Desapropriação de imóvel rural para fins de reforma agrária em decorrência da exploração de trabalho escravo

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Resumo: A desapropriação de imóvel rural para fins de reforma agrária é apresentada no presente estudo como instrumento de combate às formas contemporâneas de exploração do trabalho escravo no Brasil. À luz dos novos valores e paradigmas instituídos com a Constituição Federal de 1988, objetiva-se demonstrar que, segundo o normativo-constitucional vigente, o imóvel rural, ainda que economicamente produtivo, conforme índices de utilização e de exploração eficiente, mas que se valha de mão-de-obra análoga à de escravo em sua linha de produção, é passível de sofrer desapropriação, pelo descumprimento da função social, nos moldes dos artigos 184 e 186 da Constituição.

Palavras-chave: Desapropriação. Reforma agrária. Trabalho análogo ao de escravo.

Abstract: The expropriation of rural property for purposes of land reform is presented in this study as a tool to combat contemporary forms of slave labor exploitation in Brazil. In accordance with new paradigms and values established on the Federal Constitution of 1988, aims to demonstrate that according to the current constitutional-normative, rural property, even if economically productive, considering the utilization and operating efficiently rates, but that relies on labor analogous to slave workforce in its production line, is likely to suffer expropriation, due to breach of the social function, as mentioned in articles 184 and 186 of the Constitution.

Keywords: Land expropriation. Land Reform. Labor analogous to slavery.

Sumário: Introdução; 1. A função social da propriedade: Noções introdutórias sobre as mudanças de paradigma do instituto com a constitucionalização do direito civil; 2. A função social da propriedade rural: A Reforma Agrária como instrumento realizador de justiça social; 3. A desapropriação para fins de reforma agrária como mecanismo vigente de combate ao trabalho escravo no Brasil; Conclusão.

Introdução

O combate às formas contemporâneas de exploração do trabalho escravo no Brasil é tema que ainda requer muitos esforços dos órgãos estatais competentes e da sociedade civil, nas suas distintas frentes, para alcançar resultados efetivos para sua erradicação.

Fruto da herança colonial escravista que caracterizou a formação da propriedade rural no Brasil, o presente trabalho destaca que essa forma de exploração da força de trabalho ainda se insere na cadeia produtiva de diferentes bens, especialmente no campo, a configurar grave violação de direitos humanos e da vocação natural da terra, de servir ao homem na realização das suas aspirações elementares.

À luz dos novos valores e paradigmas instituídos pela Constituição da República de 1988, o presente estudo defende que a propriedade só merecerá tutela se cumprida sua função social, caracterizada pelo atendimento simultâneo de todos os requisitos previstos no seu artigo 186, dentre eles, o aspecto social (trabalhista e bem-estar). Assim, segundo o atual sistema normativo-constitucional brasileiro, uma vez descumprida a função social da propriedade rural privada, mediante submissão de trabalhadores a condições degradantes de vida e de trabalho, aquela não carecerá de proteção irrestrita da sua titularidade, ainda que considerada economicamente produtiva.

Como mecanismo de combate ao trabalho escravo, defende-se a possibilidade de se valer da política da reforma agrária e da desapropriação-sanção, ambas legitimadas constitucionalmente, para assegurar, a um só tempo, a tutela dos bens jurídicos afrontados pela prática, quais sejam, a liberdade e a dignidade da pessoa dos trabalhadores, e a realização da função social da propriedade.

1. A função social da propriedade. Noções introdutórias sobre as mudanças de paradigma do instituto operadas com a constitucionalização do direito civil

O instituto da propriedade, matriz dos direitos reais, vem se apresentando ao longo dos tempos sob diferentes concepções, especialmente influenciadas pela crescente intervenção do Estado nas relações privadas ocorrida a partir do início do século XX, calcada nos valores de justiça social e distributiva, que passaram a dominar o cenário constitucional no período do pós-guerra.

O modelo de Estado Social, que veio substituir o Estado Liberal, tipicamente burguês e individualista, foi ganhando espaço, ante a inegável necessidade de se conferir maior proteção aos interesses sociais e suprir as carências materiais dos indivíduos. A partir daí o Estado passa a intervir em ramos do direito, até então tipicamente privados, como é o caso do direito civil no Brasil, especialmente para alcançar a realização do princípio da dignidade da pessoa humana, matriz de todos os direitos fundamentais garantidos pela Constituição Federal de 1988 e fundamento da República Federativa do Brasil (artigo 1º, inciso III).

 Partiu-se, portanto, de uma concepção normativa eminentemente individualista e patrimonialista para um sistema normativo voltado para a proteção da pessoa, mesmo nas relações travadas em âmbito privado, à luz dos princípios e regras insculpidas na Constituição Federal, ápice de todo o sistema normativo e fundamento de validade das demais normas.

Fala-se no fenômeno da “constitucionalização” do direito civil, que passou a ser interpretado sob a égide da Constituição, Lei Maior de todo o ordenamento, o que ensejou uma releitura e redefinição dos seus institutos clássicos, como é o caso da propriedade. A influência do direito constitucional, na verdade, operou-se sobre todos os ramos até então considerados como de direito privado, superando a antiga dicotomia entre direito público e privado. A interpretação desses institutos à luz das normas constitucionais, mediante aplicação até direta dos direitos fundamentais nas relações privadas, decorre da posição topográfica que a Constituição ocupa no ordenamento e, portanto, da sua supremacia dentro do sistema normativo, que é uno, não se podendo falar em ramificações autônomas que não possam ser alcançadas por seus preceitos.

O eminente professor Luis Roberto Barroso (2003 apud FARIAS, 2011, p. 33-34), ao tratar da supremacia e da efetividade das normas constitucionais, ensina: “A Constituição, liberta da tutela indevida do regime militar, adquiriu força normativa e foi alçada, ainda que tardiamente, ao centro do sistema jurídico, fundamento e filtro de validade de toda a legislação infraconstitucional. Sua supremacia, antes apenas formal, entrou na vida do país e das instituições.”

Fala-se que o direito civil passou por um processo de “despatrimonialização” e de “repersonificação” dos seus institutos a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988. Estes passaram a ser lidos tendo como centro de proteção não o patrimônio do indivíduo, mas a pessoa humana. Vale dizer, realçou-se a concepção do patrimônio como instrumento necessário à satisfação das aspirações elementares do ser humano (FACHIN, 2001 apud CARVALHO, 2009, p. 284), priorizando-se o valor do ser e não do ter.

O mestre Gustavo Tepedino (2007 apud FARIAS, 2011, p. 37-38), ao tratar do tema, ensina: “O Código Civil perde, assim, definitivamente, o seu papel de Constituição do direito privado. Os textos constitucionais, paulatinamente, definem princípios relacionados a temas antes reservados exclusivamente ao Código Civil e ao império da vontade: a função social da propriedade, os limites da atividade econômica, a organização da família, matéria típicas de direito privado, passam a integrar uma nova ordem pública constitucional. Por outro lado, o próprio Direito Civil, através da legislação extracodificada, desloca sua preocupação central, que já não se volta tanto para o indivíduo, senão para as atividades por ele desenvolvidas e os riscos delas decorrentes.”

Cristiano Chaves de Faria (2011, p. 43) reconhece o novo Direito Civil, o Direito Civil Constitucional, como ramo da ciência jurídica vocacionado para a tutela da vida humana, cujos alicerces passam a ser estruturados a partir da tábua axiológica imposta pela Carta Magna de 1988, do ideal de justiça distributiva e igualdade substancial, ao lado do binômio dignidade da pessoa humana e solidariedade social.

Nesse sentido, Farias (2011, p. 38-39) destaca a reformulação do conteúdo dos institutos tradicionais do Direito Civil da seguinte forma: “(…) é mister compreender a estrutura interna da norma civil (o seu conteúdo) a partir da legalidade constitucional, modificando, se preciso, seus contornos e conseqüências para que estejam antenados com a perspectiva constitucional. Tome-se como exemplo a propriedade privada. Compreendê-la a partir da legalidade constitucional, especialmente da regra dos artigos 5º a 170, significa afirmar a existência de novo conteúdo, afirmado pela função social como motor de impulsão. Ou seja, só há propriedade privada se atendida a função social. Difere, pois, de afirmar que a Lex Mater apenas teria imposto limites externos (a função social) à propriedade privada, que se manteria com o mesmo conteúdo.” (grifo nosso)

E, ainda: “Ao impor uma função social à propriedade privada (arts. 5º, XXII, e 170, III), o constituinte não está apenas limitando o exercício da (histórica) propriedade privada, talhada no liberalismo oitocentista, porém transcendendo as velhas ideias postas, exigindo uma nova compreensão da propriedade privada, a partir dos valores sociais e humanitários apresentados pela Constituição. Enfim, está afirmando, concluindo o exemplo, que o conteúdo da propriedade privada é a função social, não merecendo proteção a propriedade que não a atender.” (grifo nosso) (FARIAS, 2011, p. 40-41)

Com efeito, ao longo da história, a concepção do direito de propriedade foi se modificando, recebendo direta e profunda influência dos regimes políticos em cujos sistemas jurídicos foi concebida, prevalecendo no século XX a necessidade de o Estado reconhecer a propriedade e defendê-la em função do bem comum. Transformou-se em um direito de finalidade social. (GONÇALVES, 2008, p. 3-4).

É exatamente esta a concepção adotada pela Constituição Federal de 1988 que, em seu artigo 5º, inciso XXII, garante o direito individual de propriedade e no subseqüente inciso XXIII estabelece que a ela atenderá a sua função social, evidenciando a mudança de paradigma operada no direito privado brasileiro.

Nessa mesma ordem de ideias, o artigo 170 da Constituição, que define os fundamentos da ordem econômica e sua finalidade de assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, determina que sejam observados, dentre outros, o princípio da função social da propriedade (inciso III), a consubstanciar também a responsabilidade social daqueles que detém essa riqueza, explorando atividade econômica que a tenha como pressuposto.

Vê-se, portanto, que a função social é elemento integrante do conceito de propriedade, visto de forma ampla, em que pese cada regime proprietário ter seus próprios critérios de aferição do seu cumprimento, segundo suas peculiaridades, a exemplo do que acontece com a propriedade urbana e a rural, a propriedade de marcas, patentes e outras propriedades intelectuais (artigos 182 e 186 e 5º, inciso XXIX, da Constituição Federal).

Vale dizer, cada propriedade tem sua disciplina jurídica própria, mas todas devem ser analisadas sob o prisma constitucional (CARVALHO, 2009, p. 289). Logo, o cumprimento da função social revela-se como um dos instrumentos voltados para o alcance dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil para: (I) se construir uma sociedade livre, justa e solidária, (II) garantir o desenvolvimento nacional, (III) erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais e (IV) promover o bem de todos (artigo 3º da Constituição).

De fato, como bem de produção que é, capaz de gerar renda, riqueza e promover inclusão social e, por conseqüência, reduzir as desigualdades sociais, os modos de aquisição e de utilização da propriedade devem estar conformados à sua função social, haja vista que, em seu aspecto funcional, tem como finalidade precípua dar efetividade ao princípio da dignidade da pessoa humana. (CARVALHO, 2009, p. 288)

Nos dizeres de Luiz Edson Fachin, a propriedade deve significar “menos exclusão e mais abrigo, menos especulação e mais produção”. (1996 apud CARVALHO, 2009, p. 288)

Por essas razões, na visão de Gustavo Tepedino, a propriedade que não cumpre sua função social não pode ser tutelada pelo ordenamento jurídico, sendo aquela o elemento conformador tanto do seu modo de aquisição, como do seu modo de utilização. (2000 apud CARVALHO, 2009, p. 289)

Assim sendo, o entendimento que prevalece entre os civilistas é que a função social não é uma limitação ao direito de propriedade, e sim, um de seus elementos constitutivos (CARVALHO, 2009, p. 290). Vale dizer, integra o seu próprio conteúdo.

2. A função social da propriedade rural. A Reforma Agrária como instrumento realizador de justiça social

A função social da propriedade rural é o tema em torno do qual gravita toda a doutrina de Direito Agrário (MARQUES, 2009, p. 33), sendo o fundamento para a realização da política da Reforma Agrária no país.

A Constituição Federal, no capítulo reservado à política fundiária e à reforma agrária, estabelece, em seu artigo 186, requisitos cumulativos para o cumprimento da função social da propriedade rural, assim entendida àquela que realize mais que o aproveitamento econômico da terra, mas que atenda também a premissas de ordem social e ambiental. Senão vejamos: Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: I – aproveitamento racional e adequado; II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho;IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.” (grifo nosso)

Da análise do dispositivo, vê-se que, para o cumprimento da função social da propriedade rural, a Constituição determina o cumprimento simultâneo desses quatro requisitos, igualmente importantes, que podem ser sintetizados sob três óticas: a) econômica; b) social e; c) ambiental.

Também a Lei 8.629/93, a chamada Lei da Reforma Agrária, que regulamentou os dispositivos constitucionais sobre a matéria, estabelece em seu artigo 9º que a função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo graus e critérios nela estabelecidos, a esses mesmos requisitos.

A função econômica refere-se ao aproveitamento racional e adequado da propriedade, segundo critérios previstos na Lei 8.629/93 para a aferição da produtividade do imóvel, mensurado através dos índices de utilização da terra (GUT) e de eficiência na exploração (GEE), igual ou superior a 80% (oitenta por cento) para o primeiro, e igual ou superior a 100% (cem por cento) para o segundo (artigo 6º da Lei 8.629/93).

O segundo requisito refere-se ao aspecto ambiental, consubstanciada (i) na adequada exploração dos recursos naturais, segundo as normas ambientais em vigor, e (ii) na preservação do meio ambiente. Matéria complexa e altamente relevante, ante o status também constitucional da proteção conferida ao meio ambiente pelo artigo 225 da Constituição[1].

O terceiro e o quarto aspecto da função social, que juntos compõe a condicionante social, refere-se à observância das disposições que regem as relações de trabalho (inciso III) e à exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores (inciso IV), aí incluídos não apenas as relações entre empregado e empregador decorrentes de contratos de trabalho, mas também os contratos coletivos e agrários em geral (MARQUES, 2009, p. 39), aspecto este cujo descumprimento é o objeto do presente estudo.

Vê-se, assim, que a função social da propriedade rural somente restará atendida se cumpridos todos os requisitos acima citados, da mesma forma que o imóvel rural só estará desempenhando o seu papel, relacionado ao desenvolvimento econômico e social do país e à redução das desigualdades sociais e regionais, se observadas essas quatro vertentes. Logo, a inobservância de apenas um desses requisitos já será suficiente para ensejar as conseqüências advindas do descumprimento da função social.

Em especial, o descumprimento de qualquer daqueles requisitos leva à inevitável conclusão de que o imóvel poderá ser desapropriado por interesse social, para fins de reforma agrária, a teor do que dispõe o artigo 184, caput, da Constituição Federal, verbis: Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em Lei” (grifo nosso)

Nessa mesma linha é o que prescreve a Lei nº 8.629/93 que, em seu artigo 2º, caput, aduz que “a propriedade rural que não cumprir a função social prevista no artigo 9º é passível de desapropriação, nos termos desta Lei, respeitados os dispositivos constitucionais.”

Já a reforma agrária consubstancia-se como política pública incluída no programa de ações a ser implementado pelo Estado para conferir efetividade e concretude aos objetivos previstos no artigo 3º da Constituição de 1988 como fundamentais para República Federativa do Brasil. Todos esses objetivos relacionam-se a valores consagrados no seio da sociedade brasileira para se alcançar melhoria das condições econômicas, socais e políticas da população, e indicam as diretrizes a serem observadas pelos seus dirigentes em prol da transformação social almejada e expressamente reconhecida no texto constitucional.

Especialmente no que se refere à posse de terras no Brasil, é reconhecidamente falho e injusto o sistema que historicamente levou à formação da propriedade rural desde o período colonial. A concentração de terras nas mãos de poucos e a falta de acesso para muitos contribuiu para a atual situação de desigualdade social e a explosão de conflitos no campo.

O professor Luiz Edson Fachin (2009, p. 279) cita dados reveladores acerca da distribuição de terras no Brasil: “já em 1985, 27 proprietários de imóveis rurais do País detinham 25,5 milhões de hectares, ou seja, a metade da superfície necessária para 1,4 milhões de famílias previstas no PNRA – Programa Nacional de Reforma Agrária da Nova República.”

O próprio Governo Brasileiro reconhece as falhas históricas que arquitetaram a distribuição de terras no país e define a reforma agrária como compromisso e política pública necessária para promover sua redistribuição, garantindo-se acessibilidade a esse meio de produção e a redução das desigualdades sociais e regionais. Acerca das tentativas frustradas de realização da reforma agrária, o artigo “A Reforma Agrária no Brasil” [2], explicita: “A história da reforma agrária, no Brasil, é uma história de oportunidades perdidas. Ainda colônia de Portugal, o Brasil não teve os movimentos sociais que, no século 18, democratizaram o acesso à propriedade da terra e mudaram a face da Europa. No século 19, o fantasma que rondou a Europa e contribuiu para acelerar os avanços sociais não cruzou o Oceano Atlântico, para assombrar o Brasil e sua injusta concentração de terras. E, ao contrário dos Estados Unidos que, no período da ocupação dos territórios do nordeste e do centro-oeste, resolveram o problema do acesso à terra, a ocupação brasileira – que ainda está longe de se completar – continuou seguindo o velho modelo do latifúndio, sob o domínio da mesma velha oligarquia rural.(…) Em vez de dividir a propriedade, porém, o capitalismo impulsionado pelo regime militar brasileiro (1964-1984) promoveu a modernização do latifúndio, por meio do crédito rural fortemente subsidiado e abundante. O dinheiro farto e barato, aliado ao estímulo à cultura da soja – para gerar grandes excedentes exportáveis – propiciou a incorporação das pequenas propriedades rurais pelas médias e grandes: a soja exigia maiores propriedades e o crédito facilitava a aquisição de terra. Assim, quanto mais terra tivesse o proprietário, mais crédito recebia e mais terra podia comprar. Nesse período, toda a economia brasileira cresceu com vigor – eram os tempos do "milagre brasileiro" -, o país urbanizou-se e industrializou-se em alta velocidade, sem ter que democratizar a posse da terra, nem precisar do mercado interno rural. O projeto de reforma agrária foi esquecido e a herança da concentração da terra e da renda permaneceu intocada. O Brasil chega às portas do século 21 sem ter resolvido um problema com raízes no século 16. (…) Em 1985, o governo do Presidente José Sarney elaborou o Plano Nacional de Reforma Agrária (PNRA), previsto no Estatuto da Terra, com metas extremamente ambiciosas: assentamento de um milhão e 400 mil famílias, ao longo de cinco anos. No final de cinco anos, porém, foram assentadas cerca de 90.000 apenas. (…) No final de 1994, após 30 anos da promulgação do Estatuto da Terra, o total de famílias beneficiadas pelo governo Federal e pelos órgãos estaduais de terra, em projetos de reforma agrária e de colonização, foi da ordem de 300 mil, estimativa sujeita a correções, dada a diversidade de critérios e a falta de recenseamento no período 1964-1994.”

Eusébio Carvalho (2009, p. 285-286), citando dados oficiais sobre a concentração de renda (índice GINI) e o índice de desenvolvimento humano brasileiro (IDH) publicado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), afirma que o Brasil não é um país pobre, mas sim “injusto, desigual e com uma grande população de desfavorecidos”, determinados, de um lado, pela ainda dominante acumulação da riqueza e, de outro, pela inexistência de acesso às propriedades. Das informações citadas pelo autor, em um conjunto de 92 países, apenas a África do Sul e Malavi apresentam índices de desigualdade maior que o Brasil, representando a renda média dos 10% mais ricos do país 28 vezes a renda média dos 40% mais pobres, distante, portanto, do que se considera um padrão internacionalmente razoável em termos de justiça distributiva.

Tais fatos, por certo, são decisivos para a manutenção, ainda nos dias atuais, da exploração barata da mão-de-obra, da submissão de pessoas a condições subumanas de trabalho, determinadas pela escassez de oportunidades e pela ineficiência do Estado em dar concretude ao mínimo social programado na Constituição para os seus cidadãos.

Nesse contexto, um dos instrumentos consagrados pela Constituição para alcançar a urgente transformação social de que precisa o Brasil é a desapropriação por interesse social, para fins de reforma agrária, que visa a garantir eficácia aos dispositivos constitucionais que estabelecem sanções ao proprietário que não cumpre a função social do seu imóvel e, ao mesmo tempo, promover uma melhor distribuição de terras no país.

Assim, uma vez contextualizado no primeiro tópico deste trabalho o conceito de propriedade, formulado à luz da Constituição Federal e da sua consagrada função social e, mais do nunca, reconhecida sua vocação para a produção de renda e inclusão social, as disposições do Estatuto da Terra (Lei 4.504/64) sobre o programa de reforma agrária se revelam instrumentais para operar a almejada redistribuição de terras no Brasil e realizar os objetivos fundamentais previstos no artigo 3º da Constituição. E, em última análise, dar efetividade também ao princípio da dignidade da pessoa humana. Veja-se: “Art. 1° (…) §1° Considera-se Reforma Agrária o conjunto de medidas que visem a promover melhor distribuição da terra, mediante modificações no regime de sua posse e uso, a fim de atender aos princípios de justiça social e ao aumento de produtividade. (…) Art. 2° É assegurada a todos a oportunidade de acesso à propriedade da terra, condicionada pela sua função social, na forma prevista nesta Lei.” (Lei 4.504/64) – grifo nosso

No título II, assim dispõe o Estatuto: Art. 16. A Reforma Agrária visa a estabelecer um sistema de relações entre o homem, a propriedade rural e o uso da terra, capaz de promover a justiça social, o progresso e o bem-estar do trabalhador rural e o desenvolvimento econômico do país, com a gradual extinção do minifúndio e do latifúndio. (…) Art. 18. À desapropriação por interesse social tem por fim: a) condicionar o uso da terra à sua função social; b) promover a justa e adequada distribuição da propriedade; c) obrigar a exploração racional da terra; d) permitir a recuperação social e econômica de regiões; e) estimular pesquisas pioneiras, experimentação, demonstração e assistência técnica; f) efetuar obras de renovação, melhoria e valorização dos recursos naturais; g) incrementar a eletrificação e a industrialização no meio rural; h) facultar a criação de áreas de proteção à fauna, à flora ou a outros recursos naturais, a fim de preservá-los de atividades predatórias.” (grifo nosso)

Vê-se que o arcabouço legislativo infraconstitucional citado reveste-se de cunho eminentemente cumpridor do comando inserido nos artigos 184 e 186 da Constituição. A par da realidade perversa de concentração de terras no Brasil, os instrumentos normativos disponíveis para se resguardar o cumprimento da função social da propriedade rural e alcançar a redução das desigualdades sociais, conquanto legitimados constitucionalmente, como é o caso da desapropriação para fins de Reforma Agrária, ainda merecem ser efetivados nas hipóteses cabíveis, sem os entraves burocráticos e jurídicos que se verificam na prática.

3. A desapropriação para fins de reforma agrária como mecanismo vigente de combate ao trabalho escravo no Brasil

A escravidão foi oficialmente abolida no Brasil com a assinatura da Lei Áurea, Lei nº 3.353, de 13 de maio de 1888. Entretanto, o que se extrai de relatos jornalísticos e dos resultados das Operações de Fiscalização para Erradicação do Trabalho Escravo desenvolvidas pelo Ministério do Trabalho e Emprego é que o trabalho compulsório e o tráfico de pessoas permanecem existindo no Brasil[3]. É o fenômeno conhecido como “escravidão moderna” ou “escravidão contemporânea”.

Sobre a herança escravista brasileira, Marcello Ribeiro Silva, em dissertação elaborada sobre o tema (2010, p. 218-219), bem esclarece: “O elevado grau de concentração fundiária verificado durante toda a história brasileira acarretou uma íntima relação entre propriedade da terra e poder. O resgate histórico das formas de apropriação da terra e da exploração da mão-de-obra dos trabalhadores que não têm acesso à propriedade agrária demonstra a formação de uma cultura que outorga aos proprietários rurais poderes sobre a sociedade e sobre os indivíduos, o que explica, pelo menos em parte, o desrespeito à função social do imóvel rural e a exploração do trabalho em condições análogas à de escravo ainda nos dias atuais. Com efeito, as relações sociais no Brasil sempre foram marcadas por várias formas de violência contra os trabalhadores rurais, que culminaram com a exploração do trabalho escravo no decorrer de toda a história brasileira. Neste sentido, mesmo antes da abolição da escravatura, em 1888, colonos europeus foram feitos servos por dívidas em fazendas de café de São Paulo; nativos e nordestinos foram escravizados nos seringais da Amazônia durante os dois ciclos da borracha; trabalhadores aliciados em rincões de pobreza foram submetidos à servidão por dívidas, a castigos, maus-tratos e à morte na formação das grandes fazendas agropecuárias da Amazônia Legal. Ainda hoje milhares de brasileiros são anualmente submetidos ao trabalho análogo ao de escravo em fazendas do interior do País, mormente nas regiões norte, centro-oeste e nordeste. A violência contra o trabalhador rural, portanto, é uma característica endêmica da estrutura agrária brasileira, fortemente caracterizada por relações políticas, econômicas e culturais construídas sobre a forma pela qual se deu a apropriação da terra e a exploração da mão-de-obra, revelando como é difícil a tarefa de erradicar o trabalho análogo ao de escravo rural no Brasil.” (grifo nosso)

Há uma dificuldade de conceituação e de caracterização precisa desse fenômeno, haja vista que a submissão de pessoas a condições de vida e de trabalho análogas a de escravo na sociedade contemporânea se opera por diversos meios de ação. São práticas, igualmente discriminantes e supressoras da liberdade pessoal, flagradas principalmente no meio rural brasileiro, onde se verifica o apoderamento de fato da pessoa do trabalhador, utilizado tão somente como instrumento de produção da riqueza do proprietário.

A ONG Repórter Brasil, em seu sítio eletrônico[4], denuncia a realidade do trabalho escravo no Brasil: (…) Há fazendeiros que, para realizar derrubadas de matas nativas para formação de pastos, produzir carvão para a indústria siderúrgica, preparar o solo para plantio de sementes, entre outras atividades agropecuárias, contratam mão-de-obra utilizando os contratadores de empreitada, os chamados "gatos". Eles aliciam os trabalhadores, servindo de fachada para que os fazendeiros não sejam responsabilizados pelo crime. Esses gatos recrutam pessoas em regiões distantes do local da prestação de serviços ou em pensões localizadas nas cidades próximas. Na primeira abordagem, mostram-se agradáveis, portadores de boas oportunidades de trabalho. Oferecem serviço em fazendas, com garantia de salário, de alojamento e comida. Para seduzir o trabalhador, oferecem "adiantamentos" para a família e garantia de transporte gratuito até o local do trabalho. O transporte é realizado por ônibus em péssimas condições de conservação ou por caminhões improvisados sem qualquer segurança. Ao chegarem ao local do serviço, são surpreendidos com situações completamente diferentes das prometidas. Para começar, o gato lhes informa que já estão devendo. O adiantamento, o transporte e as despesas com alimentação na viagem já foram anotados em um "caderno" de dívidas que ficará de posse do gato. Além disso, o trabalhador percebe que o custo de todos os instrumentos que precisar para o trabalho – foices, facões, motosserras, entre outros – também será anotado no caderno de dívidas, bem como botas, luvas, chapéus e roupas. Finalmente, despesas com os improvisados alojamentos e com a precária alimentação serão anotados, tudo a preço muito acima dos praticados no comércio. Convém lembrar que as fazendas estão distantes dos locais de comércio mais próximos (o trabalhador é levado para longe de seu local de origem e, portanto, da rede social na qual está incluído. Dessa forma, fica em um estado de permanente fragilidade, sendo dominado com maior facilidade), sendo impossível ao trabalhador não se submeter totalmente a esse sistema de "barracão", imposto pelo gato a mando do fazendeiro ou diretamente pelo fazendeiro.  Se o trabalhador pensar em ir embora, será impedido sob a alegação de que está endividado e de que não poderá sair enquanto não pagar o que deve. Muitas vezes, aqueles que reclamam das condições ou tentam fugir são vítimas de surras. No limite, podem perder a vida.”

A despeito da dificuldade conceitual, as situações de exploração do trabalho escravo atual são notadamente marcadas pela clandestinidade e pelo cerceamento da liberdade do trabalhador. Embora não caracterizada pelo uso de correntes para prender o homem à terra (o enfoque dado no presente estudo é ao trabalho escravo no campo, embora também existam ocorrências no meio urbano), a escravidão contemporânea se opera por meio de ameaças físicas e psicológicas, fraude ou violência, aliadas às grandes distâncias que separam a propriedade do meio de convívio dos trabalhadores e/ou às cidades mais próximas. Em qualquer de suas vertentes, a escravidão contemporânea representa verdadeira afronta à dignidade da pessoa humana e grave violação aos direitos mais elementares do homem, como a vida, a liberdade, a igualdade, a integridade física, a saúde, o trabalho e o bem-estar.

Historicamente, o trabalho escravo tem sido combatido em todo o mundo a partir do século XVIII. O Brasil, durante o século XX, ratificou diversas normas internacionais que definem e proíbem a escravidão e outras formas de trabalho compulsório, a exemplo das Convenções da Organização Internacional do Trabalho (OIT) nº 29, 97 e 105.

Nessa mesma linha, o Brasil promulgou a Convenção sobre Escravatura de 1926, por meio do Decreto nº 58.563/66, emendada pelo Protocolo de 1953, a Convenção Suplementar sobre a Abolição da Escravatura de 1956, e também a Convenção nº 105 da OIT, através do Decreto nº 58.822/66. Na seqüência, ratificou o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos (Decreto nº 591/92) e o Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (Decreto nº 592/92), a Convenção Americana sobre Direitos Humanos (Decreto nº 678/92) e o Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional (Decreto nº 4.388/2002), que proíbem o trabalho forçado.

No plano interno, a Constituição Federal de 1988 estabelece como princípios fundamentais da República Federativa do Brasil a dignidade da pessoa humana e os valores sociais do trabalho (art. 1º, III e IV), ao passo que garante a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade e à igualdade, proibindo a tortura e o tratamento desumano ou degradante, assim como as penas de trabalhos forçados e cruéis. (art. 5º, caput, e incisos III, XV, XLVII, c e e).

Já o Código Penal, em seu artigo 149, com a redação da Lei nº 10.803/2003, conceitua o trabalho análogo ao de escravo de forma mais ampla, abrangendo o ato de reduzir a pessoa a essa condição, “quer submetendo-o a trabalhos forçados ou a jornada exaustiva, quer sujeitando-o a condições degradantes de trabalho, quer restringindo, por qualquer meio, sua locomoção em razão de dívida contraída com o empregador ou preposto”.  Assim, as formas de trabalho escravo tipificadas no ordenamento jurídico-penal brasileiro são: trabalho forçado, restrição de locomoção, condições degradantes e jornada exaustiva.

Júlio Fabbrini Mirabete (2005, p. 184) acrescenta: “Pratica também o crime quem submete alguém a jornada exaustiva ou sujeita alguém a condições degradantes de trabalho. Nesses casos, anda que existente uma relação trabalhista, há abuso na sua exigência de trabalho pelo agente, quer quanto à sua quantidade, quer quanto às condições propiciadas para sua execução. Por condições degradantes entendem-se as aviltantes ou humilhantes, não apenas em geral consideradas, mas também em face das condições pessoais da vítima, que afrontam a sua dignidade.”

Conclui-se, assim, que são vários os bens jurídicos violados com essa prática criminosa, com destaque para a liberdade pessoal e a dignidade da pessoa humana. A persistência de situações que caracterizam o trabalho escravo na sociedade contemporânea afronta, portanto, tanto o sistema normativo constitucional brasileiro de proteção dos direitos fundamentais da pessoa, como o sistema normativo de proteção internacional dos direitos humanos.

No entanto, em que pese o arcabouço legislativo que proíbe a prática de qualquer forma de trabalho escravo no país, essa chaga, fruto da herança colonial escravista, ainda é uma realidade presente no Brasil. Assim demonstram os dados atualizados do Ministério do Trabalho e Emprego, os quais revelam que, entre 1995 e 2010, 39.180 trabalhadores foram resgatados de condições análogas à de escravo[5].

Na apresentação do II Plano Nacional para a Erradicação do Trabalho Escravo elaborado pela Conatrae – Comissão Nacional do Trabalho Escravo (Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidência da República, 2010, p. 8), o Governo Brasileiro faz um balanço dos resultados obtidos até 2008 através das ações desenvolvidas para o combate do trabalho escravo. Assim sintetiza o texto: Num balanço geral, constata-se que o Brasil caminhou de forma mais palpável no que se refere à fiscalização e capacitação de atores para o combate ao trabalho escravo, bem como na conscientização dos trabalhadores sobre seus direitos. Mas avançou menos no que diz respeito às medidas para a diminuição da impunidade e para garantir emprego e reforma agrária nas regiões fornecedoras de mão-de-obra escrava. Conseqüentemente, o novo plano concentra esforços nessas duas áreas.” (grifo nosso)

Vê-se, portanto, que o avanço das ações de combate ao trabalho escravo esbarra em diversos entraves, com ênfase neste estudo à ineficiência dos órgãos competentes para conferir concretude à aplicação de sanções, como é o caso da desapropriação-sanção, e, por conseqüência, à prevenção dessas práticas, que poderiam ser efetivadas por meio da utilização de instrumentos normativos de que já dispõe o ordenamento jurídico brasileiro.

E, na lista de ações prioritárias definidas no II Plano de Erradicação, para que sejam perseguidas continuamente ou em curto prazo pelos atores que dele participam (entidades e autoridades nacionais ligadas ao tema), merecem destaque para o presente estudo:

i) ações de reinserção e prevenção relacionadas à: i.1) implementar uma política de reinserção social de forma a assegurar que os trabalhadores libertados não voltem a ser escravizados, com ações específicas voltadas a geração de emprego e renda, reforma agrária, educação profissionalizante e reintegração do trabalhador (item 32); i.2) priorizar a reforma agrária em municípios de origem, de aliciamento, e de resgate de trabalhadores escravizados (item 33);

ii) ações específicas de repressão econômica relacionadas à: ii.1) sensibilizar o Supremo Tribunal Federal para a relevância dos critérios trabalhista e ambiental, além da produtividade, na apreciação do cumprimento da função social da propriedade, como medida para contribuir com a erradicação do trabalho escravo (item 64); ii.2) desenvolver propostas normativas, rotinas e estratégias administrativas conjuntas para aprimorar a ação fiscalizatória sobre os imóveis com suspeita de trabalho escravo e para desapropriá-los para a reforma agrária e quando caracterizado o descumprimento da função social, em razão da violação grave das normas trabalhistas (item 66);

iii) dentre as ações gerais, a relacionada a buscar a aprovação da PEC 438/2001, com a redação da PEC 232/1995 apensada à primeira, que altera o artigo 243 da Constituição Federal e dispõe sobre a expropriação de terras onde forem encontrados trabalhadores reduzidos a condição análoga à de escravos.

Vê-se, portanto, que a reforma agrária é considerada como valoroso instrumento de combate ao trabalho escravo, tanto para a repressão das práticas flagradas, quanto para a reinserção social e econômica dos trabalhadores libertados.

Reconhece-se que a resposta mais efetiva e proporcional aos males provocados pela prática criminosa seria o confisco da propriedade rural flagrada com a utilização de mão-de-obra análoga à de escravo, tal como ocorre com aquelas destinadas ao cultivo de plantas psicotrópicas. Mas para isso, faz-se necessária a alteração da Constituição Federal para modificar o texto do artigo 243 da Constituição e, ainda, superar a forte resistência da bancada ruralista na Câmara dos Deputados, onde a PEC encontra-se parada desde 2004 (SILVA, 2010, p. 220).

Nada obstante, ainda assim, o país pode se valer da política da reforma agrária e da desapropriação-sanção, legitimadas constitucionalmente, para assegurar a tutela de ambos os bens jurídicos – a liberdade e a dignidade dos trabalhadores e a realização da função social da propriedade, violada no seu aspecto social (trabalhista e bem-estar), consoante explicitado nos tópicos anteriores.

Os objetivos do Governo Brasileiro transcritos reforçam a opinião esboçada no presente estudo que reconhece a desapropriação para fins de reforma agrária como importante instrumento no combate ao trabalho escravo, aliado à imprescindibilidade de cumprimento da função social da propriedade rural. O que se pretende demonstrar, portanto, é que, segundo o ordenamento jurídico-constitucional vigente, o imóvel rural, ainda que economicamente produtivo (primeira vertente apenas), mas que se valha de mão-de-obra escrava em sua linha de produção, é passível de sofrer desapropriação, pelo descumprimento da função social, nos moldes do artigo 184 da Constituição.

Com efeito, o artigo 186 da Constituição estabelece que a função social da propriedade rural somente restará atendida se cumpridos, simultaneamente, seus quatro requisitos, quais sejam: i) o aproveitamento racional e adequado (inciso I); ii) a utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente (inciso II); iii) a observância das disposições que regulam as relações de trabalho (inciso III) e; iv) a exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores (inciso IV).

No mesmo sentido é a Lei 8.629/93 em seu artigo 9º, III e IV, e §§4º e 5º, verbis: Art. 9º A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo graus e critérios estabelecidos nesta lei, os seguintes requisitos: (…) III- observância das disposições que regulam as relações de trabalho; IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores. (…) § 4º A observância das disposições que regulam as relações de trabalho implica tanto o respeito às leis trabalhistas e aos contratos coletivos de trabalho, como às disposições que disciplinam os contratos de arrendamento e parceria rurais. § 5º A exploração que favorece o bem-estar dos proprietários e trabalhadores rurais é a que objetiva o atendimento das necessidades básicas dos que trabalham a terra, observa as normas de segurança do trabalho e não provoca conflitos e tensões sociais no imóvel.” (grifo nosso)

A observância das relações de trabalho, portanto, não se limita apenas ao cumprimento das leis trabalhistas, mas também aos contratos coletivos de trabalho e às disposições que disciplinam os contratos de arrendamento e parcerias rurais. A violação a esse princípio, em última análise, implica no desrespeito à dignidade da pessoa humana e à aspiração de justiça social, consoante destaca Edilson Pereira Nobre Júnior (2000, p. 123): “Para que se possa falar em função social da propriedade é necessário também que o respectivo titular, na sua exploração, não descure, quando procurar o auxílio de prepostos, do respeito às normas protetoras do trabalho subordinado. O abuso pelo patrão da força de trabalho dos empregados campesinos configura atentado à dignidade da pessoa humana, princípio fundamental da República Federativa do Brasil (CRFB, art. 1º, III), e à aspiração de justiça social, fundamento da ordem econômica (CRFB, art. 170,caput). (…) O requisito do art. 186, III, da CRFB, não se limita apenas aos direitos trabalhistas. Caso o proprietário tenha, pela via contratual, cedido temporariamente o uso ou posse da terra, não se encontra dispensado de cumprir as normas tutelares do arrendamento e parceria rural, impostas em face da hipossuficiência do arrendatário e do parceiro-outorgado.”

Nesse sentido, também é Marcello Ribeiro Silva (2010, p.226): “Assim, não é exagero afirmar que o trabalho análogo ao de escravo rural representa a negação dos mais elementares direitos sociais trabalhistas, previstos no art. 7º da CF e na Lei nº 5.889/1973; o total desprezo das normas de segurança e saúde no trabalho rural, materializadas na NR 31; além de grave violação ao princípio da dignidade da pessoa humana e ao direito fundamental de liberdade, implicando, portanto, no desrespeito à função social da propriedade agrária, autorizando, por conseqüência, a aplicação da desapropriação-sanção de que trata o art. 184 da Constituição Federal em relação ao imóvel rural flagrado nessa situação.”

Numa acepção moderna, conceitua-se desapropriação como “o procedimento estatal destinado a substituir compulsoriamente um direito de propriedade pelo equivalente econômico, de modo a permitir sua afetação a um interesse público ou social.” (SUNDFELD, 1990, p. 14).

De fato, neste caso, o que se objetiva é desconstituir compulsoriamente a titularidade da propriedade daquele que não cumpre sua função social e ainda pratica ato criminoso, para fazer melhor uso da propriedade, a atender o interesse público e social envolvido. Afinal, é essa a previsão do artigo 1º do Estatuto da Terra, que conceitua a política de reforma agrária como o conjunto de medidas destinadas a promover melhor distribuição da terra, mediante modificações no regime de sua posse e uso.

No entanto, boa parte da doutrina e da jurisprudência mais conservadora ainda reluta em conferir uma interpretação sistêmica e teleológica ao disposto nos artigos 184 e 186 da Constituição, para legitimar a desapropriação para fins de reforma agrária nos casos em que a propriedade alcança os índices de produtividade econômica (GUT e GEE), porém revela-se descumpridora de um ou mais dos outros requisitos que caracterizam a função social, como é o caso da violação de normas de proteção aos trabalhadores, em razão do que dispõe o artigo 185, II, da Constituição Federal, in verbis: “Art. 185. São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária: I – a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra; II – a propriedade produtiva. Parágrafo único. A lei garantirá tratamento especial à propriedade produtiva e fixará normas para o cumprimento dos requisitos relativos a sua função social.” (grifo nosso)

A controvérsia instaurou-se em razão da interpretação isolada e literal do que dispõe o art. 185, II, da Carta Magna, que veda a desapropriação para fins de reforma agrária da propriedade produtiva. Trata-se de corrente que defende uma visão autonomista da produtividade (vista em seu aspecto econômico), que traduza rentabilidade apenas e desvinculada da função social. Esta interpretação é reforçada pelo disposto no parágrafo único do artigo 185: A lei garantirá tratamento especial à propriedade produtiva e fixará normas para o cumprimento dos requisitos relativos a sua função social.”

No entanto, esta visão autonomista da produtividade não é a melhor interpretação dada ao tema, sob pena de se considerar que os preceitos dos artigos 184 e 186 da Constituição representam norma constitucional morta.

Joaquim Modesto Pinto Júnior e Valdez Adriani Farias, em excelente trabalho denominado “Função Social da Propriedade: dimensões ambiental e trabalhista” (2005, p. 23-36), amparados na concepção de unidade harmônica da Constituição, que não admite sua interpretação aos pedaços, defendem: (…) Que no conceito de função social está contido o conceito de produtividade, mas que no conceito de produtividade também estão contidas parcelas dos conceitos de função ambiental, função trabalhista e função bem-estar, isto é, que a função social é continente e conteúdo da produtividade.” (grifo nosso)

Com razão, se se entender que o conceito de propriedade produtiva consagrado no inciso II do art. 185 refere-se tão somente àquelas propriedades que atingem os índices de GUT e GEE, ainda que violados os demais requisitos da função social, impedindo, por si só, a desapropriação, a previsão dos artigos 184 e 186 tornar-se-ia inócua.

De fato, como se pode admitir que uma propriedade se torne imune à desapropriação apenas porque preenche os requisitos de produtividade, referentes à exploração econômica e de utilização da terra, se as atividades nela desenvolvidas se dão, por exemplo, à custa da exploração desumana de trabalhadores ou de grave violação às normas de proteção do meio ambiente? Neste caso, estar-se-ia prestigiando o primeiro requisito da função social (artigo 186, I), o critério econômico, em detrimento dos demais (critérios ambiental e social), que estariam aprioristicamente descartados.

Trata-se de questão polêmica que, aos poucos, vem sendo solucionada pela doutrina e jurisprudência pátrias, ainda divergentes, mas despontando a posição menos conservadora, não literal, que, mediante interpretação sistemática da Constituição Federal, tem se apegado à aplicabilidade imediata dos direitos fundamentais. Em especial, a função social de toda propriedade, para que possa ser tutelada pelo ordenamento jurídico (artigo 5º, incisos XXII e XXIII e §1º c/c artigos 3º, 170, 184 e 186 da Constituição Federal). Nesse sentido, Carlos Frederico Marés (2003 apud PINTO JÚNIOR et al., 2005, p. 33) simula as seguintes situações: “(…) Imaginemos uma terra intensamente usada e altamente rentável, mas que para alcançar os índices de “produtividade” conta com trabalho escravo. Por certo esta situação não pode ser admitida ou tolerada pelo Direito, e não é. Independentemente das conseqüências de ordem pessoal que possam advir para o proprietário, haverá de ter conseqüências civis para o direito de propriedade. Imaginemos uma outra que alcança os mesmos índices de “produtividade” com ações contrárias à proteção da natureza, como, por exemplo, a destruição das matas ou a poluição, pelo excesso de agrotóxicos, das águas ou pelo mau uso de curvas de níveis, causando erosão. Está claro que, embora rentáveis e em uso estas terras não cumprem a função social e têm que sofrer uma restrição legal.Os exemplos imaginados, mas existentes na realidade, não podem entrar na categoria de produtivos, com a proteção que lhe dá a Constituição no art. 185. Nos dois exemplos, embora rentáveis, o direito de propriedade foi exercido contra o interesse social e público, e contra a lei, não podendo ser protegido. Ao contrário para este direito não existe proteção jurídica, ele está em situação antijurídica e pode ser desapropriado porque não cumpre a função social, não pertence à categoria de propriedade produtiva para o efeito do art. 185.” (grifo nosso)

De fato, pensar diferente, mediante aplicação isolada e literal do artigo 185, II, significaria afastar a possibilidade de desapropriação para fins de reforma agrária da propriedade que, embora produtiva economicamente, não atenda aos outros elementos da função social, o ecológico e/ou o social, acobertando inclusive atos ilícitos, a pretexto de se proteger a “propriedade produtiva”. Nesse sentido, também são Pinto Júnior e Farias (2005, p. 28) ao destacar que o artigo 185 da Constituição não poderia imunizar situações de ilícito ou abuso de direito contra a própria função social.

Marcello Ribeiro Silva (2010, p. 227-229) considera tratar-se de conflito aparente de normas constitucionais, situando, de um lado, a previsão do art. 184, que torna obrigatória a desapropriação do imóvel rural que não cumpre sua função social, complementada pela norma do art. 186, e, de outro, a norma do art. 185, II, que veda a desapropriação do imóvel rural produtivo. Como conflito aparente, considera estar apto a ser solucionado mediante interpretação teleológica do sistema normativo-constitucional, dada a sua unidade. Esclarece: “Sugere-se, portanto, a aplicação dos princípios da máxima efetividade e da unidade da Constituição mencionados por Canotilho (2006. p. 1223-1224), de forma a se buscar uma interpretação que permita a convivência harmônica das normas insculpidas nos artigos 184, 185, II, e 186 da Carta Magna. Pelo primeiro princípio, deve-se conferir a uma norma constitucional o sentido que maior eficácia lhe empreste. O segundo princípio recomenda ao intérprete que considere a Constituição em sua globalidade e que busque a conciliação dos espaços de tensão existentes entre as normas constitucionais, de forma que estas não sejam consideradas como preceitos isolados e dispersos, mas sim como dispositivos integrados a um sistema unitário de princípios e regras.”

Para tal, o mencionado autor sugere, seguindo a mesma linha de Pinto Júnior Farias (2005, p. 21-36), para a preservação do princípio da máxima efetividade da Constituição, a formulação de um conceito jurídico-constitucional de propriedade produtiva, que não se restrinja ao elemento econômico da produtividade, para evitar o esvaziamento da normatividade dos preceitos inscritos nos artigos 184 e 186 e também no artigo 7º, todos da Constituição.

Assevera Silva (2010, p. 30) que: “(…) a Constituição Federal não conceitua propriedade produtiva, estabelecendo apenas que ela não é passível de desapropriação agrária e que a lei garantirá tratamento especial a essa espécie de propriedade, além de fixar normas para o cumprimento dos requisitos relativos a sua função social. O conceito de propriedade produtiva, nesta esteira, deve ser extraído a partir de uma interpretação aberta da Constituição, que inclua em seu âmbito todos os elementos da função social e não apenas o aspecto econômico, de forma que propriedade rural produtiva é aquela que, além de cumprir a função social, ainda seja explorada adequadamente, de modo a atingir graus de utilização da terra e de eficiência da exploração desejáveis. (…) Aplicando-se, assim, os princípios de hermenêutica constitucional informados por Canotilho aos preceitos acima referidos, é possível concluir que os requisitos previstos no art. 186 da CF, e que constituem a função social da propriedade rural, integram o conceito de propriedade produtiva, de que trata o art. 185, II, da Carta Magna. Desta forma, a propriedade será produtiva apenas quando for socialmente produtiva, isto é, quando proceder ao aproveitamento racional e adequado da terra, promover a utilização adequada dos recursos naturais e a preservação do meio ambiente, garantir a observância das normas de proteção ao trabalho e promover a exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e trabalhadores. Essa conclusão é ratificada pelo disposto no parágrafo único do art. 185 da CF, o qual prescreve que a lei garantirá tratamento especial à propriedade produtiva. Ora, tratamento especial diz respeito ao fomento do crédito rural, à redução da tributação, à concessão de incentivos etc., somente se permitindo a concessão dos aludidos privilégios ao imóvel rural que, por cumprir sua função social, revele-se produtivo. (…). De outro lado, considerar que a Carta Magna concede tratamento especial à propriedade agrária que viole sua função social, por explorar o trabalho análogo ao de escravo, v. g., sendo produtiva apenas sob o ponto de vista econômico, é um verdadeiro absurdo, por tornar a Constituição uma norma que coroa a injustiça social.” (grifo nosso)

E, conclui: “o sopesamento entre os princípios da propriedade privada, de um lado, da função social e da dignidade da pessoa humana, de outro, diante do caso concreto de exploração do trabalho análogo ao de escravo rural, determina a precedência dos últimos sobre o primeiro, de forma a incidir a desapropriação agrária sobre o imóvel rural flagrado com trabalho análogo ao de escravo. (…) Dito de outra forma, os graus de utilização da terra e de eficiência na exploração, para efeito de se alcançar a produtividade (CF, art. 186, I), não podem ser conquistados a qualquer custo, pois propriedade produtiva é aquela que, além de atingir os graus de utilização e eficiência desejáveis, é explorada de forma econômica e racional.” (2010. p. 233)

No mesmo sentido, Pinto Júnior e Farias (2005, p. 24), asseverando que a produtividade econômica deve estar agregada aos demais valores componentes da função social, para se operar a plenitude do comando do artigo 185, II, da Constituição, de forma que ambos os textos constitucionais (artigos 186 e 185, II) sejam preservados e efetivados, propõem a leitura exegética daquele dispositivo da seguinte forma: “É insuscetível de desapropriação para fins de reforma agrária a propriedade produtiva, quando, SIMULTANEAMENTE, preserve o meio ambiente, privilegie as relações sócio e juslaborativas internas e promova bem estar a proprietários e trabalhadores”. (grifo do autor)

Com efeito, esta é a tese que merece prevalecer, para que os preceitos dos artigos 186 e 185, II, da Constituição sejam interpretados em conjunto, de modo que a desapropriação para fins de reforma agrária deva incidir sobre qualquer propriedade que não atenda, simultaneamente, aos elementos do artigo 186. Isso porque, a análise sistemática da Constituição permite concluir que quando ela proíbe, no seu artigo 185, II, a desapropriação para fins de reforma agrária da propriedade produtiva, a vedação abrange, por certo, tão somente a propriedade produtiva que cumpre sua função social.

O Supremo Tribunal Federal ainda não enfrentou diretamente o confronto aparente entre as normas constantes dos artigos 184, 185, II, e 186 da Constituição, em decorrência da dificuldade do próprio Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), responsável pela implementação da reforma agrária no País, em aplicar tais comandos. O Instituto tem interpretado as normas constitucionais apontadas de forma restritiva, em razão dos entraves relacionados à fiscalização do cumprimento das demais funções que não a produtividade econômica (PINTO Júnior e FARIAS, 2005, p. 43).

No entanto, há acórdão unânime proferido no julgamento da ADI nº 2213, reconhecendo que função social da propriedade só restará atendida se cumpridos os quatro requisitos previstos no art. 186 da Carga Magna, consoante se vê do seguinte trecho da ementa do julgado de relatoria do Ministro Celso de Mello: “EMENTA: (…) RELEVÂNCIA DA QUESTÃO FUNDIÁRIA – O CARÁTER RELATIVO DO DIREITO DE PROPRIEDADE – A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE – IMPORTÂNCIA DO PROCESSO DE REFORMA AGRÁRIA – (…) O direito de propriedade não se reveste de caráter absoluto, eis que, sobre ele, pesa grave hipoteca social, a significar que, descumprida a função social que lhe é inerente (CF, art. 5º, XXIII), legitimar-se-á a intervenção estatal na esfera dominial privada, observados, contudo, para esse efeito, os limites, as formas e os procedimentos fixados na própria Constituição da República. – O acesso à terra, a solução dos conflitos sociais, o aproveitamento racional e adequado do imóvel rural, a utilização apropriada dos recursos naturais disponíveis e a preservação do meio ambiente constituem elementos de realização da função social da propriedade. A desapropriação, nesse contexto – enquanto sanção constitucional imponível ao descumprimento da função social da propriedade – reflete importante instrumento destinado a dar conseqüência aos compromissos assumidos pelo Estado na ordem econômica e social. – Incumbe, ao proprietário da terra, o dever jurídico- -social de cultivá-la e de explorá-la adequadamente, sob pena de incidir nas disposições constitucionais e legais que sancionam os senhores de imóveis ociosos, não cultivados e/ou improdutivos, pois só se tem por atendida a função social que condiciona o exercício do direito de propriedade, quando o titular do domínio cumprir a obrigação (1) de favorecer o bem-estar dos que na terra labutam; (2) de manter níveis satisfatórios de produtividade; (3) de assegurar a conservação dos recursos naturais; e (4) de observar as disposições legais que regulam as justas relações de trabalho entre os que possuem o domínio e aqueles que cultivam a propriedade. (…)” (ADI 2213 MC, Relator(a):  Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 04/04/2002, DJ 23-04-2004 PP-00007 EMENT VOL-02148-02 PP-00296) – grifo nosso

No mesmo sentido, o julgado proferido pelo Supremo Tribunal Federal no MS 22.164 reconhece a aplicabilidade da desapropriação-sanção como resposta estatal ao descumprimento da condicionante ambiental da função social. Veja-se: “REFORMA AGRARIA – IMÓVEL RURAL SITUADO NO PANTANAL MATO-GROSSENSE – DESAPROPRIAÇÃO-SANÇÃO (CF, ART. 184) – (…) A PROPRIA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA, AO IMPOR AO PODER PUBLICO O DEVER DE FAZER RESPEITAR A INTEGRIDADE DO PATRIMÔNIO AMBIENTAL, NÃO O INIBE, QUANDO NECESSARIA A INTERVENÇÃO ESTATAL NA ESFERAL DOMINIAL PRIVADA, DE PROMOVER A DESAPROPRIAÇÃO DE IMÓVEIS RURAIS PARA FINS DE REFORMA AGRARIA, ESPECIALMENTE PORQUE UM DOS INSTRUMENTOS DE REALIZAÇÃO DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE CONSISTE, PRECISAMENTE, NA SUBMISSAO DO DOMÍNIO A NECESSIDADE DE O SEU TITULAR UTILIZAR ADEQUADAMENTE OS RECURSOS NATURAIS DISPONIVEIS E DE FAZER PRESERVAR O EQUILIBRIO DO MEIO AMBIENTE (CF, ART. 186, II), SOB PENA DE, EM DESCUMPRINDO ESSES ENCARGOS, EXPOR-SE A DESAPROPRIAÇÃO-SANÇÃO AQUE SE REFERE O ART. 184 DA LEI FUNDAMENTAL.  (…)” (MS 22164, Relator(a):  Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 30/10/1995, DJ 17-11-1995 PP-39206) – grifo nosso

Também o Tribunal Regional Federal da 4ª Região manifestou-se recentemente sobre o tema, no julgamento de apelação que manteve sentença proferida em primeiro grau de jurisdição, julgando improcedente ação declaratória ajuizada pelo proprietário contra o INCRA para declarar a ilegalidade do ato que culminou na instauração de processo administrativo de desapropriação da Fazenda Campo do Paiol.

A 4ª Turma do TRF da 4ª Região considerou suficiente para o decreto de desapropriação do imóvel rural a comprovação de violação da legislação ambiental. Transcreve-se a ementa: “DIREITO ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO POR INTERESSE SOCIAL PARA REFORMA AGRÁRIA. VIOLAÇÃO À ÁREA DE PRESERVAÇÃO. DESMATAMENTO DE MATA NATIVA. SANÇÃO. PRESERVAÇÃO DO MEIO AMBIENTE. 1."O acesso à terra, a solução dos conflitos sociais, o aproveitamento racional e adequado do imóvel rural, a utilização apropriada dos recursos naturais disponíveis e a preservação do meio ambiente constituem elementos de realização da função social da propriedade. A desapropriação, nesse contexto – enquanto sanção constitucional imponível ao descumprimento da função social da propriedade – reflete importante instrumento destinado a dar conseqüência aos compromissos assumidos pelo Estado na ordem econômica e social. Incumbe, ao proprietário da terra, o dever jurídico-social de cultivá-la e de explorá-la adequadamente, sob pena de incidir nas disposições constitucionais e legais que sancionam os senhores de imóveis ociosos, não cultivados e/ou improdutivos, pois só se tem por atendida a função social que condiciona o exercício do direito de propriedade, quando o titular do domínio cumprir a obrigação (1) de favorecer o bem-estar dos que na terra labutam; (2) de manter níveis satisfatórios de produtividade; (3) de assegurar a conservação dos recursos naturais; e (4) de observar as disposições legais que regulam as justas relações de trabalho entre os que possuem o domínio e aqueles que cultivam a propriedade". (ADI 2.213-MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 4-4-02, DJ de 23-4-04). 2. Verificado o dano à mata nativa, não há como concluir pelo atendimento da função social da propriedade. (…) 6. Ação declaratória de ilegalidade de ato administrativo, objetivando provimento que tornasse imóvel insuscetível de desapropriação, que se julga improcedente. Sentença mantida.” (TRF4, 4ª Turma, Apelação Cível nº 2007.72.11.001000-1/SC, Rel. Des. Federal Marga Inge Barth Tessler, julgado em 15.06.2011, D.E. de 24.06.2011). – grifo nosso

Marcello Ribeiro Silva (2010. p. 235-236) destaca, ainda, o valioso precedente na mesma direção, ocorrido em 2004, quando o Presidente da República editou o primeiro Decreto declarando de interesse social para fins de reforma agrária o imóvel rural “Fazenda Castanhal e Cabaceiras”, de quase 10 mil hectares e situada em Marabá/PA, pelo descumprimento do elemento social trabalhista, após ter sido flagrada, pela terceira vez, explorando o trabalho em condições análogas à de escravo.

O mesmo autor (2010, p. 236-240) reconhece, alternativamente, a possibilidade de se excluir do cálculo da produtividade do imóvel rural os rendimentos obtidos com a utilização do trabalho análogo ao de escravo, admitindo o reconhecimento da improdutividade ficta do imóvel rural.  

Nessa linha de raciocínio, considera-se que a produção resultante do trabalho análogo ao de escravo é oriunda de crime, uma vez que os produtos extraídos constituem rendimentos auferidos pelo agente com a prática do delito previsto no art. 149 do CP. Por essa razão, poderiam ser confiscados e desprezados dos cálculos de produtividade do imóvel rural, com base no art. art. 91, II, b, do CP e art. 5º, XLVI da Carta Magna. No mesmo sentido, Pinto Júnior e Farias (2005, p. 43): (…) a vedação do art. 185 da CF/88 não pode excepcionar ipso facto o comando do art. 184, senão nos casos em que a produtividade provenha de atividades não contrapostas a vedações legais, e, pois não pode ser invocada para tutelar os casos em que a produtividade derive de descumprimento de preceitos de regime ambiental ou trabalhista, já que, em essência, esses ilícitos, além de impedirem o aperfeiçoamento da função social plena, viabilizam até mesmo desincorporação dos ganhos de produtividade correspondentes, expondo o imóvel à desapropriação-sanção, inclusive por improdutividade ficta, assim vista a produtividade obtida à custa das demais funções.” (grifo nosso)

Assim sendo, fala-se em improdutividade ficta ou produtividade ilícita, pois, a despeito de o imóvel ser produtivo economicamente, por atender aos graus de utilização da terra e de eficiência na exploração previstos na Lei 8.629/1993, será tido como improdutivo, mediante desconsideração proporcional da produção ilícita advinda da utilização do trabalho escravo para efeito de cálculo do Grau de Eficiência na Exploração (SILVA, 2010, p. 240).

A par das considerações já expostas, vale destacar, por fim, que o CNJ – Conselho Nacional de Justiça, por meio da Resolução n° 110, de 6 de abril de 2010[6], instituiu o Fórum de Assuntos Fundiários.

O Fórum tem caráter nacional e permanente e se destina ao monitoramento das ações e à resolução de questões que tenham por objeto assuntos de natureza fundiária, conflituosas ou não, que "possam colocar em risco a segurança no campo e nas cidades ou exijam ações concretas para assegurar o acesso à moradia digna e à distribuição da propriedade rural" (artigo 1° da Resolução).

O I Encontro do Fórum de Assuntos Fundiários foi realizado entre os dias 29 de setembro e 1º de outubro de 2009, em Campo Grande/MS. Os trabalhos foram divididos em quatro workshops (agrário, urbano, trabalho escravo e regularização fundiária), tendo sido aprovadas propostas e enviadas para deliberação ao Comitê Executivo. No tocante ao tema da função social e do trabalho escravo merecem destaque as seguintes propostas aprovadas: i) recomendação do CNJ para a utilização do conceito de “função social da propriedade”, em suas quatro dimensões, nos processos de desapropriação agrária (reiteração da conclusão n° 12 do Grupo 5, do Seminário de Instalação)” (proposta nº 07); ii) recomendação para a utilização da desapropriação-sanção das propriedades rurais inseridas no cadastro de empresas e pessoas autuadas por exploração do trabalho escravo, instituído pela Portaria n° 540/04, do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), independentemente da aferição da produtividade, ante o inequívoco descumprimento da função social da propriedade, imposta pelo art. 186, incisos III e IV, da Constituição Federal de 1988 (proposta nº 01).

A despeito de todo esforço, a utilização da desapropriação agrária para o combate do trabalho escravo no Brasil ainda é inexpressiva, especialmente por conta das dificuldades relacionadas às ações fiscalizatórias necessárias para aferição do cumprimento dos demais requisitos da função social, que não a produtividade econômica, esta a cargo do INCRA.

Seguindo a linha proposta por Pinto Júnior e Farias (2005, p. 42-43), defende-se para os casos em que o descumprimento da função ambiental ou trabalhista for de plano e objetivamente aferível, a possibilidade de fiscalização autônoma por parte do INCRA. Nos demais casos, o que se propõe é uma fiscalização conjunta com os demais órgãos, executores da política específica que guarde conexão com os aspectos violados (IBAMA e SIT/MTE), como forma de viabilizar a aferição do descumprimento das funções ambiental e trabalhista, assim como o cálculo da produtividade ilícita.

Benedito Ferreira Marques (2009, p. 40-41), ao destacar o grande volume de incidência de desobediência das relações trabalhistas, cujo combate se esbarra na indefinição do órgão fiscalizador, sugere a criação de Ouvidorias por parte dos órgãos envolvidos, assim como atribuir às instituições financeiras o dever de exigir dos interessados na obtenção de créditos rurais a comprovação dos requisitos da função social.

De todo modo, consoante já demonstrado e a despeito da tentativa de aprovação do projeto de lei encaminhado ao Congresso para a alteração do artigo 243 da Constituição, o que se vê é o ordenamento jurídico-constitucional brasileiro já contempla o instrumento da desapropriação agrária a ser aplicado nos casos de descumprimento da função social da propriedade.

Conclusão

Dos temas analisados, extrai-se que foi dada ênfase neste estudo à ineficiência dos órgãos competentes para conferir concretude à aplicação de sanções, e, por conseqüência, à prevenção da exploração do trabalho escravo na sociedade contemporânea, que poderiam ser efetivadas por meio da utilização de instrumentos normativos de que já dispõe o ordenamento jurídico brasileiro, como é o caso da desapropriação agrária.

Conclui-se que, segundo o ordenamento jurídico-constitucional vigente, o imóvel rural, ainda que economicamente produtivo, mas que se valha de mão-de-obra escrava em sua linha de produção, é passível de sofrer desapropriação, pelo descumprimento da função social, nos moldes dos artigos 184 e 186 da Constituição, não afastada pelo preceito do artigo 185, II, da Lei Maior.

Assim se entende com base tanto na interpretação sistemática e teleológica da Constituição Federal, como também na possibilidade de se desconsiderar os rendimentos obtidos na produção sob essas condições para o cálculo do índice de eficiência na exploração da terra, de forma que também será considerado economicamente improdutivo.

Como mecanismo de combate ao trabalho escravo, defende-se a possibilidade de se valer da política da reforma agrária e da desapropriação-sanção, ambas legitimadas constitucionalmente, para assegurar a tutela dos bens jurídicos afrontados pela prática, além de realizar a função social da propriedade, quando violada no seu aspecto social (trabalhista e bem-estar). Para tal, faz-se necessário o desenvolvimento de rotinas e estratégias administrativas conjuntas entre os órgãos competentes para aprimorar a ação fiscalizatória sobre os imóveis com suspeita de trabalho escravo e para desapropriá-los para a reforma agrária, quando caracterizada violação grave das normas trabalhistas.

 

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Notas:
[1] Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.
[2] Cf. Presidência da República. Disponível em:
[3] Cf. Ministério do Trabalho e Emprego. Disponível em: <http://portal.mte.gov.br/trab_escravo/>
[4] Cf. Agência de Notícias da Repórter Brasil. O que é o trabalho escravo. Disponível em: <http://www.reporterbrasil.org.br/conteudo.php?id=4>
[5] Cf. Ministério do Trabalho e Emprego. Quadro geral de operações de fiscalização para erradicação do trabalho escravo – SIT/SRTE – 1995/2010. Atualizado até 16.02.2011. Disponível em: <http://portal.mte.gov.br/data/files/8A7C816A308E140C013099A935684CEE/quadro_resumo_1995_2010.pdf >

Informações Sobre o Autor

Thirzzia Guimarães de Carvalho

Procuradora Federal, Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Goiás, Especialista em Direito Público pela Pontifícia Universidade Católica de Goiás


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