Sumário: Resumo; Introdução; 1 Breve escorço histórico sobre as comissões parlamentares de inquérito; 2 Estrutura organizacional das comissões parlamentares de inquérito: instalação e quebra de sigilo bancário ou fiscal de seus investigados e conceituação de fato determinado; Conclusão; Referências
Resumo: O trabalho tem como objetivo traçar um panorama da atual estrutura das Comissões Parlamentares de Inquérito, apontar suas principais deficiências e, principalmente, analisar a ingerência do Supremo Tribunal Federal sobre os atos nelas praticados, assim como o impacto das decisões judiciais, tanto nos procedimentos investigatórios quanto na mídia e na sociedade. O escorço histórico da política brasileira é extremamente vasto no que tange a casos de corrupção. Neste ínterim, a sociedade espera das CPI’s resultados imediatistas e, quase sempre, fora da abrangência de efeitos gerados pelo procedimento. O Supremo Tribunal Federal funciona não só como regulador dos atos ilegais praticados nas CPI’s: também tem como objetivo precípuo a guarda da constituição pátria e, no caso deste trabalho, será analisado o dever de garantir direitos fundamentais geralmente envolvidos pelo procedimento de uma Comissão Parlamentar de Inquérito.
INTRODUÇÃO
As Comissões Parlamentares de Inquérito têm exercido, sobretudo nos dias de hoje, um importante papel como instrumento de fiscalização e moralização da Administração pública nos Estados modernos. Tal instituto vem sendo desprestigiado em vista da equivocada compreensão de sua finalidade no sistema político brasileiro.
Originário do Direito Constitucional inglês e, posteriormente, incorporado pelo sistema romano – germânico, a CPI tem por objeto o exercício da função de fiscalização do poder público, típica de competência do Legislativo. No Brasil, tal dispositivo foi introduzido no Texto Maior de 1934, fortemente influenciada pela Constituição populista de Weimar.
Podem ser consideradas, por alguns, como populistas e inúteis, sob a égide de que as atribuições investigativas exercidas pela Polícia ou pelos agentes do Ministério Público são totalmente desnecessárias.
O presente estudo busca demonstrar que a função precípua das CPIs transcede à investigativa, eis que se erigem como instrumento de controle democrático do processo político.
Ao fazer exame acerca das CPIs buscou-se fazer uma análise histórica do instituto em apreço, ressaltando a importância dessas comissões dentro do ordenamento jurídico pátrio. Em outro momento, analisar-se-á a estrutura organizacional das comissões parlamentares de inquérito, enfocando a tormentosa questão da instalação e quebra de sigilo bancário ou fiscal de seus investigados.
1 Breve escorço histórico sobre as Comissões Parlamentares de Inquérito
As comissões parlamentares de inquérito têm origem na Inglaterra, durante o reinado de Eduardo II, no final do século XVI. A criação e instalação formal da primeira comissão parlamentar de inquérito datam de 1571, ressaltando investigação sobre fatos relativos a casos eleitorais, embora existam historiadores que afirmam a existência do direito de investigar na Alta Corte do Parlamento inglês no século XIV.
Segundo alguns historiadores, as comissões foram criadas pela primeira vez na Câmara dos Comuns no século XVIII e estudos recentes aduzem que há milhares de anos monges budistas se reuniam nos sopés das montanhas, sentando-se em círculo para meditar, apurar e punir as causas do mal estar da população.
No Himalaia, essas comissões de monges budistas exerciam a mesma função dos parlamentares, formando um círculo fechado, em que os “parlamentares” se sentavam lado a lado e frente a frente com seus opositores para legislar sobre o assunto.
Destarte, historicamente é que no século XVII, as comissões parlamentares adquiriram uma nova inovação. Há registro, em 1644, quando a Câmara dos Comuns criou uma comissão para ouvir pessoas com o fim de obter o maior número possível de elementos informativos para lastrear a elaboração de uma lei específica disciplinadora da navegação de cabotagem no Rio Wey.
Após vários anos, foi instalada nova comissão parlamentar de inquérito com a função precípua de investigar e inspecionar atos e serviços da Marinha Mercante da Inglaterra. As comissões parlamentares criadas, instaladas e concluídas à época, se destinava à obtenção de informações para auxiliar ao processo de produção legislativa e, ainda, sob matéria financeira, com excepcional interesse na distribuição e aplicação das verbas orçamentárias.
Em fase ulterior, os denominados inquéritos parlamentares seguiram para as Casas Legislativas das Colônias Norte-Americanas, entretanto, com a independência das Colônias e a formação dos Estados Federados, através de suas respectivas assembléias, mantiveram a tradição do instituto e elevaram-no à magnitude de alguns Estados.
Registra-se a Colônia de Nova York como a primeira a prevê-la constitucionalmente. Os membros da comissão de investigação desta colônia viajavam de cidade em cidade para colher depoimentos e dados ligados com o objeto das investigações.
Os Estados Unidos da América do Norte seguiu o passado das Colônias Inglesas, sendo silente acerca das comissões parlamentares. Ademais, com a ratificação formal da Constituição Norte-Americana em 1792, a Casa dos Deputados criou e instalou a primeira comissão de investigação naquele País, com o fim de investigar as causas da derrota do General Arthur St. Clair em combate armado com a população indígena.
Depois disto, não cessaram de serem instaladas as Investigations Committees, o que culminou no pós-guerra, no qual as comissões parlamentares adquiriram status ameaçador, desrespeitando direitos e garantias individuais.
A pretexto disso, saía à procura de inimigos políticos, hereges, comunistas, ativistas antiamericanos e traidores, classificados à moda das comissões e expostos a execração pública, empregando os diversos meios de comunicação, tais como: televisão, rádio e jornal da época.
Na Alemanha a prática das investigações parlamentares advém da Constituição de 1849 que a autorizava seguindo a tradição por outras normas que vieram regular o seu uso. Em diversos períodos da história, as investigações do parlamento alemão eram instituídas por meio de atos especiais previstos nos regimentos.
Com o advento da Constituição de Weima de 1916, o seu emprego tornou-se mais intensivo. Em 1925 foram autorizadas sete investigações, tornando-se constante a criação de tal instituto.
Na Argentina os primeiros registros datam de 1872. A Constituição do Uruguai de 1830, por sua vez, não dispunha expressamente sobre a matéria, constituindo-se apenas as Câmaras Uruguaias que designavam comissões com o objetivo de inspecionar a documentação do Poder Executivo e, especialmente a documentação da contadoria.
No período Imperial não se tem notícia de que no Brasil haja uma instalação de uma comissão parlamentar de inquérito.
No Brasil a primeira Constituição a consagrar a comissão parlamentar de inquérito – CPI foi a de 1934, mas somente para os membros da Câmara dos Deputados. Quanto ao Senado Federal só competia criar as CPI’s.
A Constituição brasileira outorgada de 1937 por Getúlio Vargas foi, portanto, omissa quanto às CPI’s. Tal instituto retornou na Constituição brasileira de 1946 prevista, pela primeira vez, nas duas Casas do Congresso Nacional, ou seja, na Câmara dos Deputados e no Senado Federal.
Na Constituição da República de 1988, as CPI’s estão esculpidas no artigo 58, § 3º no qual as comissões parlamentares de inquérito poderão decretar a quebra do sigilo bancário ou fiscal de seus investigados. Mencionado dispositivo constitucional inovou ao delegar poderes às comissões parlamentares de inquérito de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas.
Nesse diapasão, as comissões serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao representante do Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.
Não obstante, salienta-se o entendimento de Pontes de Miranda acerca da conceituação de fato determinado:
Fato determinado’ é qualquer fato da vida constitucional do país, para que dele tenha conhecimento, preciso e suficiente, a Câmara dos Deputados ou o Senado Federal; e possa tomar as providências que lhes couberem (…).
A investigação sòmente pode ser sôbre ‘fato determinado’, ou, em conseqüência, sobre ‘fatos determinados’ que se encadeiem ou se seriem. O estado permanente em que se aponte, ‘e.g.’, insolvência, comércio ilícito, é fato determinado; porém é preciso que se diga qual é. Se, por exemplo, alguma emprêsa de serviços ao público está a cobrar preços mais altos do que o preço fixado, há fatos determinados que se repetem, mais ou menos freqüentemente. Se o banco está a cobrar, por fora, juros ilegais, há fatos determinados, que se repetem, mais ou menos freqüentemente. Se o Govêrno está a emitir sem lei, há fato determinado: aí, determinou-se fato, que pode ter sido único, ou ter-se repetido (pluralidade de fatos determinados por seus elementos componentes, isto é, emissão + carência de lei). O que se inquire é ‘se’, ou ‘quando’, ou ‘onde’, ou ‘como’; mas é preciso que se trate de fato determinado.”
Nesse passo, o doutrinador Manoel Gonçalves Ferreira Filho assevera o seguinte:
Saliente-se que resulta do exame dessas disposições constitucionais ou legais que o objeto de comissão de inquérito é sempre ‘fato determinado’. Como observa Pontes de Miranda, ‘não se pode abrir inquérito sobre crises, ‘in abstracto” (op. cit. v. cit. p. 50).
Essa é também a lição de Francisco Campos. Em trabalho publicado na ‘Revista Forense’ (195: 71 e segs.), está bem clara a lição de que o poder de investigar não é genérico ou indefinido, mas eminentemente específico, havendo de ter um conteúdo concreto.
(…) Disto decorre, ademais, que a atuação da comissão somente é válida enquanto não ultrapasse esse objeto, enquanto se atenha às lindes objetivamente definidas quando de sua constituição (cf. Lobo da Costa, art. cit., p. 116).
A comissão de inquérito no direito brasileiro, pois, está presa à ‘inchiesta legislativa’ de que falam os italianos. Corresponde à ‘comission d’enquête’ do direito francês. Visa a colher dados para os trabalhos da casa e jamais ensejar um controle político que escapa ao Legislativo no regime brasileiro.
Este é, como todos sabem, o presidencialista, apoiado na separação de poderes. Juridicamente, portanto, o Executivo não responsável, em sua política, para com o Legislativo. Seu chefe, o Presidente da República no plano federal, o governador no estadual, o prefeito municipal, não depende da confiança parlamentar. Tem investidura de tempo certo que está fora do alcance das câmaras, salvo a hipótese de crime de responsabilidade apurado por meio de ‘impeachment’. Constitui, destarte, abuso do poder de investigar a transformação da ‘inchiesta legislativa’ em ‘inchiesta politica’.”
A Constituição Federal de 1988 esclarece que os inquéritos parlamentares só podem existir para a apuração de fatos determinados, concretos e individuais, ainda que múltiplos que sejam de relevante interesse para a vida política, econômica, jurídica e social do Estado.
Aludida finalidade tem sido objeto de nulidade de muita comissão parlamentar de inquérito, tendo em vista a apuração de fatos genéricos e não fatos determinados. Nota-se, constantemente, que a mídia noticia que o parlamentar propôs projeto de CPI, entretanto, o Parlamento ao qual pertence não aprovou sob o esteio de que tal proposta é genérica.
Hodiernamente, quando são aprovadas CPI’s sem a finalidade específica, a mídia através dos meios de comunicação desinforma a população quando faz comentários impróprios contra o Poder Judiciário que anulou a CPI que continha tal vício.
A função do Poder Judiciário é exatamente anular CPI’s que visem a apuração de fatos genéricos assegurando um preceito constitucional de suma importância para a sociedade moderna.
Em relação ao conteúdo, não poderá haver inquérito parlamentar para apuração de questões que não sejam de interesse público, ou que careçam de suficiente precisão material, sob pena de usurpação das funções do Poder Judiciário.
Em fim, a doutrina moderna a conceitua de diversas formas. Nesse ínterim, destaque-se a definição elaborada por Celso Ribeiro Bastos (1999, p. 180):
É um órgão colegiado constituído por um grupo de parlamentares, que pode ser instituído pela Câmara dos Deputados, pelo Senado, por ambas as casas citadas, além das assembléias dos Estados, do Distrito Federal e pelos Municípios, mediante número indicado de seus membros, com funções especiais ou incumbida de tratar de determinado assunto situado na área de sua competência específica, em prazo certo e com poderes de investigação próprios das autoridades judiciais.
Trata-se de uma investigação especial, realizada por integrantes do Poder Legislativo com o fim de apuração de fato determinado ou conjunto de fatos alusivos a acontecimentos políticos, abusos ou ilegalidades da administração, atuando por prazo determinado, em assuntos de interesse da coletividade.
Assim, a finalidade das CPI’s é investigar qualquer irregularidade na Administração Pública, servindo de instrumento de controle sobre o governo e a administração, como também informar a opinião pública.
As comissões são importantes instrumentos da atividade fiscalizadora do Poder Legislativo. Deve-se destacar que seus poderes são amplos, porém não ilimitados. Tais comissões não podem extrapolar o âmbito de competência do Congresso Nacional, investigar temas que dizem respeito à vida privada e não ao interesse público, nem interferir com os direitos constitucionalmente albergados aos indivíduos.
Os poderes de uma CPI, por mais amplos que sejam, devem observar os direitos fundamentais constitucionais, principalmente no que tange à dignidade humana e cidadania. Apesar de atividade condicionada à situação jurídica concreta, a atuação do Poder Judiciário faz-se necessária não só para proteger tais garantias, estabelecer limites e abrangência das investigações, mas condenar e responsabilizar definitivamente com base no conjunto probatório formado durante a CPI e apresentado pelo Ministério Público.
2 Estrutura organizacional das comissões parlamentares de inquérito: instalação e quebra de sigilo bancário ou fiscal de seus investigados
A Comissão Parlamentar de Inquérito é presidida e composta exclusivamente por Parlamentares; tal afirmação soa desnecessária, até mesmo óbvia, mas é importante para deixar claro que os servidores que atuam por ocasião dos trabalhos da CPI não a integram de modo algum, apenas a auxiliam; o corpo de servidores não tem qualquer poder de decisão, sua função é executar ordens, no caso dos servidores administrativos, e prestar orientação jurídica, no caso dos Procuradores.
O primeiro órgão interno da CPI é a Mesa, composta por todos os membros efetivos da Comissão, com direito a voto, e dirigida pelo Presidente, Vice-Presidente e Relator, aos quais compete a condução dos trabalhos; é a Mesa que detém o controle finalístico dos acontecimentos e decide acerca do fluir da instrução probatória que se desenlaça (Inquérito Parlamentar), por maioria relativa de votos.
Nesse ínterim, ao lado da Mesa, como órgão ancilar, coloca-se a Procuradoria Geral, composta por Procuradores do Poder Legislativo, nomeados em virtude de aprovação em concurso público, chamada em alguns Legislativos de Assessoria ou Consultoria Jurídica; o nome jurídico não é importante, o que releva considerar é que a este órgão incumbe prestar a assessoria jurídica dos atos da CPI, oralmente ou por escrito, sempre que provocado pelos Parlamentares; incumbe à Procuradoria, ainda, a produção de requerimentos e petições em geral, bem assim a defesa em Juízo dos atos da CPI, além da supervisão dos trabalhos dos demais órgãos internos da CPI (exceto a Mesa).
Subordinada à Mesa da CPI, está a Secretaria Geral, órgão de apoio administrativo, a quem incumbe controlar a entrada e saída de documentos, bem assim interligar a CPI ao mundo exterior, especialmente advogados e sociedade civil organizada, na medida em que requerimentos e demais comunicações à CPI far-se-ão mediante o protocolo da Secretaria Geral; são três os protocolos da Secretaria Geral: de correspondência; de documentos; de ofícios e mandados.
O último ato do Inquérito Parlamentar é o Relatório, no qual se condensarão todas as conclusões da Comissão Parlamentar de Inquérito, propondo-se as medidas políticas, administrativas e legislativas cabíveis; além disso, poderão ser enviadas cópias dos autos e dos documentos ao Ministério Público e à Procuradoria Geral do Estado, a fim de apurar responsabilidades penais, civis e administrativas.
O Relatório Parcial é produzido pelo Relator, representando parte inalterável do Relatório Final. Já o Relatório Parcial, por sua vez, representa um adiantamento da opinião final e inalterável do Relator acerca de um ou mais pontos do Relatório Final.
Os sub-relatórios são produzidos por Deputados previamente designados como Sub-Relatores, acerca das matérias específicas que lhes foram atribuídas, servindo de subsídio para que o Relator elabore o Relatório Final; a opinião expressa no sub-relatório não constará necessariamente do Relatório Final, servindo apenas como mais um elemento de convicção do Relator, que pode levá-las em consideração ou não.
Compete, privativamente, ao Poder Legislativo a instalação das comissões parlamentares de inquérito com âmbito nos três níveis da Federação, a saber: federal, estadual e municipal.
A Lex Fundamentalis da República Federativa do Brasil estabeleceu um número mínimo de um terço de parlamentares do Congresso Nacional, em conjunto ou separadamente, como condição sine qua non para criação de comissão parlamentar de inquérito a nível Federal.
A Constituição, entretanto, impõe limitação às demais Unidades da Federação, uma vez que deverão observar o mesmo limite mínimo de um terço dos parlamentares, não permitindo que seja quorum maior de um terço, sob pena dos atos da CPI criada não produzir efeitos, especialmente os vinculante e obrigatório, o que desafia a intervenção do Poder Judiciário, nesse caso em particular, para tal declaração, caso não seja reconhecida pela própria Casa Legislativa que a instituiu.
Salienta-se que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, em casos específicos, podem até criar comissões parlamentares com escore maior de um terço do Parlamento, mas suas Leis Básicas não podem, jamais, prever escore maior de um terço de Parlamentares previsto na Constituição Republicana de 1988.
Igualmente, as comissões parlamentares de inquérito, sejam na Câmara dos Deputados, Senado Federal ou Congresso Nacional devem absoluto respeito ao princípio federativo e, conseqüentemente, à autonomia dos Estados-membros, Distrito Federal e Municípios, cujas gestões da coisa pública devem ser fiscalizadas pelos respectivos legislativos.
O controle exercido pelo Poder Legislativo sobre a Administração, consoante a renomada doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, se desenvolve, basicamente, por duas maneiras: o controle político e o controle financeiro.
O controle político aparece de várias modalidades. Menciona-se a possibilidade de convocação de ministro de Estado pelo Senado, pela Câmara dos Deputados ou por qualquer de suas comissões para prestar informações em conformidade com o artigo 50 do Texto Maior.
O parágrafo segundo do prefalado artigo consigna o encaminhamento de pedidos escritos de informação pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado aos Ministros de Estado.
Na esfera Estadual a Constituição do Estado do Ceará de 1989 preconiza no artigo 56, o seguinte:
A Assembléia Legislativa criará comissões parlamentares de inquérito para apuração de fato determinado, sempre que o requerer a quarta parte dos seus membros, observada na composição a proporcionalidade de representação partidária, ficando obrigatório, sob pena de sanção definida em lei complementar, o comparecimento de autoridades, servidores e quaisquer pessoas convocadas.
O Regimento Interno da Assembléia Legislativa do Estado do Ceará no artigo 53, § 2º nos ensina o conceito de fato determinado: Considera-se fato determinado, o acontecimento de relevante interesse para a vida pública e à ordem constitucional, econômica e social do Estado, que estiver devidamente caracterizado no requerimento.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal através do voto do Ministro Carlos Veloso (HC 71231-2, RJ, STF, j.05/05/94, Ac. unân.) aduz que a comissão parlamentar de inquérito deve apurar fato determinado, todavia, não está impedida de investigar fatos que se ligam, intimamente, com o fato principal.
O Regimento Interno do Estado do Ceará leciona, por sua vez, que a Assembléia Legislativa e suas comissões, pelo voto de um terço dos seus membros, podem convocar Secretário de Estado para prestar informações sobre assunto previamente determinado, impondo crime de responsabilidade a ausência sem justificação adequada. (Artigo 57 RI/CE)
No âmbito municipal, a Constituição Federal de 1988 consagrou o município como entidade federativa indispensável ao sistema federativo, integrando-o na organização político-administrativa e garantindo-lhe plena autonomia.
Em obséquio à autonomia dos Poderes dos Estados e do Distrito Federal, as comissões parlamentares criadas a nível federal estão tacitamente impedidas de intimarem Governador, vice-governador, deputados e juízes estaduais para depor sobre suas atividades específicas.
Aludida autonomia também se estende aos Municípios, resguardando o prefeito, vice-prefeito e vereadores contra intimações expedidas por comissões parlamentares criadas pelo Congresso Nacional e Assembléia Legislativa do Estado respectivo.
É de suma importância salutar que as prerrogativas estendidas às pessoas mencionadas não possuem o condão de acobertar investigações sobre fatos ilícitos e com eles conexos ou continentes em que parlamentares de qualquer entidade estatal estejam de qualquer modo vinculados.
Nesse caso, para o processo criminal, necessita de licença da Casa Legislativa a que estejam atrelados, com exceção dos vereadores que seguindo a tradição do nosso direito constitucional, não houve previsão de imunidades formais, porém em relação às imunidades materiais o legislador constituinte inovou, garantindo-lhe a inviolabilidade por suas opiniões, palavras e votos no exercício do mandato e na circunscrição do município.
Dessa forma, o município se auto-organiza através da Lei Orgânica Municipal e, posteriormente, por meio de edição de leis municipais. Autogoverna-se mediante a eleição direta de seu prefeito, vereadores, sem qualquer ingerência dos Governos Federal e Estadual.
Por fim, auto-administra-se, no exercício de suas competências administrativas, tributárias e legislativas, diretamente conferidas pela Constituição da República de 1988.
A Lei complementar n.º 75 de 1993 dispõe sobre a organização, as atribuições e o estatuto do Ministério Público da União, prevê no artigo 8º, § 2º, que nenhuma autoridade poderá opor ao Ministério Público, sob qualquer pretexto, a exceção de sigilo, sem prejuízo da subsistência do caráter sigiloso da informação, do registro, do dado ou do documento que lhe seja fornecido.
Os sigilos bancário e fiscal, consagrados como direitos individuais constitucionalmente protegidos, somente poderão ser excepcionados por ordem judicial fundamentada ou de comissões parlamentares de inquérito, desde que presentes os requisitos razoáveis, que demonstrem, em caráter restrito e nos estritos limites legais, a necessidade de conhecimento de dados sigilosos.
Os sigilos bancário e fiscal possuem características peculiares. A primeira característica consiste na indispensabilidade dos dados constantes em determinada instituição bancária, portanto, a quebra do sigilo bancário ou fiscal só deve ser decretada, e sempre em caráter de absoluta excepcionalidade, quando existentes fundados elementos de suspeita que se apóiem em indícios reveladores de possível autoria de prática ilícita por parte daquele que sofre a investigação.
A segunda consiste, por sua vez, na individualização do investigado e do objeto da investigação, além da obrigatoriedade de manutenção do sigilo em relação às pessoas estranhas ao procedimento investigatório.
Os sigilos bancário e fiscal são relativos e apresentam limites, podendo ser devassados pela Justiça Penal ou Civil, pelas comissões parlamentares de inquérito e pelo Ministério Público, tendo em vista que a proteção constitucional do sigilo não deve servir para detentores de negócios não transparentes ou de devedores que tiram proveito dele para não honrar seus compromissos.
O mandado de segurança é a ação constitucional adequada para resguardar direito líquido e certo, portanto, idôneo para o Judiciário reconhecer o direito de não quebrar os sigilos bancário e fiscal, salvo em hipóteses excepcionais. Insta salientar, que seria um equívoco falar que o habeas corpus seria a ação adequada para resguardar esse direito constitucional.
Conforme decidiu o Superior Tribunal de Justiça o sigilo bancário do contribuinte não pode ser quebrado com base em procedimento administrativo-fiscal, por implicar indevida intromissão na privacidade do cidadão, garantia assegurada pela Constituição da República de 1988.
O Supremo Tribunal de Justiça, no mesmo sentido, decidiu que a ordem jurídica autoriza a quebra de sigilo bancário, em situações excepcionais, implicando na restrição do direito à privacidade do cidadão, garantida pelo princípio constitucional, o que torna imperioso a necessidade das informações solicitadas, com o estrito cumprimento das condições legais autorizadoras.
Outra característica de suma importância é que o princípio do contraditório não prevalece na fase inquisitorial, permitindo-se a quebra de sigilo sem a oitiva do investigado. Supremo Tribunal Federal habeas corpus n.º 55.447 e 69.372; RE 136.239; STF – Tribunal Pleno, Agravo regimental em Inquérito n.º 897, Rel. Ministro Francisco Rezek, Diário da Justiça, 24 mar.1995, p.6.806.
A Justiça competente para a decretação da quebra de sigilo bancário será estabelecida pelas regras normais previstas tanto pela Constituição Federal quanto pelas leis infraconstitucionais, não tendo sido fixada como critério a natureza do estabelecimento que deverá fornecer os dados, pois o pedido não se reveste a estes, de caráter contencioso, não se enquadrando nos casos previstos no artigo 109, da Constituição Federal. Nesse ínterim, ora será competente a Justiça Federal, ora a Comum.
A interpretação da maioria do Supremo Tribunal Federal considera o sigilo bancário direito individual, colocando-o na condição de “cláusula pétrea” (CF, art.60, § 4º, IV), impedindo, dessa forma, a aprovação de emenda constitucional tendente a aboli-lo ou mesmo modificá-lo estruturalmente.
Registra-se que a quebra dos sigilos inerentes aos registros bancários, fiscais e telefônicos, por traduzir medida de caráter excepcional, revela-se incompatível com o ordenamento constitucional, quando fundada em deliberações emanadas de CPI cujo suporte decisório apóia-se em formulações genéricas, destituídas da necessária e específica causa provável, que se qualifica como pressuposto legitimador da ruptura, por parte do Estado, da esfera da intimidade a todos garantida pela Constituição de 1988.
O controle jurisdicional, exercido pelo Supremo Tribunal Federal, de abusos praticados por comissão parlamentar de inquérito não ofende ao princípio da separação de poderes, uma vez que quando o Supremo intervém para assegurar as franquias constitucionais e garantir a integridade e a supremacia da Constituição, neutralizando, desse modo, abusos cometidos por comissão parlamentar de inquérito, desempenha de maneira legítima as atribuições que lhe conferiu a própria Carta da República.
O regular exercício da função jurisdicional, nesse contexto, porque vocacionado a fazer prevalecer à autoridade da Constituição, não transgride a separação de poderes. Torna-se imperioso advertir que a quebra de sigilo não se pode converter em instrumento de devassa indiscriminada dos dados, posto sob a esfera de proteção da cláusula constitucional que resguarda a intimidade, inclusive a de caráter financeiro, que se mostra inerente às pessoas em geral.
Não se pode desconsiderar, no exame do tema, que a cláusula de sigilo que protege os registros bancários, fiscais e telefônicos reflete uma expressiva projeção da garantia fundamental da intimidade, ou seja, da intimidade financeira das pessoas, no qual não deve ser exposta enquanto valor constitucional que é. Assim, é vedada a quebra de sigilo bancário e fiscal com base em matéria jornalística.
Nesse passo, colaciona-se a seguinte jurisprudência da Corte Máxima no MS 24135/DF, Rel. Min. Nelson Jobim, Julgamento: 03/10/2002, Tribunal Pleno, DJ 06-06-2003, a seguir:
EMENTA: Mandado de Segurança. Constitucional. Comissão Parlamentar de Inquérito – roubo de cargas. Quebra de sigilos bancário, fiscal e telefônico do impetrante com base em matérias jornalísticas. Excepcionalidade da garantia constitucional da vida privada dos cidadãos se revela na existência de fato concreto. Ausência da causa provável justificadora das quebras de sigilo. Segurança concedida.
Quanto à questão processual, a intimação que representa o meio formal pelo qual se procede à convocação de alguém para comparecer perante uma comissão parlamentar de inquérito, não traduz, não configura e nem se reduz à condição de ato concretizador de ilegalidade ou abuso de poder.
É irrecusável que as atividades desenvolvidas por qualquer comissão parlamentar de inquérito estão necessariamente sujeitas à observância do ordenamento jurídico. Não se pode presumir que esse órgão estatal vá transgredir os estatutos da República, eis que milita, em favor do Poder Público, salvo demonstração em contrário, a presunção juris tantum de legitimidade e de regularidade dos atos que pratica.
Dessa forma, mera suposição de abuso estatal ou de prática arbitrária, quando destituída de base empírica, não pode justificar a concessão de medida judicial que suspenda, liminarmente, o regular exercício, por parte de uma comissão parlamentar de inquérito, da competência investigatória de que se acha investida.
É preciso ter presente, no entanto, que sem a indicação, pelo impetrante, de um ato concreto que evidencie, por da autoridade apontada como coatora, a prática de comportamento abusivo ou conduta revestida de ilicitude, não há como sequer admitir o processamento de habeas corpus, em face da inocorrência de hipótese caracterizadora de injusto constrangimento ao status libertatis do paciente.
O Supremo Tribunal Federal possui competência originária para processar e julgar mandados de segurança e habeas corpus impetrados em face das comissões parlamentares de inquérito constituídas no âmbito do Congresso Nacional ou no de qualquer de suas Casas.
Nesse diapasão, registra-se a seguinte decisão do Supremo Tribunal Federal no HC 71039/RJ, Tribunal Pleno, Min. Paulo Brossard, Julgamento: 07/04/1994, DJ 06-12-1996, in verbis:
EMENTA: Ao Supremo Federal compete exercer, originariamente, o controle jurisdicional sobre atos de comissão parlamentar de inquérito que envolvam ilegalidade ou ofensa a direito individual, dado que a ele compete processar e julgar habeas-corpus e mandado de segurança contra atos das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, art. 102, I, i, da Constituição, e a comissão parlamentar de inquérito procede como se fora a Câmara dos Deputados ou o Senado Federal ou o Congresso Nacional. Construção constitucional consagrada, MS 1959, de 1953 e HC 92.678, de 1953. Às câmaras legislativas pertencem poderes investigatórios, bem como os meio instrumentais destinados a torná-los efetivos. Por uma questão de funcionalidade elas os exercem por intermédio de comissões parlamentares de inquérito, que fazem as suas vezes. Mesmo quando as comissões parlamentares de inquérito não eram sequer mencionadas na Constituição, estavam elas armadas de poderes congressuais, porque sempre se entendeu que o poder de investigar era inerente ao poder de legislar e de fiscalizar, e sem ele o Poder Legislativo estaria defectivo para o exercício de suas atribuições. O poder investigatório é auxiliar necessário do poder de legislar; “conditio sine qua non” de seu exercício regular. Podem ser objeto de investigação todos os assuntos que estejam na competência legislativa ou fiscalizatória do Congresso. Se os poderes da comissão parlamentar de inquérito são dimensionados pelos poderes da entidade matriz, os poderes desta delimitam a competência da comissão. Ela não terá poderes maiores do que os de sua matriz. De outro lado, o poder da comissão parlamentar de inquérito é coextensivo ao da Câmara dos Deputados, do Senado Federal o do Congresso Nacional. São amplos os poderes da comissão parlamentar de inquérito, pois são os necessários e úteis para o cabal desempenho de suas atribuições. Contudo, não são ilimitados. Toda autoridade, seja ela qual for, está sujeita à Constituição. O Poder Legislativo também e com ele as suas comissões. A comissão parlamentar de inquérito encontra na jurisdição constitucional do Congresso seus limites. Por uma necessidade funcional, a comissão parlamentar de inquérito não tem poderes universais, mas limitados a fatos determinados, o que não quer dizer não possa haver tantas comissões quantas as necessárias para realizar as investigações recomendáveis, e que outros fatos, inicialmente imprevistos, não possam ser aditados aos objetivos da comissão de inquérito, já em ação. O poder de investigar não é um fim em si mesmo, mas um poder instrumental ou ancilar relacionado com as atribuições do Poder Legislativo. Quem quer o fim dá os meios. A comissão parlamentar de inquérito, destinada a investigar fatos relacionados com as atribuições congressuais, tem poderes imanentes ao natural exercício de suas atribuições, como de colher depoimentos, ouvir indiciados, inquirir testemunhas, notificando-as a comparecer perante ela e a depor; a este poder corresponde o dever de, comparecendo a pessoa perante a comissão, prestar-lhe depoimento, não podendo calar a verdade. Comete crime a testemunha que o fizer. A Constituição, art. 58, § 3º, a Lei 1579, art. 4º, e a jurisprudência são nesse sentido. Também pode requisitar documentos e buscar todos os meios de provas legalmente admitidos. Ao poder de investigar corresponde, necessariamente, a posse dos meios coercitivos adequados para o bom desempenho de suas finalidades; eles são diretos, até onde se revelam eficazes, e indiretos, quando falharem aqueles, caso em que se servirá da colaboração do aparelho judiciário. Os poderes congressuais, de legislar e fiscalizar, hão de estar investidos dos meios apropriados e eficazes ao seu normal desempenho. O poder de fiscalizar, expresso no inciso X do art. 49 da Constituição, não pode ficar condicionado a arrimo que lhe venha a dar outro Poder, ainda que, em certas circunstâncias, ele possa vir a ser necessário. A comissão parlamentar de inquérito se destina a apurar fatos relacionados como a administração, Constituição, art. 49, X, com a finalidade de conhecer situações que possam ou devam ser disciplinadas em lei, ou ainda para verificar os efeitos de determinada legislação, sua excelência, inocuidade ou nocividade. Não se destina a apurar crimes nem a puni-los, da competência dos Poderes Executivo e Judiciário; entretanto, se no curso de uma investigação, vem a deparar fato criminoso, dele dará ciência ao Ministério Público, para os fins de direito, como qualquer autoridade, e mesmo como qualquer do povo. Constituição, art. 58, § 3º, in fine. A comissão parlamentar de inquérito tem meios para o desempenho de suas atribuições e finalidades. Procede regularmente com os seus meios, intimando testemunhas, requisitando papéis, servindo-se dos meios ordinários e habituais, o contacto direto do relator, o telefone, o ofício, a intimação por funcionário seu, posto à sua disposição, e só por exceção se serve da colaboração de outro poder. Dificilmente a comissão poderia cumprir sua missão se, a todo momento e a cada passo, tivesse de solicitar a colaboração do Poder Judiciário para intimar uma testemunha a comparecer e a depor. Em casos de resistência ou recalcitrância ou desobediência, comprovados e certificados pela comissão, por meio de seu funcionário, solicita a colaboração do aparelho entre os Poderes, não lhe pode negar. Lei 1579, art. 3º parágrafo único. Se a comissão parlamentar de inquérito não tivesse meios compulsórios para o desempenho de suas atribuições, ela não teria como levar a termo os seus trabalhos, pois ficaria à mercê da boa vontade ou, quiçá, da complacência de pessoas das quais dependesse em seu trabalho. Esses poderes são inerentes à comissão parlamentar de inquérito e são implícitos em sua constitucional existência. Não fora assim e ela não poderia funcionar senão amparada nas muletas que lhe fornecesse outro Poder, o que contraria a lógica das instituições. A comissão pode, em princípio, determinar buscas e apreensões, sem o que essas medidas poderiam tornar-se inócuas e quando viessem a ser executadas cairiam no vazio. Prudência, moderação e adequação recomendáveis nessa matéria, que pode constituir o “punctum dollens” da comissão parlamentar de inquérito no exercício de seus poderes, que, entretanto, devem ser exercidos, sob pena da investigação tornar-se ilusória e destituída de qualquer sentido útil. Em caso de desacato, à entidade ofendida cabe tomar as providências devidas ato contínuo, sem prejuízo do oportuno envio das peças respectivas ou do atuo correspondente ao Ministério Público para a instauração do processo criminal. Ninguém pode escusar-se de comparecer a comissão parlamentar de inquérito para depor. Ninguém pode recusar-se a depor. Contudo, a testemunha pode escusar-se a prestar depoimento se este colidir com o dever de guardar sigilo. O sigilo profissional tem alcance geral e se aplica a qualquer juízo, cível, criminal, administrativo ou parlamentar. Não basta invocar sigilo profissional para que a pessoa fique isenta de prestar depoimento. É preciso haver um mínimo de credibilidade na alegação e só a posteriori pode ser apreciado caso a caso. A testemunha, não pode prever todas as perguntas que lhe serão feitas. O Judiciário deve ser prudente nessa matéria, par evitar que a pessoa venha a obter HC par calar a verdade, o que é modalidade de falso testemunho. Prisão decretada pelo presidente da CPI que extravasa claramente os limites legais. “Habeas Corpus” concedido para cassar o decreto ilegal, sem prejuízo do dever de seu comparecimento à Comissão, para ser inquirido como testemunha ou ouvido como indiciado.
O habeas corpus terá cabimento, em caráter preventivo, contra ameaça de constrangimento à liberdade de locomoção, materializada na intimação do paciente para depor em CPI, que contém em si a possibilidade de condução coercitiva da testemunha que se recuse a comparecer, como no caso se pretende ser direito seu.
Um dos problemas mais sérios das comissões parlamentares de inquérito consistiu sempre na ineficácia jurídica de suas conclusões, normalmente dependentes de apreciação do Plenário da respectiva Casa ou do Congresso Nacional, que, não raro, as enterrava nos escaninhos das injunções políticas.
A Constituição traz o remédio para esse mal, ao dizer: sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores – significando que as conclusões de comissões parlamentares de inquérito são decisões definitivas, cuja executoriedade independe de apreciação ou aprovação de outro órgão.
Destarte, este Relatório da CPI é uma decorrência do desempenho do mandato parlamentar, estando abrangido pela imunidade material (“freedom of speach”), que é de ordem pública, irrenunciável e perdura mesmo depois de cessado o mandato parlamentar. Assim, não é possível responsabilizar penal, civil, administrativa ou politicamente os membros de uma CPI, por suas opiniões, palavras e votos proferidos durante o Inquérito Parlamentar.
Conclusão
A partir do estudo pormenorizado dos assuntos discutidos no trabalho acima, pode-se concluir que as Comissões Parlamentares de Inquérito exercem um importante papel no regime democrático, enquanto órgão fiscalizador da Administração Pública.
Na prática, a linha que separa os limites entre o judiciário e as comissões de inquérito são tênues, o que proporcionou o estudo de vários autores acerca disso. Francisco Campos em 1962, por exemplo, entendeu que as comissões que inquérito não devem se auto delegar com poderes de investigação; nenhuma estritamente judiciária, como a de indiciar, incriminar , processar, etc…
A Constituição de 1988 inovou em relação às Constituições anteriores. A grande inovação trazida por ela foi a atribuição, às comissões parlamentares de inquérito, de poderes de investigação próprios das autoridades judiciais. As emendas apresentadas neste período “demonstraram que a mens legislatores era no sentido de ampliar o campo de atuação das comissões parlamentares de inquérito, dando-lhes poderes para que os resultados das investigações fosse eficaz. O recém autoritarismo suplantado imprimiu nos constituintes o desejo de constitucionalizar os poderes das comissões, equiparando-os aqueles que gozam autoridades judiciais.”
Face à esse novo angulo, abre-se espaço para uma discussão polêmica no meio jurídico : será que as comissões de inquérito detêm os mesmo poderes de investigação judicial dos magistrados previstas no código penal? Os autores do presente estudo, certamente dizem que não, visto que o “objetivo do inquérito parlamentar é recolher informações para uma futura legislação ou exercer o controle dos atos da administração pública, remetendo as suas conclusões para que o Ministérios Público, e este, se for o caso, ajuizar a competência civil ou penal contra os que lesaram o patrimônio público”.
Estão obrigados a prestar depoimento o cidadão comum. Quanto às autoridades federais, não há dúvidas que estão obrigados a prestarem depoimento ante uma CPI. O poder legislativo pode convocar ministros de estado ou quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à presidência. Se o Poder Legislativo tem competência para investigar outros poderes, não seria razoável se não pudesse investigar um órgão que lhe é auxiliar. Assim sendo, um ministro do tribunal de contas pode ser convocado para prestar esclarecimento quanto à conduta enquanto administrador. No entanto, as pessoas que temerem se auto incriminar poderão invocar o princípio de que ninguém é obrigado a acusar-se. Porém, a invocação do princípio protetivo não pode servir de subterfúgio para esconder a verdade ou encobrir condutas criminosas. O autores adotaram dentre as várias doutrinas sobre a quebra do sigilo bancário pela CPI, a seguinte posição: as comissões podem determinar a quebra do sigilo bancário, no entanto desde que as informações digam respeito a fatos de conteúdo concreto, a operações, em suma, que possam e devam ser objeto de indagação – “O direito da intimidade protegido pela constituição não deve ser erigido à categoria do direito absoluto. Deve antes , ser sacrificado em benefício da sociedade”.
Entretanto, fica também evidente, que os poderes outorgados às CPI´s pela Carta Magna de 1988, no § 3º do art. 58, são de natureza meramente investigatória, não sendo cabíveis àquelas adotar quaisquer medidas que extrapolem seu campo de atuação (de investigar) sob risco de incidir em arbitrariedades, que possam vir a comprometer o regime democrático e as liberdades individuais.
Conclui-se, por fim, que as Comissões Parlamentares de Inquérito, no entanto, para decretarem, legitimamente, por autoridade própria, a quebra do sigilo bancário, do sigilo fiscal e/ou do sigilo telefônico, relativamente a pessoas por elas investigadas, devem demonstrar, a partir de meros indícios, a existência concreta de causa provável que legitime a medida excepcional (ruptura da esfera de intimidade de quem se acha sob investigação), justificando a necessidade de sua efetivação no procedimento de ampla investigação dos fatos determinados que deram causa à instauração do inquérito parlamentar, sem prejuízo de ulterior controle jurisdicional dos atos em referência (CF, art. 5º, XXXV).” No que diz respeito à busca domiciliar, a discussão é mais árdua porque envolve a restrição de direitos fundamentais. A proteção do domicílio é um dos mais antigos. A constituição de 1988 , não fugiu à regra dos países democráticos e prevê no artigo 5º, “que a casa é asilo inviolável…”.
Ainda há muito o que expor na resenha no tocante aos detalhes dos limites e poderes das comissões. No entanto a dimensão do entendimento foi atingida, e uma nova visão começa a se formar. Principalmente ao entender que as comissões parlamentares de inquérito “não são um fim em si próprios, antes devem servir de instrumento para auxiliar a competência principal do Poder Legislativo, que é o fazimento das leis”.
Informações Sobre o Autor
Evilazio Marques Ribeiro
Consultor, Contador, Industrial, Mediador do Trabalho – ato declaratório n.1 de 06/08/2002 da Delegacia Regional do Trabalho do Ceará. Juiz Arbitral da American Arbitration Association, de N. York, membro da I Câmara de Mediação e Arbitragem do Ceará. Aluno do Curso de Direito da Faculdade Farias Brito, sócio-fundador do escritório RIBEIROS CONSULTORES ASSOCIADOS, diretor da Câmara Brasil-Portugal no Ceará
