Os direitos sociais à saúde e educação no Brasil: análise do instituto da intervenção

Resumo: Os direitos sociais à saúde e a educação são direitos fundamentais que asseguram a existência humana digna e a promoção da justiça social. Por isso, sua concretização caracteriza-se assunto de relevante interesse da social, especialmente diante das determinações constitucionais relacionadas ao tema, já que tratam de pura manifestação material da liberdade, igualdade e dignidade da pessoa humana, sujeitos assim,ao sistema jurídico de proteção. Neste sentido, a Carta da República de 88  revela os traços marcantes e determinísticos acerca da indisponibilidade efetiva destes direitos sociais, assim com suas características marcantes, prescrevendo subsídios a sua efetiva realizaçao e proteção. Por isso, o presente estudo, busca desenvolver uma explanação ampla e conceitual acerca da normatização destes direitos, sua manutenção orçamentária e relaçao com a sensibilidade constitucional decorrente da manutenção de investimentos mínimos pelos entes estatais da federaçao brasileira. Por fim, informa tambem como ocorre o processamento dos instrumentos juridicos que resultam em medidas interventivas de controle da aplicaçao dos indices minimos de investimento nestes direitos. Aspectos importantes portanto, para se restabelecer o equilíbrio federativo quando forem observados inadimplementos destas obrigações pelas esferas governamentais.

Palavras-chave: Direito Social à Saúde e Educação, Princípios Constitucionais Sensíveis, Instrumentos e Órgãos de Controle, Instituto da Intervenção.

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Abstract: Social rights to health and education are fundamental rights that ensure dignified human existence and the promotion of social justice. Therefore, its concretization is a matter of relevant social interest, especially in view of the constitutional determinations related to the subject, since they deal with pure material manifestation of the freedom, equality and dignity of the human person, thus subject to the legal system of protection. In this sense, the Charter of the Republic of 88 reveals the marked and deterministic traits about the effective unavailability of these social rights, as well as their marked characteristics, prescribing subsidies for their effective realization and protection. Therefore, the present study seeks to develop a broad and conceptual explanation about the normatization of these rights, its budgetary maintenance and relation with the constitutional sensitivity resulting from the maintenance of minimum investments by the State Institutions of the Brazilian Federation. Finally, it also informs how the processing of legal instruments that result in intervention measures to control the application of minimum investment rates in these rights occurs. Important aspects, therefore, are to reestablish the federative equilibrium when these obligations are observed by governmental spheres.

Keywords: Social Right to Health and Education, Constitutional Principles Sensitive, Instruments and Control Organs, Institute of intervention.

Sumário: Introdução. 1 Direitos Sociais. 1.1 Direito Social à Saúde e sua regulamentação no Brasil. 1.2 Direito Social à Educação e sua regulamentação no Brasil. 2 A Manutenção dos Direitos Sociais à Saúde e Educação como Princípio Constitucional Sensível. 2.1 A Manutenção de aplicação dos índices mínimos em saúde e educação e os instrumentos de controle. 3 O Instituto da Intervenção. 3.1 O processamento da medida Interventiva por meio de Ação Direta de Inconstitucionalidade ADIN Interventiva. 3.2 Intervenção nos municípios do Estado de Goiás. Conclusão.

Introdução

Os direitos sociais à saúde e educação são direitos relacionados à igualdade, que garantem aos indivíduos, condições materiais necessárias para a sua sobrevivência digna, consistindo assim, em pressupostos essenciais para o exercício da cidadania. Possuem a finalidade de implementar condições básicas para efetiva fruição das liberdades fundamentais e desenvolvimento humano. Além disso, são direitos fundamentais de segunda geração pertencentes à categoria dos direitos humanos e sujeitos ao sistema jurídico de proteção. Neste sentido, encontram-se amplamente tutelados pela ordem constitucional e infra legal brasileira, consagrando dessa forma o Estado Democrático e Social de Direito, determinando o seguinte:

a)  O Direito Social à Saúde está assegurado na Constituição Federal de 1988 (CF/88) e organizado por meio do Sistema Único de Saúde (SUS) e tem como destaque legal a Emenda Constitucional nº 29/2000 e Lei Complementar nº 141/2012.

b) O Direito Social a Educação, também encontra-se assegurada pela  Carta Maior em seu artigo 212, que também destaca investimentos mínimos (FUNDEF) o qual, posteriormente foi regulamentado pela Lei n° 11.494/2007 que entre outros aspectos define organização, fiscalização e o controle deste fundo.

c) O financiamento da saúde e da educação é questão fundamental, fato que a Carta Maior e legislação complementar asseguram a aplicação mínima das receitas públicas em políticas públicas que englobam este serviço, inclusive tomada de medidas intervencionistas no caso do seu descumprimento.

d) Em caso do não cumprimento dos índices mínimos, os Entes Federativos podem ser objeto de medida intervencionista estabelecida pelo art. 34, VII, alínea "e", da CF/88.

Sendo estes, portanto, os alicerces básicos da manutenção do estado de bem estar social, os quais promovem inclusão e auxiliam na redução de desigualdades. Assim, serão analisados entres outros aspectos, o cenário regulatório destes direitos no Brasil,sua normatização e relações orçamentárias, seus efeitos como princípios constitucionais sensíveis objeto de investimentos mínimos, além das consequências decorrentes do inadimplemento em sua manutenção, o processamento e aplicação de medidas interventivas pertinentes ao restabelecimento em caso de mitigação.

  Para tanto, o desenvolvimento desta pesquisa, tem sustentação em amplo estudo bibliográfico que engloba arcabouço jurídico específico, doutrina jurídica majoritária, pesquisas em meio eletrônico, revistas jurídicas e autores multidisciplinares, os quais permitiram observar e concluir com relevância a análise do tema.

1 Direitos Sociais

A saúde e a educação formam o alicerçadas Nações que aderem ao Estado como agente de promoção do bem estar social. Uma sociedade que possui o acesso ao conhecimento com a devida assistência a promoção deste bem-estar, objetiva a construção de um futuro com qualidade.

O artigo 25 da Declaração Universal dos Direitos Humanos da Organização das Nações Unidas (ONU), da qual o Brasil é signatário, apresenta a saúde como uma das condições necessárias a vida com dignidade.

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“Inciso XXV – Toda a pessoa tem direito a um nível de vida suficiente para lhe assegurar e a sua família a saúde e o bem-estar, principalmente quanto à alimentação, ao vestuário, ao alojamento, à assistência médica e ainda quanto aos serviços sociais necessários, e tem direito à segurança no desemprego, na doença, na invalidez, na viuvez, na velhice ou noutros casos de perda de meios de subsistência por circunstâncias independentes da sua vontade. (ONU, 1948)”

Conforme destacado por Pachú (2015, p. 27) a história dos Direitos Sociais se relaciona ao século XX, período pós-guerra, reflexo da luta por direitos sociais, emergida na Europa, bem como do nascimento do Estado de Bem Estar Social, em que os Entes Estatais iniciam comprometimento para garantir o exercício de condições dignas de vida à sociedade.

No Brasil a primeira Constituição a disciplinar os direitos sociais foi a 1934, incluindo-os no título sobre a ordem econômica e social descrevendo um amplo rol de Direitos Sociais, dentre eles a saúde e a educação (PACHÚ, 2015, p. 27-28), conforme descrito em seu artigo 6º: “São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados. (BRASIL, 1988)“

Assim, a partir de então, a positivação destes direitos objetivaram garantir aos indivíduos o exercício do usufruto de direitos fundamentais em condições de igualdade de forma a promover proteção e garantias dadas pelo próprio estado de direito (GOTTI, 2012), ou seja, são direitos que tem como objetivo assegurar às pessoas condições de uma vida digna e a certeza da proteção do Estado.

Silva (2002, p. 285-286) define os direitos sociais como sendo: “(…) prestações positivas proporcionadas pelo Estado direta ou indiretamente, enunciadas nas normas constitucionais, que possibilitam melhores condições de vida aos mais fracos, direitos que tendem a realizar a equalização das situações sociais desiguais. São, portanto, direitos que se ligam ao direito de igualdade. Valem como pressupostos do gozo dos direitos individuais na medida em que criam condições materiais mais propícias ao aferimento da igualdade real, o que, por sua vez, proporciona condição mais compatível com o exercício efetivo da liberdade.”

A materialização destes direitos sociais no entanto, ocorreu por meio de prestações positivas afiançadas pelo Estado em busca da igualdade material. Explana Ferreira Filho (2010), que nessa relação jurídica contratual entre nacional e Ente público, o segundo passa a ser sujeito passivo dos direitos sociais fundamentais tornando-se garantidor do objeto principal dos direitos sociais, ou seja, a prestação de serviço de saúde e educação.

Dessa forma, em sentido strictu sensu, a administração pública passa a se tornar responsável pela manifestação efetiva destes direitos por meio de um conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos, exercendo aplicação positiva, fiscalização e revisão desta atividade nas três esferas de poder. (CARVALHO FILHO, 2007, p. 826)

1.1 Direito Social à Saúde e sua regulamentação no Brasil

Ao tratar o direito social à saúde, a CF/88 estabelece-a como um dos direitos fundamentais de maior valor e importância a dignidade da pessoa humana. A atenção à saúde é um direito que deve estar agregado da melhor forma às políticas públicas governamentais. Como indica Andrade (2010), busca implementar a saúde como pilar na realização da  igualdade e justiça social.

“A saúde encontra-se entre os bens intangíveis mais preciosos do ser humano, digna de receber a tutela protetiva estatal, porque se consubstancia em característica indissociável do direito à vida. Dessa forma, a atenção à Saúde constitui um direito de todo cidadão e um dever do Estado, devendo estar plenamente integrada às políticas públicas governamentais. (ORDACGY, 2007, p. 42)“

Neste sentido, para sustentar esta proteção, foi instituído o Sistema Único de Saúde (SUS), cuja implementação se deu por uma rede de ações e serviços regionalizada, o Ministério da Saúde fórmula a política em âmbito nacional, e os demais Entes a organizam de acordo com as diretrizes de descentralização e hierarquia, com direção única em cada esfera de governo promovendo atendimento integral e participação da comunidade, como prevê o artigo 198 da CF/88.

Embora exista previsão de formação deste sistema, sua positivação na Carta Magna não definiu nenhum parâmetro especifico acerca de coberturas relativas a implementação de Políticas Públicas de Saúde, surgindo assim,, a necessidade de se aprimorar mecanismos legais que assegurassem pisos de investimentos mediante legislação complementar. (RODRIGUEZ NETO, 2003)

A indefinição acerca de um montante estável para o financiamento da saúde resultou em crise na década de 1990, e apesar da criação de leis e emendas, foram consideradas alterações com soluções temporárias. Outros recursos continuaram a ser apresentadas por parlamentares, todavia, finalmente surgiram previsões mais estáveis para o financiamento do bem jurídico, por meio da Emenda Constitucional nº 29/2000 (EC29) e suas alterações nos artigos 34, 35, 156, 160, 167 e 198, além da inclusão do art. 77 no ato das disposições constitucionais transitórias, tornando mais específicas, as obrigações ligadas ao financiamento da saúde. (GOMES, 2011)

Em publicação sobre esta questão, o Conselho Nacional de Saúde ressalta que: “Um dos principais problemas enfrentados pelo Sistema Único de Saúde (SUS), a partir de sua criação pela CF/88, refere-se à natureza instável do seu processo de financiamento. De acordo com o Conselho, a curta vigência da norma constitucional prevendo a alocação mínima de 30% do Orçamento da Seguridade Social para a Saúde, os empréstimos junto ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e a criação da CPMF (e a consequente redução de outras fontes) são exemplos da instabilidade e da insuficiência de recursos que caracterizam o financiamento do setor, inviabilizando o adequado cumprimento da norma constitucional. Diante do exposto os movimentos sociais lutaram bravamente na década de 80 pela criação de uma Lei que garantissem recursos para saúde. Surge então à luta pela PEC 169 e após a regulamentação vira Emenda Constitucional nº 29. (BRASIL, 2009, p. 1)”

A EC29 norteando uma solução, estabeleceu um percentual mínimo de recursos orçamentários que a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal deveriam aplicar nas políticas públicas que envolvem o direito à saúde, além disso, forma um comprometimento integrado destas esferas do governo com sua universalização. Assim determinou a norma contida no artigo 198, § 2º incisos I e II da CF/88, regulamentado pela Lei Complementar n° 141/12, que a União, os Estados Membros, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos. A União quinze por cento de sua receita corrente líquida, Estados Membros e Distrito Federal doze e Municípios quinze por cento da receita arrecada com impostos. (BRASIL, 2015). Decisão mais contemporânea estabelecida pela EC 86/15, determina que metade de 1,2% da receita corrente líquida prevista no projeto de lei orçamentária encaminhada ao congresso nacional por meio de emenda impositiva, sejam destinados aos serviços efetivos de saúde, pois vedada sua destinação para pagamento de pessoal ou encargos sociais.

A criação da EC29 consolidou assim, a redução de problemas que pudesse comprometer o financiamento do SUS. Na década de 90, os Estados e Municípios não tinham a obrigação de destinar um percentual mínimo para os serviços de saúde publica, tornando o financiamento do sistema instável, conduzidos por medidas de emergência e por muitas vezes, apenas provisórias. (CAMPELLI; CALVO, 2007). Além de fixar recursos mínimos constitucionalmente, Carvalho (2008) destaca entre os avanços da EC29, a criação de fundos para a manutenção dos serviços de saúde em cada esfera de governo, as respectivas atribuições dos conselhos de saúde para acompanhar e fiscalizar o fundo condizente e a indicação de sanções para o descumprimento da emenda.

“A Emenda Constitucional 29/2000 estabeleceu que os recursos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios destinados às ações e serviços públicos de saúde e os transferidos pela União para a mesma finalidade seriam aplicados por meio de Fundo de Saúde a ser acompanhado e fiscalizado por Conselho de Saúde, sem prejuízo do disposto no art. 74 da CF/88. (GOMES, 2011, p. 5)”

Neste sentido, em janeiro de 2012 foi sancionada a Lei Complementar nº 141/2012 que regulamentou a Emenda Constitucional nº 29/2000 promovendo maior ênfase aos valores e princípios instituídos na CF/88 de forma a direcionar e especificar a aplicação dos recursos destinados a manutenção do sistema.

Depreende-se da norma contida no artigo 2º: Art. 2º. Para fins de apuração da aplicação dos recursos mínimos estabelecidos nesta Lei Complementar, considerar-se-ão como despesas com ações e serviços públicos de saúde aquelas voltadas para a promoção, proteção e recuperação da saúde que atendam, simultaneamente, aos princípios estatuídos no art. 7o da Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990, e às seguintes diretrizes:

I – sejam destinadas às ações e serviços públicos de saúde de acesso universal, igualitário e gratuito;

II – estejam em conformidade com objetivos e metas explicitados nos Planos de Saúde de cada ente da Federação; e

III – sejam de responsabilidade específica do setor da saúde, não se aplicando a despesas relacionadas a outras políticas públicas que atuam sobre determinantes sociais e econômicos, ainda que incidentes sobre as condições de saúde da população. 

Parágrafo único.  Além de atender aos critérios estabelecidos no caput, as despesas com ações e serviços públicos de saúde realizadas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios deverão ser financiadas com recursos movimentados por meio dos respectivos fundos de saúde. (BRASIL, 2012)”

Observa-se portanto, o direcionamento exclusivo dos recursos destinados as ações de saúde, aos fundos especializados aprofundando ainda mais esta garantia, excluído assim, qualquer confusão com outros tipos de despesas ou investimentos na administração pública. Todavia, embora tenham ocorridos avanços significativos, a luta pela efetivação do direito à saúde no Brasil ainda permanece, considerando que o financiamento deste sistema ainda é insuficiente comparado a grande demanda, causando diversas e graves omissões por parte do Estado.

1.2 Direito Social à Educação e sua regulamentação no Brasil

Outro direito social fundamental ao cidadão e assegurado pelo ordenamento constitucional, a educação funciona como valor propulsor do desenvolvimento social. Com o acesso à educação, o desenvolvimento do ser humano se torna mais viável, permitindo ao indivíduo ampliar condições de vida digna, pois permite ampliação do pensamento, qualificação científica, prática para o trabalho, bem como o seu preparo para o exercício da cidadania.

Os princípios relacionados ao Direito à Educação foram indicados pelo artigo 206 da CF/88, devendo assim, serem observados por todas Esferas governamentais para que no exercício de suas atribuições, atinjam os objetivos nele propostos. Sendo eles:

“a) Igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;

b) Liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber;

c) pluralismo de ideias e concepções pedagógicas e coexistência de instituições públicas e privadas de ensino;

d) Gratuidade do ensino pública em estabelecimentos oficiais;

e) Valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos na forma da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos aos das redes públicas;

f) Gestão democrática do ensino público na forma da lei;

g) Garantia do padrão de qualidade. (BRASIL, 2015)”

Neste contexto, Linhares (2005, p. 155), resta claro, o evidente dever dos Entes Estatais de proporcionarem uma educação plena para a sociedade. Destaca o autor que "o Direito à Educação, entre os direitos sociais, também assume características especiais, pois fora definido também como dever do Estado".

Os artigos 6º e 205 da CF/88 asseguram o direito fundamental e social à educação para todos, atribuindo assim, o dever de ministrá-la ao poder público e também a sociedade por meio da família. Para assegurar o cumprimento desse dever, o artigo 212, caput e § 1º determina a cada um dos Entes da Federação que, anualmente em seu orçamento, realize despesas provenientes de suas próprias receitas por meio de investimentos mínimos na manutenção e desenvolvimento do ensino (União 18%, Estados Membros Distrito Federal e Municípios 25%), além do estabelecimento de regras sobre deduções relativas as transferências de mesma natureza entre os Entes Federativos.

Inicialmente, o valor social relacionado aos serviços de educação começaram a ser consolidados pela aplicação de recursos em sua estrutura basilar, por meio da norma contida no artigo 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT (BRASIL, 2016), que determinou aplicação de metade dos recursos previstos no artigo 212 para erradicação do analfabetismo e na universalização do ensino fundamental nos dez anos após a promulgação da CF/88 (LIBERATI, 2004). No entanto, devido sua importância fundamental, antes de findar este prazo, o índice fora majorado, foi estabelecida a universalização dos investimentos não somente para a manutenção do desenvolvimento do ensino fundamental, além de elevar a remuneração do magistério. (ALMEIDA, 2008)

Em seguida, foi promulgada a Lei n° 9.424/1996 que regulamentou o FUNDEF, atualmente FUNDEB – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação descrevendo sua organização financeira e distributiva de recursos, assim como a preocupação com a fiscalização e controle destes investimentos como se depreende do artigo 11: Os órgãos responsáveis pelos sistemas de ensino, assim como os Tribunais de Contas da União dos Estados e Municípios, criarão mecanismos adequados à fiscalização do cumprimento pleno, do disposto no art. 212 da CF/88 e desta Lei, sujeitando-se os Estados e o Distrito Federal à intervenção da União e os Municípios à intervenção dos respectivos Estados, nos termos do art. 34, VII, alínea e, e do art. 35, inciso III, da CF/88. (BRASIL, 1996)”

Por fim, o FUNDEB, foi aprimorado e possui vinculação sistêmica de recursos, bem como tem consolidado, aplicação de percentual mínimo para sua manutenção e desenvolvimento. Cabendo assim, a todos os Entes a responsabilidade de implantação, gestão e manutenção dos seus respectivos sistemas. À União, cabe o encargo por transferências supletivas de recursos para o financiamento dos sistemas estaduais e municipais; e aos Estados, a incumbência complementar de realizar a transferência para o financiamento das redes municipais. (CONCEIÇÃO, 2016, p. 37)

Dessa forma, o desenvolvimento da educação se deu por meio de diversas normatizações legais, que criaram e direcionaram os recursos estabelecidos avançando neste sentido. A EC 53/2006 e a Lei n° 11.494/2007, por exemplo, estabeleceu a distribuição recursos entre os Estados Membros, proporcional a quantidade de alunos nas respectivas redes de ensino. (MENDES; COELHO; BRANCO, 2007)

Atualmente o avanço da educação foi amparado pela EC 59/2009, o dispositivo fortalece o direito à educação como um direito próprio da democracia e oferece ao federalismo cooperativo, signo da República, uma nova condição: o Plano Nacional de Educação (PNE) Lei n° 13.005/2014, como articulador do Sistema Nacional de Educação (SNE) previsto no art. 211 da CF/88.

“Art. 211. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino. § 1º A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. (BRASIL, 2015)”

O caráter novo e original deste dispositivo aponta para uma ampliação do direito à educação como dever do Estado buscando reduzir as assimetrias educacionais ainda existentes, de forma a equalizar oportunidades para todos, mitigar desigualdades sociais e regionais e ao mesmo tempo, garantir padrão de qualidade.

Observa-se portanto, que muitos avanços foram alcançados nas últimas décadas em termos de construção de acordos federativos para a garantia dos direitos constitucionais. Na política educacional, o país registra significativa ampliação do acesso e melhoria na qualidade do serviço público ofertado, resultantes das alterações legais, de novos marcos no financiamento, qualificação da gestão e do compromisso social de expressiva parcela da sociedade.

2 A Manutenção dos Direitos Sociais à Saúde e Educação como Princípio Constitucional Sensível

Para assegurar o equilíbrio federativo e a estabilidade institucional do Estado, a CF/88 distribuiu competências entre os Entes Federados, dando-lhes autonomia na execução dos serviços nas respectivas áreas relativas a manutenção destes direitos sociais, podendo agir de acordo com as normas constitucionais estabelecidas.

Porém, na hipótese de descumprimento das regulamentações relacionadas ao cumprimento dos valores mínimos exigidos na aplicação referente aos Direitos Sociais à Saúde e Educação, considera-se agredido um dos princípios sensíveis estabelecidos pela lex fundamentalis, assim chamados, pois ensejam a mais grave sanção que se pode impor a um partícipe do condomínio federativo brasileiro: a intervenção, ou seja, ato em que o ente tem suspenso temporariamente sua autonomia organizacional (administrativa e financeira) ate que seja restabelecido status quo ante.

Os princípios constitucionais sensíveis são aqueles elencados no art. 34, VII da CF/88. “Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: VII – Assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais: a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático; b) direitos da pessoa humana; c) autonomia municipal; d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta; e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde. (BRASIL, 2015)”

Dessa forma, nas palavras de Carvalho (2009), ocorrendo a anormalidade da alínea “e” surgirá a necessidade “constitucionalização das circunstâncias excepcionais”, devendo então serem aplicadas medidas excepcionais adequadas e proporcionais que visem restaurar a normalidade institucional relativa a manutenção dos índices mínimos de investimento por meio de instrumentos extraordinários adaptados a esta situação (intervenção como se vê adiante).

Assim, cessados os motivos da excepcionalidade, deverão ser restituídos à ordem o objeto de anomalia como determina a CF/88, inclusive se for o caso, restabelecer as autoridades inicialmente afastadas de suas funções, salvo impedimento legal (art. 36, § 4º). Como por exemplo, a suspensão ou perda dos direitos políticos e término do mandato. (CARVALHO, 2009).

2.1 A Manutenção de aplicação dos índices mínimos em saúde e educação e os instrumentos de controle

Nas palavras de Braga (2013) a CF/88 indica o dever de prestar contas de forma límpida, no parágrafo único do art. 70, “Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária”. Desde a Constituição de 1891, todas as Cartas Republicanas brasileiras previram, de alguma forma, a prestação de contas dos recursos públicos.

A finalidade de se prestar contas é demonstrar a autoridade delegante que os objetivos propostos foram cumpridos (resultados) e que esses processos guardaram adequação (conformidade) com as regras e princípios estabelecidos em um contexto mais amplo. Sim, pois se o recebedor de recursos descumpre as normas e princípios, a sua gestão terá consequências reflexas para todo o sistema.

Leciona Albuquerque (2006), que pode ser observado no ordenamento pátrio, integração sistemática das regras que tratam destes direitos sociais aos princípios elencados na alínea “e” do inciso VII do art. 34.  Assim, esse regramento se vincula ao sistema fiscalizatório a ser exercido por meio de órgãos de Controle Interno e Externo da Administração Pública, além das fiscalizações inerentes ao Ministério Público e também pelo Poder Judiciário.

Cabe destacar, o papel da funcionalidade ativa realizada pelo controle externo a cargo dos Tribunais de Contas (União, Estado e Municípios), que de forma especializada e independente, realizam a análise e controle (a priori, concomitante e a posteriori), aplicando sanções de ordem interna, além de encaminhar suas decisões para aplicação de sanções constitucionais para o estabelecimento do equilíbrio federativo. (LEWANDOWISKI, 1994)

Assim, a Carta de 88, determina em seu artigo 70 que o controle interno e externo de cada poder deverá realizar a fiscalização contábil, orçamentária, operacional e patrimonial, contemplando neste controle, despesas para desenvolvimento e manutenção do ensino e manutenção da saúde. Para tanto, as despesas relativas a estes direitos, devem atender o princípio da transparência, ou seja, as contas apresentadas pelo responsável pelas despesas, a cargo do poder Executivo, ficarão a disposição do público, devendo ser publicadas por meio de instrumentos congêneres, principalmente quanto a execução orçamentária e gestão fiscal como determina a Lei Complementar n° 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF em seus artigos 48, 48-A e 49. (BRASIL, 2000)

Para a manifestação da transparência nos serviços de saúde, a CF/88, art. 198, § 2º, determina que sejam elaborados Demonstrativos das Receitas e Despesas e publicados até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, estabelecendo neste, a elaboração do documento disposto no artigo 25, § 1º, inciso IV, alínea b, da LRF, que estabelece como condição para o recebimento de transferências voluntárias, por parte do Ente Federativo, o cumprimento dos limites constitucionais míinimos. (STN, 2014, p. 131)

Já para os serviços vinculados ao ensino, conforme orienta o Manual de Demonstrativos Fiscais do Tesouro Nacional (2014, p. 252), os recursos públicos destinados sua execução provenientes da receita resultantes de impostos e das receitas vinculadas, assim como os acréscimos ou decréscimos nas transferências do FUNDEB, deve cumprir os limites determinados na Constituição Federal entre outras informações necessárias para controles financeiros, os quais, serão publicados por documento que demonstre receitas e despesas com sua manutenção, que também deverão ser publicados em até trinta dias após o encerramento de cada bimestre pelo ente responsável.

Assim, para que tais instrumentos sejam analisados efetivamente em seu contexto pelos órgãos de controle, estabeleceu a LRF 101/2000 que fossem elaborados mecanismos de controle e transparência para se realizar melhor controle concomitantes dos gastos públicos por meio da elaboração de Demonstrativos Fiscais em especial o Relatório Resumido da Execução Orçamentária – RREO e Relatório de Gestão Fiscal – RGF. Tratam-se de instrumento imprescindíveis para o acompanhamento das atividades financeiras e de gestão do Estado principalmente relativas a manutenção dos direitos sociais objeto deste estudo.

São documentos que apresentam informações sobre a execução pontual do orçamento e seus resultados alcançados. Além de se conhecer os valores gastos com Educação e Saúde, neles são aferidos os resultados primários e nominais para fins de comparação com as metas fixadas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). (LIMA, 2011)

Desta forma, para Pinho (2003) tais instrumentos tornam-se fundamentação jurídico-contábil decisiva para manifestação de sanções interventivas a serem impostas a um Ente da Federação, quando não realizada os investimentos mínimos elencados pela Lei Maior. Nas palavras de Lewandowski (1994) conclui-se que o princípio da obrigatoriedade de prestação de contas por parte das unidades federativas estabelecida na CF/88 enseja intervenção Federal, pois tal ato constitui obrigações inafastáveis do gestor de bens e interesses alheios.

3 O Instituto da Intervenção

O instituto da intervenção trata-se de medida extraordinária de supressão temporária da autonomia de determinado Ente Federativo, fundada em hipóteses taxativamente previstas no texto constitucional nos artigos 34 a 36, e que visa à unidade e preservação da soberania do Estado Federal e manutenção autonômica da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (FERNANDES, 2006). Para o autor, a intervenção é uma excepcionalidade admitida pela CF/88 que afasta a autonomia do Ente político com a finalidade de preservação da existência e unidade da própria Federação.  A intervenção poderá ser espontânea ou provocada, configurando-se ora como ato político, ora como ato político-jurídico, havendo procedimentos e legitimados distintos, conforme o caso. (BRASIL, 2015)

A Constituição, ao delegar poderes à União para interferir na administração de um Estado Membro e este em um Município, afasta temporariamente a autonomia correspondente, colocando limites às possibilidades de aplicação do ato interventivo à superveniência de situações previstas em seu próprio texto. Os requisitos materiais passíveis de intervenção encontram-se elencados nos incisos do art. 34 e são considerados ameaça à integridade nacional, tais como: 1) invasão estrangeira ou de um Estado Membro a outro; 2) ameaça à ordem pública; 3) impedimento do livre exercício de qualquer dos Poderes dos Estados membros – Executivo, Legislativo ou Judiciário; 4) comprometimento da organização financeira dos Estados (V, "a", "b"), descumprimento de lei federal, ordem ou decisão judicial; e 4) inobservância de princípios constitucionais sensíveis VII, "a", "b", "c", "d", "e" (FERRAZ, 2006).

Desta forma, para acontecer a decretação da intervenção federal devem ser cumpridos alguns pressupostos formais, quanto à efetivação, limitação e requisitos. A União, via de regra, somente poderá intervir nos Estados-membros e no Distrito Federal, por meio de decreto do Presidente da República (art. 84, X, e art. 36, III§ 1º da CF/88), enquanto que os Estados somente poderão intervir nos Municípios integrantes de seu território, por meio de seus governadores de Estado, sendo assim, ato privativo do Chefe do Poder Executivo. (FERNANDES, 2006)

Importa destacar que não poderá existir sobreposição de esferas, a União não poderá intervir diretamente nos Municípios, salvo se existentes dentro de Território Federal, conforme artigo 34, caput, CF88. Da mesma forma, no tocante aos Municípios, a única pessoa política ativamente legitimada a nele intervir é o Estado-Membro como determina o art. 35 do diploma.

Além da existência de fatos concretos para justificar o ato, a Constituição, entende como necessário o cumprimento de certas regras formais para a validade do decreto. Os requisitos estão apresentados no artigo 36 da CF/88 em seu parágrafo 1º e dispõe que a intervenção será efetivada mediante decreto do Presidente da República, especificando sua amplitude, prazo e condições de execução.

Ensina Lewandowski (1994) que, caso necessária a intervenção da União em Estado-Membro e Distrito Federal, o ato dependerá de representação pelo Procurador Geral da República ao Supremo Tribunal Federal. Tal formatação deve seguir os mesmos moldes adaptados a estrutura institucional dos Estados- Membros.

“O decreto de intervenção especificará a amplitude, o prazo e as condições de sua execução e, se couber, nomeará o interventor. A intervenção nem sempre ocorre sobre os três Poderes do Estado, podendo incidir em apenas um ou dois deles. (CARVALHO, 2008, p. 902)”

No caso da União, por exemplo, o decreto de intervenção deverá ser apreciado pelo Congresso Nacional no prazo de 24 horas e, caso este esteja em recesso, será convocado extraordinariamente no mesmo prazo, § 2º, artigo 36. (BRASIL, 2015)

Em caso de reprovação por este poder, a medida interventiva será considerada inconstitucional e, se ainda assim, o Presidente ou Governador mantiver sua execução, ficará sujeito a subsunção de crime de responsabilidade fundamentada no art. 85, II, da CF/88. Aprovada a intervenção, sua execução deverá descrever o motivo, prazo, limites e condições em que se dará, e caso necessário, a nomeação de um interventor para que promova o restabelecimento da situação anterior exigido pelo ordenamento jurídico-constitucional. (FERNANDES, 2006)

Especialmente em caso de medida interventiva para prover a execução de lei, ordem judicial ou assegurar a observância dos princípios constitucionais, o decreto limitar-se-á a suspender a execução do ato impugnado, ficando dispensada a sua apreciação pelo legislativo, uma vez observando que bastará esta medida para o estabelecimento da normalidade. (LEWANDOWSKI, 1994)

Assim destaca Oliveira (2011, p. 91): “Nos casos de intervenção de oficio ou de solicitação do Legislativo ou Executivo coagidos, prevista no art. 34, I, II, III, IV e V, o Presidente ouvirá os Conselhos de República (art. 90, I, da CF/1988) e de Defesa Nacional (art. 91, § 1º, II, da CF/1988), que opinarão a respeito. Após, poderá discricionariamente decretar a intervenção no Estado-membro. Nas hipóteses do art. 34, VI e VII (requisição judicial), o controle político será dispensado (art. 36, § 3º, da CF/1988). Também não é necessária essa espécie de controle no caso do art. 34, IV, por requisição do Supremo Tribunal Federal acionado pelo Poder Judiciário Estadual (TJ) coagido (art. 36, I, da CF/1988).”

3.1 O processamento da medida Interventiva por meio de Ação Direta de Inconstitucionalidade ADIN Interventiva

Nas palavras de Souza (2006) cabe se destacar que a medida interventiva discutida neste contexto deverá ter propositura de Ação Direta de Inconstitucionalidade Interventiva, cuja legitimidade estará adstrita ao Procurador-Geral da República na União, com competência de processamento e julgamento pelo STF. O objetivo dessa ação, contudo, não busca a declaração de inconstitucionalidade do ato violador, mas sim a decretação da intervenção federal pelo Presidente da República no Estado-Membro.

Para a autora, julgada procedente a ação interventiva, o STF requisitará ao Presidente da República a decretação da Intervenção Federal. Todavia, a princípio, o decreto presidencial limitar-se-á a suspender a execução do ato violador impugnado pela ação e, somente na insuficiência da medida para o restabelecimento da normalidade, será então decretada a Intervenção.

Pela via paralela, pode-se vislumbrar o procedimento estadual simétrico, com legitimidade ativa do Procurador-Geral de Justiça, competência do TJ, conforme indicado nas Constituições Estaduais, além do decreto do Governador do Estado, a ser disciplinado em normas simétricas, restando assim, identificar quais são, em cada Estado, os seus princípios constitucionais sensíveis

3.2 Intervenção nos municípios do Estado de Goiás

A Constituição Federal, não repete expressamente a aplicação da regra aos Estados Membros e DF, abrindo espaço ao poder constituinte decorrente, como se observa abaixo: "Art. 35. O Estado não intervirá em seus Municípios, nem a União nos Municípios localizados em Território Federal, exceto quando: IV – o Tribunal de Justiça der provimento a representação para assegurar a observância de princípios indicados na Constituição Estadual (…). (BRASIL, 2015, grifo aditado)”

Assim sendo, embora sejam muitos os preceitos constitucionais estaduais que ostentem a condição de princípio, apenas aqueles que possam, por simetria ou paralelismo, ser considerados princípios sensíveis, poderão ter justificada a medida interventiva por via de ação. Neste sentido, pode se entender que a Constituição do Estado de Goiás (CEGO), já no art. 2º adota expressamente os princípios fundamentais da Constituição Federal de forma a confirmar a simetria ora informada. Mesmo um rápido exame do referido artigo, permite concluir que as norma contidas no art. 61 e seus incisos assemelham se ao conteúdo do art. 34, VII da lei maior, para não dizer mesmo que se trata de norma de reprodução – ainda que não exista repetição ipsis verbis da CF/88. (SOUZA 2006)

Neste sentido, o dever de prestar contas, inclusive pela administração pública Direta e Indireta e especialmente os incisos que estabelecem o controle dos índices mínimos de aplicação dos recursos arrecadados, ou seja, regras atinentes a manutenção dos investimentos em direitos sociais a saúde e educação, revestidos pelo manto da sensibilidade portanto, legitimam representação pela medida interventiva processada pelo Estado, art. 5, III, CEGO por meio de seus poderes, uma vez que seja violados. Importa destacar que o Diploma Maior estadual condiciona representação pela intervenção as Câmaras Municipais competentes, art. 61, incisos II, III e IV, § 1º, inciso I, CEGO (GOIÁS, 1989)

A Lei Orgânica do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás e seu Regimento Interno (RITCM-GO) busca complementar a eficácia protetiva destes princípios do estabelecendo as competências do órgão e o procedimento para determinação da intervenção, como pode se observar abaixo: “Art. 1º Ao Tribunal de Contas dos Municípios órgão de controle externo compete (…) XI comunicar à Câmara Municipal a falta de apresentação das contas de governo ou de gestão ao Tribunal, para que possam ser adotadas, por aquele Poder, as medidas legais aplicáveis à espécie; (…). (GOIÁS, 2009)”

De forma complementar, o Regimento Interno, do Tribunal de Contas, regulamenta as competências de seu órgão colegiado relativas a representação pela intervenção do Estado nos Municípios Câmara Municipal correspondente, a Procuradoria Geral de Justiça, além de forma direta ao poder Executivo Regional, quando os jurisdicionados não aplicarem o mínimo constitucionalmente estabelecido nos serviços e ações públicas de saúde e na manutenção e desenvolvimento do ensino, RITCM-GO art. 9, inciso I, alíneas "m" e "l" (2009). Além de situações em que o gestor deixe de prestar contas e outros atos, nos mandatos que estiverem em curso, conforme Instrução Normativa 07/2015. (GOIÁS, 2015)

Em sequencia, o processamento sistematizado da medida interventiva, norteada pela CF/88, e em especial, o arcabouço legal /administrativo estadual, por meio do art. 47, inciso VIII, alínea b da CEGO(GOIÁS, 1989), juntamente com o Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás (RITJ-GO), regulamentam a via jurisdicional do procedimento de intervenção nos Municípios nos moldes da ADIN Interventiva Federal, estabelecidas assim nas hipóteses do art. 61, inciso IV CEGO, inerentes ao cumprimento de execução de leis, ordens ou decisões judiciais, além das já explanadas anteriormente, como se pode observar em suas alíneas:

“a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático;

b) direitos da pessoa humana;

c) autonomia municipal;

d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta. (BRASIL, 2015)”

Desta forma, após o Procurador-Geral de Justiça representar ao TJGO pelo processamento, pela intervenção do Estado no Município, o Presidente do Tribunal requisitará informações à autoridade responsável violadora, que após julgamento procedente realizado pelo Órgão Especial do TJGO, requisitará ao Governador do Estado, a expedição do decreto nos termos do art. 397 do RITJGO. (GOIÁS, 1982)

Como dispõe a CEGO em seu art. 37, inciso VII, o decreto de intervenção especificará a amplitude, o prazo e as condições de execução e, se couber, nomeará o interventor e, no prazo de vinte e quatro horas, será submetido à apreciação da Assembleia Legislativa, art.11, inciso III, CEGO, que, se não estiver funcionando, será convocada extraordinariamente pelo seu Presidente no mesmo prazo No caso do inciso IV do "caput" (representação para execução de lei, ordem ou decisão judicial e observância de princípios), será dispensada a apreciação pela Assembleia, quando o ato do Poder Executivo limitar-se a suspender a execução do ato impugnado, caso a medida baste para restabelecer a normalidade. (GOIÁS, 1989)

Cabe esclarecer no entanto, que  a intervenção é medida extrema e excepcional, devendo, portanto, ser pautada em princípios de razoabilidade e proporcionalidade. Desse modo, a aparente lacuna deixada pelo constituinte estadual deve ser restritivamente colmatada nas palavras de Souza (2006).

Assim, a intervenção surge como um importante meio político, que visa garantir os valores a cerca dos quais dispõe a Federação, de tal modo que, fora consagrado por todas as Constituições Republicanas tornando-se um componente primordial na própria concepção da doutrina do federalismo que visa a preservação da integridade do vínculo federativo, da unidade do Estado Federal e também da intangibilidade territorial das Unidades Federadas.

Conclusão

O presente estudo buscou portanto, demonstrar a importância integrativa em torno dos valores que envolvem os Direitos Sociais à Saúde e a Educação no Brasil. Depreende-se dele, a importância que a federação brasileira atribuiu aos princípios basilares do Estado Democrático de Direito, cujos valores norteadores,  buscam garantir o bem estar de seus nacionais, além de demonstrar o equilíbrio que promovem. A saúde, consubstanciada na materialização do direito à vida digna e garantia das necessidades vitais básicas do indivíduo, a educação como pilares indispensáveis para a manutenção e desenvolvimento da sociedade, foram consideradas valores sensíveis para manutenção da existência de uma organização social pacífica e justa.

Dessa forma, caberá ao Estado brasileiro em conjunto com seus cidadãos, promover suporte a fiscalização e manutenção dos investimentos mínimos necessários a estes princípios basilares, pois caso ocorram desvios deve se buscar a retomada do status quo aequilibrium. Para isto, restou demonstrada importância do emprego do instituto da intervenção, que apesar de desarraigar, temporariamente a autonomia do Ente, sustenta íntegro todo o sistema federativo, assegurando assim, a própria existência dos princípios e valores nos quais ele se situa edificado.

Destaca-se para tanto que, para proteger os princípios sensíveis elencados no art. 34, inciso VII alínea “e” da CF/88, em conjunto com o art. 61 da Constituição do Estado de Goiás, foram criados mecanismos de fiscalização e controle nas três esferas de governo (Tribunais de Contas, Ministérios Públicos e Tribunais de Justiça) especializados em verificar a manutenção da aplicação financeira orçamentária, funcionando como gatilho procedimental garantidor do restabelecimento do indicadores mínimos de investimento nestes direitos.

 Por outro lado, a formalização dos atos interventivos que empregam a participação sistemática das diversas funções de estado (Executivo, Legislativo e Judiciário) no processo de restabelecimento do equilíbrio, possuem como objeto, resguardar o princípio federativo, estirpe necessária ao exercício do poder no planejamento e manutenção da república. De forma diversa, caso não ocorresse o restabelecimento dessa integração, a federação estaria a mercê suscetíveis ameaças de colapso, tornando-se assim, tais funções políticas, ferramentas inábeis a solucionar relações conflituosas entre os entes de sua composição.

 

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Informações Sobre o Autor

Juliano Paniago de Alcantara

Advogado Auditor de Controle Externo no Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás Administrador de Empresas Mestrando Profissional em Administração Publica – UFG Bacharelando em Ciência Política Especialista em Processo Civil Contabilidade Publica e Lei de Responsabilidade Fiscal Auditoria Governamental em Controle Externo Master Public Administration – Administração Pública e Gerência de Cidades e Formação de Consultores em Organizações


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