Resumo: A Carta Magna de 1988 dedica à Ordem Econômica o Título VII, compreendendo os artigos 170 a 192. Determina o art. 170 que a Ordem Econômica brasileira terá como fundamentos a valorização do trabalho humano e a livre iniciativa, com o objetivo de assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social. Tais fundamentos e objetivos ainda que contraditórios e ambivalentes, estabelecem uma conexão sistemática para o interprete constitucional, qual seja a definição de um conjunto de normas programáticas, em uma Constituição dirigente.
Palavras Chave: Ordem Econômica; Constituição Econômica; Ordem Econômica Constitucional Brasileira.
Abstract: The Great Letter of 1988 dedicates to the Economic Order Heading VII, understanding the 192 articles 170. It determines art. 170 that the Brazilian Economic Order will have as beddings the valuation of the human work and the free initiative, with the objective to assure to all worthy existence, as the parameters of social justice. Such beddings and objectives despite contradictory and ambivalent, they establish a systematic connection interprets for it constitutional, which is the definition of a set of programmatical norms, in a leading Constitution.
Key words: Economic Order; Economic Constitution; Economic Order Constitutional Brazilian.
1. Introdução
No presente trabalho pretendemos analisar a Ordem Econômica Constitucional brasileira, a partir do art. 170 da Constituição Federal de 1988. Para tanto, procuramos comentar isoladamente os fundamentos, os objetivos e alguns princípios gerais da atividade econômica no Brasil, para com isso tentar estabelecer mecanismos de interpretação e compreensão da Ordem Econômica Constitucional brasileira vigente.
2. Ordem Econômica e Constituição Econômica
Para tratarmos da ordem econômica constitucional devemos antes mencionar algumas noções sobre “ordem econômica” e “Constituição econômica”.
Para Eros Roberto Grau, a ordem econômica, ainda que se oponha a ordem jurídica[1], é usada para referir-se uma parcela da ordem jurídica, que compõe um sistema de princípios e regras, compreendendo uma ordem pública, uma ordem privada, uma ordem econômica e uma ordem social (GRAU, 2004, p. 51).
André Ramos Tavares que também concebe a ordem econômica com uma ordem jurídica da economia, a define como sendo “a expressão de um certo arranjo econômico, dentro de um específico sistema econômico, preordenado juridicamente. É a sua estrutura ordenadora, composta por um conjunto de elementos que confronta um sistema econômico.”(TAVARES, 2006, p. 81).
Vital Moreira assevera que a ordem econômica possui diversos sentidos:
“– em um primeiro sentido, “ordem econômica” é o modo de ser empírico de uma determinada economia concreta; a expressão, aqui, é termo de um conceito de fato (é conceito do mundo do ser, portanto);o que o caracteriza é a circunstância de referir-se não a um conjunto de regras ou a normas reguladoras de relações sociais, mas sim a uma relação entre fenômenos econômicos e matérias, ou seja, relação entre fatores econômicos concretos;conceito do mundo do ser, exprime a realidade de uma inerente articulação do econômico como fato;
– em um segundo sentido, “ordem econômica”é expressão que designa o conjunto de todas as normas(ou regras de conduta), qualquer que seja a sua natureza(jurídica, religiosa, moral etc.), que respeitam à regulação do comportamento dos sujeitos econômicos; é o sistema normativo( no sentido sociológico) da ação econômica;
– em um terceiro sentido, “ordem econômica”significa ordem jurídica da economia.” (MOREIRA apud GRAU,. 2004, p. 57-58)
A expressão “ordem econômica” adquiriu dimensão jurídica a partir do momento em que as constituições dos Estados passaram a discipliná-la sistematicamente, fato este que se iniciou com a Constituição do México de 31 de janeiro 1917[2] e a Constituição alemã de Weimar de 11 de agosto de 1919[3]. No Brasil, através da Constituição de 16 de julho 1934.[4]
Neste momento ocorre uma transição de um modelo econômico liberal, pautado na regra do “laissez faire, laissez passer”, onde o Estado deve abster-se de qualquer regulação, pois melhor do que ele, “a mão invisível” de que fala Adam Smith regularia a economia. Entra em cena o modelo econômico intervencionista estatal, inaugurando o Estado Social, que passa a regular sistematicamente a vida econômica, dando ensejo ao surgimento das chamadas Constituições econômicas.
Para Vital Moreira a Constituição econômica:
“(…) é pois, o conjunto de preceitos e instituições jurídicas que garantindo os elementos definidores de um determinado sistema econômico, instituem uma determinada forma de organização e funcionamento da economia e constituem, por isso mesmo, uma determinada ordem econômica; ou, de outro modo, aquelas normas ou instituições jurídicas que, dentro de um determinado sistema e forma econômicos, que garantem e (ou) instauram, realizam uma determinada ordem econômica concreta” (MOREIRA apud TAVARES, 2006, p. 75).
Com a Constituição econômica, a economia assume feição jurídica, ou seja, ocorre uma juridicização de temas econômicos em sede constitucional. Já para Eros Roberto Grau, as Constituições econômicas não ensejaram na verdade a constitucionalização da ordem econômica, posto que “a ordem econômica, parcela da ordem jurídica, aparece como uma inovação deste século, produto da substituição da ordem jurídica liberal por uma ordem jurídica intervencionista” (GRAU, 2004, p. 62). Tal fato implica afirmar que a relativa ausência de normas econômicas em cartas políticas anteriores não significa a inexistência de uma Constituição econômica e muito menos de uma ordem econômica.
Diante de todo o exposto, parafraseando André Ramos Tavares, temos que “a ordem econômica constitucional seria o conjunto de normas que realizam uma determinada ordem econômica no sentido concreto, dispondo a cerca da forma econômica adotada” (TAVARES, 2006, p. 83.).
3. A Ordem Econômica Constitucional da Constituição de 1988.
As bases constitucionais do atual sistema econômico brasileiro encontram-se dispostas no Título VII, “Da Ordem Econômica e Financeira”, nos arts. 170 a 192.
José Afonso da Silva assevera que a ordem econômica, consubstanciada em nossa Constituição vigente é uma forma econômica capitalista, porque ela se apóia inteiramente na apropriação privada dos meios de produção e na iniciativa (SILVA, 2001, p. 764). Em outro sentido, Raul Machado Horta afirma que o texto constitucional na ordem econômica está “impregnada de princípios e soluções contraditórias. Ora reflete um rumo do capitalismo liberal, consagrando os valores fundamentais desse sistema ora avança no sentido di intervencionismo sistemático e do dirigismo planificador, com elementos socializadores”(HORTA apud MORAES, 2008, p. 796.). Vejamos o disposto no art. da Carta de 1988:
“Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
I – soberania nacional;
II – propriedade privada;
III – função social da propriedade;
IV – livre concorrência;
V – defesa do consumidor;
VI – defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação;
VII – redução das desigualdades regionais e sociais;
VIII – busca do pleno emprego;
IX – tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País.
Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei.”
Pela leitura do dispositivo constitucional podemos inferir que a Ordem Econômica Constitucional brasileira tem como fundamentos a valorização do trabalho humano e a livre iniciativa privada.
A valorização do trabalho humano é também fundamento da República Federativa do Brasil, nos termos no art. 1º, inc. IV da CF/88, nos levando a crer que a valorização do trabalho é um princípio, e mais precisamente, segundo a lição de J. J. Gomes Canotilho, um “principio político constitucionalmente conformador” (CANOTILHO, 2006, p. 201.). Manoel Gonçalves Ferreira Filho afirma que a valorização do trabalho é princípio sublinhado pelo constituinte dentro da linha firmada pela doutrina social da igreja, como sendo um valor cristão (FERREIRA FILHO, 2007, p. 361.). Já Eros Roberto Grau assevera que esta caracterização principiológica, denota uma preocupação com um tratamento peculiar ao trabalho que, “em uma sociedade capitalista moderna, peculiariza-se na medida em o trabalho passa a receber proteção não meramente filantrópica, porém politicamente racional”. Seguindo este raciocínio e conforme os dizeres de Nagib Slaib Filho, é inegável que o trabalho diz respeito ao fator social da produção, “porém ele está muito além da necessidade econômica de suprir as necessidades materiais – é uma necessidade, inerente à natureza humana e ao instituto da auto preservação e progresso pessoal” (SLAIB FILHO, 2006, p. 702). José Afonso da Silva por sua vez, alerta que nossa ordem econômica embora de natureza capitalista que “dá prioridade aos valores do trabalho humano sobre todos os demais valores da economia de mercado” (SILVA, 2001, p. 766).
A livre iniciativa, como segundo fundamento da ordem econômica, á seu turno, também é fundamento da República Federativa do Brasil (art. 1º, inc. IV da CF/88). Trata-se, pois, também de “princípio político constitucionalmente conformador”, que segundo Luiz Alberto David Araújo e Vidal Serrano Nunes Júnior possui uma densidade normativa, da qual se pode extrair a “faculdade de criar e explorar uma atividade econômica a título privado” e a“ não sujeição a qualquer restrição estatal, senão em virtude de lei” (ARAUJO; SERRANO JUNIOR, 2006, p. 466). Nesse sentido, salienta André Ramos Tavares que o postulado da livre iniciativa tem uma conotação normativa positivada (liberdade a qualquer pessoa) e um viés negativo (imposição da não-intervenção estatal) (TAVARES, 2006, p. 83).
José Afonso da Silva comenta que a livre iniciativa consagra uma economia de mercado, de natureza capitalista, já que a iniciativa privada é um princípio básico da ordem capitalista, e afirma também que “a liberdade de iniciativa envolve a liberdade de indústria e comércio ou liberdade de empresa e a liberdade de contrato”. Porém, em contrapartida, Eros Roberto Grau, reconhece e insiste que a liberdade de iniciativa não se identifica apenas com a liberdade de empresa, pois ela abrange todas as formas de produção individuais ou coletivas, dando ensejo às iniciativas privada, cooperativa, autogestionária e pública (GRAU, 2004, p. 186-187). Contudo, é certo que é fundamental o reconhecimento de que a livre iniciativa tem seu ponto sensível na chamada liberdade de empresa, que pode ser entendida sobre três vertentes: “liberdade de investimento ou acesso; liberdade de organização; liberdade de contratação” (VAZ apud ARAUJO; SERRANO JUNIOR, 2006, p. 465).
É importante registrar também, que estes fundamentos da valorização do trabalho humano e da livre iniciativa têm por finalidade assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social.
Existência digna é a finalidade ou objetivo da ordem econômica. Registre-se que o texto constitucional no art. 1º, inc. III, enaltece também a dignidade da pessoa humana à fundamento da República Federativa do Brasil. A dignidade da pessoa humana (ou existência digna) fundamenta e confere unidade não apenas aos direitos fundamentais, mas também à ordem econômica. Nesse sentido é a conceituação de José Afonso da Silva:
“Dignidade da pessoa humana é um valor supremo que atrai o conteúdo de todos os direitos fundamentais do homem, desde o direito à vida. “Concebido como referência constitucional unificadora de todos os direitos fundamentais [observam Gomes Canotilho e Vital Moreira], o conceito de dignidade da pessoa humana obriga a uma densificação valorativa que tenha em conta o seu amplo sentido normativo-constitucional e não uma qualquer idéia apriorística do homem, não podendo reduzir-se o sentido de dignidade humana à defesa dos direitos pessoais tradicionais, esquecendo-a nos casos de direitos sociais, ou invoca-la para construir ‘teoria do núcleo da personalidade’ individual, ignorando-a quando se trate de garantir as bases da existência humana. Daí decorre que a ordem econômica há de ter por fim assegurar a todos existência digna (art. 170), a ordem social visará a realização da justiça social (art. 193), a educação o desenvolvimento da pessoa e o seu preparo para o exercício da cidadania (art. 205) etc., não como meros enunciados formais, mas como indicadores do conteúdo normativo eficaz da dignidade da pessoa humana”. (SILVA, 2001, p. 109)
No tocante à ordem econômica ter como conseqüência a justiça social, Manoel Gonçalves Ferreira Filho observa que esta expressão “justiça social” não possui um sentido unívoco, contudo seu uso é divulgado especialmente pela doutrina social da Igreja, podendo ser considerada como, a “virtude que ordena para o bem comum todos os atos humanos exteriores” (FERREIRA FILHO, 2007, p. 359). Também nesta esteira de raciocínio, Eros Roberto Grau menciona que a “justiça social, inicialmente quer significar superação das injustiças na repartição, a nível pessoal do produto econômico (…) passando a consubstanciar exigência de qualquer política econômica capitalista” (GRAU, 2004, p. 208). Vale também ressaltar a lição de José Afonso da Silva que anuncia que a “justiça social só se realiza mediante eqüitativa distribuição da riqueza” (SILVA, 2001, p. 767.), possibilitando que o capitalismo se humanize. Ocorre que, segundo Uadi Lammêgo Bulos trata-se de “um dos instrumentos de tutela dos hipossuficientes (CF, art. 6º) que até hoje, não saiu do papel. O espírito do neoliberalismo não conseguiu estancar as desigualdades sociais, criadas e produzidas pela iníqua distribuição de rendas” (BULOS, 2007, p. 1238).
Por fim, para que ordem econômica, cujos fundamentos são a valorização do trabalho humano e a livre iniciativa, que objetivam assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, deverão ser observados os princípios indicados nos incisos do art. 170 da Carta de Outubro de 1998. Estes princípios, bem como os que já mencionamos, são princípios gerais da atividade econômica, considerados núcleos condensadores de diretrizes ligados à apropriação privada dos meios de produção e a livre iniciativa que consubstanciam a ordem capitalista de nossa economia.
O primeiro destes princípios é a soberania nacional, que constitui também um fundamento da República Federativa do Brasil (art. 1º, inc. I da CF/88) e entre nos figura-se como um dos elementos constituttivos do Estado, sendo seu elemento formal que implica em supremacia na ordem interna e independência na ordem externa. Porém, sua inserção na ordem econômica diz respeito à formação de um capitalismo nacional autônomo e sem ingerências, o não se supõe o isolamento econômico perante as demais nações. José Afonso da Silva assevera que a soberania nacional econômica, nos traz a noção de que “o constituinte de 1988 não rompeu com o sistema capitalista, mas quis que se formasse um capitalismo nacional autônomo, isto é, não dependente” (SILVA, 2001, p. 770).
A Carta Magna inscreveu também a propriedade privada e a sua função social como princípios da ordem econômica (170, incs. II e III). Não obstante, no art. 5º, incs. XXII e XXIII, da CF/88 existem normas idênticas, além de vários outros dispositivos constitucionais a respeito onde a propriedade é tratada como direito individual. Segundo Eros Roberto Grau tal entendimento constitui uma imprecisão, pois existe distinção entre “função individual” (justificada na garantia de subsistência do indivíduo e de sua família) e “função social” (justificada pelos seus fins, seus serviços, sua função) da propriedade (GRAU, 2004, p. 216.). José Afonso da Silva também comenta que as normas constitucionais relativas à propriedade denotam que ela não pode mais ser considerada como um direito individual nem como instituição de Direito Privado, e concluí: “por isso, deveria ser prevista apenas como uma instituição da ordem econômica, como instituição de relações econômicas, como nas Constituições da Itália (art. 42) e de Portugal (art. 62) (SILVA, 2001, p. 273.).
Assim, deve-se ter em mente que “a propriedade privada vertida sob a ótica de principio da ordem econômica, é aquela que se insere no processo produtivo, envolvendo basicamente a propriedade – dita dinâmica – dos bens de consumo e dos bens de produção” (ARAUJO; SERRANO JUNIOR, 2006, p. 467). Quanto aos bens de consumo (aqueles que são consumidos no mercado a satisfazem as necessidades humanas), nos dizeres de José Afonso da Silva, estes “são imprescindíveis à própria existência digna das pessoas, e não constituem nunca instrumentos de opressão, pois satisfazem necessidades diretamente” (SILVA, 2001, p. 790 e 791.). Já quanto os bens de produção (aqueles que irão gerar outros bens ou rendas), para Eros Roberto Grau, é sobre eles incidindo “que se realiza a função social da propriedade. Por isso se expressa, em regra, já que os bens de produção são postos em dinamismo, no capitalismo, em regime de empresa, como função social da empresa” (GRAU, 2004, p. 216.).
Em linhas gerais, significa dizer que garante-se a propriedade privada dos bens de produção, até porque estamos diante de um sistema capitalista, contudo seu uso está condicionado à um fim, qual seja “assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social” (art.170 da CF/88). Esta é a noção que se extrai da lição de Fábio Konder Comparato:
“Quando se fala em função social da propriedade não se indicam as restrições ao uso e gozo dos bens próprios. Estas últimas são limites negativos aos direitos do proprietário, mas a noção de função, no sentido em que é empregado o termo nesta matéria (e a matéria é precisamente a função social da propriedade), significa um poder de dar ao objeto da propriedade destino determinado, de vinculá-lo a certo objetivo. O adjetivo social mostra que este objetivo corresponde ao interesse coletivo e não ao interesse próprio do dominus; o que não significa que não possa haver harmonização entre um e outro. Mas, de qualquer modo, se está diante de um interesse coletivo e essa função social da propriedade corresponde a um poder-dever do proprietário, sancionável pela ordem jurídica.”
Eros Roberto Grau também menciona que o princípio da função social da propriedade impõe ao proprietário, ou quem detenha o controle da empresa, o dever de exercê-lo em benefício de outrem, e não apenas de não o exercer em prejuízo de outrem. Assim, este princípio impõe um comportamento positivo, prestação de fazer e não meramente de não fazer aos detentores do poder que deflui a propriedade, ele integra o conceito jurídico positivo da propriedade (GRAU, 2004, p. 222-223.)
Outro princípio expresso é o da livre concorrência (inc. IV), que é definida por André Ramos Tavares como “a abertura jurídica concedida aos particulares para competirem entre si, em segmento lícito, objetivando êxito econômico pelas leis de mercado e a contribuição para o desenvolvimento nacional e a justiça social” (TAVARES, 2006, p. 83). Para grande parte dos doutrinadores a livre concorrência é um desdobramento da livre iniciativa. Seguindo esta posição Eros Roberto grau a define como “livre jogo das forças do mercado, na disputa de clientela” (GRAU, 2004, p. 193.). Luiz Alberto David Araújo e Vidal serrano Nunes Junior asseveram que “seu objetivo é a criação de um mercado ideal, caracterizado pelo assim chamado ‘estado de concorrência’” (ARAUJO; SERRANO JUNIOR, 2006, p. 468).
Também estão inseridos como princípios a defesa do consumidor (inc. V), a defesa do meio ambiente (inc. VI), a redução das desigualdades regionais e sociais (inc. VII) e a busca do pleno emprego (inc. VIII). Eles são denominados por José Afonso da Silva como “princípios de integração, porque todos estão dirigidos a resolver os problemas da marginalização regional ou social” (SILVA, p. 774.).
Por fim temos como último princípio o tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte (inc. IX). Da leitura rápida deste princípio poder-se-ia pensar que se trata de regra contrária a livre concorrência, contudo este tratamento favorecido, visa proteger os organismos que possuem menores condições de competitividade em relação às grandes empresas e conglomerados, para que dessa forma se efetive a liberdade de concorrência e de iniciativa. Nesse sentido proclama Manoel Gonçalves Ferreira Filho, “numa era de gigantismo empresarial, a sobrevivência das empresas de pequeno porte é extremamente difícil. São elas, porém, um elemento de equilíbrio e, consequentemente, merecem um tratamento especial” (FERREIRA FILHO, 2007, p. 362).
4. Conclusão
Por todo o exposto, podemos afirmar que ordem econômica na Constituição de 1988, constitui um conjunto de normas programáticas de uma Constituição dirigente, ou seja, normas que procuram dizer para onde e como se vão atribuir os fins do Estado, não apenas o retrato do “mundo do ser” econômico.
Eros Roberto Grau preleciona que o “artigo 170 prospera, evidenciadamente, no sentido de implantar uma nova ordem econômica”. [5] É nesse sentido dinâmico que devemos entender a atuação estatal, que sob a ótica deste tipo de Constituição (dirigente), deve ser empreendida prospectivamente se manifestando através de planejameto, para se adequar não a apenas “ordem estabelecida do presente, a defesa do presente, mas também a formulação de uma ordem futura, antecipação do porvir”.[6]
Desta forma, a ordem econômica na constituição de 1988, sendo objeto de interpretação dinâmica, poderá ser adequada às mudanças da realidade social, prestando-se, ademais, a instrumentá-las.
Informações Sobre o Autor
Alberto de Magalhães Franco Filho
Graduado em Direito pelo Centro Universitário de Patos de Minas – UNIPAM, Pós-graduado em Direito do Trabalho e Processo do Trabalho pelo Centro Universitário de Patos de Minas – UNIPAM, Mestre em Direito Coletivo, Cidadania e Função Social pela Universidade de Ribeirão Preto – UNAERP, Professor efetivo Assistente I da Universidade Federal de Viçosa Campus de Rio Paranaíba.
