A ação regressiva acidentária do INSS: natureza jurídica, questões controvertidas e a visão dos tribunais

Resumo: O presente trabalho tem por objetivo analisar a ação regressiva acidentária, promovida pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) em face dos empregadores negligentes quanto às normas padrão de segurança e saúde do trabalho, nos termos do art. 120 da Lei 8.213/1991. Nesse sentido, busca-se analisar o contexto histórico acerca da proteção acidentária e, mais profundamente, a sua natureza jurídica, verificando, para tanto, os fundamentos legais da referida ação e seu enquadramento dentro do arcabouço jurídico brasileiro, dentro de sua perspectiva de ação de regresso. Cuida-se também da análise das questões polêmicas que cercam o instituto da ação regressiva, como a alegação da existência de bis in idem por parte dos empregadores, atacando diretamente o fundamento legal da norma com base em sua suposta inconstitucionalidade, bem como a questão da prescrição, tendo em vista a existência de distintas correntes acerca deste ponto, sempre considerando a visão mais contemporânea dos tribunais pátrios acerca da temática. Por meio deste estudo, verifica-se a complexidade e a polêmica do tratamento dado por jurisprudência e doutrina, sendo este um dos temais atuais mais controvertidos do estudo do direito previdenciário.

Palavras-chave: Ação regressiva acidentária. Direito de regresso. Direito Previdenciário.

Abstract: This study aims to analyze the regressive action promoted by the National Institute of Social Security (INSS, in portuguese), against the negligent employers over the standard safety and health rules at work, in accordance with art. 120 of Law 8.213/1991. In this way, it analyze the historical context about work accident protection  and, more deeply, its legal status, checking, therefore, the legal grounds of that action and its framework within the Brazilian legal system, within a perspective of a regressive action. It takes care also of the analysis of controversial issues surrounding the institution of the regressive action, such as the allegation of bis in idem by employers, directly attacking the statutory foundation based on its alleged unconstitutionality, and the issue of prescription, given the existence of different currents on this theme, always considering the most contemporary vision of the national courts. Through this study, its posssible to check the complexity and controversy of treatment by case law and doctrine on the subject, which is one of the most controversial current fear about the study of the social security law.

Keywords: Regressive action. Regressive Law. Social Security Law.

1. INTRODUÇÃO

A Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, que trata dos Planos de Benefícios da Previdência Social, estabelece, no seu art. 120, que “nos casos de negligência quanto às normas padrão de segurança e higiene no trabalho indicados para a proteção individual e coletiva, a Previdência Social proporá ação regressiva contra os responsáveis”.

Nesse mesmo sentido, o Decreto nº 3.048 (Regulamento da Previdência Social), de 6 de maio de 1999, apresenta a seguinte redação em seu art. 341: “Nos casos de negligência quanto às normas padrão de segurança e saúde do trabalho indicadas para a proteção individual e coletiva, a previdência social proporá ação regressiva contra os responsáveis”.

Presente no ordenamento desde a década de 90, a ação regressiva acidentária pode ser considerada como um instrumento relativamente novo, com bases ainda não completamente assentadas no ordenamento jurídico pátrio e visões muitas vezes conflitantes dentro da doutrina e da jurisprudência. Tal instituto, que tem como finalidade proteger o trabalhador e garantir um ambiente saudável e seguro de trabalho, além de proteger o equilíbrio financeiro e atuarial da Previdência Social, também encontra respaldo constitucional, nos termos do art. 7º, inciso XXII, da Carta da República.

Trata-se de um novo conceito de responsabilidade pelo acidente de trabalho, onde o Estado resguarda o direito do segurado acidentado de garantir sua subsistência, ao mesmo tempo que tem o direito – e o dever – de exigir do culpado pelo acidente que arque com o ônus das prestações previdenciárias pagas diretamente pelo ente estatal. Tem-se, por um lado, a responsabilidade objetiva do Estado e, por outro, a responsabilidade subjetiva do empregador negligente.

Em que pese a legislação amparar a pretensão ressarcitória do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), apenas mais recentemente a autarquia federal vem ajuizando ações regressivas em massa contra empregadores negligentes, cobrando indenizações de excessivo valor como forma de reparar seus cofres com as despesas gastas em benefícios previdenciários pagos a segurados impossibilitados de retornarem ao emprego em virtude de acidente de trabalho, tendo por fundamento  o suposto ato de negligência dos empregadores quando de seus funcionários acidentados no ambiente laboral.

Sendo função da Previdência Social a proteção aos riscos sociais, a referida ação promove verdadeiro regresso contra o empregador, sendo esta uma das grandes controvérsias presentes hoje no âmbito do direito previdenciário. Nesse sentido, o presente trabalho buscará abordar o próprio instituto da ação regressiva acidentária do art. 120 da Lei 8.213/91, bem como as controvérsias acerca da mesma. Para tanto, o presente estudo analisará doutrina e jurisprudência acerca deste tema, a partir da coleta de textos, artigos e julgados.

2. BREVE HISTÓRICO DA PROTEÇÃO ACIDENTÁRIA

Pode-se dizer que o surgimento da proteção ao trabalhador em face dos riscos que envolvem a perda da capacidade laborativa se deu em conjunto com o nascimento do próprio direito do trabalho.

Conforme destaca Lazzari (2015, p. 393), foi o Código Comercial de 1850 o primeiro diploma legislativo que previa a garantia de pagamento, por três meses, de salários ao preposto que sofresse acidente em serviço. Nesse ínterim, a Lei nº 3.724, de 15/01/1919, foi a primeira lei geral sobre acidentes de trabalho, baseando-se na teoria da responsabilidade objetiva do empregador.

Posteriormente, a Constituição de 1934 foi a primeira a mencionar a proteção ao acidente de trabalho (art. 121, §1º, h) como uma prestação previdenciária. A Carta de 1976, nas lições do mesmo doutrinador, mencionava expressamente a obrigação do empregador de manter o Seguro de Acidente do Trabalho (SAT) separadamente da previdência social.

Finalmente, com a promulgação da Constituição Federal de 1988, o acidente de trabalho foi inserido como risco social, passível, portanto, de proteção previdenciária, nos termos do art. 201, inciso I, da norma máxima. A Constituição ainda elevou o direito à saúde como garantia fundamental, estabelecendo, inclusive, a proteção à saúde no ambiente de trabalho, ipsi litteris:

Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social: […]

XXII – redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene e segurança”.

Verifica-se, assim, que o direito à saúde, inclusive nas relações de trabalho, passou a ser mais que um direito público subjetivo, mas também uma garantia de que o trabalhador poderá exigir do Estado prestações positivas no sentido de cumprimento do dispositivo constitucional.

Feitas tais considerações, cumpre destacar, acerca do atual panorama laboral brasileiro, que:

“Apesar da exigência legal de adoção, pelo empregador, de normas de higiene e segurança no trabalho, e da imposição de indenização por danos causados, em casos de conduta comissiva ou omissiva do empregador, o número de acidentados é absurdo”. (LAZZARI, 2015, p. 392).

Como forma de ilustrar o referido cenário, o Anuário Estatístico da Previdência Social de 2011[1] – que possui os dados mais recentes divulgados –  o número de acidentes do trabalho notificados em 2009 foi de 752.121, de 729.413 em 2010 e de 730.585 em 2011, sendo que neste último ano, 2.884 desses acidentes levaram trabalhadores a óbito e 14.811 culminaram em incapacidade permanente, ou seja, invalidez.

Ademais, como citado no tópico anterior acerca do reduzido número de ações regressivas acidentárias propostas pelo INSS, bem como considerando o elevado número de acidentes de trabalho, o Conselho Nacional de Previdência Social editou resolução[2], em 2007, a fim de:

“Recomendar ao Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, por intermédio de Procuradoria Federal Especializada, que adote as medidas competentes para ampliar as proposituras de ações regressivas contra os empregadores considerados responsáveis por acidentes do trabalho, nos termos dos arts. 120 e 121 da Lei nº. 8.213, de 24 de julho de 1991, a fim de tornar efetivo o ressarcimento dos gastos do INSS, priorizando as situações que envolvam empresas consideradas grandes causadoras de danos e aquelas causadores de acidentes graves, dos quais tenham resultado a morte ou a invalidez dos segurados”.

Nesse ínterim, verifica-se a atualidade da ação regressiva, tendo em vista que apenas recentemente a Advocacia-Geral da União, por meio dos seus procuradores federais, começaram a propor ações regressivas acidentárias contra empregados acusados de negligência quanto às normas de proteção ao trabalhador.

3. FUNDAMENTOS LEGAIS E NATUREZA JURÍDICA DA AÇÃO REGRESSIVA ACIDENTÁRIA

O direito de regresso está fundamentado no legítimo direito à indenização. Sob essa perspectiva, considera-se o direito de regresso como princípio geral do direito, baseado na premissa de que quem causa dano a outrem tem a obrigação de reparação do dano. O referido brocardo encontra sua maior expressão no art. 927 do Código Civil de 2002, determinando que “Aquele que, por ato ilícito, causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo”.

Complementando o referido dispositivo, o art. 186 da codificação privada determina que comete ato ilícito “aquele que, por ação ou omissão involuntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral”. Acerca do direito de regresso, determina o mesmo diploma legislativo que:

“Art. 934. Aquele que ressarcir o dano causado por outrem pode reaver o que houver pago daquele por quem pagou, salvo se o causador do dano for descendente seu, absoluta ou relativamente incapaz.”

A fim de melhor elucidar a essência da ação regressiva, Cirlene Luiza Zimmermann (2012, p. 195), assim leciona:

“A ação de regresso é o instrumento jurídico disponibilizado àquele que suporta os ônus decorrentes de um dano causado ao direito de outrem, sem que tenha sido o seu causador, para reaver os prejuízos com os quais injustamente arcou, de quem efetivamente ocasionou o agravo.

O direito de regresso, portanto, pressupõe a existência de uma relação triangular, formada pelo sujeito que sofre o dano, por quem causa o agravo e por aquele que arca com o prejuízo de modo objetivo, comumente por definição legal, de modo a facilitar o ressarcimento dos prejuízos suportados indevidamente por quem sofreu o dano (vítima)”.

Em que pese a norma privada material dar pleno suporte à pretensão indenizatória da Previdência Social, tem-se que tal pretensão decorre de cláusula geral do direito, conforme ressaltado alhures, bem como possui resguardo constitucional e legal, sendo, portanto, verdadeira norma de ordem pública.

Nesse sentido, prevê a Carta Magna “a redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene e segurança”, nos termos do art. 7º, inciso XXII. O ordenamento jurídico consagra, portanto, o direito à saúde não apenas como direito subjetivo, mas com ações concretas por parte do Poder Público e da sociedade.

Ademais, os arts. 196 e 197[3], ambos da Constituição, reforçam o sentido de direito à saúde por parte dos indivíduos, não apenas como direito, mas também como dever do Estado. Leiam-se ações positivas, através de políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e outros infortúnios, além de consagrar o dever se regulamentação, fiscalização e controle por parte do Estado, diretamente ou por meio de terceiros.

No campo infra legal, conforme já enfatizado, a Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, determina, nos seus artigos 120 e 121, que:

“Art. 120. Nos casos de negligência quanto às normas padrão de segurança e higiene do trabalho indicados para a proteção individual e coletiva, a Previdência Social proporá ação regressiva contra os responsáveis.

Art. 121. O pagamento, pela Previdência Social, das prestações por acidente do trabalho não exclui a responsabilidade civil da empresa ou de outrem”.

Verifica-se, portanto, que a ação regressiva acidentária “tem natureza indenizatória, visando reparar o dano causado pelo empregador ou por terceiro”, conforme as palavras de Miguel Horvath Júnior (2009, p. 440), destacando ainda o referido jurista acerca da natureza jurídica da referida ação que:

“O direito de regresso do INSS é direito próprio, independentemente do trabalhador ter ajuizado ação de indenização contra o empregador causador do acidente de trabalho. Não sendo possível compensar a verba recebida na ação acidentária com a verba devida na ação civil, pois as verbas têm natureza distintas. As indenizações são autônomas e cumuláveis.”

Tem que a solidariedade social não pode admitir que o empregador que não forneça condição de trabalho se isente da responsabilidade por riscos de acidente. Conforme pontua Daniel Pulino (2007, p. 16), “o seguro acidentário não pode servir de alvará para que empresas negligentes com a saúde e a própria vida do trabalhador fiquem acobertadas de sua irresponsabilidade”. Para o referido autor, tal possibilidade constituiria verdadeiro estímulo para práticas socialmente indesejáveis.

Por ter que provar que o empregador agiu com negligência quanto às normas padrão de segurança e higiene no trabalho, conclui-se que a modalidade de responsabilização é subjetiva, ou seja, há a necessidade de o INSS provar o dolo ou a culpa do empregador na ocorrência do acidente, seja no caso de ato comissivo ou omissivo deste último.

Nesse ínterim, o INSS há de provar a existência dos elementos caracterizadores da culpa, quais sejam: o dano, a conduta e o nexo causal entre os dois primeiros elementos.

Acerca do nexo causal, importante análise foi feita por conta do 14º Congresso Brasileiro de Previdência Social, realizado no mês de março de 2001, o qual se transcreve o texto publicado no Jornal do Congresso, ante sua importância para a temática:

“A ação regressiva segue o rito ordinário em virtude da necessidade de instrução probatória para demonstração da existência do nexo causal, isto é, se o acidente ocorreu por negligência da empresa em relação às normas de segurança que são exigíveis e se dessa omissão resultou o acidente. […] A análise da existência do nexo causal envolve a apreciação dos contornos fáticos em relação ao acidente. É incumbência do INSS demonstrar a existência de responsabilidade subjetiva do empregador, a qual é decorrente de ato ilícito, isto é, da culpa, da negligência ou imprudência quanto ao cumprimento das normas-pradrão de segurança. Só assim poderá transferir o encargo das prestações pagas à vítima e seus beneficiários”.

Ressalte-se que o foro competente para a apreciação da demanda regressiva é a Justiça Federal, tendo em vista que não se trata de ação em que o segurado ou seu beneficiário postula benefício acidentário, mas sim a própria Fazenda Pública[4], por meio de sua Procuradoria Federal, quem busca o ressarcimento com despesas pagas.

Em que pese possíveis questionamentos sobre a competência pertencer à Justiça do Trabalho, em virtude do considerável alargamento de sua competência a partir do advento da Emenda Constitucional nº 45/2004[5], esta permaneceu com a Justiça Federal. Nesse sentido:

“AGRAVO EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO REGRESSIVA. ACIDENTE DE TRABALHO. EC 45/04. COMPETÊNCIA JUSTIÇA FEDERAL. 1. Tratando-se de ação de regresso de indenização, a competência para processar e julgar a causa continua sendo da Justiça Federal, ainda que a causa primária da concessão do benefício previdenciário por acidente de trabalho, cuja concessão originou a ação de regresso, seja mesmo uma relação empregatícia. 2. Agravo improvido” (TRF-4 – AG: 24614420104040000 SC 0002461-44.2010.404.0000, Relator: CARLOS EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ, Data de Julgamento: 27/04/2010, TERCEIRA TURMA, Data de Publicação: D.E. 12/05/2010)

Finalmente, quanto aos pedidos feitos pelo INSS, tem-se como principal requerimento a condenação do empregador-réu no pagamento dos valores pagos pelo INSS a título de prestação previdenciária, seja ao segurado ou aos seus dependentes. Ademais, pode a autarquia federal requerer também a constituição de capital pelo réu, no caso da existência de valores futuros a serem pagos ao segurado acidentado ou seus dependentes.

3. QUESTÕES CONTROVERTIDAS E VISÃO DOS TRIBUNAIS PÁTRIOS

A principal questão enfrentada quando da apreciação da ação regressiva acidentária proposta pelo INSS reside na constitucionalidade do próprio instituto, consagrado expressamente nos arts. 120 e 121 da Lei 8.213/91. Essa questão é, de longe, a matéria mais alegada quando da defesa dos réus nas ações propostas pela autarquia federal.

O principal argumento reside no fato de o Seguro de Acidente de Trabalho[6] (SAT), pago exclusivamente pelo empregador e calculado a partir do Fator Acidentário de Prevenção (FAP), afastaria a empresa de ser condenada a indenizar o INSS pelos valores pagos, sob pena de incidência de verdadeiro bis in idem.

Segundo o raciocínio supra, o FAP gera alíquota individualizada para cada empresa, levando em conta as condições de trabalho, o número de acidentes e doenças ocorridos, a freqüência e gravidade destes últimos e o custo do afastamento dos empregados, ocorridos nos dois últimos anos imediatamente anteriores. Sobre o FAP, importante destacar as palavras de Luiz Felipe Miradouro e Rodrigo Campos (2012):

“A ideia do FAP é a de individualizar a cobrança do SAT para aumentar a alíquota das empresas que não estão investindo em métodos preventivos de acidente do trabalho e diminuir as das que possuem métodos eficientes de prevenção. Isso porque não se pode perder de vista que o SAT possui natureza securitária, tendo, por isso, a exata finalidade de cobrir os eventos de doença, invalidez, morte e resultados de acidentes do trabalho, conforme se depreende da análise conjunta dos artigos 7º, XXVIII e 201, ambos da Constituição Federal”.

Assim, ocorrendo acidente de trabalho, a empresa terá seu FAP majorado. Ao reverso, em caso de cumprimento estrito das normas de segurança e demais índices relativos ao cumprimento das normas de proteção e segurança do trabalhador, a respectiva empresa se beneficiaria com a redução da respectiva alíquota[7].

Partindo dessa perspectiva, defende parte da doutrina que, considerando que o índice FAP é calculado com base no custo dos afastamentos da Previdência Social, a eventual propositura do INSS com base no regresso exigiria do empregador o reembolso em dobro por parte do empregador, resultado em pagamento duplo, vedado pelo ordenamento jurídico pátrio, vez que estes custos já foram cobrados de forma individualizada por meio do SAT.

Portanto, defende parte da doutrina que resta incontroverso a existência de pagamento em duplicidade os casos de ajuizamento e prosseguimento da ação regressiva acidentária, o que geraria a inconstitucionalidade do referido art. 120 da Lei nº 8.213/91. Nesse sentido, as palavras de Luiz Felipe Miradouro e Rodrigo Campos (2012):

“Portanto, com base na análise constitucional e legal do SAT e do FAP, verifica-se que o ajuizamento de ação regressiva pelo INSS corresponde a verdadeiro bis in idem no reembolso de valores devidos pela concessão de benefícios que já foram considerados para a majoração de contribuição com o fim específico de seu custeio, sendo que o reconhecimento pelo Poder Judiciário de que tal ação perdeu sua finalidade não causará qualquer impacto na ação do real legitimado da indenização, ou seja, não impossibilitará que o trabalhador promova ação contra a empregadora para indenizá-lo pela ocorrência de acidente do trabalho, a ser proposta perante à Justiça do Trabalho’.

A referida opinião, data máxima vênia, é corrente minoritária, não encontrando suporte na jurisprudência majoritária. Conforme defende a corrente majoritária, o pagamento do SAT constitui obrigação tributária, tendo como fato gerador a atividade desenvolvida pela empresa, ou seja, sem qualquer ligação com a ocorrência de acidentes de trabalho.

Registre-se que a empresa é obrigada ao pagamento do referido seguro ainda que nenhum acidente tenha ocorrido nas suas dependências. Ademais, pontue-se que o SAT, como já dito, tem natureza tributária, enquanto que a ação regressiva tem natureza civil, sendo estas esferas totalmente independentes.

Em julgamento de Recurso Especial, com base na tese acima levantada, o STJ firmou orientação de que o fato de a empresa contribuir para o SAT não exclui a responsabilidade em caso de acidente decorrente de culpa da empregadora. Nesse sentido:

“Da leitura conjunta dos arts. 22 da Lei nº 8.212/91 e 120 da Lei 8.213/91 conclui-se que o recolhimento do Seguro de Acidente de Trabalho – SAT não exclui a responsabilidade da empresa nos casos de acidente de trabalho decorrentes de culpa por inobservância das normas de segurança e higiene do trabalho” (STJ, EDcl no AgRg nos EDcl no Recurso Especial 973.379/RS, 6ª Turma, DJe 14.06.2013).

“PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO REGRESSIVA. ACIDENTE DO TRABALHO. MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. SÚMULA 83/STJ. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. Cuida-se, na origem, de ação que objetiva a condenação da empresa ao ressarcimento de valores despendidos no pagamento de benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho ocorrido em 10.10.2007, nas dependências da ré, com a funcionária que sofreu acidente ao realizar tarefas laborais, e teve amputada sua mão direita. 2. É assente nesta Corte Superior que a contribuição ao SAT não exime o empregador da sua responsabilização por culpa em acidente de trabalho, conforme art. 120 da Lei 8.213/1991. Nesse sentido: REsp 506.881/SC, Relator Ministro José Arnaldo da Fonseca; Quinta Turma, DJ 17.11.2003; e EDcl no AgRg nos EDcl no REsp 973.379/RS, Rel. Ministra Alderita Ramos de Oliveira (Desembargadora Convocada do TJ/PE), Sexta Turma, DJe 14.6.2013. […]” (AgRg no REsp 1452783/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe 13/10/2014).

Ademais, também revela-se inviável a compensação entre o que foi pago a título de SAT e os valores que deve arcar o empregador em função do pagamento, pelo INSS, de benefício acidentário (AC 199871000170053, TRF da 4ª Região, 4ª Turma, Rel. Des. Federal Marga Inge Barth Tessler, DJE 29.03.2010).

Portanto, revela-se plenamente de acordo com os liames constitucionais a referida ação, possuindo suporte jurídico suficiente para garantir o ressarcimento dos valores gastos pela autarquia federal, desde que cumpridos todos os requisitos, entre os quais que reste devidamente comprovada a negligência do empregador no que tange às normas de segurança e proteção ao trabalhador.

 Outra questão polêmica que cerca a ação regressiva acidentária está relacionada ao prazo prescricional para a propositura desta ação. A doutrina divide-se basicamente em três correntes.

A primeira corrente defende a imprescritibilidade da ação regressiva proposta pelo INSS, com base no art. 37, §5º da Constituição Federal, que prevê que “a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento”.

A segunda corrente defende a tese de que a prescrição para a pretensão indenizatória do INSS se extingue em cinco anos, tendo em vista a aplicação analógica do Decreto nº 20.910/92, sustentada sob o argumento de que, para o particular, “aplica-se o prazo qüinqüenal Fazenda Pública. Destarte, a fim de suprir a lacuna legislativa, também o Poder Público submeter-se-á à prescrição quinquenal prevista no Decreto nº 20.910/32 para a cobrança de seus créditos em face de particulares” (Caminha, 2013).

Por fim, a última corrente defende a aplicação da prescrição trienal, tendo em vista o disposto no art. 206, §3º, inciso V, do Código Civil de 2002[8], tendo em vista que a ação de regresso trata-se de simples dano patrimonial, não se tratando de liame jurídico administrativo ou trabalhista, devendo a prescrição seguir o codex privado.

A posição dos tribunais brasileiros variava bastante, havendo julgados no sentido de aplicação de cada uma das três correntes. Recentemente, porém, o Superior Tribunal de Justiça[9] de manifestou no sentido de que a prescrição aplicável à ação regressiva seria a qüinqüenal.

Nesse sentido, destacou o Relator Ministro Humberto Martins que:

‘Não se desconhece a corrente doutrinária e jurisprudencial que defende que nos casos de ação regressiva acidentária o prazo prescricional é o disposto no art. 206, § 3º, inciso V, do Código Civil. Todavia, tal entendimento não merece prosperar, pois no presente caso o INSS não atua como particular, submetendo-se ao Direito Civil. Na verdade, busca-se o ressarcimento ao erário, evitando, assim, que as consequências do ato ilícito que gerou o acidente de trabalho sejam suportadas por toda a sociedade. Ademais, nas hipóteses de ausência de norma específica sobre o assunto, o STJ vem aplicando o Princípio da Isonomia nas ações propostas pela Fazenda Pública em face do administrado.”

Acerca da tese da imprescritibilidade da referida ação, também já se manifestou a referida Corte, no sentido de sua inaplicabilidade:

“ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. SEGURADO FALECIDO EM ACIDENTE DE TRABALHO. DEMANDA RESSARCITÓRIA AJUIZADA PELO INSS CONTRA O EMPREGADOR. PRAZO PRESCRICIONAL. INCIDÊNCIA DO ART. 1º DO DECRETO Nº 20.910/32. INAPLICABILIDADE DOS ARTS. 103 E 104 DA LEI Nº 8.213/91. […] 2. Em razão do princípio da isonomia, é quinquenal, nos termos do art. 1º do Decreto nº 20.910/32, o prazo prescricional da ação de regresso acidentária movida pelo INSS em face de particular. 3. A natureza ressarcitória de tal demanda afasta a aplicação do regime jurídico-legal previdenciário, não se podendo, por isso, cogitar de imprescritibilidade de seu ajuizamento em face do empregador. 4. Recurso especial a que nega provimento” (REsp 1457646/PR, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, DJe 20/10/2014).

A doutrina majoritária também parece caminhar no sentido de reconhecimento da prescrição quinquenal para a pretensão do INSS, conforme destaca Lazzari (2015, p. 428):

“Outra polêmica está relacionada ao prazo prescricional para a propositura da ação regressiva. Nossa posição é a de que a prescrição no caso é qüinqüenal, pois o INSS, na condição de autarquia federal, busca com a ação regressiva reaver valores que possuem natureza jurídica de recursos públicos, e não recursos exclusivamente privados a ensejar a aplicação da legislação civil, aplicando-se aí o prazo para a satisfação de dívidas para com a Fazenda Pública em geral.”

Assim, considerando a natureza pública das verbas exigidas pelo INSS, decorrentes do ato ilícito do empregador negligente, tem-se relativamente pacificado, apenas recentemente, que a prescrição a ser aplicada é a de cinco anos, tendo por base o Decreto nº 20.910/92, aplicado de forma analógica.

Consigne-se, por fim, que este prazo não está sujeito à prescrição de fundo do direito, por se tratar de pagamento contínuo, feito mês a mês, pela autarquia federal, sendo estas atingidas apenas quando vencidas por prazo ao quinquênio legal.

4. CONCLUSÕES

Considerando tudo o que fora exposto, conclui-se que a ação regressiva acidentária, com fundamento constitucional e legal, é instrumento à disposição da Fazenda Pública como forma de reembolso do patrimônio público gasto com o segurado acidentado ou seus dependentes em virtude de acidente que tenha como causa a negligência do empregador em relação às normas de segurança e higiene do trabalho.

Presente os seus requisitos, quais sejam, o dano (decorrente do pagamento de prestações previdenciários ao segurado acidentado), a conduta negligente do empregador e o nexo causal, o INSS, através de sua Procuradoria Federal, tem o poder-dever de ingressar judicialmente com a demanda regressiva, devendo ainda comprovar, de forma efetiva, a culpa do empregador, tratando-se, portanto, de responsabilidade subjetiva quanto ao pólo passivo da demanda.

Tendo em vista o caráter público das verbas pagas pelo INSS, tem-se que o prazo prescricional quinquenário, aplicando-se a norma mais específica, a Lei 8.213/91, sobre a norma mais geral, o Código Civil. Ademais, restou pacificado na jurisprudência que inexiste bis in idem quanto à propositura de demanda regressiva em face do já pagamento, por parte dos empregadores, do Seguro de Acidente de Trabalho, por possuírem ambos natureza jurídica distintas, sendo este obrigação tributária e aquele obrigação civil.

Por fim, consigne-se que as referidas ações regressivas acidentárias possuem um forte caráter pedagógico, para além da função de ressarcimento ao erário, visando punir empregadores que violem as normas de segurança do trabalho, em respeito ao dispositivo constitucional que garante o direito fundamental à saúde, inclusive no ambiente de trabalho.

 

Referências
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MIRADOURO, Luiz Felipe de Alencar Melo. CAMPOS, Rodrigo Ramos de Arruda. Ações regressivas do INSS não têm embasamento. Portal Consultor Jurídico – Conjur. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2012-mai-31/acoes-regressivas-inss-nao-embasamento-fatico-ou-juridico>. Acesso em: 15 mai. 2016
PULINO, Daniel. A ação regressiva acidentária do INSS. Revista de Previdência Social. LTr: São Paulo: 2001.
ZIMMERMANN, Cirlene Luiza. A ação regressiva acidentária como instrumento de tutela do meio ambiente de trabalho. LTr: São Paulo, 2012.
 
Notas:
[1] Disponível em: <http://www.previdencia.gov.br/estatisticas/aeps-2011-secao-iv-acidentes-do-trabalho-tabelas/>.

[2]  Resolução nº 1.291, de 27 de Junho de 2007.

[3] CRFB/1988, Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.
CRFB/1988, Art. 197. São de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo ao Poder Público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou através de terceiros e, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado.

[4]  CRFP/88. Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar:
I – as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho.

[5] Considere-se que não se postula direitos decorrentes de relação trabalhista, mas, sim, o liame jurídico derivado da própria relação, mas com fundamento indenizatória decorrente da Lei 8.213/91 e do Código Civil, o que afasta a possível indagação sobre a competência da Justiça do Trabalho para a propositura e apreciação da demanda reparatória.

[6]  As receitas do SAT ajudam a custear os benefícios pagos em razão de acidentes de trabalho.

[7] A alíquota é majorada ou reduzida com base no ranking das empresas da mesma Classificação Nacional de Atividades Econômicas (CNAE). Uma boa pontuação no ranking pode resultar em uma diminuição de até metade da alíquota original.

[8] Art. 206. Prescreve: […]
§ 3o Em três anos: […]
V – a pretensão de reparação civil.

[9]  REsp nº 387.412/PE, Relator Min. Humberto Martins, Segunda Turma, Data de Julgamento: 10/09/2013, Publicação: DJe 17/09/2013.


Informações Sobre o Autor

Caio Nunes de Lira Braga

Advogado. Graduado pela Universidade Estadual da Paraíba UEPB especialista em Direito Material do Trabalho e Previdenciário pelas Faculdades Integradas de Patos FIP


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