A proposta de Emenda Constitucional número 209/2012: repercussão geral para o recurso especial

Resumo:O presente trabalho visa apresentar informações quanto à proposta de emenda constitucional número 209 de 2012, a qual tem por objeto acrescentar parágrafo ao artigo 105 da Constituição Federal, introduzindo, assim, um novo requisito ao recurso especial: a repercussão geral. Indicam-se os pressupostos que levaram o Superior Tribunal de Justiça a capitanear o projeto de emenda, as consequências de eventual aprovação, as fases já percorridas na Câmara dos Deputados, bem como as críticas advindas dos juristas, especialmente daqueles que representam a Ordem dos Advogados do Brasil.

Palavras-chave: recurso especial, requisitos, repercussão geral, projeto de emenda constitucional.

Keywords: Especial Appeal; requirement; general repercussion; project constitucional amendment.

Sumário: Introdução. 1. A celeridade processual atingida pela multiplicidade de recursos.2. Os primeiros debates sobre a repercussão geral para o recurso especial. 3. A proposta de emenda constitucional. 4. As críticas ao projeto. Conclusão.

Introdução

Tramita no Congresso Nacional o projeto de Emenda Constitucional n. 209/2012, que tem o objetivo de alterar o artigo 105 da Constituição Federal, introduzindo um novo requisito de admissibilidade ao recurso especial: a repercussão geral. Tal projeto têm recebido diversas críticas, ao passo em que sua aprovação em primeiro turno, pela Câmara dos Deputados, vem sendo delineada.

1. A celeridade processual atingida pela multiplicidade de recursos

Desde muito tempo, evidencia-se no ordenamento jurídico a busca pelo equilíbrio entre a razoável duração do processo e a segurança jurídica. Os legisladores objetivam garantir meios que possibilitem uma rápida solução de litígios, sem que, para tanto, reste maculada a oferta de respostas adequadas e eficazes pelo Poder Judiciário.[1]

É o que se extrai da citação de Hugo Filardi: “qualquer debate mais profundo sobre a criação de um sistema processual de modelo garantístico e que visa à entrega da tutela jurisdicional qualitativa em tempo adequado fica absolutamente prejudicado pela ausência de incentivo a práticas de gestão na administração dos órgãos judiciários e à disseminação da cultura de eficiência e produtividade no funcionalismo público.”[2]

Da necessidade de se equilibrar os aludidos princípios resulta notável desafio aos juristas. Joel Dias Figueira Júnior ponderou tal realidade escrevendo: “a grande dúvida e, igualmente, o grande problema e desafio dos estudiosos do processo civil contemporâneo, ao nosso modesto entender, residem na tentativa de equacionamento harmonioso do trinômio valorativo fundado em celeridade (tempo), segurança (devido processo legal) e justiça da decisão (aplicação equânime do direito ao caso concreto).”[3]

A prática demonstra que a análise dos juristas está correta. A partir de relatórios disponibilizados pelo CNJ com base no sistema denominado “Justiça em Números”, é possível verificar que é crescente a quantidade de novas demandas tramitando no Poder Judiciário. Somente em 2010, foram 16.699.880 ações distribuídas na justiça estadual, e 2.983.959 na justiça federal.[4]

No que diz respeito aos recursos (medidas que, inegavelmente, resultam em dilatação temporal do litígio), vê-se que, entre janeiro e julho do ano de 2009, 51.180 novos recursos foram protocolados no STF, e que, em 2008, 271.521 processos foram distribuídos ao STJ.[5]

Nesse diapasão, desde 1990, sucessivas reformas de índole processual têm se destacado. O objetivo precípuo é reduzir o excessivo número de processos tramitando no Poder Judiciário.[6]

O próprio Poder Judiciário passa a defender a criação de medidas que limitem o número de recursos encaminhados aos tribunais, especialmente ao STJ e STF, por intermédio do recurso especial e extraordinário, respectivamente.[7]

Nessa perspectiva, mecanismos são criados com o fim de dificultar ou mesmo obstar o acesso às Instâncias extraordinárias[8], destacando-se, atualmente, a discussão sobre a repercussão geral para o recurso especial.

2. Os primeiros debates sobre a repercussão geral para o recurso especial

A repercussão geral para o recurso especial foi primeiramente idealizada em 2004, quando da emenda constitucional número 45. “O ministro Nilson Naves, quando presidente do STJ, em mais de uma oportunidade reivindicou junto ao Senado Federal a inclusão na Reforma do Poder Judiciário da repercussão geral para o recurso especial […]”[9]

A medida, no entanto, foi adotada apenas para o recurso extraordinário. Sobre o tema, leciona a doutrina: “diante da parafernália de recursos oferecidos pelo sistema processual, era perfeitamente aceitável que a Constituição da República outorgasse ao próprio Supremo Tribunal Federal o poder de restringir, em algumas hipóteses, o acesso à Corte quando se tratasse de recurso extraordinário.”[10]

Posteriormente, no dia 5 de março de 2012, o pleno do STJ aprovou iniciativa de proposta de emenda constitucional que visa a criação de mais um requisito para o processamento do recurso especial, qual seja o da repercussão geral. Referida PEC, cuja ideia foipreconizada pelo então Ministro do STJTeori Zavascki, terá a função de introduzir parágrafo ao artigo 105, com a seguinte redação:“no recurso especial o recorrente deverá demonstrar a relevância das questões de direito federal infraconstitucional discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços dos membros do órgão competente para ojulgamento.”[11]

A iniciativa surgiu em dezembro de 2011 por comissão organizada com o intuito de viabilizar alterações legislativas que tenderiam a diminuir o número de ações direcionadas ao STJ.[12]

Trata-se de instituto semelhante àquele existente no recurso extraordinário, segundo o qual “a questão debatida tem de ser relevante do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, além de transcender para além do interesse subjetivo das partes na causa. Tem de contribuir, em outras palavras, para persecução da unidade do Direito no Estado Constitucional brasileiro, compatibilizando e/ou desenvolvendo soluções de problemas de ordem constitucional. Presente o binômio, caracterizada está a repercussão geral da controvérsia.”[13]

Quando instaurado o mecanismo para o recurso extraordinário, o número de processos tramitando no STF reduziu em um percentual de 76%, desde o ano de 2007.[14]

Para o STF, a arguição de relevância fundamental representou o meio pelo qual os Ministros puderam, ao argumento de interesse social da questão, impor óbices à subida de recursos. “À época, portanto, optou-se por um sistema que, embora aleatório, não escondia a intenção de obstaculizar a utilização do recurso extraordinário.”[15]

O ministro Ari Pargendler defende que um Tribunal que julga mais de 300 mil processos por ano não pode ser reconhecido como Instância Superior, mas, sim, terceira Instância, circunstância que fere os motivos que ensejaram na criação do STJ.[16]

3. A proposta de emenda constitucional

A proposta foi apresentada à Câmara dos Deputados no dia 23 de Agosto de 2012, pelos deputados Rose de Freitas e Luiz Pitiman, sendo que, no dia 10 de Setembro de 2012, foi encaminhada à Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, recebendo regime de tramitação especial e numeração 209/2012.[17]

A Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, em reunião ordinária realizada no dia 27 de março de 2013, opinou pela admissibilidade da Proposta de Emenda à Constituição nº 209/2012, nos termos do parecer do relator, Deputado Sandro Mabel.

Em 2014, a Câmara dos Deputados retomou o andamento do projeto de emenda, até então sobrestado por aproximadamente seis meses.

No dia 5 de junho de 2014, a Comissão Especial destinada a proferir parecer sobre a proposta, manifestou-se favorável à alteração constitucional. As razões foram acompanhadas da alegada necessidade de se racionalizar a prestação jurisdicional. Na ocasião, o deputado Sandro Mabel, relator da Comissão Especial do projeto, ampliou a discussão, sinalizando que não apenas a repercussão geral é necessária para a otimização da prestação jurisdicional, mas também a súmula impeditiva de recurso, que é objeto do projeto de emenda constitucional n. 305/2005. Apresentou termo substitutivo do projeto, incluindo a previsão da súmula impeditiva de recurso no artigo segundo do projeto, o qual acrescentaria o artigo 105-A à Constituição Federal.

No dia 30 de Setembro de 2015, a matéria foi discutida em primeiro turno pelos deputados Rubens Pereira Júnior (PCdoB-MA), Edmilson Rodrigues (PSOL-PA) e Arnaldo Faria de Sá (PTB-SP). Houve rejeição do termo substitutivo, decorrente do voto desfavorável de trezentos e quatro deputados, de um total de quatrocentos e quarenta e seis. A continuação da votação, em primeiro turno, foi adiada.[18]

No voto do relator, cujas razões foram acompanhadas pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, bem como no parecer favorável da Comissão Especial, chama a atenção o subjetivismo utilizado para a indicação da viabilidade do projeto. Sem detalhamentos quaisquer, e de maneira simplista, as hipóteses de ofensas às normas que representam cláusulas pétreas foram afastadas, mas não foram indicados os pressupostos que, por outro vértice, autorizam e legitimam a alteração constitucional, gerando a percepção de que a ideia que balizou o relator foi a de que, não sendo expressamente proibido, é permitido modificar a norma constitucional em comento.

4. As críticas ao projeto

A multiplicação excessiva de processos foi o norte que guiou os pareceres já apresentados sobre o projeto. Nesse sentido, resume o seguinte trecho extraído do voto do relator Sandro Mabel à Comissão Especial: “Conforme cabalmente demonstrado durante as audiências públicas realizadas por esta Comissão, a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988, o Poder Judiciário passou a ser o guardião das promessas dos constituintes, o canal da cidadania, sendo assim sobremaneira demandado pela população brasileira. Desta sorte, nos últimos vinte e quatro anos os processos judiciais multiplicaram mais de setenta e cinco vezes, enquanto que o número de juízes, mais de quatro vezes. Hoje, estima-se que tramitam no Poder Judiciário mais de noventa milhões de processos. Urge, portanto, que se racionalize a prestação jurisdicional. Nesse sentido, parece-me que inteira razão assiste aos Autores da presente Proposta de Emenda à Constituição. Sem dúvida, a demonstração da relevância das questões de direito federal infraconstitucional como requisito para a admissibilidade do Recurso Especial pelo STJ em muito contribuirá para a redução dos processos, a exemplo do que ocorreu quando se instituiu a exigência de se demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais para a admissão dos recursos extraordinários no Supremo Tribunal Federal.”[19]

Porém, os motivos e as consequências positivas e negativas dessa realidade não estão sendo estudados com relevância.

A crítica advinda dos juristas concerne ao fato de que a medida resultará na admissão de elevado percentual de decisões contrárias ao direito federal infraconstitucional.[20]

A Ordem dos Advogados do Brasil, desde o ano de 2012, tem se manifestado contrária à proposta. No dia 12 de Novembro de 2012, em sessão do pleno, Paulo Medina, conselheiro federal, manifestou que a proposta atenta contra os interesses do jurisdicionado, e contra o princípio da inafastabilidade da tutela jurisdicional, destacando que a preocupação para uma melhora efetiva do Poder Judiciário deveria passar pela ampliação do número de Ministros.[21]

A repercussão geral representará verdadeiro óbice à admissão do recurso especial, haja vista que apenas as matérias de relevância poderão ser apreciadas.

Não se pode olvidar que a aferição da “relevância” dependerá de critérios meramente subjetivos, a partir do que se pode afirmar que os temas que não forem considerados aptos a serem apreciados pelo STJ, serão pacificados em níveis estaduais.[22]

O Superior Tribunal de Justiça é o órgão máximo dentro do Poder Judiciário responsável por interpretar leis federais infraconstitucionais, inclusive uniformizando controvérsias destacadas no ordenamento jurídico.[23] O recurso especial, por sua vez “é o remédio instituído para viabilizar o Superior Tribunal de Justiça como guardião do direito federal comum.”[24]

Na aplicação da lei, interpretações diferentes podem ser formadas, circunstância que não diz respeito aos fatos do caso em concreto, mas, tão somente, ao texto legal, de modo que à Corte Superior é conferida a possibilidade de uniformizá-las.[25]

A uniformização da jurisprudência correrá o risco de ficar a cargo dos Tribunais de Justiça, sendo notória a probabilidade de estes divergirem entre si, causando, portanto, desigualdade na aplicação da justiça, e quebra do princípio da isonomia.

Oportuna a citação de José Miguel Medina a esse respeito: “[…] uma determinada cláusula contratual poderá ser considerada válida em um estado da federação, mas não em outro, a depender do sentido que cada um dos tribunais estaduais dê ao art. 51 do Código de Defesa do Consumidor. Em casos extremos, o que em um estado for considerado crime, em outro poderá não sê-lo (dependendo do sentido que cada um dos tribunais estaduais der, por exemplo, ao art. 317 do Código Penal, que trata da corrupção passiva).”[26]

O ministro do STF, Marco Aurélio Mendes de Farias Mello, em julgamento do habeas corpus número 106.336, sugeriu a criação de lei que tenha por finalidade aumentar o número de ministros para o STJ, haja vista que a Constituição Federal autoriza tal ocorrência. Na oportunidade, o mencionado jurista encaminhou projeto de lei ao Congresso Nacional, no qual sugeriu que número de componentes passasse para sessenta e seis.[27]

O que causa espanto é que, em que pese defendam a sobrecarga de trabalho, os representantes do STJ mostram-se contrários à elevação do número de ministros.[28]

Em reunião do Plenário realizada no dia 6 de Setembro de 2011 com a finalidade de discutir a proposta do Ministro Marco Aurélio, a ideia de aumentar o número de cadeiras no STJ não foi recepcionada pela maioria dos presentes.

A conjuntura atual tende a permanecer vigente, embora alguns estudiosos já apontem que o Novo Código de Processo Civil implicará em considerável aumento do número de recursos encaminhados ao Superior Tribunal de Justiça, na medida em que retira a possibilidade do juízo de admissibilidade prévio pelo Tribunal ad quem.

Foi a modificação legislativa processual que levou o Ministro do STJ, Reynaldo Fonseca, a pronunciar: “Nós não estamos aqui para negar a jurisdição, mas também não estamos aqui para trabalhar em situações individualizadas, como se fôssemos tribunais de apelação. Nós somos uma corte superior que diz o direito federal. Portanto, o filtro de relevância é fundamental para que o Superior Tribunal de Justiça exerça sua função, que é dizer o direito federal”.[29]

Conclusão

O que se conclui é que a repercussão geral para o recurso especialacaba por rechaçar o princípio teleológico que culminou na criação do STJ, qual seja a uniformização da interpretação legal.

Na prática, poderá causar insegurança jurídica e desprestígio das vias excepcionais, o que se revela ainda mais gravoso quando considerada a extensão territorial do Brasil, numerosidade de Tribunais, diversidade de culturas e ideologias.

Tais circunstâncias não estão sendo ponderadas de maneira adequada pelos representantes do Legislativo que já se debruçaram sobre o tema, e que já sinalizaram a concordância com o projeto.

Resta aguardar que a votação seja concluída na Câmara dos Deputados e, sendo o caso de aprovação, a posterior remessa e votação no Senado Federal, para se ter a exata dimensão do efeito prático que imprimirá ao sistema processual brasileiro.