. A edição de novos instrumentos implica no envolvimento de vários agentes, contribuindo assim, para o aparecimento de novas soluções. Um dos principais agentes na transformação dos modelos é a sociedade, na medida em que pressionam os órgãos públicos e as empresas, influenciando diretamente nas ações desses entes. Esse novo olhar quanto à necessidade de preservação ambiental faz com que as ações se tornem, geralmente, mais efetivas, pois os mais interessados, as gerações atuais em defesa das gerações futuras, não podem atualmente, serem consideradas como menos importantes.
Os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente buscam identificar as atividades econômicas que ameaçam determinado sistema ambiental com medidas preventivas e coibitivas, traduzindo-se em normas de comando e controle, visando à regulamentação das atividades de potencial impacto ambiental. Traduzem-se em restrições de atividades, controle do uso de recursos naturais e especificação de tecnologias.
Verifica-se que o Brasil tem um conjunto de leis ambientais mais completas do mundo e que seus instrumentos deveriam bastar para que o país já tivesse sob controle toda sua política ambiental. Porém, há barreiras entre o que podemos chamar de setores, ou seja, entre o Estado e a política de mercado, e o que pode influenciar no aumento dessas barreiras é a falta de capacitação em todos os níveis, a falta de recursos financeiros e a falta de políticas públicas eficientes.
De acordo com Cristiane Derani[40], as normas ambientais têm caráter social e não assistencial, são direitos para o homem e este deve exercê-los de forma a humanizar-se compromissadamente com a realidade. A produção das normas traduz o conflito social e neste contexto, o conflito econômico e a necessidade da preservação ambiental. Então, o cabedal legislativo, deve suprir o conflito social e trazer a pacificação.
A construção de medidas inovadoras para os processos produtivos, deveriam estar mais calcadas no fortalecimento das medidas preventivas, de acordo com o que preconiza a PNMA em seu artigo 2º, quando traçou seus objetivos. No entanto, como está, prioriza as medidas de comando e controle, como já observado, que se consubstanciam em exigências legais e mecanismos que visam assegurar o cumprimento, transformando-se em sanções administrativas e penais.
Para a eficácia da legislação ambiental, por meio da utilização dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, é necessária mais do que só a normatização de vias de comando e controle, são imprescindíveis outras políticas públicas, como conscientização de políticas educacionais com investimentos nos aspectos voltados para a sustentabilidade, à mudança de hábitos de consumo e estilo de vida.
A intervenção estatal sob a égide de instrumentos repressivos ainda é necessária, porém, essas medidas são reativas e não preventivas e estas são cautelares dos danos potencialmente irreversíveis que demonstrarão resultados positivos.
Trata-se da construção de um processo na nascente, um processo educacional que conduza ao saber ambiental, que se funde nos valores éticos e de familiaridade que leve ao conhecimento futuro de convivência pacífica entre a preservação ambiental e o mercado de consumo. A construção dessa cultura ecológica se faz por meio de políticas públicas. No artigo 2º da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, inciso X, está determinada a implantação de educação ambiental em todos os níveis, inclusive o da comunidade. No entanto, passados quase três décadas, os passos ainda são tímidos.
Ademais, a implantação de instrumentos econômicos podem introduzir mudanças no comportamento dos agentes da cadeia produtiva causadores de algum tipo de degradação ambiental. Esses instrumentos englobam questões que envolvem taxas, tarifas e subsídios.
O modelo ideal, então, será aquele que reuna os instrumentos de comando e controle, que influenciam diretamente nos atos do poluidor, limitando suas ações, instrumentos econômicos que afetam o custo-benefício dos agentes e a conscientização de todos em relação ao desenvolvimento sustentável, que ocorrerá quando forem estabelecidas políticas de educação ambiental em todos os níveis. No Brasil utiliza-se os dois tipos de instrumentos, mas a ênfase é dada aos instrumentos repressivos, pois, a própria rigidez do sistema de normas e a própria competência dos órgãos propiciam dificuldades para efetividade política.
Princípio fundamental de direito, base para a vida harmônica em sociedade, é aquele, em que o responsável que causar dano a terceiro, deverá arcar com o ônus proporcional ao prejuízo. Independente de qual setor, público ou privado, advenha o prejuízo, haverá responsabilidade de reparar ou ressarcir o dano causado.
5 CONCLUSÃO
A Constituição Federal acolheu a Lei n.º 6.938/81 (PNMA), elevando seus preceitos. Isso significa aplicar relevância à resolução dos problemas ambientais enfrentados no Brasil.
Em que se pese serem os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, teoricamente eficientes, tendo em vista ser a legislação ambiental brasileira uma das melhores do mundo, nota-se que não são eficientes para que se alcance desenvolvimento sustentável.
Conclui-se, que não bastam as normas punitivas através da intervenção do Estado, mais que são necessárias políticas públicas aliadas a essa intervenção, mais incisivas para a construção de uma consciência ecológica que aliada aos instrumentos, possa contribuir de tal forma que o Meio Ambiente seja preservado na presente geração, visando as futuras.
Informações Sobre o Autor
Melce Miranda Rodrigues
Advogada – Universidade de Marília – UNIMAR Mestre pela Universidade de Marília – UNIMAR, Área de Concentração: Empreendimentos Econômicos, Desenvolvimento e Mudança Social
