Resumo: O presente trabalho consiste na análise da avaliação ambiental estratégica como instrumento de integração da sustentabilidade ao processo decisório das políticas públicas. Para tanto, procedeu-se uma breve abordagem sobre o ciclo decisório das políticas públicas, e a relação das mesmas com a promoção do desenvolvimento sustentável. Após, analisou-se a incorporação da avaliação de impactos ambientais no ordenamento jurídico brasileiro, e a conceituação, abordagens e objetivos da avaliação ambiental estratégica. Chegou-se à conclusão de que a institucionalização da avaliação ambiental estratégica é medida importante para a integração da variável socioambiental ao complexo de fatores que influenciam a tomada de decisão durante todo o ciclo de gestão das políticas públicas, o que pode contribuir para a promoção do desenvolvimento sustentável.
Palavras chave: Políticas públicas. Desenvolvimento sustentável. Avaliação ambiental estratégica.
Sumário: 1. Introdução. 2. Políticas públicas. 2.1 Políticas públicas como processo decisório. 2.2 Políticas públicas e desenvolvimento sustentável. 3. A avaliação ambiental estratégica. 3.1 A incorporação da avaliação de impactos ambientais no ordenamento jurídico brasileiro. 3.2 Conceituação, abordagens e objetivos 4. Conclusões. 5. Referências.
1. Introdução
O presente trabalho[1] consiste na análise da avaliação ambiental estratégica como instrumento de integração da sustentabilidade ao processo decisório das políticas públicas A justificativa para a escolha do tema reside na atualidade e importância da discussão envolvendo a adequabilidade das políticas públicas para a promoção do desenvolvimento sustentável, o que exige que suas várias dimensões sejam consideradas e integrem o processo de tomada de decisão de tais políticas.
Com isso, o trabalho foi estruturado em dois grandes capítulos, visando responder as seguintes questões principais: o que se deve entender por políticas públicas? Como se constitui o seu processo decisório? Qual a sua relação com o chamado desenvolvimento sustentável? O que é a avaliação ambiental estratégica, e quais os seus objetivos? Quais as possíveis contribuições que a adoção desse instrumento pode trazer para que a tomada de decisão em políticas públicas passe a agregar as considerações de ordem socioambiental, e assim contribuir para a promoção do desenvolvimento sustentável?
Visando analisar e responder os questionamentos formulados, o trabalho foi dividido em dois capítulos, o primeiro dedicado ao tema das políticas públicas, e o segundo a avaliação ambiental estratégica.
No primeiro capítulo, abordamos, inicialmente, o possível alcance da expressão políticas públicas, e a visão que enfoca o seu processo decisório, com as respectivas fases do seu ciclo de gestão. Após, analisamos a relação das políticas públicas com a promoção do desenvolvimento sustentável. A questão da incorporação da avaliação de impacto ambienta no ordenamento jurídico brasileiro, e a conceituação, possíveis abordagens e objetivos da avaliação ambiental estratégica, foram tratados no segundo capítulo.
Ao final, apresentamos as conclusões a que chegamos com a análise realizada, buscando responder aos questionamentos propostos.
2. Políticas públicas
Neste capítulo abordaremos as questões envolvendo a conceituação das políticas públicas, o seu processo decisório, e sua relação com a promoção do desenvolvimento sustentável.
De início, cabe destacar que as políticas públicas desenvolveram-se, originalmente, como área do conhecimento da ciência política, passando a adquirir autonomia a partir da metade do século vinte, com desdobramentos de trabalhos que, nos Estados Unidos enfocavam a ação dos governos, e na Europa privilegiavam a questão do papel do Estado e suas instituições, dentre elas, o governo[2]. No contexto do presente trabalho, contudo, importante a abordagem focada tanto nas ações públicas, pois, como veremos, a avaliação ambiental estratégica objetiva influir no processo de decisão das políticas, quanto no papel do Estado, que é essencial na promoção do desenvolvimento sustentável.
A expressão políticas públicas é multívoca em razão das várias dimensões do fenômeno social que busca definir. Desta feita, as definições encontradas variam conforme o enfoque teórico eventualmente adotado, e o respectivo contexto social e político[3]. As diversas visões e abordagens, entretanto, não devem ser entendidas como excludentes, pois, ao focalizarem diferentes aspectos do fenômeno, permitem a sua melhor compreensão.
Como fenômeno multidisciplinar, a análise e compreensão das políticas públicas necessitam do diálogo entre a ciência política, a ciência da administração, a economia, o direito, entre outros campos do conhecimento[4]. A visão estritamente jurídica é, assim, insuficiente para lidar com o fenômeno, apesar do direito ser um dos seus elementos constitutivos, pois as políticas públicas apresentam, necessariamente, uma dimensão jurídico-institucional.
Para uma conceituação de políticas públicas concernente com os objetivos do presente trabalho, destacamos, dentre as diversas abordagens possíveis, a que trata do seu processo decisório, em razão do objeto da análise centrar-se na avaliação ambiental estratégica como instrumento de integração da sustentabilidade nesse processo de tomada de decisão. Assim, faremos, a seguir, uma breve análise desse modelo.
2.1 Políticas públicas como processo decisório
Dentre os modelos utilizados para o estudo das políticas públicas, visando à simplificação da realidade de modo a identificar aspectos relevantes para a sua compreensão[5], destacamos o centrado nos seus ciclos ou processos de gestão. De acordo com essa concepção, políticas públicas seriam um processo, composto por diversas etapas ou atividades, constituídas de sistemas complexos de decisões e ações, com objetivo de atender às demandas e interesses da sociedade[6], ou seja, um ciclo deliberativo dinâmico e de aprendizado, formado por vários estágios[7].
Nesse sentido, com foco numa visão processual e operacional, temos a conceituação proposta por Enrique Saravia[8], no sentido de que políticas públicas seriam:
“sistema de decisões públicas que visa a ações ou omissões, preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vários setores da vida social, por meio da definição de objetos e estratégias de atuação e da alocação dos recursos necessários para atingir os objetivos estabelecidos”.
O processo político é visto, assim, como uma série de atividades políticas, tais como a identificação de problemas, a organização da agenda, formulação, implementação, execução, monitoramento e avaliação[9]. Cabe destacar que essa divisão por etapas nem sempre é verificada de forma clara na prática, pois o processo pode não observar a esquematização teórica apresentada, invertendo-se ou agregando-se fases. Contudo, as etapas constitutivas geralmente estão presentes, o que indica a validade do esquema teórico para o estudo e compreensão das políticas públicas. Essa distinção dos estágios por que passam as políticas públicas é também importante em razão de cada etapa permitir diferentes análises, inclusive quanto à sua coerência interna, pois os momentos não devem ser isolados. Vejamos em que consiste cada um desses momentos.
A primeira etapa envolve a manifestação das demandas da sociedade para a ação governamental[10], formando-se a questão pública a preparar a decisão política que irá enfrentá-la, analisando-se se o problema existe, se o governo deve se envolver, e de que maneira, e se há mobilização suficiente, em termos de capital social, econômico e político, para a inclusão do problema na agenda governamental[11].
O segundo estágio diz respeito à formação da agenda, tratando da inclusão de determinada necessidade ou pleito na lista de prioridades do poder público[12], ou seja, o problema sobre o qual o governo decidiu agir torna-se uma questão política[13]. A chamada “inclusão na agenda” é, assim, resultado de um conjunto de processos que culminam na atribuição aos fatos sociais de status de problema público, a justificar a intervenção pública legítima[14]. Nesse momento, procura-se refletir sobre o porquê de alguns problemas ganharem espaço na agenda política governamental e outros não[15].
Ao entrar a questão na agenda pública, passa-se à fase de formulação das políticas públicas que irão lidar com o problema público[16], ou seja, na qual são desenvolvidas as propostas de políticas para a sua solução[17]. Essa etapa visa selecionar a alternativa considerada mais conveniente e decidir pela sua adoção, definindo-se os seus objetivos e marco jurídico, administrativo e financeiro[18].
A próxima fase diz respeito à implementação da política pública, constituindo-se no planejamento e organização do aparelho administrativo e dos recursos financeiros, materiais, humanos e tecnológicos necessários para a sua execução, elaborando-se os respectivos planos, programas e projetos[19]. O momento, assim, traduz-se na preparação para a prática das ações do governo, questionando-se, entre outros, sobre a adequabilidade de tempo e recursos, relações de causa e efeito e meio e fins, e comunicação e coordenação da máquina burocrática governamental responsável[20]. Já a execução é a realização da política pública por meio do conjunto de ações destinado a esse fim, incluindo o estudo dos obstáculos verificados à sua efetividade[21]
Por fim, temos as fases de monitoramento e avaliação das políticas públicas, Durante o monitoramento, deve-se promover a supervisão sistemática da execução das atividades envolvidas, objetivando colher as informações necessárias a promover eventuais correções de modo a assegurar a realização dos objetivos pretendidos[22]. Na avaliação, cuida-se dos efeitos gerados pela execução da política pública, possibilitando verificar se as metas foram, e em que medida, atingidas, orientando a tomada de decisões posteriores[23], sendo uma das áreas de maior desenvolvimento no campo das políticas públicas[24].
O monitoramento e avaliação das políticas públicas compreendem, assim, um esforço de conhecimento e aprendizado dos processos que as conduzem, contribuindo para o debate público, o redimensionamento e melhoria das ações, eficiência dos gastos públicos e sua efetividade, de modo que o seu ciclo possa ser dinâmico.
Cabe esclarecermos, neste ponto, que as políticas setoriais, como de saúde, educação, saneamento, etc., denominadas conjuntamente de políticas sociais, são um subgrupo das políticas públicas, ou seja, toda política social é uma política pública, mas nem toda política pública é política social. A eficiência de uma política social, contudo, depende em grande parte da eficácia das políticas públicas mais abrangentes[25].
Esse modelo que visualiza a política pública como um processo tem sido criticado por não tratar do conteúdo ou substância das políticas públicas, mas sim dos processos por meio dos quais são desenvolvidas e implementadas. Como todo modelo, porém, o enfoque é útil para a compreensão das várias atividades envolvidas, sendo possível, ainda, que os meios pelos quais as políticas públicas são formuladas afetem o seu conteúdo, e vice-versa[26]. Quanto aos objetivos propostos no presente trabalho, essa visão nos demonstra, também, que os processos decisórios são constantes durante todo o ciclo de gestão das políticas públicas, e que resultam da interação social entre os diversos atores.
Não adentraremos, porém, nas discussões envolvendo a racionalidade dessa tomada de decisão, adotando-se como pressuposto de análise que a amplitude e qualidade das informações disponíveis podem contribuir para que os decisores adotem posições mais acertadas quanto aos fins que as políticas públicas buscam atingir. Outro pressuposto importante é o de que a participação social, especialmente no que diz respeito às questões ambientais, é essencial para a legitimidade de tais decisões e para a efetividade das políticas públicas respectivas.
Passemos, agora, a uma breve análise da relação das políticas públicas com a promoção do desenvolvimento sustentável.
2.2 Políticas públicas e desenvolvimento sustentável
No século XIX, prevaleceu a concepção liberal de que a promoção do progresso seria realizada pelas forças da economia de mercado, não cabendo ao Estado exercer uma política nesse sentido, nos moldes das políticas desenvolvimentistas que marcaram o século XX[27]. O modelo de Estado, assim, era focado na manutenção da tranquilidade e segurança da sociedade, segundo os ideais da “inação” e do “repouso”[28], de modo a garantir a segurança jurídica necessária ao desenvolvimento do mercado capitalista.
No início do século XX, a crise econômica, as duas Grandes Guerras e a crescente complexidade das relações sociais, quebraram o paradigma liberal do século XIX[29], cujo modelo não mais correspondia aos anseios da sociedade, que passou a exigir do Estado uma postura ativa, realizadora das condições básicas para o alcance da igualdade social[30]. Os modelos de Estado que surgiram então, caracterizaram-se pela intervenção, em maior ou menor grau, na esfera privada, inserindo-se nas cartas constitucionais do século XX os direitos sociais[31].
Nesse contexto, a questão do desenvolvimento tornou-se um problema político, o que implicou no surgimento de políticas governamentais visando à sua promoção, mais tarde entendidas como políticas públicas[32]. O conceito de desenvolvimento à época, contudo, foi elaborado em torno do crescimento econômico, não compreendendo, diretamente, nenhum aspecto de meio ambiente, saúde ou direitos humanos[33]. Os principais indicadores eram, assim, de natureza econômica, pois desenvolver um país significava implantar uma economia de mercado que pudesse incluir ao menos a maior parte dos seus cidadãos, passando os países industrialmente avançados a representar os modelos a serem seguidos pelos demais[34]. No plano do direito internacional econômico, desenvolve-se, nesse período, impulsionado pelos países do Sul, o chamado direito do desenvolvimento, por meio do qual pleiteava-se normas compensatórias da desigualdade econômica com a finalidade de assegurar condições mais favoráveis para que tais países pudessem se desenvolver[35].
A partir do final da década de sessenta, alguns fatores passaram a tornar evidente a necessidade de análise do sistema econômico como imerso num sistema maior, com o qual interage e impacta, o meio ambiente[36]. Podemos citar entre tais fatores: a acentuação da poluição que acompanhou a prosperidade pós-II Guerra nas economias industrializadas; as crises do petróleo da década de setenta; e a publicação pelo chamado Clube de Roma, do relatório entitulado “Limites do Crescimento”, também conhecido como “Relatório Meadows”, em 1972, que propunha o crescimento zero como solução possível para evitar o colapso ambiental anunciado. Até então, o sistema econômico, e seu desenvolvimento, eram tratados de forma isolada, autocontida, como se o meio ambiente pudesse fornecer recursos naturais como insumos de forma abundante e ilimitada, e servir como depósito, também ilimitado, aos resíduos e rejeitos desse sistema[37].
Ainda em 1972, a Organização das Nações Unidas – ONU realizou, em Estocolmo, a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente Humano, na qual se tornou evidente a resistência dos países do Sul às conclusões do Relatório Meadows, sendo, também, a primeira vez que o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado foi declarado formalmente como um direito fundamental. Em 1980, em estudo entitulado “Estratégia mundial para a conservação”, da UICN (International Union for Conservation of Nature), foi utilizada pela primeira vez a expressão “desenvolvimento sustentável”, que se tornaria conhecida ao ser conceituada, em 1987, no Relatório da Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento ligada à ONU, também conhecido como “Relatório Brundtland” como: “aquele capaz de satisfazer às necessidades presentes sem comprometer a capacidade das gerações futuras de satisfazer as suas próprias necessidades” [38].
A busca pelo desenvolvimento sustentável, assim, nos compele a trabalhar com ferramentas diversas das da economia tradicional, de modo a eliminarmos o crescimento obtido ao custo de elevadas externalidades negativas, sejam sociais ou ambientais[39]. Tem-se sustentabilidade, com isso, quando na relação do homem com o ambiente natural, não ocorrer o esgotamento das bases materiais de reprodução das atividades econômicas, sociais e culturais, ou seja, quando as ações possam se reproduzir no tempo sem esgotar as bases materiais sobre as quais ocorrem[40].
A proteção do meio ambiente torna-se, assim, elemento fundamental no processo de desenvolvimento, pois toda forma de crescimento não sustentável seria oposta ao conceito de desenvolvimento em si, ao implicar na redução das liberdades das gerações futuras[41]. Neste sentido, temos a concepção do desenvolvimento como apropriação efetiva de direitos, eliminando-se as privações de liberdade que limitam as escolhas e oportunidades dos agentes, ou seja, em expansão das liberdades, sendo esta o principal fim e meio do desenvolvimento[42].
Com isso, o crescimento econômico, ainda que acelerado, não significa desenvolvimento, não sendo suficiente maximizar o crescimento do Produto Interno Bruto – PIB de um país, para que ele se desenvolva, pois o objetivo maior deve ser a redução da pobreza e atenuação das desigualdades, sem depreciação da força de trabalho e dos recursos naturais[43]. Várias dimensões passam, com isso, a ser agregadas à ideia de desenvolvimento, como a social, ambiental, cultural, política, econômica e territorial, a exigir medidas que as promovam em equilíbrio[44].
Deste modo, deve-se buscar transformar as dimensões do desenvolvimento sustentável em critérios objetivos de políticas públicas, sendo o desafio da sustentabilidade, um desafio eminentemente político, de aliança entre distintos grupos sociais a impulsionar as transformações necessárias, sem que se reduza a questão ambiental a argumentos técnicos para a tomada de decisões racionais[45]. Para a promoção do desenvolvimento sustentável, não se pode, assim, permitir que o seu discurso transformador seja absorvido apenas no nível da retórica, mantendo-se a tendência conservadora inercial dos sistemas sociais de resistir à mudança[46].
As políticas públicas para que possam promover o desenvolvimento sustentável, devem, portanto, integrar concretamente as suas várias dimensões no seu processo decisório. Vejamos, na sequência, em que medida a avaliação ambiental estratégica pode ser um instrumento para essa integração.
3. A Avaliação Ambiental Estratégica
3.1 A incorporação da avaliação de impactos ambientais no ordenamento jurídico brasileiro
A Organização das Nações Unidas – ONU, desde a Conferência de Estocolmo em 1972, passou a apoiar uma política ambiental global, influenciando as organizações financeiras internacionais a exigir o estudo de impacto ambiental para o financiamento de projetos[47]. Desde então, iniciou-se o processo de aplicação das ideias e métodos de previsão de impactos de grandes projetos no Brasil, o que envolveu, em sua maioria, a construção de hidrelétricas e sua cadeia de consequências ambientais[48].
Ao incorporar a avaliação de impactos ambientais no seu ordenamento jurídico, o Brasil teve como inspiração o National Environmental Policy Act – NEPA[49] de 1969 do direito norte-americano, o primeiro diploma legal a cuidar expressamente do tema, ao estabelecer tais estudos quando da realização de projetos, planos e programas e propostas legislativas de intervenção no meio ambiente[50]. Devemos ressaltar, porém, que, apesar dessa inspiração no modelo norte-americano, o sistema brasileiro, ante as particularidades do país, sofreu adaptações e aperfeiçoamentos[51]. Por essa razão, a análise das questões ligadas ao tema deve ter sempre em conta a realidade nacional e do ordenamento jurídico em vigor, em que pese possível proximidade na redação dos dispositivos legais brasileiros com os do direito comparado.
No âmbito federal[52], a primeira lei a estabelecer a necessidade de realização de estudos de avaliação de impacto como ato prévio à tomada de decisão por parte do poder público foi a Lei nº 6.803, de 02 de julho de 1980, que trata do zoneamento industrial em áreas críticas de poluição. Tal Lei, todavia, tinha o alcance muito restrito e setorizado[53].
Em 1981, o Congresso Nacional, em resposta ao clamor público provocado pelos efeitos da poluição industrial da cidade de Cubatão, no Estado de São Paulo, extensamente noticiado à época, aprovou a Lei nº 6.938, estabelecendo a Política Nacional de Meio Ambiente – PNMA, e instituindo o Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA[54]. De se destacar que tal Lei, que alterou o panorama normativo da proteção e defesa do meio ambiente no Brasil, foi recepcionada pelo disposto no art. 225 da CF, o que demonstra a sua atualidade e importância[55].
A Lei da PNMA, de modo a compatibilizar o desenvolvimento econômico-social do País com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico, instituiu como instrumentos para a sua efetivação a avaliação de impactos ambientais – AIA e o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras. Tais instrumentos significaram um marco no direito ambiental brasileiro, pois, até então, apenas as variáveis econômicas eram consideradas no desenvolvimento de planos, projetos e empreendimentos, sem a inserção da preocupação com o meio ambiente[56].
A AIA, em sua concepção original, era destinada a todos os níveis de decisão, incluindo a avaliação de políticas, planos e programas – PPPs[57], que é mais conhecida como avaliação ambiental estratégica (AAE). O Decreto regulamentador da Lei da PNMA, e a Resolução Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA nº 01/86, contudo, ao vincularem a AIA ao processo de licenciamento ambiental de empreendimentos, terminaram por restringir a aplicação do instrumento[58], como se constata pela quase exclusividade da experiência brasileira com AIA ser voltada para projetos[59]. Também por esse fato, verifica-se a confusão[60] existente entre AIA e o Estudo de Impacto Ambiental – EIA, sendo o EIA apenas uma das formas de AIA de abrangência restrita ao licenciamento de obra ou atividade que possa causar significativa degradação ao meio ambiente, ou seja, AIA de projetos.
Essa confusão entre AIA e EIA acaba por restringir a abrangência da AIA à análise de impactos de projetos, restando fora do seu alcance às políticas, planos e programas, ou seja, a AAE. Ademais, diversos outros tipos de estudos ambientais podem ser enquadrados como espécies de AIA, a exemplo do estudo de viabilidade ambiental, relatório preliminar ambiental, relatório do controle ambiental, entre outros[61]. Tais estudos, em se equiparando a AIA ao EIA, deixam de ter previsão na Lei da PNMA, o que demonstra não ser a interpretação mais adequada.
No presente trabalho adotamos, assim, o entendimento de que, no caso brasileiro, a AIA prevista como instrumento da Lei da PNMA é o gênero, no qual são incluídas diversas espécies de instrumentos de avaliação ambiental, a exemplo do EIA e da AAE, sendo o EIA referente a projetos individuais, e a AAE a ações mais amplas, envolvendo políticas, planos e programas, motivo pelo qual muitas vezes denominadas, respectivamente, de AIA de Projetos e AIA de PPPs. Vejamos, então, o que seria a AAE e quais os seus objetivos.
3.2 Conceituação, abordagens e objetivos
Conforme referido na seção anterior, a AAE é o nome que se dá às formas de avaliação de impacto mais amplas que as de projetos individuais, referindo-se à avaliação, de caráter prévio, das consequências ambientais de políticas, planos e programas, a influenciar a sua própria formulação[62]. Uma das definições mais conhecidas é a que a entende como “um processo sistemático para avaliar as consequências ambientais de uma política, plano ou programa propostos, de modo a assegurar que elas sejam plenamente incluídas e adequadamente equacionadas nos estágios iniciais mais apropriados do processo decisório, com o mesmo peso que considerações sociais e econômicas”[63].
De tal conceituação, verifica-se que a AAE deve discutir as políticas públicas, e não ser apenas um instrumento para justificá-las, necessitando estar articulada com o seu processo de formulação, a fim de subsidiar a tomada de decisão frente a alternativas viáveis e sua comparação. Além disso, deve envolver e refletir às visões dos diversos atores, de modo que as escolhas adotadas sejam mais adequadas às questões socioambientais, objetivando a promoção do desenvolvimento sustentável[64]. Ressalte-se, ainda, que, para uma correta gestão dos recursos ambientais, são necessárias políticas ambientalmente definidas[65], o que não é possível ser obtido com a AIA direcionada apenas para projetos.
Dois são, portanto, os principais fatores que tem levado à adoção e desenvolvimento da AAE como instrumento de planejamento: o reconhecimento de que as políticas públicas podem ter impactos sócio-ambientais adversos e as limitações inerentes ao EIA[66]. De fato, reconhece-se hoje que as decisões tomadas em políticas públicas podem implicar impactos que dificilmente poderão ser evitados ou minimizados com soluções propostas em nível de projetos, sendo que a AAE pode contribuir não só para a melhoria e eficácia desses processos de decisão, mas também para o próprio EIA[67], e o respectivo licenciamento ambiental.
Dentre os inúmeros exemplos políticas públicas que ocasionaram efeitos socioambientais adversos, temos o caso das políticas do governo federal brasileiro relativas à ocupação da Amazônia durante as décadas de 1970 e 1980, adotadas em razão da visão governamental dominante à época, no sentido de que era necessário ocupar a região a qualquer custo[68]. Para a implementação dessa política foram, por exemplo, transferidos grandes contingentes populacionais de outras regiões do país para a região, concedendo-se benefícios fiscais para que empresas e cidadãos que promovessem a derrubada da floresta, sem qualquer preocupação com a conservação da biodiversidade ou com as comunidades tradicionais e indígenas que já a habitavam.
Quanto ao EIA, o instrumento encontra limitações inerentes à sua própria dimensão, tendo dificuldades em analisar em profundidade as alternativas tecnológicas e de localização dos projetos, e de levar em consideração, satisfatoriamente, os impactos cumulativos, sinérgicos e indiretos que os envolvem, e cuja mitigação requer ação governamental coordenada que não há como ser adotada em nível de projeto[69]. Ademais, muitas vezes no processo de EIA são apresentadas controvérsias referentes a decisões tomadas anteriormente ou decorrentes da mera continuidade de políticas públicas já estabelecidas, como se deu no caso extensamente noticiado do licenciamento ambiental da Usina Hidrelétrica de Belo Monte, a ser construída no Rio Xingu, Estado do Pará.
Outro ponto importante da AAE é a possibilidade de promover a compatibilidade da PPP em análise com outras PPPs, articulando-as horizontalmente. Nesse sentido, seria necessário, por exemplo, verificar a compatibilidade de um plano de transportes, com as políticas de recursos hídricos, de conservação da biodiversidade, de uso do solo, entre outras. As dificuldades práticas, contudo, dizem respeito especialmente ao fato das PPPs a serem levadas em consideração já não serem compatíveis entre si, e que muitas vezes são formuladas com contradições internas[70].
O desenvolvimento da AAE, e de seus procedimentos e métodos que permitam a integração de considerações socioambientais na formulação e avaliação de políticas públicas é considerado, assim, um instrumento para a promoção do desenvolvimento sustentável[71]. É também, meio de fortalecimento e facilitação do EIA e do licenciamento ambiental de projetos, identificando-se previamente os impactos potenciais das políticas e dos efeitos ambientais cumulativos e sinérgicos das ações e projetos necessários a sua implementação[72].
Entre os objetivos da AAE apontados pela doutrina, destacamos, assim: a) contribuir para um processo de tomada de decisão em políticas públicas que seja adequado ao desenvolvimento sustentável; b) melhorar a qualidade e efetividade de políticas, planos e programas; e c) fortalecer e facilitar o EIA[73].
Foge ao escopo do presente trabalho, contudo, tratarmos dos procedimentos e métodos da AAE, ou seja, sobre como fazer a avaliação, sendo esta ainda uma questão em elaboração, e em estágios diferentes, nos diversos países em que é adotada. Cabe destacarmos, porém, que, atualmente, duas grandes escolas direcionam a prática da AAE, uma que a entende como uma extensão da AIA de projetos, adotando métodos e procedimentos semelhantes, e outra que considera a AAE como um exercício de planejamento, expandindo os seus horizontes para incorporar questões relativas à proteção ambiental e ao desenvolvimento sustentável[74]. A primeira abordagem fundamenta-se no reconhecimento da limitação do EIA, e a segunda nas consequências adversas de muitas políticas públicas, ou seja, nas duas grandes justificativas para a adoção da AAE.
Na visão da AAE como extensão do EIA, em geral, parte-se de uma proposta já elaborada, avaliando-se as suas consequências, o que pode levar a recomendações de mitigação ou compensação, ou mesmo de alterações substanciais, sendo chamada, assim, de reativa. Já na segunda abordagem, a proposta em si é construída durante o processo de AAE, ou seja, à medida que as consequências socioambientais são cotejadas com os possíveis benefícios da política pública[75].
Assim, o primeiro modelo é visto como uma abordagem de cima para baixo (top-down), adotando mecanismos mais abrangentes e estratégicos de formulação de políticas, e aplicando os procedimentos de avaliação ambiental aos mesmos, enquanto o de abordagem de projetos é de baixo para cima (bottom-up), generalizando a experiência da avaliação de impacto ambiental de projetos a decisões em níveis mais altos na hierarquia de planejamento[76]. O modelo de abordagem política confere, deste modo, uma natureza estratégica e contínua à AAE, integrando-a aos processos de decisão das PPPs, sendo mais adotada em países com um sistema de planejamento e avaliação de políticas bem desenvolvido, como o Reino Unido e a Dinamarca. Já o modelo de abordagem de projetos tem sido mais aplicado nos países em que a avaliação de impactos ambientais de projetos está bem institucionalizada, como a Holanda e os EUA[77].
Seja qual for o enfoque de AAE adotado, deve-se reconhecer que existem diferenças substanciais entre uma AAE e o EIA, ou AIA de projetos, sendo apontadas em geral algumas distinções fundamentais, que seguem elencadas na Figura 1.
A literatura desenvolvida sobre a AAE, e a experiência internacional demonstram, contudo, a necessidade de adoção de uma natureza flexível e estratégica para o instrumento, que seja consistente com os seus objetivos, independentemente da escala e abordagem adotada. Importam, assim, mais do que uma fixação de uma metodologia rígida, a observância dos princípios da responsabilização, participação e transparência, e sua capacidade de acompanhar e facilitar, os ciclos preparação, execução e revisão dos processos de planejamento, ou seja, do ciclo de gestão das PPPs[78],.
No mesmo sentido, as orientações firmadas pela International Association for Impact Assessement – IAIA de que um processo de AAE de qualidade, visando subsidiar e informar os planejadores, decisores e sociedade quanto à sustentabilidade das decisões estratégicas a serem tomadas, de forma a se atingir o desenvolvimento sustentável, deve, entre outros, ser ajustável e envolver todo o processo de decisão. Ademais, deve assegurar, o mais cedo possível, a disponibilidade dos resultados da avaliação, contendo informações suficientes acerca dos impactos reais da implementação da decisão estratégica, a influenciar efetivamente o processo decisório, avaliando-se se a decisão deve ser corrigida, bem como fornecer bases para futuras decisões[79]. O desenvolvimento da AAE está, assim, fortemente ligado ao conceito de ciclo de decisão, no qual noção de continuidade é essencial, pois as decisões estratégicas são tomadas sucessivamente ao longo do processo[80], conforme vimos no subitem 2.1 do presente trabalho.
A importância da AAE é destacada em países como o Brasil, onde, na prática, a maioria dos PPPs são elaboradas com pouca ou nenhuma consideração ambiental, e sem articulação entre si, embora possam mencionar ou mesmo se referir ao desenvolvimento sustentável como objetivo, sem com que de fato tenha sido levado em consideração[81], ou seja, utilizando-se da sustentabilidade no nível da retórica a fim de legitimar as decisões já tomadas. Nos países em que a AAE foi institucionalizada por meio de mecanismos legais, as implicações ambientais e de sustentabilidade passam a ser integradas concretamente ao processo decisório, devendo ser levadas em consideração antes da tomada de decisão. A institucionalização da AAE é, assim, fundamental para a integração da sustentabilidade ao complexo de fatores que influenciam a tomada de decisão em políticas públicas, promovendo-se, assim, o desenvolvimento sustentável.
4. Conclusões
4.1 Não há uma definição única para a expressão políticas públicas, em razão das múltiplas dimensões do fenômeno social que busca definir, sendo que cada enfoque teórico de abordagem adota, assim, um conceito próprio. Nesse contexto, o modelo de estudo das políticas públicas centrado no seu processo de gestão destaca-se ao focar o aspecto decisório do seu ciclo, comportando as fases de identificação de problemas, a organização da agenda, formulação, implementação, execução, monitoramento e avaliação.
4.2 As políticas públicas, na medida em que busquem promover o desenvolvimento, não podem mais ater-se à visão que o compreende como crescimento econômico, sendo necessária a integração das demais variáveis que passaram a integrá-lo, dentro do conceito de desenvolvimento sustentável. A tomada de decisão em políticas públicas, em todo o seu ciclo, deve, assim, observar os critérios de sustentabilidade, que não podem ser utilizados apenas no nível da retórica, legitimando-se decisões já concebidas.
4.3 A avaliação ambiental estratégica (AAE), como forma de avaliação de impactos ambientais de políticas, planos e programas, numa escala mais ampla que a do estudo de impacto ambiental de projetos, é instrumento que objetiva contribuir para que o processo de tomada de decisão em políticas públicas seja adequado ao desenvolvimento sustentável, melhorando a sua qualidade e efetividade.
4.4 A institucionalização da AAE é fundamental para a integração da sustentabilidade ao complexo de fatores que influenciam o processo decisório em políticas públicas. Tal medida é de importância destacada em países como o Brasil, onde muitos planos, políticas e programas são elaborados sem que se levem essas variáveis em consideração, ainda que o desenvolvimento sustentável seja indicado, retoricamente, como objetivo fundamental a ser alcançado.
Informações Sobre o Autor
Marcela Albuquerque Maciel
Procuradora Federal junto à PFE/IBAMA. Ex-Consultora Jurídica do Ministério do Desenvolvimento Agrário. Especialista em Direito Público pelo Centro Universitário do Distrito Federal – UDF. Especialista em Desenvolvimento Sustentável e Direito Ambiental pela Universidade de Brasília – UnB. Mestranda em Direito e Políticas Públicas pelo Centro Universitário de Brasília – UniCEUB. Associada ao Instituto Brasileiro de Advocacia Pública – IBAP
