Resumo: A partir de considerações sobre a fragilidade do modelo democrático vigente o artigo aborda o Plano Nacional sobre Governo Aberto instituído pelo Decreto não numerado de 15 de setembro de 2011 como mecanismo para fortalecimento da cidadania em prol da criação de um Estado Constitucional plural.
Palavras-chave: Democracia. Governo aberto. Pluralismo.
Abstract: From considerations about the fragility of the democratic model, the article discusses the National Plan on Open Government established by Decree no numbered of 15 September 2011 as a mechanism for strengthening citizenship for the development of a plural Constitutional State.
Keywords: Democracy. Open government. Pluralism.
Sumário: 1. Introdução; 2. Democracia deficitária; 3. Plano Nacional sobre Governo Aberto; 4. Estado Constitucional plural; Conclusão.
1. Introdução.
É impossível não reconhecer o exercício deficiente da cidadania ativa no atual panorama vivenciado no Brasil.
Com base nessa premissa pretende-se apresentar, a partir de observações sobre a fragilidade do modelo democrático vigente, notas sobre o Plano Nacional sobre Governo Aberto instituído pelo Decreto Presidencial não numerado de 15 de setembro de 2011, analisando as características, finalidade e destinatários do programa governamental a ser instituído.
Ao final, invocando as noções de culturalismo e de patriotismo constitucional, são delineadas considerações em prol do fortalecimento da cidadania e da adoção de um Estado Constitucional plural.
2. Democracia deficitária.
A Constituição da República Federativa do Brasil estabelece, no artigo 14, que a soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto e, ainda, por intermédio do plebiscito, do referendo e da iniciativa popular[1].
Tais mecanismos tradicionais de exercício da cidadania ativa configuram poderosos instrumentos de participação popular, contudo, ainda não lograram a necessária consagração na práxis política brasileira[2].
O modelo de democracia semidireta não tem correspondido integralmente a todos os anseios e interesses da sociedade. A representação popular na decisão política é caracterizada pela crise decorrente da complexidade da sociedade pós-moderna.
A dificuldade de representação da democracia manifesta-se, em resumo, por: (a) ausência da centralidade da colisão entre capital/trabalho; (b) excessiva fragmentação dos interesses sociais; (c) fenômeno das agregações transitórias; (d) perda de função do Governo-Parlamento como locus das decisões políticas; (e) diminuição da política econômica à política conjuntural e de manobra monetária[3].
Além disso, a ausência de um modelo adequado de democracia é consequência da “modernidade tardia e arcaica”[4] originárias de um “déficit social” que impede o cidadão de debater e exigir sua própria participação na res publica.
Tudo isso leva à “fantochização da democracia”, que resulta na condução dos indivíduos a um processo de apatia política que leva à descrença do uso dos próprios mecanismos de escolha de representantes, fragilizando o processo eleitoral[5].
Nessa perspectiva, tem-se defendido a indispensabilidade da oitiva da população sobre questões de relevo nacional, lançando a necessidade de revisitação da democracia semidireta como proposta para superação da crise participativa[6].
Assim, fala-se, hodiernamente, em direitos fundamentais de quarta dimensão – ou geração –, entre os quais se enquadram os direitos de democracia, de informação e de pluralismo[7].
Segundo Bonavides:
“A democracia positivada enquanto direito de quarta geração há de ser, de necessidade, uma democracia direta. Materialmente possível graças aos avanços da tecnologia de comunicação, e legitimamente sustentável graças à informação correta e às aberturas pluralistas do sistema. Desse modo, há de ser também uma democracia isenta já das contaminações da mídia manipuladora, já do hermetismo de exclusão, de índole autocrática e unitarista, familiar aos monopólios do poder. Tudo isso, obviamente, se a informações e o pluralismo vingarem por igual como direitos paralelos e coadjutores da democracia; esta, porém, enquanto direito do gênero humano, projetado e concretizado no último grau de sua evolução conceitual.”[8]
A noção de democracia direta pode ser concretizada no plano fático por intermédio dos meios de informática e eletrônicos, tais como internet, e-mail, redes sociais, twitter, a permitir que os indivíduos debatam questões de relevo para a sociedade brasileira e influenciem as decisões governamentais[9].
Sobre o tema, Pérez Luño indica que:
“La era de la informática y de La telemática há contribuido a que se llegue a la convicción de que el hábitat cívico del presente es el de la ‘aldea global’ o, más exactamente, ‘el hogar global’; en la medida en que hoy, con el acceso a Internet, cada ciudadano puede establecer, sin salir de su domicilio, una conversación en tiempo real, sin limites en el espacio o en el número de participantes.”[10]
Reconhece-se, portanto, que os direitos de quarta dimensão “[…] compendiam o futuro da cidadania e o porvir da liberdade de todos os povos. Tão-somente com eles será legítima e possível a globalização política.”[11]
2. Plano Nacional sobre Governo Aberto.
No âmbito normativo foi editado pela Presidência da República o Decreto não numerado de 15 de setembro de 2011 (DOU 16/09/2011) que instituiu o “Plano Nacional sobre Governo Aberto” e vai ao encontro da noção de democracia participativa.
Segundo preconiza o ato presidencial, o Plano de Ação Nacional sobre Governo Aberto é “destinado a promover ações e medidas que visem ao incremento da transparência e do acesso à informação pública, à melhoria na prestação de serviços públicos e ao fortalecimento da integridade pública”[12].
A execução do Plano deverá observar as seguintes diretrizes: I – aumento da disponibilidade de informações acerca de atividades governamentais, incluindo dados sobre gastos e desempenho das ações e programas; II – fomento à participação social nos processos decisórios; III – estímulo ao uso de novas tecnologias na gestão e prestação de serviços públicos, que devem fomentar a inovação, fortalecer a governança pública e aumentar a transparência e a participação social; e IV – incremento dos processos de transparência e de acesso a informações públicas, e da utilização de tecnologias que apoiem esses processos[13].
Ainda, segundo prevê o Decreto, o plano sobre governo aberto deverá contemplar “iniciativas, ações, projetos, programas e políticas públicas voltados para: I – o aumento da transparência; II – o aprimoramento da governança pública; III – o acesso às informações públicas; IV – a prevenção e o combate à corrupção; V – a melhoria da prestação de serviços públicos e da eficiência administrativa; e VI – o fortalecimento da integridade pública.”[14]
Não obstante a criação do Plano de Governo Aberto seja veiculada na forma de Decreto não numerado, é indispensável reconhecer que tal diploma possui eficácia vinculante e deve ser executado pela Administração Pública, pois (a) foi editado nos termos do artigo 84, inciso VI, alínea ‘a’, da Constituição[15], (b) trata de matéria protegida por cláusula pétrea, atinente à democracia e (c) representa fundamento da República Federativa do Brasil, materializado no pleno exercício da democracia.
Além disso, a cogência do Decreto também decorre das normas constitucionais estampadas no artigo 37 da Constituição, com destaque para os princípios da moralidade, publicidade e eficiência.
Adotando-se os mesmos fundamentos e com base no princípio da simetria, é possível reconhecer que o Plano de Governo Aberto não pode se limitar apenas ao Poder Executivo Federal, atingindo, ainda, outras esferas, em especial, os Poderes Executivo Estaduais e Municipais.
Nada obstante a perspectiva decorrente do princípio da separação e da independência entre os Poderes – artigo 2º da Constituição -, é plenamente razoável e recomendável que idêntica providência seja perseguida no âmbito dos Poderes Legislativo e Judiciário.
Vale dizer, não se concebe, na atual quadra pós-positivista, que o Estado – ou seja, todos os entes e agentes públicos, de todas as esferas – atue de forma autocrática, encapsulado em si mesmo e sem admitir a participação e o controle público.
3. Estado Constitucional plural.
As ideias acima desenvolvidas se coadunam com a noção preconizada por Zagrebelsky, que, a partir da teoria de “direito dúctil”, enfatiza a necessidade de construção de um Estado – e de Constituição – aberto para a sociedade, a permitir “[…] a espontaneidad de la vida social como la competición para asumir la dirección política, condiciones ambas para la supervivencia de uma sociedad pluralista y democrática.”[16]
Em consequência, a Constituição não é compreendida como um “edifício concreto”, pronto e acabado, mas um modelo fluido que permite a união de um conjunto de “materiais de construção” extraído do meio social e com as mais variadas combinações[17].
A superação da crise de Estado pós-social exige a criação de novas fórmulas de atuação governamental frente às determinações constitucionais.
Nesse sentido, para Morais:
“[…] o que é mais interessante é a construção de modelos democráticos alternativos, que embora não se afastem totalmente das fórmulas semidiretas (ou mistas), podem fazer frente não apenas a esta perda de sentido da democracia moderna (representativa), mas de alguma forma permitem dar conta deste processo, já detalhado acima, de desconstrução do modelo de Estado da modernidade, calcado na sua configuração tríplice clássica (território, povo e poder) e de reconstrução de outros lugares de tomada de decisão, sobretudo quando estamos diante de uma cidadania que se rearticula em espaços públicos reduzidos ou, até mesmo, constitui-se em estruturas coletivas de caráter público, embora não necessariamente vinculados ao Estado.
As fórmulas da chamada democracia participativa talvez se constituam como alternativas possíveis de rearticulação de espaços públicos que constituam uma fonte de autoridade cuja legitimidade ultrapasse até mesmo os esquemas procedimentais característicos da democracia representativa, escapando, inclusive, às insuficiências – outras – que esta enfrenta, em particular dominadas por sistemas de informação cujo controle público é diminuído.”[18]
Peter Haberle também contribui para a noção de Constituição como documento decorrente do pluralismo cultural, que contempla requisitos prévios, tais como liberdade humana, direito de informação e de opinião, liberdade de investigação científica, de democracia e de opinião pública, entre outros[19].
A democracia não se apresenta exclusivamente no âmbito extrajudicial, a permitir a participação na gestão da “res publica”, ensejando, também, na jurisdição constitucional, a ampliação da hermenêutica constitucional a ponto de permitir a indivíduos, cidadãos, grupos e entidades a participação do debate processual constitucional.
Ou seja, o déficit de democracia deve ser superado no plano processual (na jurisdição constitucional) e extraprocessual (no âmbito da administração pública)[20].
A democratização da hermenêutica constitucional representa, assim, a transição “[…] de uma sociedade fechada dos intérpretes da Constituição para uma interpretação constitucional pela e para uma sociedade aberta”[21]. Assim, é possível mencionar que a hermenêutica tradicional caracteriza a sociedade fechada e a hermenêutica neoconstitucional amolda-se à sociedade aberta e pluralista.
Entende-se, portanto, que a interpretação constitucional não configura “evento exclusivamente estatal”, pois toda população é potencial participante desse processo.[22] Vale dizer, os intérpretes jurídicos da Constituição não são os únicos indivíduos que “vivem a norma”, razão pela qual não detêm o “monopólio da interpretação da Constituição”[23].
Na visão de José Carlos Vieira de Andrade, os direitos de participação configuram “mistos” de direitos de defesa e de direitos a prestações, mas que são autônomos “[…] em virtude da sua função de garantia da participação individual na vida política, mais concretamente, na formação da vontade política da comunidade”[24].
Esse viés “republicano” de interpretação constitucional permite que a sociedade debata com o Executivo (fase pré-processual) e com o Judiciário (fase processual) questões de relevo, tais como as políticas públicas, que precisam ser estudas coletivamente, permitindo o controle democrático e autorizando que os indivíduos sejam mais proativos e protagonistas do Estado Constitucional.
Na mesma ordem ideias surge o “patriotismo constitucional”[25], extraído da necessidade de resgatar a identidade coletiva e as raízes históricas e culturais do povo.
Fomenta-se, aqui, o culturalismo constitucional:
“Nestes termos, o patriotismo constitucional se apresenta como uma forma de universalismo consolidado nos valores democráticos que resume a Constituição: um universalismo comprometido com o pluralismo, com as pretensões legítimas das demais formas de vida, e que trata de ampliar os espaços de tolerância. O patriotismo constitucional encerra, assim, um elemento cosmopolita que não foge dos perfis específicos de cada identidade. Trata-se dos valores do constitucionalismo que se fundam na cultura política de cada povo e enraízam-se com perfis próprios e definidos. Sua inserção em um concreto contexto histórico precisa que fique ancorado nas próprias formas culturais de vida.”[26]
A constituição e a democracia não podem ser transformadas em instrumentos simbólicos. O resgate da força republicana e democrática depende do fortalecimento da sociedade, permitindo a participação dos indivíduos no processo político. A perspectiva “procedimental” enseja a invasão da política pelo direito, a permitir que o cidadão assuma a responsabilidade solidária, a fim de evitar a privatização da cidadania, caracterizada pela outorga integral do poder decisório ao Estado.
Não se pretende, importa frisar, superar o substancialismo pelo procedimentalismo[27], mas construir um modelo que permita a convivência harmônica de um sistema que prioriza a participação popular, sem subtrair do Judiciário o debate sobre questões de relevo social. Vale dizer, é consequência do princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional (art. 5º, inc. XXXV, da Constituição) o exame, pela Corte Suprema, de matérias importantes para o desenvolvimento nacional e, concomitantemente, deve-se prestigiar o debate público de questões de interesse geral.
Essa é a leitura que se extrai de Zagrebelsky, pois, na perspectiva “substantiva”, preconiza-se a manutenção e o fortalecimento dos direitos fundamentais da cidadania e do pluralismo axiológico e, de outro lado, do ponto de vista “procedimental”, há expectativas de submissão do jogo político à formal legal e de cumprimento das regras políticas por todos os sujeitos envolvidos[28].
A crescente necessidade de fortalecimento do constitucionalismo pluralista se agiganta, na visão de Peter Häberle “[…] porque así es como se libera la fuerza creadora del ser humano en las ciencias y las artes, en economía y política, al equilibrarlas materialmente, evitándose así tanto la guerra civil como la lucha de clases y, sobre todo, porque a través de dicho pluralismo se perfila un determinado tipo de libertad ciudadana que se establece de forma también plural.”[29]
Conclusão.
Observadas as considerações acima apresentadas, constata-se que os modelos clássicos de cidadania[30] não são suficientes para a consagração de um sistema ideal que preconiza a cultura participava dos indivíduos.
Para Bobbio, o fortalecimento da democracia depende da ampliação dos espaços próprios para o exercício do direito de participação[31].
A soberania popular deve ser entendida não como expressão da vontade majoritária, mas um compromisso que se renova de maneira aberta e responsável[32].
A noção de “governo aberto” instituída pelo Decreto Presidencial não numerado de 15 de setembro de 2011, por força do Estado Constitucional Democrático, deverá ser perseguido por todos os Poderes e entes públicos, não se limitando apenas ao âmbito federal, pois constitui novo mecanismo de superação da crise de Estado e, em especial, do déficit de democracia.
Informações Sobre o Autor
Clenio Jair Schulze
Juiz Federal Substituto na 2ª Vara Federal e Juizado Especial Federal Adjunto de Blumenau/SC. Mestrando em Ciência Jurídica pela Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI.
