Charlie Rodrigues Fonseca – Advogado com MBA em Direito Imobiliário pela Universidade Cândido Mendes. Vice-presidente da Comissão de Promoção Cultural da OAB/SE. E-mail: [email protected].
Resumo: Este artigo discute a existência de terras sem dono, as chamadas res nullius ou adéspotas, dentro do estudo do direito imobiliário no Brasil, explorando as hipóteses em que há indícios de sua existência, como os imóveis abandonados, renunciados, sem registro e as terras devolutas. Através de revisão bibliográfica, este artigo procura expor e confrontar os pensamentos dos principais doutrinadores do tema, para se chegar à final conclusão acerca da existência ou não da res nullius no direito imobiliário brasileiro.
Palavras-chave: Direito imobiliário. Propriedade. Res nullius. Terras adéspotas. Terras vagas.
Abstract: This paper discusses the existence of lands without owners, also called res nullius, inside of the real estate law study in Brasil, exploring the hypotheses in which there are indications of its existence, like abandoned, renounced or unregistered estates, and the vacant lands. Through literature review, this paper tries to expose and confront the thoughts from the most important authors of the theme, in order to reach the final conclusion about the existence or not of res nullius in Brazilian real estate law.
Keywords: Real estate law. Property. Res nullius. Land without owner. Vacant lands.
Sumário: Introdução. 1. Imóveis abandonados. 2. Imóveis renunciados. 3. Imóveis sem registro. 4. Terras devolutas. Conclusão.
Introdução
O direito de propriedade é um dos temas mais estudados no direito civil, sendo definido através do código civil e de doutrina majoritária como a faculdade do proprietário de usar, dispor e reivindicar uma coisa, além de dela haver frutos. Logo, em relação à coisa, a propriedade exige a existência de um proprietário que exercerá este direito, sem o qual esta é considerada coisa de ninguém, adéspota, também conhecida pela expressão latina res nullius.
O direito imobiliário, por sua vez, trata do estudo jurídico dos bens imóveis, que, também conforme o código civil, são o solo, e tudo aquilo que nele for incorporado. Nele, a propriedade tem ainda maior relevância, afinal, seja na compra e venda, na locação, no condomínio, na enfiteuse, ou qualquer outro aspecto, sempre se assume que existe uma propriedade imobiliária por trás. Via de regra, a propriedade é o ponto de partida do estudo do direito imobiliário.
Mas na hipótese de um imóvel não possuir proprietário, deixaria ele de ser um imóvel? A resposta é não, pois, sendo um imóvel o solo e aquilo nele incorporado, ele existe de fato, mesmo que sobre ele não recaia um direito de propriedade, o que, neste caso, o tornaria uma res nullius. Este é o tema que se pretende abordar neste trabalho.
Há pelo menos quatro hipóteses em que se poderia inferir que um imóvel se trataria de res nullius, que serão abordadas nos capítulos seguintes. São elas o imóvel abandonado, o imóvel renunciado, o imóvel sem registro público, e, ainda, as terras devolutas. Nestes casos não há clareza na existência ou não de um titular de direito de propriedade do imóvel, razão pela qual, são o pontapé inicial para se estudar a existência de res nullius no direito imobiliário.
A primeira, o imóvel abandonado, surge como hipótese por ser uma situação em que o dono de um imóvel, sem possuir mais intenção de mantê-lo em seu patrimônio, o abandona, deixando, espontaneamente, de exercer qualquer direito sobre ele. O abandono é causa de perda da propriedade, conforme o código civil, assim sendo, se não houver aquisição da propriedade por outrem, o imóvel passa a ser coisa de ninguém.
Do mesmo modo, o imóvel renunciado se trata de uma hipótese bem semelhante ao abandonado, também sendo causa de perda de propriedade. Enquanto no abandono a intenção de não mais ser proprietário do bem é oculta, na renúncia esta é necessariamente expressa, sendo esta a principal diferença. Assim, para se concretizar a renúncia de bem imóvel, esta deve ser registrada, e quando ela ocorre, mais uma vez, se conclui a princípio que o imóvel se torna res nullius.
Por sua vez, o registro de título no Registro de Imóveis é uma das formas de aquisição de propriedade, assim, infere-se que todo imóvel com registro de propriedade no registro de imóveis pertence a alguém. Assim, a contrario sensu, se não há registro de propriedade de determinado imóvel, presume-se que não há propriedade imobiliária, não pertencendo, portanto, a ninguém. Isto não constitui uma presunção absoluta, pois, como veremos, ao ocorrerem outras formas de aquisição de imóvel, como a usucapião, a propriedade existe independentemente de registro, sendo este tão somente uma formalidade.
Por fim, a última hipótese alvo de nosso estudo serão as Terras Devolutas, que são bens imóveis sob o domínio do Estado aos quais não foi atribuída nenhuma função. São uma espécie de bens públicos dominicais. Apesar de estarem sob domínio de um ente público, há divergência doutrinária, ainda que não seja majoritária, acerca da propriedade de tais bens. Aqueles que defendem que as terras devolutas não são propriedade estatal afirmam que o domínio que o estado exerce sobre elas constitui tão somente o domínio eminente, decorrente da soberania, e não uma propriedade na acepção privada do termo. Assim, fazendo as Terras Devolutas, para esta corrente, tão somente parte do domínio eminente do Estado, para o direito privado estas seriam consideradas res nullius.
A existência de terras adéspotas possui diversas consequências jurídicas, e, por esse motivo, seu estudo se faz importante, principalmente em um país como o Brasil, que ao mesmo tempo em que possui dimensões continentais, também possui milhões de pessoas sem acesso a terra, seja para fins de moradia, seja para fins de subsistência. Neste sentido, a res nullius pode ser parte da solução.
1. Imóveis abandonados
Quando se fala em abandono, logo se vem à mente o descaso, o desamparo, a falta de cuidados com algo ou alguém. Diz-se, por exemplo, que quando se deixa de cuidar de um animal doméstico, deixando-o à própria sorte, este animal foi abandonado. Do mesmo modo, quando uma casa passa muito tempo sem moradores e sem receber cuidados com sua manutenção, deixando sua pintura desbotar, sua grama crescer, dentre outros aspectos estruturais, também é comum chamar-se tal casa de abandonada.
Para o direito, o abandono é causa de perda da propriedade, conforme preceitua o Artigo 1.275, III do Código Civil. Entretanto, a simples falta de cuidados não caracteriza o abandono, afinal, dentre as faculdades de um proprietário de determinado bem está a de não o utilizar, sendo necessária para o abandono a intenção do proprietário de não manter a coisa em seu patrimônio, o animus derelinquendi.
Neste sentido, assevera GONÇALVES (2008, p. 309):
“A conduta do proprietário caracteriza-se, neste caso, pela intenção (animus) de não mais ter a coisa para si. Simples negligência não configura abandono, que não se presume. Malgrado se dispense declaração expressa, como na renúncia, é necessária a intenção de abandonar a coisa. Dois, portanto, os requisitos do abandono: a derrelição da coisa e o propósito de não a ter mais para si.” (grifou-se)
Estes requisitos se encontram sedimentados na doutrina, não havendo grandes discussões a respeito.
Por se tratar de um elemento subjetivo, o animus derelinquendi é difícil de ser constatado. Nada impede, por exemplo, que alguém deixe uma cadeira numa praça, embaixo de uma árvore, exposta às intempéries por anos, mas sem a intenção de que aquela cadeira deixe de ser sua e sem, portanto, configurar abandono desta cadeira.
DINIZ (2011 p. 333), apesar de concordar com os requisitos da configuração do abandono, avalia de formar ligeiramente diferente a sua possibilidade de presunção, afirmando que:
“Não se requer a existência de uma declaração expressa do dono; basta que se deduza, inequivocamente, o seu propósito de abandonar o bem do seu comportamento em relação a esse mesmo bem. P. ex.: se o deixar em locais públicos ou em terrenos baldios, se o jogar na cesta de lixo etc.”
Em que pese não haja expressamente na lei esta hipótese de presunção, tem-se que, em termos práticos, se assim não fosse, o abandono nunca geraria efeitos para terceiros, pois eles nunca saberiam a real intenção daquele que abandona. Desse modo, a prefeitura de um município nunca poderia recolher o lixo de seus moradores, pois nunca saberia a real intenção deles ao colocarem o lixo nas portas, o que não seria nada prático.
Ainda assim, há casos em que é clara a falta de intenção, e que, portanto, não configuram abandono. MONTEIRO (2013, p. 234) afirma que “… não existe abandono quando, em virtude de mau tempo, alija-se a carga de um navio; se dá esta à costa, ou vem a ser eventualmente recolhida por outra embarcação…”, pois neste caso não há a intenção em abandonar. É o mesmo caso corriqueiro de, por distração, se esquecer uma carteira num cash de banco, o que jamais gerará o direito de terceiros se assenhorarem dela ao assumirem que está abandonada, pois não houve esta intenção por parte daquele que a esqueceu.
Do mesmo modo, mas tratando especificamente de imóveis, FARIAS e ROSENVALD (2008, p. 324) confirmam que:
“Realmente, o proprietário tem a faculdade de usar a coisa e neste poder jurídico está compreendida a liberdade de não utilizá-la, como no caso do proprietário do imóvel praiano, que deixa-o fechado e apenas o visita em suas férias anuais. Não há aqui de se cogitar de abandono.”
Conclui-se neste ponto, portanto, que, em que pese a simples derrelição não presuma o abandono da coisa, certos atos o tornam inequívoco, como o seu descarte como lixo.
Em se tratando de imóveis, entretanto, a lei traz uma hipótese que permite a presunção do abandono, que está presente no §2º do Artigo 1.276 do Código Civil Brasileiro, vejamos:
“Art. 1.276. O imóvel urbano que o proprietário abandonar, com a intenção de não mais o conservar em seu patrimônio, e que se não encontrar na posse de outrem, poderá ser arrecadado, como bem vago, e passar, três anos depois, à propriedade do Município ou à do Distrito Federal, se se achar nas respectivas circunscrições.
§ 1o O imóvel situado na zona rural, abandonado nas mesmas circunstâncias, poderá ser arrecadado, como bem vago, e passar, três anos depois, à propriedade da União, onde quer que ele se localize.
§ 2o Presumir-se-á de modo absoluto a intenção a que se refere este artigo, quando, cessados os atos de posse, deixar o proprietário de satisfazer os ônus fiscais.” (grifou-se)
Logo, quanto a bens imóveis, o animus derelinquendi do proprietário será absolutamente presumido se, cumulativamente com a cessação dos atos de posse, ele deixar de pagar os tributos daquele imóvel (IPTU, ITR, COSIP, etc).
Neste caso, portanto, o imóvel é tido como abandonado e poderá ser arrecadado pelo Poder Público (União, Distrito Federal ou Município) como bem vago, passando a integrar o seu patrimônio após o decurso do prazo de 3 anos.
Constatado o abandono, o imóvel se torna então res nullius, já que se trata de causa de perda de propriedade, até que decorra o prazo do Art. 1.276 em favor do Poder Público, caso por ele seja arrecadado como bem vago, ou até que decorra o prazo de alguma das espécies de usucapião, caso esteja em posse de outrem.
Apesar da legislação parecer clara, alguns autores discordam que após ser constatado o abandono o imóvel passará a ser adéspota, mormente por esta parcela doutrinária não admitir a possibilidade de imóvel sem dono no ordenamento brasileiro. É o que conclui DINIZ (2011, p. 199) ao tratar do Art. 1.276 do Código Civil:
“Por este dispositivo legal o imóvel, rural ou urbano, abandonado passará três anos depois ao domínio do Poder Público em favor da reforma agrária e da política habitacional urbana, à vista do crescente número dos ‘sem-terra’ e dos ‘sem-teto’. Enquanto não transcorrer esse prazo, o imóvel não ficará sujeito a quem quer que seja, podendo, inclusive, o titular do domínio reivindicar o imóvel de mãos alheias, pois só perderá a propriedade sobre esse bem depois de decorrido tal lapso de tempo. Esse prazo é concedido pela lei para que o titular da propriedade imobiliária possa se arrepender de uma atitude às vezes impensada ou precipitada. Entretanto, após o decurso desse prazo, configurar-se-á o abandono e, a coisa arrecadada, não reclamada por ninguém, passará ao domínio público.” (grifo da autora)
Para DINIZ, portanto, o abandono só terá efeitos de fato após o decurso do prazo de arrecadação do imóvel pelo Poder Público, quando ele passará do domínio de seu titular para o domínio estatal, sem nunca chegar a ser nullius.
Em que pese haja fundamento na posição da autora, a interpretação que parece mais se adequar à intenção do legislador e do ordenamento pátrio é a de que, cumpridos os requisitos do abandono, o imóvel passa a estar sem dono, o que permitiria que terceiros dessem função social ao imóvel abandonado e que, somente em último caso, aquele imóvel passasse ao domínio do estado para que ele venha a garantir sua função social. Este é o entendimento de MIRANDA (2012, p. 649), vejamos:
“A concepção de que ao Príncipe toca o que, no território, não pertence o outrem, particular ou entidade de direito público, é concepção superada. As terras ou são dos particulares, ou do Estado, ou nullius. Nem tôdas as terras que deixam de ser de pessoas físicas ou jurídicas se devolvem ao Estado.”. (grifou-se)
No mesmo sentido entendem FARIAS e ROSENVALD (2008, p.325):
“É de se concordar com a tese da imediata perda da propriedade com a constatação do abandono, tornando o imóvel res nullius, até a sua eventual apropriação pelo Poder Público, após o decurso dos três anos. O Código Civil é claro ao destacar o abandono como modo de perda da propriedade, se a intenção não fosse esta, o modo de supressão da propriedade particular seria a ‘arrecadação do bem’”. (grifo do autor)
Se este não fosse o entendimento, certamente o legislador destacaria que o momento da perda da propriedade seria a transferência para o domínio público e não a constatação do abandono, como de fato está na lei. De igual modo, não haveria motivos para ressalvar no Art. 1.276 do Código Civil que não haveria arrecadação pelo estado se o bem estivesse sob a posse de outrem.
Deste modo, conclui-se que sim, o imóvel abandonado é uma possibilidade de ocorrência de res nullius no direito imobiliário, que passa a existir do momento em que é constado o abandono até o momento em que ele passa ao domínio do estado ou de um particular.
2. Imóveis renunciados
A conceito de renúncia de um bem é bastante semelhante ao seu abandono. Em ambos os casos, o proprietário não possui mais a intenção de manter o bem em seu patrimônio, e dele abre mão, sendo também causa de perda de propriedade. A principal diferença está na manifestação da vontade de se desfazer do bem: enquanto no abandono a vontade é oculta, sendo presumida em certos casos, na renúncia ela é necessariamente expressa, o renunciante precisa expressá-la.
Está expressa como causa de perda da propriedade pelo Art. 1.275, II do Código Civil, e seu parágrafo único define os requisitos para que gere efeitos, vejamos:
“Art. 1.275. Além das causas consideradas neste Código, perde-se a propriedade:
[…]
II – pela renúncia;
[…]
Parágrafo único. Nos casos dos incisos I e II, os efeitos da perda da propriedade imóvel serão subordinados ao registro do título transmissivo ou do ato renunciativo no Registro de Imóveis.” (grifou-se)
Logo, a própria lei deixa bem claro a exteriorização da vontade como requisito da renúncia, que, no caso de imóveis, se dará pelo ato renunciativo, produzindo efeitos após o registro no Registro de Imóveis. Outro, portanto, não seria o entendimento doutrinário.
GOMES (2004, p. 211) destaca que:
“Renúncia é o ato pelo qual o proprietário declara explicitamente o propósito de despojar-se do seu direito. (…) Mas para produzir efeitos, mister se faz, em nosso Direito, que o ato renunciativo seja transcrito no Registro de Imóveis.” (grifou-se).
Do mesmo modo, MONTEIRO (2013, p. 212) conceitua renúncia como:
“(…)ato unilateral e pelo qual o titular, de modo expresso, abre mão de seus direitos. (…) urge que a renúncia seja também acompanhada de registro no cartório de registro imobiliário competente, se o bem for imóvel (art. 1.275, parágrafo único).”(grifou-se)
Assim, portanto, resta claro que àquele que não desejar manter em seu patrimônio um bem imóvel há a opção de dele renunciar, através de ato renunciativo expresso levado a registro no Registro de Imóveis. O que acontece então com a propriedade do imóvel renunciado, se ele deixa de pertencer àquele que dele renunciou?
A resposta mais adequada parece ser a de que ele fica sem dono, ou seja, se torna res nullius. Entretanto, por não admitirem a possibilidade de imóveis adéspotas no Brasil, alguns doutrinadores, como DINIZ (2011, p.197) discordam. Para ela:
“A renúncia (CC, art. 1.275, II) é um ato unilateral, pelo qual o proprietário declara, expressamente, o seu intuito de abrir mão de seu direito sobre a coisa, em favor de terceira pessoa que não precisa manifestar sua aceitação.”. (grifou-se)
Para a autora, portanto, é necessário que haja uma terceira pessoa em favor de quem o bem seja renunciado, não ocorrendo se inexistir esta pessoa. Entender deste modo, porém, parece equivocado, pois através deste pensamento, a renúncia seria o mesmo que uma alienação a título gratuito, que é outra causa de perda de propriedade (inserida no Art. 1.275, I do CC), diferenciando-se da doação apenas por não necessitar do aceite do donatário.
Este entendimento permitiria a existência de situações complicadas. Suponha-se, por exemplo, que A, proprietário de um imóvel em um condomínio, cansado das altas taxas e impostos incidentes sobre o bem, resolve renunciar dele em favor de B. Por esse pensamento, B, mesmo que não manifestasse aceitar a renúncia em seu favor, passaria a ser o novo proprietário do imóvel e, portanto, seria onerado com todas essas altas taxas e impostos, independentemente de sua vontade.
O entendimento majoritário, entretanto, é de que a consequência da renúncia quanto à situação da propriedade do imóvel, é de que ele passa a ser nullius. FARIAS e ROSENVALD (2008, p. 323), discordando completamente de DINIZ, afirmam que:
“Ao contrário da alienação, na renúncia nada se transmite e ninguém, simplesmente o titular abdica do direito real, que neste instante se converte em res nullius.
Isto é, a renúncia jamais poderá ser efetivada em favor de outrem, sob pena de refletir uma doação (alienação gratuita).”. (grifou-se)
No mesmo sentido, MONTEIRO (2013, p. 213) afirma que “A renúncia é ato unilateral e o objeto fica res nullius (coisa de ninguém).”, com o que concorda MIRANDA (2012, p. 649).
É o que soa mais sensato. Aquele que renuncia algo não está preocupado com quem ficará com a coisa, está preocupado apenas em se desfazer dela, independentemente do que aconteça com ela a seguir. Se outra fosse sua intenção, outro seria o instituto jurídico.
Deste modo, ocorrendo a renúncia a bem imóvel na forma do Art. 1.275 do CC, registrado o ato, o renunciante passa a não mais possuir domínio sobre o bem, que se torna, naquele momento, res nullius, sendo esta, portanto, mais uma possibilidade de ocorrência da res nullius no direito imobiliário.
3. Imóveis sem registro
Por muito tempo se tentou garantir segurança à propriedade imobiliária no Brasil, com várias tentativas de cadastrar as propriedades existentes. Tal anseio se concretizou com a codificação do direito civil brasileiro, no Código Civil de 1916 (Art. 531 e seguintes), que passou amplamente a exigir para a transferência de propriedade de bens imóveis entre pessoas vivas, o registro do respectivo título de transferência. Como consequência, todos os imóveis que foram alvo de compra e venda desde daquela época até hoje no Brasil, passaram a constar do banco de dados dos Cartórios de Registro do Imóveis.
A exigência persiste no Código Civil atual, de 2002, expressa em seu Art. 1.245, que dispõe que:
“Art. 1.245. Transfere-se entre vivos a propriedade mediante o registro do título translativo no Registro de Imóveis.
§ 1o Enquanto não se registrar o título translativo, o alienante continua a ser havido como dono do imóvel.
§ 2o Enquanto não se promover, por meio de ação própria, a decretação de invalidade do registro, e o respectivo cancelamento, o adquirente continua a ser havido como dono do imóvel.”
Passado mais de um século desde o início da exigência, supõe-se que a maior parte dos imóveis brasileiros já possua seu próprio registro, pois é muito raro um imóvel passar mais de 100 anos sem ser transmitido a outrem, considerando que a média de vida humana é inferior a este período.
Assim, é possível presumir que, havendo imóvel em território brasileiro que não possua matrícula aberta, e o respectivo registro de propriedade inserido nesta matrícula, tal imóvel não possui dono.
Deve-se afastar o pensamento que permeia o senso comum de que tudo aquilo que não está registrado em nome de particulares pertence ao estado. Tal pensamento está equivocado, e se baseia no conceito distorcido (como será visto adiante) de que todas as terras que não estão no domínio de particulares são as chamadas terras devolutas, e que essas terras devolutas são propriedade estatal. Conforme trecho já citado de MIRANDA (2012, p. 649) neste artigo, as terras podem ser privadas, públicas ou adéspotas. Ele destaca que (2012, p. 655):
“O fato de o terreno não estar registrado não torna admissível a presunção de que é de propriedade do Estado, porque não se concebe o domínio por exclusão ou omissão. Ao Estado cumpre fazer prova de seu domínio sobre as terras que alega serem devolutas.”
Se não há registro de um imóvel, portanto, não se pode presumir que ele é privado ou público. A presunção é de que seja adéspota. No entanto, esta presunção é juris tantum, cabendo prova em contrário, a ser produzida por aquele que alega ser o real proprietário do bem, seja o Estado, seja um particular. No mesmo sentido, e citando MIRANDA, discorre COELHO (2010):
“(…)se a terra não está registrada como pública, não pode ser tida como presumidamente pública por tratar-se de terra devoluta, mas sim, nos termos da lei civil é terra de ninguém e, portanto, usucapível.
O registro é o título hábil para provar a titularidade do bem, sendo ele a prova cabal, nos termos da lei civil, da mesma forma que o registro de nascimento faz prova de determinado indivíduo, seu parentesco, sua idade, etc, para fins de ações de estado por exemplo.”
Em que pese a exigência de registro seja secular, em termos de direito ela é recente, principalmente se considerarmos as dimensões continentais do Brasil. Assim, ainda é possível que existam imóveis anteriores à existência desta obrigação e que desde então não foram transmitidos entre vivos, apenas através do direito hereditário, logo, não necessitaram de registro. Esta é inclusive uma das hipóteses para afastar a presunção de que um imóvel sem registro é res nullius. Nas palavras de GONÇALVES (2012, p. 240):
“O direito hereditário é, também, modo de aquisição da propriedade imóvel porque, ‘aberta a sucessão, a herança transmite-se, desde logo, aos herdeiros e testamentários’ (CC, art. 1.784). O inventário será feito em função do princípio da continuidade do registro de imóveis, para que o herdeiro ali figure como titular do direito de propriedade. Todavia a aquisição desse direito dá-se simplesmente em razão do falecimento do de cujus, quando então se considera aberta a sucessão (princípio da saisine, segundo o qual o próprio morto transmite ao sucessor o domínio e a posse da herança: le mort saisit le vif).” (grifos do autor)
Portanto, pelo princípio da saisine, se um imóvel vem sendo transmitido apenas pelo direito hereditário, esta propriedade vai existir independentemente de registro.
O mesmo é o caso da usucapião em que, segundo GONÇALVES (2012, p. 241), “Presentes os demais pressupostos legais, considera-se adquirido o domínio pelo simples decurso do lapso de tempo previsto na lei.”. Assim, se alguém se encontra na posse de bem imóvel e cumpre os requisitos para sua aquisição por usucapião, também passa a ser dele proprietária, independentemente de registro, sendo este tão somente uma formalidade.
O sistema brasileiro, portanto, apesar de comportar estas exceções, vem cada vez mais se aproximando de um sistema rígido, como o alemão, em que a presunção de propriedade daquele que conste no registro é absoluta, jure et de jure. O controle da propriedade imobiliária na Alemanha é extremamente rigoroso, e lá, portanto, é possível se presumir de forma absoluta que, se dado imóvel não se encontra registrado, trata-se de res nullius. Conforme GONÇALVES (2012, p. 278):
“O nosso legislador aproximou-se do sistema germânico, atenuando-lhe, porém, o rigor. No sistema alemão o registro tem valor absoluto. Só é proprietário aquele em cujo nome se acha registrado o imóvel, o que constar dos livros cadastrais pro veritate habetur.” (grifos do autor)
MONTEIRO (2013, p. 121) complementa:
“Entre nós, inexiste tão rígida organização imobiliária. O registro confere apenas presunção juris tantum de domínio. Não temos cadastro com a mesma estrutura e organização, de modo que qualquer deficiência no funcionamento do registro jamais induzirá responsabilidade do poder público. (…) podemos dizer que nosso sistema bem longe se acha ainda do alemão, que repousa, fundamentalmente, em sua plenitude, na propriedade cadastrada.” (grifos do autor).
De fato, ainda estamos distantes do sistema alemão, mas à medida em que as propriedades imobiliárias forem sendo transmitidas entre vivos, o registro público de imóveis brasileiro se tornará cada vez mais confiável, e estar-se-á mais próximo de estabelecer-se a presunção absoluta, tanto da propriedade de quem conste no registro, quanto da inexistência de propriedade daquele imóvel que não o possua.
O imóvel não registrado, portanto, pode sim ser presumido res nullius, entretanto, deve-se estar atento para o fato de que esta presunção é juris tantum, pois se ele estiver na posse de alguém que cumpriu os requisitos de uma usucapião, ou se houver sido transmitido por direito hereditário, terá sim proprietário, independentemente de não ter registro.
4. Terras devolutas
Há no senso comum a ideia de que todas as terras vagas no Brasil são Terras Devolutas, e, por conseguinte, terras do Estado. Há dois possíveis equívocos nesta concepção: a) Tratar Terras Devolutas como sinônimo de terras vagas/desocupadas; b) Presumir que todas as Terras Devolutas são propriedade do Estado.
O conceito de Terras Devolutas no Brasil remonta ao tempo em que o país era apenas uma colônia de Portugal. Naquela época, buscando dar utilidade à terra recém-descoberta, a Coroa Portuguesa importou para a colônia a política de concessão de sesmarias que fora aplicada em Portugal. Através de tal política, a coroa distribuía lotes de terra (sesmarias) aos sesmeiros, que eram obrigados a demarcá-los e cultivá-los. As terras incursas em comisso, ou seja, que durante determinado período não fossem demarcadas e cultivadas, eram devolvidas à Coroa. A essas terras devolvidas à Coroa é que se passou a chamar de devolutas. Com a independência do Brasil em 1822 veio também o fim da concessão de novas sesmarias, logo, as terras devolutas existentes até hoje remontam a este período.
Em 18 de setembro de 1850, o então Imperador do Brasil, Dom Pedro II, sancionou a Lei nº 601, a famosa Lei de Terras, que em seu Art. 3º definiu Terras Devolutas da seguinte forma:
“Art. 3º São terras devolutas:
§ 1º As que não se acharem applicadas a algum uso publico nacional, provincial, ou municipal.
§ 2º As que não se acharem no dominio particular por qualquer titulo legitimo, nem forem havidas por sesmarias e outras concessões do Governo Geral ou Provincial, não incursas em commisso por falta do cumprimento das condições de medição, confirmação e cultura.
§ 3º As que não se acharem dadas por sesmarias, ou outras concessões do Governo, que, apezar de incursas em commisso, forem revalidadas por esta Lei.
§ 4º As que não se acharem occupadas por posses, que, apezar de não se fundarem em titulo legal, forem legitimadas por esta Lei.”
A lei deve ser interpretada de acordo com o contexto da época, menos de 30 anos após a independência do país. As terras aí definidas são aquelas oriundas das sesmarias, e não todas as terras do território brasileiro em sentido amplo. A definição serviu apenas para adequar as situações ocorridas anteriormente. Interpretar de outro modo seria atribuir domínio ao Estado por exclusão, o que não é admitido pela maioria dos autores. MIRANDA (2012, p. 649) esclarece que:
“A terra devoluta de que cogitava a Lei nº 601, de 18 de setembro de 1850, art. 3º, não era sem dono; era terra pública (=do Estado), a que o Estado podia dar destino.
Se a terra não é pública não é devoluta no sentido da Lei nº 601, de 18 de setembro de 1850, ou do Decreto nº 1.318, de 30 de janeiro de 1854. É terra sem dono.” (grifo do autor)
Etimologicamente, o termo devoluto tem origem no verbete latim devolutus, que possui este mesmo sentido de algo que retornou, que voltou, ou que foi devolvido.
Apesar de alguns autores atribuírem na atualidade a definição de Terras Devolutas às terras vagas em geral, vê-se que não se trata da mesma coisa, o que fica claro ao se conhecer a origem do termo.
Admitindo-se que o conceito de Terras Devolutas abarca as terras vagas em geral, o termo poderia ser utilizado para aquela terra que jamais foi devolvida ao Estado, como as terras abandonadas na forma da legislação atual (ver capítulo 1), o que não parece adequado, já que existe uma clara distinção entre elas. Neste mesmo sentido é o entendimento de MIRANDA (2012, p. 648/649):
“Devoluta é a terra, que, devolvida ao Estado, êsse não exerce sôbre ela o direito de propriedade, ou pela destinação ao uso comum, ou especial, ou pelo conferimento de poder de uso ou posse a alguém. JOÃO DE BARROS disse que, fugindo os Mouros, as terras ficaram devolutas. Os bens do Estado, se não recebem destino, nem exerce o Estado os direitos que tem, ficam devolutos. Não se deve, porém, porque se dilataria, atècnicamente, o conceito, dizer que o dono do prédio que se ausenta o deixa devoluto. Pode êle renunciar à propriedade (art. 589, II), abandoná-la (art. 589, III), ou perder a posse própria. Nenhum dêsses atos faz devoluta, em sentido estrito e exato, a terra. A renúncia fá-la adéspota, sem dono. O abandono põe-na em situação que se descreve no art. 589, § 2º. (…)
Nem tôdas as terras que deixam de ser de pessoas físicas ou jurídicas se devolvem ao Estado. Ao Estado vai o que foi abandonado, no sentido preciso do art. 589, III. Ao Estado foi o que, segundo as legislações anteriores ao Código Civil, ao Estado se devolvia. A expressão “devolutas”, acompanhando “terras”, a êsse fato se refere. O que não foi devolvido não é devoluto. Pertence a particular, ou ao Estado, ou a ninguém pertence. Quanto às terras que a ninguém pertence e sôbre as quais ninguém tem poder, o Estado – como qualquer outra pessoa, física ou jurídica – delas pode tomar posse.” (grifou-se)
A primeira concepção está esclarecida. Terras devolutas não devem ser confundidas com terras vagas em geral. As devolutas são apenas aquelas devolvidas ao Estado oriundas das sesmarias incursas em comisso. Se a terra não foi devolvida, não é devoluta, e este é o entendimento que prevalece.
A segunda concepção é a presunção de que todas as terras devolutas são propriedade do Estado. Quanto a isto, há certa divergência, principalmente por as terras devolutas serem, de fato, classificadas como bens do Estado. A este respeito, a CONSTITUIÇÃO FEDERAL de 1988 (CF/88) não deixa dúvidas em seus Arts. 20, II e 26, IV:
“Art. 20 – São bens da União:
[…]
II – as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;
(…)
Art. 26 – Incluem-se entre os bens dos Estados:
[…]
IV – as terras devolutas não compreendidas entre as da União.” (grifou-se)
Assim, não há discussão quanto ao fato de as terras devolutas serem de domínio público, sendo parte delas da União, e outra parte dos estados membros, na forma da CF/88. A discussão em si reside no conceito de domínio público e em qual sentido é aplicável às terras devolutas. Conforme MEIRELLES (2016, p. 633):
“A expressão domínio público ora significa o poder que o Estado exerce sobre os bens próprios e alheios, ora designa a condição desses bens. A mesma expressão pode ainda ser tomada como o conjunto de bens destinados ao uso público (direto ou indireto – geral ou especial – uti singuli ou uti universi), como pode designar o regime a que se subordina esse complexo de coisas afetadas de interesse público.
A equivocidade da expressão obriga-nos a conceituar o domínio público em sentido amplo e em seus desdobramentos político (domínio eminente) e jurídico (domínio patrimonial).” (grifos do autor)
O domínio eminente, segundo a conceituação de MEIRELLES (2016) é o poder político que o Estado possui sobre todas as coisas que fazem parte de seu território, em decorrência da soberania, não constituindo direito de propriedade. É o que permite, por exemplo, que o Estado estabeleça limitações ao uso da propriedade, e exerça o poder de polícia.
O domínio patrimonial, por sua vez, é, de fato, o direito de propriedade que o Estado exerce sobre seus bens. É o que integra o patrimônio estatal.
Este esclarecimento é importante, pois, a depender da natureza jurídica que se dê às terras devolutas, os efeitos são totalmente diferentes. O Art. 102 do Código Civil de 2002 estabelece que os bens públicos não são passíveis de usucapião. Deste modo, ao considerar-se as terras devolutas como domínio eminente, elas fogem do conceito de bem público, e, portanto, passam a ser passíveis de usucapião, o que não ocorre se as considerarmos como domínio patrimonial.
Devido a esta distinção, portanto, há autores que defendem que quando a legislação aponta as terras devolutas como sendo bens do estado, está-se falando de domínio eminente, decorrente da soberania de seu território. É o que defendia LIMA (1954, pp. 51/53), citado por SILVA (1996, pp. 320/321) ao tratar da natureza jurídica das terras devolutas:
“Para Cirne Lima, a consequência desse modo de ver as coisas era de que a terra era do domínio público do Estado (e não do domínio privado do Estado), porque destinada a uma prestação de direito público, como resultante do desenvolvimento de um serviço ´público. O domínio público do Estado sobre a terra nada mais era do que uma decorrência do direito de conquista, originado com o descobrimento, também chamado, como vimos, de domínio eminente.”
Este entendimento, entretanto, é minoritário. A maioria dos autores entende que quando o legislador constituinte trata terras devolutas como bens do Estado, está falando do domínio patrimonial e não do eminente. Se assim não o fosse, certamente ter-se-ia explicitado, já que se trata de tema de relevante interesse social e econômico.
Ao Estado, entretanto, cabe comprovar a propriedade das ditas terras devolutas, já que não se deve atribuir a elas o mesmo sentido de terras vagas. Isto é feito através de ação discriminatória, regulada pela lei 6.383/79, que determinará se, de fato, as terras são devolutas, ou seja, se originaram das sesmarias incursas em comisso. Sem esta comprovação, as alegadas terras devolutas nada mais são em verdade do que res nullius.
Conclui-se, portanto, que terras devolutas não são o mesmo que terras vagas (que podem ser públicas, privadas ou adéspotas), tendo origem nas sesmarias concedidas aos sesmeiros pela Coroa Portuguesa. Assim, na correta acepção do termo, Terras Devolutas não podem ser consideradas res nullius, sendo, na verdade, bens públicos. É ônus do Estado, entretanto, comprovar que alegadas Terras Devolutas realmente o são, e caso não haja tal comprovação, tais terras serão sim consideradas nullius.
Conclusão
O tema res nullius é muitas vezes pouco explorado no estudo do Direito Civil, e ainda menos no Direito Imobiliário. Entretanto, é um tema de grande importância já que, com raras exceções, como os produtos da indústria, o que hoje é propriedade de alguém já foi nullius em algum momento. A res nullius é o marco zero da propriedade em geral, sendo a partir dela que de fato e incontestavelmente surge uma aquisição originária de propriedade. A atual existência de res nullius no território brasileiro, que possui tantas desigualdades e grande déficit imobiliário mostra que existe uma vertente ainda pouco explorada como forma de redução dessas desigualdades. Neste sentido, vê-se que, pelo menos no conceito, muitos movimentos sociais que hoje vem sendo criminalizados por alguns governantes e parte da sociedade, como o Movimento dos Trabalhadores Sem Teto – MTST, nada mais fazem do que colocar em prática, às vezes até inconscientemente, alguns dos conceitos aqui vistos, como o da res nullius decorrente do abandono. Procurou-se neste trabalho apenas discorrer acerca da existência da res nullius ou não no Direito Imobiliário brasileiro, chegando-se a conclusão de que sim, existe, em pelo menos três hipóteses, que são o imóvel abandonado, o imóvel renunciado e o imóvel sem registro. Nestas três hipóteses, ou o imóvel tinha proprietário e passou a não mais o ter, ou o imóvel desde a sua origem nunca teve um proprietário. Quanto à quarta hipótese, das Terras Devolutas como res nullius, concluiu-se que não procede e que elas, de fato, são propriedade estatal. Não se discorreu aqui sobre as formas de aquisição da res nullius imobiliária, entretanto, em rápida análise conclui-se que são as formas de aquisição originárias de propriedade imóvel, já que não há de quem derivar a propriedade. Assim, pode-se adquirir este tipo de propriedade por usucapião, acessão natural e, no caso específico do imóvel abandonado, por arrecadação estatal nos termos do Art. 1.276 do Código Civil de 2002. Espera-se que, por fim, este trabalho possa contribuir para tornar a terra no Brasil mais acessível, e diminuir as desigualdades que tanto assolam este nosso país.
Referências
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