Resumo: A pesquisa pretende identificar as diferenças entre a Ação Popular e Ação Civil Pública, apresentando e expondo as principais características definidoras, a partir de uma análise comparativa. A realização deste trabalho tem como principal enfoque esclarecer as distinções analisando os dois institutos. Por estarem inseridos no ordenamento jurídico, sendo espécies das Ações Constitucionais é que surgem confusões principalmente com relação ao cabimento, finalidade, legitimidade, partes, competência, processamento, dentre outros. A partir de uma análise comparativa entre as leis 7347/85 e 4717/65, ainda, complementado pelos ensinamentos doutrinários é que se chega à real distinção entre as Ações Constitucionais em questão, tornando possível então a compreensão e diferenciação das mesmas.
Palavras-chave: Ações Constitucionais; análise comparativa; distinção.
Sumário: 1. Ação Popular. 1.1 Conceito. 1.2 Origem. 1.3 Objetivos. 1.4 Finalidades da Ação Popular. 1.5 Requisitos. 1.6 Partes. 1.7 Competência. 1.8 Procedimento. 1.9 Sentença. 1.10. Recursos. 1.11. Execução. 2. Ação Civil Pública. 2.1 Conceito. 2.2 Origem. 2.3 Objetivos. 2.4 Finalidades da Ação Civil Pública. 2.5 Objeto. 2.6 Partes. 2.7 Competência. 2.8 Procedimento. 2.9 Sentença. 2.10 Recursos. 2.11 Execução. 3. Conclusão. Referências bibliográficas.
1. Ação Popular
1.1. Conceito
A Ação Popular concede ao cidadão o direito de ir à juízo para tentar invalidar atos administrativos praticados por pessoas jurídicas de Direito Público enquanto Administração Direta e também pessoas jurídicas da Administração Indireta.
A referida ação constitucional é posta à disposição de qualquer cidadão para a tutela do patrimônio público ou de entidade que o Estado participe, da moralidade administrativa, do meio ambiente e do patrimônio histórico cultural, mediante a anulação do ato lesivo.
Dessa forma podemos concluir que a Ação Popular é um remédio constitucional, que possibilita ao cidadão brasileiro que esteja em pleno gozo de seus direitos políticos, tutele em nome próprio interesse da coletividade de forma a prevenir ou reformar atos lesivos praticados por agente públicos ou a eles equiparados por lei ou delegação, na proteção do patrimônio público ou entidade custeada pelo Estado, ou ainda a moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico cultural.
1.2 Origem
Ao procurarmos sua origem vemos que sua criação se confunde com o próprio surgimento, em Roma, do habeas corpus, sendo um dos primeiros instrumentos de garantia do cidadão contra os abusos do administrador arbitrário.
Já na Inglaterra, quando a burguesia começou a limitar o poder dos monarcas, sob o argumento de não poder legislar sem o Parlamento, na busca de controlar os agentes do Estado para que os mesmos não promovessem desmandos, criou-se a possibilidade do cidadão levar a apreciação do judiciário ofensa que aqueles dessem origem.
Percebe-se, portanto, que esses institutos influenciaram nosso direito, dando ensejo ao habeas corpus, mandado de segurança, o habeas data, mandado de injunção, a ação popular, quase todos os instrumentos constitucionais de garantia dos direitos individuais e coletivos.
1.3 Objetivos
O objetivo é a prevenção ou correção de ato lesivo de caráter concreto praticado conta o patrimônio público, quando praticado contra entidade em que o Estado participe ou ainda contra o meio ambiente, ou também ato de caráter abstrato, sendo estes praticados ofendendo a moralidade administrativa e o patrimônio histórico cultural.
Os artigos 2°, 3°, 4° ambos da lei 4717/65 apresentam atos nulos, cabe ressaltar que tais artigos apresentam rol exemplificativo, de forma a ficar evidente que a ação popular é uma garantia coletiva e não política.
A doutrina clássica classifica como atos passíveis de serem anulados os decretos, as resoluções, as portarias, os contratos, os atos administrativos em geral, bem como quaisquer manifestações que demonstre a vontade da administração, desde que casem dano a sociedade.
1.4 Finalidades da Ação Popular
A ação popular pode ser de natureza preventiva, de forma a não permitir que o ato aconteça causando o dano.
Pode, ainda, ser regressiva, neste caso utilizada após o ato ter sido praticado, anulando o ato indevido.
Ainda a possibilidade da ação de natureza corretiva da atividade administrativa, neste caso o ato ilegal deve estar acontecendo já há algum tempo. Não visa apenas anular tal ato, mas também corrigir os atos que estejam sendo praticados de forma ilegal.
Por ultimo, surge a possibilidade de a ação popular ter natureza supletiva da inatividade do poder público, quando a administração pública for omissa, não praticando os atos que estava obrigada a praticar. Ocorrendo isso, pode-se ajuizar ação popular com a finalidade de obrigar a administração pública para que pratique o ato que deveria e ainda não o fez.
1.5 Requisitos
O primeiro requisito é que o autor seja cidadão brasileiro e que esteja devidamente inscrito na justiça eleitoral. A prova deste requisito é o título eleitoral, mas na falta deste e no caso de pessoas que não o possuem, tais como: pessoas como idade superior a 70 anos, a prova se faz por documento equivalente, a exemplo de certidão de quitação obtida junto a justiça eleitoral.
Em segundo plano, deve-se apurar se o ato praticado é realmente ilegal, lesivo ou se ele se funda em relevante ameaça a direito.
Por fim, deve ser demonstrado que o ato praticado vem trazendo algum tipo de lesão material ou imaterial, ou seja, concreta ou abstrata.
1.6 Partes
Quanto ao sujeito ativo há possibilidade de qualquer cidadão no gozo de seus direito políticos poder intentar, litisconsorciar tendo previsão legal no artigo 6° parágrafo 5° da lei 4717/65, ou dar prosseguimento a este remédio constitucional.
Sobre a legitimidade passiva que se relaciona com a pessoa jurídica envolvida no ato administrativo, podendo ser a autoridade, o beneficiário do ato e ainda, o avaliador de uma avaliação inexata, há a possibilidade de estes figurarem em litisconsórcio passivo.
O Ministério Público deve atuar em uma situação multi-falha, atuando como “custus legis” verificando se todos os atos processuais estão sendo praticados, respeitando o procedimento, preocupando-se com a produção probatória, possibilitando a maior produção de provas para os autos, na busca da verdade real.
1.7 Competência
A principio, interessante ressaltar que a ação será sempre interposta na justiça comum de primeiro grau no foro do lugar da ocorrência do dano ficando o juízo prevento.
É importante analisar quem praticou o ato lesivo, para que assim se possa determinar a competência.
O artigo 5° da lei 4717/65 determina que em se tratando de Estado e Município será definida a competência pela organização judiciária do Tribunal Estadual. Se lesar bens de interesse da União a competência será definida de acordo com o artigo 109 da Carta Magna.
1.8 Procedimento
A ação popular segue subsidiariamente ao rito ordinário do processo civil pátrio, tendo na lei especial n° 4717/65 procedimentos e prazos diferenciados, tais como: a citação editalícia e nominal dos beneficiados, a participação do Ministério Público, prazo comum para contestação de vinte dias prorrogáveis por igual período, conforme a apreciação do magistrado quanto à dificuldade de defesa.
Possível também o provimento liminar se presentes os requisitos do “fumus boni iuris” e o” periculum in mora”.
1.9 Sentença
Se julgado procedente a ação o ente da administração pública será compelido a corrigir o ato anulado voltando para o estado anterior, ou quando não for possível responderá patrimonialmente pelos danos causados, havendo possibilidade de ação regressiva contra quem seus agentes administrativos e favorecidos que beneficiaram-se do ato ora impugnado.
Quando a ação popular receber sentença final desfavorável à pretensão dela havendo transito em julgado e não comprovada a má-fé o autor ficará isento de custas, emolumentos e honorários. Tal provimento judicial surtira efeitos “erga omnes”, devendo haver o duplo grau de jurisdição, não podendo ser intentada nova ação pelos mesmos motivos a não ser o caso do indeferimento ter ocorrido por carência probatória, neste caso não fazendo coisa julgada.
1.10. Recursos
Todos os recursos e ações incidentais tanto para o juízo “a quo”, quanto para juízo “ad quem” quando oportunos são permitidos. Recebendo o recurso da sentença apenas o efeito devolutivo. A sentença improcedente só produzira efeitos após o recurso ordinário, portanto se as partes não recorrerem abrirá possibilidade de recurso de ofício.
Quanto ao Ministério Público é impossível que este interponha recurso quando a sentença for favorável ao autor.
1.11. Execução
Com as alterações promovidas pelas Leis 8.952/94, 10.444/2002, 11.232/2005 e 11.382/2006, houve alteração substancial no processo de execução no Brasil, modificando todas as hipóteses de comandos de fazer, não fazer e de dar (coisa diferente de dinheiro), inclusive no processo coletivo, de modo que a reforma mencionada também atinge a ação popular.
Nos casos em que a ação popular tiver por objeto obrigação de fazer ou não fazer, seu procedimento executório deve se submeter ao artigo especifico da LAP (artigo 14) e ao novo comando do Código de Processo Civil que, inclusive, é mais benéfico para execução. Não há mais a exigência de se instaurar novo processo para executar.
Por fim, a Lei 4.717/65, em seu artigo 22, determina a aplicação subsidiária do Código de Processo Civil à ação popular, naquilo em que não contrariar os seus dispositivos nem a natureza específica desta ação.
2. Ação Civil Pública
2.1 Conceito
A ação civil pública é o instrumento processual adequado conferido ao Ministério Público para o exercício do controle popular sobre os atos dos poderes públicos, exigindo tanto a reparação do dano causado ao patrimônio público por ato de improbidade, quanto a aplicação das sanções do artigo 37, § 4°, da Constituição Federal, previstas ao agente público, em decorrência de sua conduta irregular.
Podemos definir também como sendo o instrumento processual adequado para reprimir ou impedir danos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico e por infrações de ordem econômica, protegendo, assim, interesses difusos da sociedade.
2.2 Origem
Com a ampliação da incidência da proteção jurisdicional para outros interesses difusos (consumidor, patrimônio histórico e outros), bem como a incidência da cautelar, a competência absoluta do local do dano, bem como a criminalização da conduta atacada na lei. Vindo a ser regulamentada pela Lei 7.347/85.
Com o advento da Constituição Federal de 1988 alargou-se o alcance desses institutos protegidos enumerando-se a proteção do patrimônio público geral e tornadomeramente exemplificativa uma enumeração que era taxativa, quando colocou no texto constitucional a previsão de outros interesses difusos e coletivos.
2.3 Objetivos
Segundo posição doutrinária e jurisprudencial, a ACP intentada pelo Ministério Público não deve ser utilizada somente para o ressarcimento de danos ao erário, pois isso não se amolda às suas finalidades sociais.
Luís Roberto Barroso (2003, p. 223) acentua que “a alternatividade que o dispositivo enseja não impede a cumulação, numa mesma ação, dos pedidos de prestar ou não algum fato e de indenizar em certa quantia de dinheiro”.
Além dos fins previstos na Lei de Ação Civil Pública, outras normas preveem o emprego dessa ação para o alcance de diferentes formalidades.
O CDC estabelece a utilização da ACP para a invalidação de cláusulas abusivas (Lei 8.078/90, artigo 51, §4°). Essa providência é de caráter constitutivo, pois cria situação jurídica nova.
2.4 Finalidades da Ação Civil Pública
O interesse defendido na ação é o da proteção jurisdicional ao meio ambiente; consumidor; bens e direito de valor histórico, artístico, estético, turístico e paisagístico; qualquer outro interesse ou direito difuso coletivo ou individuais homogêneos; bem como a defesa da ordem econômica.
Entende-se por interesses difusos a espécie do gênero interesses metaindividuais – interesses coletivos lato sensu – e ocupam o topa da escala da indivisibilidade e falta de atributividade a um determinado indivíduo ou grupo determinado, sendo a mais ampla síntese dos interesses de uma coletividade, verdadeiro amálgama de interesses em torno de um bem da vida.
2.5 Objeto
Busca defender um dos direitos resguardados pela Constituição Federal e leis especiais, podendo ter por fundamento a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, bem como o ato ilegal lesivo à coletividade sendo responsabilizado o infrator que lesa: meio ambiente, consumidor, bens e direitos de valor artístico, interesses coletivos e difusos.
Entende melhor por interesses coletivos, àqueles que são comuns à coletividade, desde que presente o vínculo jurídico entre os interessados, como o condomínio, a família, o sindicato entre outros. Por outro lado, os interesses são chamados de difusos quando, muito embora se refiram à coletividade, não obrigam juridicamente as partes envolvidas, por exemplo, a habitação, o consumo, entre outros.
2.6 Partes
Os legitimados para pleitear a ação civil pública são: o Ministério Público; as pessoas jurídicas de direito público interno (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), bem como suas entidades paraestatais, porque tanto estas como aquelas podem infringir normas de direito material de proteção aos bens tutelados nesta ação, expondo-se ao controle judicial de suas condutas.
A LACP não trata da legitimidade passiva para a ACP, pois não há restrição nesse sentido. Podem ocupar o pólo passivo na ACP entidades da Administração Pública direta e indireta, bem como particulares, ou seja, quaisquer pessoas, físicas ou jurídicas, que ofendam os bens jurídicos tutelados pela LACP.
Ocorrerá litisconsórcio passivo – a despeito do silêncio da lei – quando duas ou mais pessoas ou entidades forem responsáveis pelo dano ao interesse difuso ou coletivo.
2.7 Competência
O foro competente para processar a ACP e a ação cautelar (a ação de execução é proposta, em regra, no juízo que julgou a causa em 1° grau) é o do local onde ocorrer o dano, conforme disposição do referido artigo 2°, que firma, à primeira vista, hipótese de competência territorial.
Essa opção legislativa leva em conta que o juiz do local do dano terá maior facilidade para colher as provas necessárias ao julgamento da causa.
Embora a competência de foro seja territorial, a LACP prevê regra especial, determinando que ela será de natureza funcional, tornando-a absoluta e improrrogável.
Ademais, a lei 8.078/90 prevê exceção à regra do local do dano, quando o dano for nacional ou regional que abranja mais de um Estado.
2.8 Procedimento
A ACP pode ser proposta subsidiariamente sob o rito ordinário ou sumário do processo civil, cabendo provimento liminar quando estiverem presentes os pressupostos de aparência do bom direito e do perigo da demora ou ainda a tutela antecipada.
Existe divergência doutrinária a respeito da possibilidade de antecipação da tutela na ACP. Parte dos doutrinadores entende que, por haver tratamento específico da liminar na LACP, não se aplica à ACP a antecipação de tutela (MEIRELLES, 2003, p. 179). Outra corrente, por seu turno, aceita a tutela antecipada especificamente nas ações que tenham por objeto o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer (BARROSO, 2003, p. 238).
O artigo 4° da LACP estatui a possibilidade de ajuizamento de ação cautelar preparatória ou incidental à ação civil pública. Tal disposição torna-se, contudo, desnecessária, diante da previsão de aplicação subsidiária do Código de Processo Civil à ação civil pública (Lei 7.347/85, artigo 19). O procedimento da ação cautelar relativa à ACP será o previsto no CPC, incidindo as regras pertinentes aos processos cautelares inespecíficos (CPC, artigos 796 a 812).
2.9 Sentença
Se julgado procedente a ação o ente da administração pública será compelido a corrigir o ato anulado voltando para o estado anterior, não sendo possível responderá, então, patrimonialmente pelos danos causados, não sendo descartada a possibilidade de ação de regresso contra terceiros responsáveis solidários do ato impugnado.
Ainda mais, o legislador previu a possibilidade da indenização ser revertida para um fundo próprio criado por lei para subvencionar não somente a lesão ora causada mas a maioria dos interesses difusos de nossa sociedade. Importante ressaltar a finalidade supletiva deste remédio constitucional, qual seja, compelir o ente público omisso a atuar. A sentença somente terá eficácia no território de competência do juízo proferidor.
2.10 Recursos
Como na ação popular, todos os recursos tanto para o juiz “a quo”, quanto para o juiz “ad quem”, admitidos pelo diploma processual civil vigente, quando apropriados, são admitidos. Recebendo recurso da sentença procedente caberá efeito suspensivo caso o magistrado atribua na intenção de evitar danos irreparáveis à parte, tendo ainda o efeito devolutivo.
A sentença improcedente somente terá eficácia após a confirmação do recurso ordinário, portanto as partes não recorrendo caberá recurso de ofício.
2.11 Execução
A execução definitiva da sentença deve ser providenciada pela parte interessada. No caso de associação, não promovendo esta a execução em sessenta dias, o Ministério Público ou os demais legitimados poderão fazê-lo, conforme dispões o artigo 15 da lei 7.347/85. O Ministério Público tem o dever, os demais faculdade.
Em razão da alteração promovida no processo de execução civil para as obrigações de dar e fazer (exceto de dar dinheiro), a sentença passa a expressar quase uma ordem mandamental, devendo ser cumprida, sob pena de incidirem as imposições dos artigos 461 e 461-A do CPC.
3. Conclusão
Pode-se concluir, portanto, que a ação popular e ação civil pública, ambas remédios constitucionais disponibilizados pelo legislador para a proteção e manutenção dos direitos civis, comportam várias particularidades, como por exemplo no que tange a legitimidade, dentre outras.
Hodiernamente, a Ação Popular mostra-se como uma das formas mais específicas e diretas de obtenção de uma proteção satisfatória dos bens jurídicos de titulares indeterminados, possibilitando assim o exercício da cidadania, pois este instituto garante ao cidadão que ele possa fiscalizar a administração no exercício da prática de seus atos.
Concluímos ainda que, a ação civil pública se mostra como um instrumento eficiente para tutelar direitos difusos, coletivos, individuais homogêneos, de forma a condenar em obrigação de fazer ou não fazer e, ainda, de indenizar ou reparar o dano causado.
Informações Sobre o Autor
Kalleo Castilho Costa
Advogado licenciado pós-graduado em Direito Processual Civil pela Universidade do Estado de São Paulo UNICID. Assessor Jurídico do Ministério Público do Estado de Goiás. Professor de Direito Penal da Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas de Goiatuba FESG/FAFICH
