O estado democrático de direito e as instituições participativas em Minas Gerais

Resumo: Este artigo reforça a importância da participação social no Estado Democrático de Direito, e , para tanto, propõe a análise da participação social em Minas Gerais, avaliando em que medida podem ser percebidos em Minas Gerais, os axiomas e preceitos constitucionais relacionados à participação social. Para tanto, são analisados os principais conceitos e importantes aspectos da participação, bem como são apresentados o panorama dos conselhos em Minas Gerais e os potenciais avanços de sua legislação recente.

Palavras-Chave: Estado Democrático de Direito; Participação Social; Conselhos.

Sumário: 1. Introdução; 2. Algumas Considerações sobre a Participação Social; 3. Políticas e Sistemas de Participação Social; 4. Instituições Participativas em Minas Gerais; 5. Considerações Finais.

1. Introdução

As instituições participativas no Brasil tem relevante papel na relação do Estado com a sociedade. Elas se desenvolveram após a promulgação da Constituição da República de 1988, que estabeleceu no parágrafo único do art. 1º que “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos da Constituição”.

Canotilho (1995, p. 43) defende que:

“o Estado deve entender-se como conceito historicamente concreto e como modelo de domínio político típico da modernidade. Se pretendêssemos caracterizar esta categoria política da modernidade, dir-se-ia que Estado é um sistema processual e dinâmico e não uma essência imutável ou um tipo de domínio político fenomenologicamente originário e metaconstitucional.”

Já Dallari (1998) destaca a Revolução Inglesa, a Revolução Americana e a Revolução Francesa, como os três principais movimentos político-sociais responsáveis pelo surgimento do Estado Democrático.

Silva (1988, p. 20) ensina que o Estado Democrático se funda no princípio da soberania popular, a qual “impõe a participação efetiva e operante do povo na coisa pública, participação que não se exaure (…) na simples formação das instituições de instituições representativas”. O autor ainda reforça que a formação dessas instituições representativas simboliza a evolução do Estado Democrático, mas não se constituem no seu completo desenvolvimento.

Todavia, o Estado Democrático de Direito, ainda seguindo com Silva (1988), não significa apenas unir formalmente os conceitos de Estado Democrático e de Estado de Direito. Nesse sentido, destaca a importância do art. 1º da CR/88, que, diferentemente da Constituição Portuguesa, qualifica o Estado como democrático, não o Direito.

Assim, o Estado Democrático de Direito é um conceito que designa qualquer Estado que se aplica a garantir o respeito das liberdades civis, ou seja, o respeito pelos direitos humanos e pelas garantias fundamentais, por meio do estabelecimento de uma proteção jurídica (SANTOS, 2011). 

Em relação especificamente aos conselhos, até 1988 o país possuía apenas dois conselhos nacionais, em 2010 esse número era de 61 conselhos, caindo para 31 se adotada a seleção apresentada por Lopez e Pires (2010, p.572) que considera apenas os conselhos centrais em sua área de política pública e aqueles compostos significativamente pela sociedade civil, excluindo-se, portanto, os conselhos auxiliares e complementares como os conselhos curadores ou conselhos gestores de fundos ou de administração de programas e os conselhos políticos.  

A participação é um modo de garantir serviços públicos mais alinhados às necessidades e preferências dos usuários, além de permitir mais controle sobre os Estado e suas políticas públicas. A década de 90 é a marca temporal da intensificação de atores e forças sociais em novos formatos e desenhos de políticas públicas, notadamente em conselhos. Para Tatagiba (2005) isso se deveu em parte ao agravamento dos problemas sociais e pela crise do setor público brasileiro. A  autora acredita que essa intensificação representou um aumento do controle do Estado pela sociedade. Dessa sorte, para além da participação, tais espaços promoviam o constante questionamento do Estado, seja em sua capacidade de atender as demandas sociais ou em sua estrutura centralizada, autoritária e excludente no que diz respeito a determinadas funções públicas.

Tatagiba (2005) entende que os conselhos cumprem importante papel de aproximar a sociedade do Estado, permitindo um papel mais efetivo de fiscalização e controle, atendendo ainda a demanda por democratização no planejamento e execução das políticas públicas no Brasil.

Na Assembleia Nacional Constituinte (1987), as chamadas "iniciativas populares" foram as responsáveis por propostas de fortalecimento do poder de influência dos atores sociais. O movimento da Reforma Urbana, por exemplo, foi o principal responsável pela inclusão, na Carta Magna, do capítulo da Política Urbana, regulamentado posteriormente pela Lei 10.527/2001, conhecida como Estatuto da Cidade, que garante a participação dos representantes de associações populares no processo de organização das cidades (IPEA, 2013).

Outros trechos da Constituição Federal, como se vê abaixo, requerem a participação das associações civis na implementação das políticas de saúde e assistência social:

“Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.

Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: (…)

VII – caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados.

Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: (…)

III – participação da comunidade.

Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes: (…)

II – participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.”

Sendo assim, segundo Avritzer e Santos (2003, p. 18) “a Constituição foi capaz de incorporar novos elementos culturais surgidos ao nível da sociedade na institucionalidade emergente” daquele período histórico.

Este artigo se propõe a análisar a participação social em Minas Gerais, por meio de uma revisão de literatura pertinente e de análise documental e normativa relacionada, em que medida podem ser percebidos na Administração Pública de Minas Gerais, os axiomas e preceitos constitucionais relacionados à participação social. Nesse sentido, além de importantes aspectos da participação social, serão demonstradas as recentes alterações legislativas e reconfigurações dos conselhos em Minas Gerais.

2. Algumas considerações sobre a Participação Social

De acordo com Cosenza (2015), o princípio da democracia participativa foi amplamente amparado pela CR/88, não se tratando de um rol taxativo, e sim de um sistema aberto a outras formas de participação popular. Pimenta apud Cosenza (2015), indica que a sociedade tem o direito de participar efetivamente da gestão da coisa pública, exteriorizando seus interesses e necessidades, visto que a democracia participativa é um fator de legitimidade do poder político e estrutura do princípio da transparência, diminuindo a distância entre o bem comum e os seus destinatários.

No âmbito do Poder Judiciário, Cosenza (2015) esclarece que a participação popular é garantida tanto no acesso a este poder, por meio da ação popular (art. 5º, LXXIII), como na competência que lhe é conferida para julgamento de determinados crimes, com o estabelecimento do Tribunal do Júri (art. 5º, XXXVIII).

O quadro abaixo elenca os instrumentos de participação social contemplados pela Constituição Federal de 1988:

Acerca dos avanços e das inovações legislativas relacionados aos conselhos propriamente, merece destaque a indispensabilidade de conselhos para determinadas políticas nos vários níveis federados, inclusive para repasses de recursos federais. Tatagiba (2002) destaca que tal arquitetura representou peça central no processo de descentralização e democratização de políticas sociais. A despeito do caráter deliberativo e não executivo da maioria dos conselhos, a autora os descreve como espaços públicos de composição plural e paritária entre Estado e sociedade civil, cuja função seria formular e controlar a execução das políticas públicas setoriais.

Os conselhos passam a criar então, condições para que diferentes atores da sociedade possam se envolver nos processos deliberativos e expressar suas opiniões e influenciar nas tomadas de decisões. A despeito disso, Tatagiba (2002) ainda destaca a dificuldade de reversão do papel de protagonista centralizador do Estado tanto na definição das políticas como das prioridades sociais.

Tatagiba (2002) reforça a necessidade de qualificação dos conselheiros para pleno exercício de suas funções. Corriqueiramente, conselheiros não governamentais se encontram em situação desfavorável frente a conselheiros governamentais na discussão de políticas públicas, por não possuirem conhecimento técnico necessário ou por não terem acesso às informações que o gestor público tem de forma privilegiada. Agrava essa situação, o fato de, comumente, as instituições que representam,. não os prepararem satisfatoriamente.

A consequência desse despreparo, segundo Teixeira (1998, p.114) é que "sem capacitação técnica e política adequada, estas organizações empobrecem a própria participação e podem ser tornar instrumentos de manipulação do poder, deixando de acompanhar as atividades dos seus representantes”. Diversas experiências formativas, com o objetivo de reduzir esse déficit de capacitação vêm sendo realizadas nos últimos anos, dentre elas o Programa de Formação de Conselhos Nacionais, fruto de uma parceria da Secretaria-Geral da Presidência da República e o Projeto Democracia Participativa, da UFMG (IPEA, 2013).

Outro aspecto importante, trazido por Tatagiba (2002). relativo à participação em conselhos diz respeito à reduzida disponibilidade de tempo para lidar com o excessivo volume de orientações legais e burocráticas, além da ausência de apoio institucional e mecanismos que incentivem as empresas em que trabalham facilitar sua participação, o que demonstra certo grau de descrédito ou desconhecimento por parte dessas instituições da importância da participação.

Contudo, sem ignorar a importância da qualificação, a autora chama atenção para a necessidade de se buscar a melhoria da qualidade de participação sem promover a elitização e burocratização dos conselhos. Dentre sugestões, destaca-se, por exemplo, a criação de câmara técnicas para suporte a conselheiros e entidades, politização das pautas das reuniões, além da capacitação tanto de conselheiros como das entidades que representam.

Já Cunha et al. (2011) propõem uma análise dos conselhos com enfoque multidimensional, passando pela legitimidade e dinâmica deliberativa ao desenho institucional e fatores exógenos. Para tanto, as autoras procederam a análise de diversos conselhos em cidades nacionais de mesmo porte.

Dessa feita, as autoras discutem a qualidade da representação dos atores, chamada de imput legitimacy ou legitimidade interna, bem como os impactos dessa representação no sistema político e sociedade, que denominam output legitimacy ou legitimidade externa. Em suma, acerca da deliberação, Cunha et al. (2011) reforçam que condições exógenas como a dinâmica política e associativa somadas a condições endógenas como o próprio desenho institucional do conselho irão impactar diretamente a qualidade da deliberação.

Semelhantemente à Tatagiba, Cunha et al. (2011) consideram que os conselhos são responsáveis por inúmeras iniciativas concretas da jovem democracia brasileira de valorização dos canais de reflexão coletiva com possibilidade de esclarecimentos dos cidadãos, além do aumento de controle dos políticos e da burocracia estatal. Nesse sentido, são espaços de articulação entre Estado e sociedade, nos quais as decisões sobre políticas públicas envolvem um processo de discussão e busca de acordos públicos a partir da inclusão de diferentes segmentos da sociedade.

A grande questão trazida por Cunha et al. (2011) seria averiguar em que medida a variação na efetividade deliberativa nos conselhos explica a variação na qualidade da provisão de serviços públicos entre os municípios nas políticas analisadas. Grosso modo, seria pensar em que medida as deliberações ocorridas nos conselhos se efetivam não somente no planejamento e execução das políticas públicas, mas seu impacto na qualidade na vida dos cidadãos.

Assim, Cunha et al. (2011) acreditam que a efetividade deliberativa nos conselhos pode estar relacionada à melhoria de qualidade dos serviços públicos. Para tanto, metodologicamente, definem critérios que permitem analisar multidimensionalmente os conselhos quanto ao grau de institucionalização, ao grau de democratização, ao grau de representação e à participação.

O grau de institucionalização estaria relacionado ao tempo de existência da lei de criação do conselho, à estrutura organizacional e a frequência de reuniões ordinárias. Tais aspectos permitem verificar o nível de maturidade de determinado conselho. O grau de democratização apresenta bastante proximidade com os demais, de representação e participação. Busca analisar a composição do conselho, o processo decisório em si, a presença de comissões e a previsão de conferências. E o grau de representação analisa a definição de entidades do conselho e a forma como essas definições são feitas, além do número de cadeiras por segmento. Em análises comparativas de conselhos, o grau de representação permite verificar o peso de cada segmento (CUNHA et al., 2011).

Já no tocante a participação, Cunha et al. (2011) traçam a análise sobre os chamados 4Ds da Participação: densidade, diversidade, durabilidade e deliberação. Densidade seria o aspecto quantitativo do número de participantes. Diversidade seria o aspecto qualitativo da capacidade de preencher com representantes de diferentes especificidades. Durabilidade estaria relacionada à perenidade desses participantes no conselho, presumindo aumento da qualidade participativa decorrente da experiência. E Deliberação seria o fato dos clamores e anseios dos participantes serem ouvidos e discutidos efetivamente nos conselhos.

Vaz (2011) analisa a literatura brasileira sobre conselhos, demonstrando o avanço do tema. O autor divide os estudos em duas fases. Na primeira fase, no período de redemocratização, os autores tratam dos conselhos enquanto busca de ampliação da participação (AVRITZER, 2008). Os autores dessa fase se detêm principalmente a aspectos do aprendizado democrático, da participação direta e da consolidação da democracia (VAZ, 2011; AVRITZER, 2008).

Já na denominada segunda fase da literatura sobre conselhos ocorre a mudança de perfil, os estudos passam de categóricos a qualificadores dos conselhos. Dessa sorte, busca-se em tal fase mensurar o sucesso dos conselhos enquanto instituições participativas. Ou seja, verifica-se a capacidade dos conselheiros para debater e influenciar as deliberações internas no Estado e os impactos desse processo na sociedade. Ademais, analisa-se nesta fase a qualidade dos processos de participação e os recursos dos participantes, desde a capacidade comunicativa quanto aos conhecimentos técnicos dos conselheiros.

Semelhantemente a Cunha et al. (2011), o autor também procede à análise do desenho institucional dos conselhos e suas implicações. Para tanto descreve como o grau de institucionalização, o potencial inclusivo democratizante e o processo decisório indicam a efetividade de determinado conselho, legitimidade e influência. Sobre a representação nos conselhos, cabe destacar, conforme Avritzer (2008), que a legitimidade da representação se relaciona mais ao tema do que a pessoas.

Os conselhos por si só, mesmo com os limites, como endossa Tatagiba (2005), já representam grande avanço da democracia. A atuação dos Conselhos é mais uma forma de realização de um projeto de democratização e não a única, nem mesmo a mais importante. Eles estariam então na contramão de um processo histórico-conjuntural de redução da esfera pública, com as decisões sendo tomadas a partir de acordos (TATAGIBA, 2005)

3. Políticas e Sistemas de Participação Social

Em 2014, com o objetivo de fortalecer e articular os mecanismos e as instâncias democráticas de diálogo e a atuação conjunta entre a administração pública federal e a sociedade civil, a presidência da República enviou à Câmara dos Deputados o Decreto 8.243, de 23 de maio de 2014, que institui a Política Nacional e Participação Social (PNPS) e o Sistema de Participação Social (SIPS).

De acordo com o art. 1º do Decreto 8.243/14, a PNPS objetivará fortalecer e articular os mecanismos e instâncias democráticas de diálogo entre Estado e sociedade civil, que por se vez formarão o SIPS. O decreto estabelece em seu artigo 6º que:

“Art. 6º São instâncias e mecanismos de participação social, sem prejuízo da criação e do reconhecimento de outras formas de diálogo entre administração pública federal e sociedade civil:

I – conselho de políticas públicas;

II – comissão de políticas públicas;

III – conferência nacional;

IV – ouvidoria pública federal;

V – mesa de diálogo;

VI – fórum interconselhos;

VII – audiência pública;

VIII – consulta pública; e

IX – ambiente virtual de participação social”. (grifos nossos).

Em Minas Gerais, a proposta de criar um sistema de participação social, nos mesmos moldes que em nível federal, foi apresentada na Assembleia Legislativa por iniciativa parlamentar, o Projeto de Lei nº 1.567, de 20 de maio de 2015, que autoriza o Poder Executivo a instituir a Política Estadual de Participação Social (PEPS) e o Sistema Estadual de Participação Social (SEPS). Também em seu art. 6º estabelece:

“Art. 6º – São instâncias e mecanismos de participação social, sem prejuízo da criação e do reconhecimento de outras formas de diálogo entre administração pública estadual e sociedade civil:

I – conselho de políticas públicas;

II – comissão de políticas públicas;

III – conferência estadual;

IV – ouvidoria pública estadual;

V – mesa de diálogo;

VI – fórum interconselhos;

VII – audiência pública;

VIII – consulta pública;

IX – orçamento participativo;

X – ambiente virtual de participação social.” (grifos nossos).

Seria uma cópia fiel ao decreto federal se não fosse a inclusão do inciso IX, orçamento participativo, como instância e mecanismo de participação social para a PEPS e o SEPS. A experiência de implementação do orçamento participativo em nível local, parece encorajar o legislador para a sua adoção em nível subnacional, mas não ainda em nível nacional.

4. Instituições Participativas em Minas Gerais

Pinto (2007) ao analisar levantamento da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão de Minas Gerais (Seplag), referente ao período de 2005 a 2006, identificou 48 conselhos estaduais, sendo que em 43 deles estavam prevista a participação da sociedade civil. Desse total, no entanto, oito conselhos encontravam-se inativos e quatro ainda não tinham sido implantados, ou seja, 36 funcionavam regularmente, mesmo que alguns em situações precárias (PINTO, 2007). 

De acordo com informações extraídas do Portal MG (MINAS GERAIS, 2016), percebe-se pouca alteração nos últimos 10 anos, mantendo-se formalmente os 48 conselhos na estruturados da administração estadual.

Se adotados os critérios da Secretaria-Geral da Presidência da República, utilizados por Lopez e Pires (2010), que excluem os conselhos auxiliares e complementares como conselhos curadores, gestores de fundos ou de administração de programas e conselhos políticos, têm-se atualmente cerca de 30 conselhos estaduais participativos.

A criação, em 2015, da Secretaria de Estado de Direitos Humanos, Participação Social e Cidadania de Minas Gerais (Sedpac) e consequente incorporação de oito conselhos contribuiu para a  reativação de três deles. O quadro abaixo demonstra uma participação social intensa nesse novo arranjo:

Outro fato potencialmente relevante para o fortalecimento da participação popular em Minas Gerais foi o Decreto 46.774, de 22 de abril de 2015, que institui os Fóruns Regionais de Governo. Conforme seu art. 3º, seus objetivos são:

“I – promover a participação da sociedade em todos os territórios de desenvolvimento;

II – legitimar nos instrumentos de planejamento as Agendas Públicas Territoriais institucionalizadas;

III – construir e formalizar instâncias de participação nos territórios de desenvolvimento;

IV – contribuir para a promoção da transparência na atuação do poder público

V – discutir as prioridades de políticas públicas da administração pública direta e indireta do Estado e demais esferas de governo, a partir dos instrumentos de planejamento e orçamento;

VI – estimular a democracia participativa, difundindo o modelo regionalizado e propondo aprimoramento nos mecanismos de participação popular.’ (grifos nossos).

O decreto indica, ainda, a formação de Colegiados Regionais, de caráter diretivo e executivo, com participação de representantes governamentais e não governamentais. As propostas, agrupadas em quatro eixos temáticos, irão subsidiar o Plano Minero de Desenvolvimento Integrado (PMDI 2016/2020) e o Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG).

Interessante observar que o no artigo 7º do referido decreto, onde se define a composição das instâncias regionais, há, dentre os representantes da sociedade civil, a previsão de três membros da sociedade civil não organizada, talvez um resposta à argumentação dos críticos ao decreto federal quando da criação do SNPS.

5. Considerações Finais

Os desafios iniciais para adoção de uma política estadual de participação social estão relacionados às inatividades de vários conselhos, à necessidade de recompor alguns, a necessidades de capacitação de seus membros e à inexistência de uma articulação entre estas instâncias. Por esta razão, pode-se apontar a sensibilização dos titulares dos órgãos governamentais como primeiro e fundamental desafio.

A respeito da capacitação dos conselheiros, mesmo naqueles conselhos que funcionam plenamente, há necessidade de se buscar a melhoria da qualidade de participação sem promover a elitização e burocratização dos conselhos, como alertado por Tatagiba. De pouco vale a recomposição e ampliação de conselhos se não ocorrer uma participação qualificada, tanto por parte do governo quanto da sociedade civil.

A criação da Sedpac, em Minas Gerais, com o incentivo à participação social em diversos conselhos, fortalece os  preceitos constitucionais de participação popular, além de permitir, ao menos potencialmente, maior legitimação a diversas políticas públicas.

Ainda em Minas Gerais, a recente legislação que instituiu os Fóruns Regionais de Governo, mesmo que ainda sem maturidade suficiente para possibiltiar uma análise acurada , ao trazer para a sociedade discussões importantes sobre a priorização de ações do planejamento e orçamento do Poder Executivo estadual, representa, potencialmente, grande evolução nos axiomas constitucionais relativos à participação social.

Portanto, além de se possibilitar a , participação dos cidadãos mineiros no acompanhamento das políticas públicas estaduais, tal metodologia potencialmente poderá possibilitar a legitimação das ações e diretrizes estaduais para os próximos anos. Ao passo que a construção conjunta de diretrizes e prioridades será abarcada pelos instrumentos de planejamento governamental de curto, médio e longo prazo da Administração Pública mineira.