A conformação constitucional da Seguridade Social – a importância da Seguridade Social na constituição dirigente

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Resumo: Propõe-se neste arrazoado uma análise voltada à Seguridade Social em relação à sua evolução histórica no contexto mundial até a Constituição Federal de 1988, não se dando enfoque especificamente aos artigos que nela tratam do tema, mas analisando-se, principalmente, a importância da Seguridade Social no que se refere aos direitos sociais previstos pela Carta Magna. Dessa forma, a análise proposta tem como enfoque evidenciar a importância da Seguridade Social na efetiva concretização dos direitos sociais propostos pela Constituição Federal, no atual paradigma Estado, notadamente, considerando a sua conformação Dirigente.

Palavras-chave: Seguridade Social – Evolução Histórica – Constituição Federal de 1988 – Constituição Dirigente – Direitos Sociais

Sumário: Introdução; 1. A evolução do paradigma estatal e a constituição dirigente; 2. A evolução histórica da seguridade social; 3. A seguridade social e a Constituição Federal de 1988. Conclusão. Referências.

INTRODUÇÃO

O Estado brasileiro apresenta uma feição social fundada em seu comprometimento com a igualdade material, que se revela na consagração do princípio da dignidade da pessoa humana.

Assim, a significação da dignidade pessoa humana, concebido pelo Estado Brasileiro, revela-se na Constituição Federal, a qual adota como objetivo fundamental, a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, como se pode depreender de seu art. 3º, inciso I.

Por tal desiderato, a Constituição Federal concebe que somente é possível haver justiça em um horizonte em que exista o reconhecimento do próximo, como integrante da comunidade de pessoas que constituem o Estado.

Por tal razão, consagra, portanto, em seu teor, entre os direitos sociais, o direito constitucional à seguridade social;

1. A EVOLUÇÃO DO PARADIGMA ESTATAL E A CONSTITUIÇÃO DIRIGENTE

O Estado liberal, vivido após a Revolução Francesa de 1789, tinha como base fundamental a garantia dos direitos individuais, da propriedade e da segurança, conquistados pela burguesia como limitações ao poder dos nobres e dos clérigos. Os ideais iluministas previam a atuação do Estado apenas como forma de garantir os direitos recém-conquistados, mas abstendo-se de intervir na sociedade, seja na atuação econômico-financeira, seja na órbita social.

“No século das luzes, em razão da doutrina liberal, o Estado era visto como apenas uma entidade necessária à defesa das liberdades individuais (uma espécie de mal necessário), não lhe cabendo, porém, interferir no seu exercício. A defesa das liberdades determinava ao Estado um dever de abstenção (prestação negativa). As constituições liberais ordenavam um Estado mínimo, com poderes e funções limitadas, assim considerado por sua política de retração ante as relações socioeconômicas” (CUNHA JÚNIOR, 2009, p.128).

Com o enfraquecimento do Estado liberal, no início do século XX, surgiu a necessidade de um Estado que atuasse positivamente na defesa de direitos[1], não só individuais, como sociais da coletividade. Surgem, então, os chamados direitos de segunda geração ou dimensão, tratando-se dos direitos sociais, econômicos e culturais. Esses, em uma visão global[2], somaram-se aos direitos de primeira geração, ditos direitos individuais. Considerando-se que os direitos individuais eram exigidos contra o Estado, no sistema liberal, nesse novo sistema os direitos sociais são usufruídos ante o Estado, com sua imprescindível atuação para a satisfação das necessidades sociais. Surge, então, o Estado Social, ou também chamado Estado do Bem-Estar Social (Welfare State), com características intervencionistas, mas cuja atuação visa alcançar o bem-estar social[3].

Assim, pode-se entender que os direitos sociais se constituem em formas de tutela pessoal, do Estado aos seus integrantes, justificados a partir de um enunciado fraterno.

Por sua importância na preservação da pessoalidade do gênero humano, em sua acepção total, fazem parte integrante o pálio de rol de direitos fundamentais do homem.

Sobre a temática, Alexandre de Moraes (2004, p. 203) conceitua os direitos fundamentais da seguinte forma:

“[…] direitos fundamentais do homem, caracterizando-se como verdadeiras liberdades positivas, de observância obrigatória em um Estado Social de Direito, tendo por finalidade a melhoria de condições de vida aos hipossuficientes, visando à concretização da igualdade social, e são consagrados como fundamentos do Estado democrático, pelo art. 1º, IV, da Constituição Federal.”

Da mesma forma, José Afonso da Silva (2006, pp. 286 e 287) evidencia o caráter fundamental dos direitos sociais, denotando a sua essência imperativa em relação ao Estado, no que tange a disponibilização de ações inclusivas de prestação social, ao pontuar que:

“Assim, podemos dizer que os direitos sociais, como dimensão dos direitos fundamentais do homem, são prestações positivas proporcionadas pelo Estado direta ou indiretamente, enunciadas em normas constitucionais, que possibilitam melhores condições de vida aos mais fracos, direito que tendem a realizar a igualização de situações sociais desiguais. São, portanto, direitos que se ligam ao direito de igualdade. Valem como pressupostos do gozo dos direito individuais na medida em que criam condições materiais mais propícias ao auferimento da igualdade real, o que, por sua vez, proporciona condição mais compatível com o exercício da liberdade.”

Os direitos sociais, portanto, apresentam-se como caudários de fontes materiais que resultaram em uma construção doutrinária que leva em consideração o plexo de direitos fundamentais estruturados em dimensões.

Assim, tratando-se especificamente do tema, concebem-se os direitos fundamentais a partir da tradição cristã e das construções doutrinárias emanadas da dogmática do jusnaturalismo.

Entretanto, como explica o professor José Afonso da Silva (2007, pp. 172 e 173), a evolução histórica dos direitos naturais se deu através das várias concepções doutrinárias, as quais moldaram a acepção desses direitos, tendo como mote as reivindicações e lutas sociais.

Tal processo, ligado à gênese e evolução dos direitos fundamentais, é apontado por Lafayette Pozzoli e Otávio Augusto Custódio de Lima (2009, p. 16), nos seguintes termos:

“Identificados os valores pertinentes à dignidade da pessoa humana, inicia-se um processo – ainda que gradativo – de codificação de respectivos valores e direitos, cujo principal objetivo nada mais é do que fazer valer, de forma respeitosa, tais direitos inerentes a cada ser humano face à sociedade e suas instituições. Daí a importância de um elemento como o Estado, de pleno conhecimento contemporâneo.”

Portanto, os direitos fundamentais do homem constituem-se em situações jurídicas, objetivas e subjetivas, definidas no direito positivo (Carta Constitucional), em prol da dignidade, igualdade e liberdade da pessoa humana; ligados, umbilicalmente, ao fenômeno estatal.

De forma ainda mais clara, direitos fundamentais, nas palavras de José Afonso da Silva (2007, p.178): “são aquelas prerrogativas e instituições que o Direito Positivo concretiza em garantia de uma convivência digna, livre e igual de todas as pessoas”.

Desse modo, os direitos fundamentais possuem como característica essencial estarem consagrados no texto constitucional.

Tal situação se verifica em nossa constituição, quanto aos direitos sociais, visto estarem os mesmos previstos nos arts. 6º e 7º de seu texto. Nessa medida, portanto, os direitos sociais se caracterizam como fundamentais.

O surgimento e a evolução dos direitos fundamentais, de sua parte, liga-se a uma doutrina que reconhece majoritariamente, três níveis de direitos fundamentais.

Assim, a partir da chamada teoria das gerações de direito, como explica George Marmelstein (2011, p. 41.); esses são nominados de direitos de primeira, segunda e terceira geração (dimensão).

Portanto, focando nossas explicações na dicotomia representada pelos direitos de primeira e segunda geração, tem-se que os direitos de primeira geração correspondem aos direitos e garantias individuais e políticas clássicas, surgidos institucionalmente a partir da Magna Carta de 1215, espraiando-se nos séculos posteriores, através de documentos históricos, como por exemplo, a Paz de Westfália, em 1648; o Habeas Corpus Act, de 1679; o Bill of Rights, de 1688 e as Declarações Americana, de 1776 e Francesa, de 1789.

Constituem-se em direitos de defesa frente ao Estado. São direitos que surgem frente à ideia de submissão do Estado a uma constituição. Assim, tratam-se de direitos que representavam um ideologia de afastamento do Estado das relações individuais e sociais.

Têm, portanto, a sua significação ligada ao modelo de Estado Liberal. E nesse sentido, preconizavam que ao Estado caberia simplesmente ser o guardião das liberdades, permanecendo longe de qualquer interferência no relacionamento social.

A clarificar tais ponderações, manifesta-se Paulo Bonavides (2009, p.563), nos seguintes termos:

“Os direitos da primeira geração são os direitos da liberdade, os primeiros a constarem do instrumento normativo constitucional, a saber, os direitos civis e políticos, que em grande parte correspondem, por um prisma histórico, àquela fase inaugural do constitucionalismo do Ocidente.Se hoje esses direitos parecem já pacíficos na codificação política, em verdade se moveram em cada país constitucional num processo dinâmico e ascendente, entrecortado não raro de eventuais recuos, conforme a natureza do respectivo modelo de sociedade, mas permitindo visualizar a cada passo uma trajetória que parte com freqüência do mero reconhecimento formal para concretização parciais e progressivas, até ganhar a máxima amplitude nos quadros consensuais de efetivação democrática do poder.”

Quanto aos direitos de segunda geração, os mesmos representam uma etapa de evolução na proteção da dignidade da pessoa humana. Assim, uma vez conquistados os direitos de primeira geração, o homem passa a lutar pelos direitos de segunda geração; redundando no surgimento do denominado Estado Social.

Sua inspiração remonta à Revolução Industrial européia, a partir do século XIX, por conta das péssimas condições de trabalho impostas aos operários.

Entretanto, os direitos sociais somente são institucionalizados no início do século XX, com o fim da 1ª Guerra Mundial.

Tais direitos têm como essência a preocupação com as necessidades humanas. E nesse viés, buscam a satisfação das necessidades primordiais das pessoas, a fim de que se possam alcançar patamares mínimos de existência, desfraldando, em sua marcha, a bandeira da dignidade da pessoa humana, com intento de buscar uma significação maior à vida, que uma sucessão de misérias.

Nesse diapasão, os direitos sociais são dotados de importância única dentro de qualquer Estado Democrático de Direito. Entretanto, diferentemente dos direitos fundamentais de primeira geração, aqueles chamados de direitos de defesa, não existe consenso acerca da sua aplicabilidade e efetividade imediatas e, tampouco, em relação ao caráter de direito subjetivo que, porventura, possam expressar. Tal é o cerne do problema concernente à efetiva implementação do direito à seguridade social.

Inicialmente, claro se afigura que direitos sociais condicionam os direitos individuais, como por exemplo, o direito de propriedade. Portanto, não se pode olvidar, com relação aos direitos sociais, o seu caráter de complementaridade dos direitos individuais.

E nesse sentido, a conexão dos direitos individuais, civis e políticos com os direitos sociais, na medida em que ausentes o suprimento das necessidades básicas, não se pode falar, por exemplo, em plenitude da liberdade.

Justamente nesse ponto reside a necessidade de se implementar a eficácia dos direitos sociais na maior medida possível.

Dentro desse entendimento, é fundamental imprimir eficácia aos direitos sociais, sob pena de se inviabilizar todo o sistema de direitos fundamentais, na medida em que, estando os direitos sociais carentes de efetivação, inaplicáveis se farão os direitos individuais, direitos inaugurais do sistema jurídico protetivo da pessoa humana, ante o fato dos direitos sociais concentrarem, em sua essência, a razão da existência dos direitos de primeira geração.

Nesse sentido, Ana Cristina Costa Meireles (2008, p. 93) pondera que:

“Em verdade, a garantia dos direitos sociais, hoje, representa condição necessária para que se possibilite o efetivo gozo dos direitos de liberdade civis e políticos clássicos. Sem aqueles, este restam esvaziados de conteúdo e não passam de meras promessas inscritas em um papel ao qual, inclusive, nem todos têm acesso.Ora, os direitos sociais surgem quando, em uma sociedade de relações mais complexas, já não bastavam como direitos fundamentais os direitos à vida, à liberdade e a propriedade.”

Assim, a partir do momento em que o Estado passa a intervir na economia, objetiva não o fim da economia de mercado; mas, em verdade, no fornecimento de bens e serviços considerados essenciais a uma vida digna.

Desse modo, os direitos sociais exigem para a sua existência recursos públicos disponíveis para que sejam concretizados. Tratam-se, portanto, de direitos subjugados à conjuntura econômica. E desse modo, por dependerem de prestações positivas por parte do Estado, os direitos sociais acabam por esbarrar nas limitações de recursos materiais e financeiros que condicionam a atuação do Estado.

Por tal razão, a consideração do paradigma Estatal adotado é fundamental para o surgimento e o desenvolvimento dos direitos sociais. Somente se pode falar em uma política sistemática de proteção à previdência social, à assistência social e a saúde, a partir do surgimento de um Estado comprometido com tal desiderato, escoimado em uma normatização orgânica, e subvencionado por um orçamento específico a tal fim.

Não é sem razão, portanto, ainda que com alguma ressalva, que ao se referir às origens da seguridade social, aponta-se para o Estado do Bem-Estar Social, nos Estados Unidos; com o New Deal, capitaneado por Franklin Roosevelt; e para a Inglaterra, com o Plano Beveridge, concebido por Sir William Beveridge (NASCIMENTO, 2007, pp. 26 e 27).

E mais, em viés eminentemente pragmático, ainda, enfrentam as especificidades contidas no orçamento, que fixa as previsões de receita e define a despesas a serem efetuadas. Justamente por tais razões que se sustenta que a efetividade dos direitos sociais se encontra subordinada a chamada Teoria da “Reserva do Possível”, na medida em que o Poder Público somente poderá implementar as políticas públicas dentro de sua capacidade financeira.

Entretanto, e tal ponderação deverá ser apresentada em tom enfático, a “Reserva do Possível” jamais poderá se tornar um óbice à preservação de um mínimo necessário à garantia da dignidade humana; sob pena de se esvaziar a teleologia Estatal. Como já referido, sem o suprimento desse mínimo existencial, não há que se falar em liberdade ou igualdade, uma vez que a dignidade humana é o alicerce e o ponto de partida para a efetivação de qualquer direito fundamental.

Desse modo, impende fazer-se uma análise quanto ao direito subjetivo de se exigir do Estado a concretização do direito social. Inicialmente, há que se referir à concepção de José Afonso da Silva, o qual entende não haver direito subjetivo individual em relação a direitos fundamentais sociais, exceto na sua vertente negativa.

Tal teoria preconiza que os limites para o exercício dos direitos fundamentais estão vinculados à preservação das condições sociais, pressupostos de uma ação estatal ativa e positiva na efetivação desses direitos. Nesse sentido, manifesta-se Dirley da Cunha Júnior (2007, p.273):

“Os obstáculos que usualmente se erguem contra essa imediata aplicabilidade é que, segundo pensamos, não podem prevalecer ante a inquestionável vontade do constituinte de ver os direitos fundamentais que consagra diretamente usufruídos por seus titulares, independente da vontade do legislador ordinário. Esclarecemos, porém, que o “mínimo existencial” ou “padrão mínimo social”, como objeto de imediata e irrecusável garantia dos direitos sociais, compreende um completo, eficiente e qualificado atendimento básico das necessidades vitais do indivíduo, como saúde, educação, alimentação, moradia, assistência, variando seu conteúdo, evidentemente, de país para país.”

Nesse pormenor, ainda, manifesta-se Marisa Ferreira dos Santos (2004, pp. 134 e 135), nos seguintes termos:

“A única forma de dar cumprimento ao preceito constitucional que elegeu a justiça social como objetivo da Ordem Social, é dar efetividade aos direitos sociais. A efetivação dos direitos sociais. De seu turno, por expressa disposição constitucional, tem um modus operandi constitucionalmente estabelecido: é por meio do desenvolvimento, fundado na solidariedade social, que se poderá chegar à justiça social. Não há como se dissociar o conceito de justiça social dos objetivos fundamentais da República. O art. 3º da Constituição, além de determinar que a República procure a erradicação da pobreza e da marginalização e a redução das desigualdades sociais e regionais, promovendo, também, o bem de todos sem discriminações, determinou que se construa uma sociedade livre, justa e solidária, e se garanta o desenvolvimento nacional. Todos os instrumentos contidos na Ordem Social são desdobramentos objetivos da República. Somente o desenvolvimento nacional, que se efetivará mediante a solidariedade social, é capaz de garantir que todos os direitos sociais sejam efetivados”.

Assim, o Estado ao assumir uma conformação social, não pode se furtar de dar concretude aos direitos sociais, e nesse mister, estabelecer diretrizes para a seguridade social, não podendo se valer, por conseguinte, de argumentos respaldados na limitação orçamentária, pura e simplesmente, para se abster, in totum, de praticar as políticas públicas pertinentes.

 É nesse contexto, de atuação estatal para a garantia da satisfação das necessidades sociais, que surge a Constituição Federal de 1988, cujos objetivos, previstos no artigo 3º de seu texto, são: a) construir uma sociedade livre, justa e solidária; b) garantir o desenvolvimento nacional; c) erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; d) promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.

A Constituição desse novo Estado, do Estado Social é denominada por alguns autores como “Constituição Dirigente”. Nesse sentido, Dirley da Cunha Júnior (2009, p.130), esclarece que:

“[…] Constituição Dirigente, concebida por este autor, não como mero estatuto organizatório ou simples instrumento de governo definidor de competências e regulador de processos, mas sim como um plano normativo-material global do Estado e da Sociedade, porém aberto, que determina tarefas, estabelece programas e define fins, voltados ao bem-estar social, que o poder público acha-se vinculado jurídico-constitucionalmente a realizar no campo econômico, social e cultural.”

Nesse sentido, coaduna-se entre os objetivos do Estado Social, a busca pela justiça social, através da efetividade dos direitos sociais obtidos com a atuação estatal.

Na Constituição Federal de 1988, os direitos sociais estão inseridos no título II, que trata dos direitos fundamentais, encerrando uma discussão doutrinária. É importante destacar que ao se elencar os direitos sociais como fundamentais, inclusive o direito à seguridade social, eles estão protegidos pelo artigo 60, §4º da CF/88, conhecido como “cláusulas pétreas”, os quais não podem ser abolidos pelo Estado.

Em seu artigo 6º, são elencados os seguintes direitos sociais: a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a assistência aos desamparados, a proteção à maternidade e à infância. Como ponto de discussão desse artigo, focar-se-á nos direitos da Seguridade Social, assim compreendidos os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social, conforme disposição do artigo 194 da CF/88.

Dessa forma, a partir dessa concepção, são erigidos um feixe de acepções jurídicas, correspondentes aos direitos individuais, políticos e sociais; cuja consagração possibilita propugnar pela realização dos princípios da solidariedade e da igualdade material, a partir do pressuposto de uma atuação positiva, por parte dos Poderes Públicos.

No presente estado de coisas, pressupondo a desigualdade humana, surge a ideia de compensação entre os desiguais, buscando-se criar uma situação de oportunidade substantiva, ligada à noção de igualdade de capacidades. (SEN, 2011, p. 339).

Sob o pálio de tal acepção, as consituições, gradualmente, passaram a consagrar, em seu bojo, regras positivas e obrigatórias, assegurando a respectiva aplicação dinâmica de seus imperativos, assim como a sua oponibilidade, ao Estado, em sua letargia administrativa ou perante o equívoco político do legislador ordinário e, matizadamente, aos particulares.

Nesse diapasão, aventa-se o problema das representações deontológicas dos direitos fundamentais frente à atuação estatal. Assim, o problema reside na significação dos direitos, enquanto limites, de uma parte; e como imperativos de ação, de outra; representando metas axiológicas a serem concretizadas por um projeto de Estado (Estado Social).

2. A EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA SEGURIDADE SOCIAL

Historicamente, apesar de se poder encontrar as raízes do direito à seguridade social na Grécia e Roma antigas, ligadas às instituições mutualistas; há que se frisar, dentro desse componente contraprestacional, que a previdência social era reservada apenas àqueles pessoas que tinham poder econômico para contratar seguros, uma vez que a Igreja auxiliava aos extremamente pobres com contribuições meramente filantrópicas, decorrentes da caridade dos seus membros. Nesse momento, os indivíduos tinham somente uma expectativa de direito e não tinham como exigir sua inclusão no rol dos necessitados.

Tal densificação remonta a uma tradição que se baseia nos ensinamentos de Aristóteles e São Tomás de Aquino, os quais, examinando a relação entre a justiça e o direito, concebem uma acepção de justiça baseada na equidade ou epicheia, como sua expressão mais elevada; em uma conformação mais adstrita à “sabedoria e com o bom senso do que com a lei escrita; ela tem algo de parecido com a caridade que lhe é ainda superior” (FARAGO, 2004, p. 118).

Portanto, num segundo momento, após a criação da chamada Lei dos Pobres (Act of Relief of the poor), em 1601, na Inglaterra, passou a ser do Estado a obrigação de auxiliar aos comprovadamente necessitados. É daí o surgimento da assistência pública, ou assistência social. Mesmo assim, a comprovação da necessidade era extremamente vexatória e o direito não era de todos. Encontrando um excelente filão mercantil, surgiram as seguradoras privadas, que ofereciam seus serviços àqueles que tinham condições de garantir uma situação financeira melhora à suas famílias, através de contratos.

Já em 1883, na Prússia, com a revolução bismarkiana, tem-se o surgimento do chamado primeiro plano de previdência social que se tem notícia. Iniciou-se então a ideia de se estender as garantias dadas apenas aos trabalhadores a uma maior quantidade de pessoas e se ampliar os riscos à questões de doença, velhice, desemprego, orfandade e viuvez. Em relação ao período, Marisa dos Santos (2011, p.30), esclarece: “A solidariedade ganhou contornos jurídicos, tornando-se o elemento fundamental do conceito de proteção social, que, cada vez mais foi se afastando dos elementos conceituais do seguro civilista”.

Com o fim da Primeira Guerra, diante da enorme quantidade de necessitados pela Europa e diante da inflação incontrolável que marcou o período pós guerra, ficou evidente as falhas no sistema vigente no momento que não pode sustentar às viúvas, órfãos e trabalhadores feridos.

Em 1919, com o Tratado de Versalhes, tem-se o primeiro compromisso com um regime universal de justiça social. Com a criação do Bureau International Du Travail (BIT) – Repartição Internacional do Trabalho, várias conferências, realizadas ao longo dos anos seguintes, deram então os contornos ao atual sistema de seguridade, com atendimento aos casos de doença, invalidez, morte, desemprego, velhice etc. Também nesse momento equacionou-se a criação de um fundo comum que pudesse garantir o pagamento econômico e financeiro nas indenizações, como forma de assistência aos trabalhadores necessitados.

Na Europa da Segunda Guerra Mundial, em 1941, a Inglaterra criou uma comissão para analisar a situação da seguridade social no país, surgindo então o Plano Beveridge.

“Beveridge concluiu que o seguro social já não atendia às necessidades sociais porque era limitado apenas aos trabalhadores vinculados por contrato de trabalho, com certa remuneração quando em serviços não manuais. Ficavam ser cobertura os trabalhadores “por conta própria”, isto é, sem vínculo de emprego, que constituíam a parcela da massa pobre da população, justamente a que mais precisava da proteção do Estado” (SANTOS, 2011, p.32).

A Organização Internacional do Trabalho também teve importante papel histórico, pois previu que o sistema deveria ter caráter de cooperação internacional e publicou a Convenção 102, que estipulava o mínimo que deveria ser oferecido aos indivíduos em matéria de seguridade social. Já a Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948, reconheceu a necessidade de se ter uma seguridade social a todos os indivíduos. Neste momento histórico, ficou evidente que o papel da seguridade social é o de libertar os indivíduos de suas necessidades, com o fim de ter uma existência digna.

Em relação aos contornos do sistema, o que antes era analisado como risco, voltado a situações de sinistros caso a caso, nesse novo sistema passou-se a focar na necessidade social como um todo:

“A seguridade social, entretanto, não está fincada na noção de risco, mas sim na de necessidade social, porque os benefícios não têm natureza de indenização, podem ser voluntários, não são necessariamente proporcionais à cotização, e destinam-se a prover os mínimos vitais” (SANTOS, 2011, p.34).

Assim, seu caráter desvinculou-se da noção histórica de indenização e passou a ser o de prover o mínimo para a existência digna do indivíduo.

3. A SEGURIDADE SOCIAL E A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

No Brasil, coadunando-se a evolução histórica do instituto em análise, ao dispor como direito social dos indivíduos a seguridade social, os constituintes buscaram a justiça social, através do bem-estar e melhoria da qualidade de vida dos cidadãos, com a democratização de seu acesso à saúde, assistência social e previdência social. Entenda-se que a obrigação do Estado social, na tentativa de alcançar a justiça social, é possibilitar condições menos díspares entre os indivíduos de uma sociedade, equilibrando os desajustes sociais com sua atuação. Nesse sentido, garante-se aos indivíduos o mínimo existencial para se obter a saída da vida indigna.

Assim, em um constructo histórico, é possível afirmar que houve paulatina evolução da Seguridade Social em terrae brasilis.

Desse modo, inicialmente, poder-se-ia volver os  olhos para a Constituição de 1824. Essa dispôs sobre a garantia dos socorros públicos para quem deles necessitasse (artigo 179, XXI). Já a Constituição de 1891, em seu art. 75, foi a primeira a utilizar a expressão “aposentadoria”, benefício esse restrito aos funcionários públicos em caso de invalidez a serviço da Nação (DUARTE, 2008, p. 24).

Por seu turno, o Decreto Legislativo nº 3.724/1919 foi o primeiro a tratar de acidente do trabalho, adotando a teoria do risco profissional, onde era obrigação do empregador arcar com o seguro para fins de assistência médica e indenização do empregado (Antes, o Código Comercial esboçava forma rudimentar de seguro por acidentes de trabalho e indenização).

No entanto, o marco da Previdência Social no país deu-se em 1923, com o Decreto Legislativo n° 4.682, de 24 de janeiro[4], conhecido como Lei Eloy Chaves (nome do autor do projeto respectivo), o qual determinou a criação de uma Caixa de Aposentadoria e Pensões para os empregados de cada empresa ferroviária mediante a contribuição dos empregadores, dos trabalhadores e do Estado, assegurando aposentadorias a estes e pensão aos seus dependentes.

Tal contexto histórico é apresentado por Marina Vasques Duarte (2008, p. 24)[5], a qual explica que:

“[…] No entanto, foi com a Lei Eloy Chaves (Decreto-Lei nº 4682, de 24de janeiro de 1923) que se implantou efetivamente a Previdência Social, com a criação de Caixas de Aposentadoria e Pensões junto a cada empresa ferroviária, tornando seus empregados segurados obrigatórios.Para eles eram previstos os seguintes benefícios:assistência médica, aposentadoria por tempo de serviço e por idade avançada, por invalidez após dez anos de serviço e pensão aos seus dependentes.”

Outros marcos históricos da seguridade social no Brasil podem ser apontados, por exemplo, em 1930, com o início da Era Vargas, quando o Ministério do Trabalho da Indústria e do Comércio, responsável pela organização da previdência social, através da reunião das 183 CAP´s existentes, dá origem aos Institutos de Aposentadoria e Pensão substituindo as Caixas de Aposentadoria e Pensão. Em 1942, com a criação da LBA, Legião Brasileira de Assistência Social, através do Decreto nº 4890/42, marco da assistência social no Brasil. Em 1960, com a edição da Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS), a Lei nº 3.807/1960, a qual padronizou a concessão dos benefícios pelos diversos institutos. Em 1966, com a unificação dos institutos de aposentadorias e pensões, com a criação do INPS – Instituto de Previdência Social, criado pelo Decreto nº 72/1966, consolidando-se o sistema previdenciário brasileiro. E, em 1977, com a criação do Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS), através da Lei 6439/1977; o qual integrou as atividades de assistência social, previdência social, assistência médica e administração financeira e patrimonial. Ocasião em que foram criados, por exemplo, o Instituto Nacional de Assistência Médica a Previdência Social (INAMPS) e o Instituto de Administração Financeira da Previdência Social (IAPAS) [6].

Por fim, a Constituição Federal de 1988. E, em tal sentido, esclarece, Pedro Lenza, (2012, p.1166) que:

“Nesse contexto, com razão, anota José Afonso da Silva que, juntamente com o título dos direitos fundamentais, a ordem social forma o núcleo substancial do regime democrático, apresentando o seguinte conteúdo: seguridade social, educação, cultura, desporto, ciência e tecnologia, comunicação social, meio ambiente, família, criança, adolescente e idoso, índios.”

Assim, inaugurando o capítulo II da Constituição, o artigo 194 traz como objetivos da organização da seguridade social pelo Poder Público:

“Artigo 194, parágrafo único:

I – universalidade da cobertura e do atendimento;

II – uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;

III – seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;

IV – irredutibilidade do valor dos benefícios;

V – eqüidade na forma de participação no custeio;

VI – diversidade da base de financiamento;

VII – caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados.”

Compreende a seguridade social na Constituição Brasileira:

“Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.”

Nesses três pilares da seguridade social, tem-se que o direito à previdência social é resguardado somente para aqueles que contribuem; o direito à saúde é garantido a todos, independentemente de contribuição; o direito à assistência social limita-se aos necessitados, mas independe de contribuição.

Em relação à saúde, o art. 196 da Constituição Federal dispõe que:

“Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.”

Note-se que, nesse sentido, se tem duas esferas de atuação do Estado: a redução do risco de doenças e outros agravos (prevenção) e o acesso a ações e serviços para a promoção, proteção e recuperação, independentemente de contribuição.

Ainda na Constituição Federal, dispõe-se sobre o SUS (Sistema Único de Saúde), como um conjunto de ações e serviços de saúde, podendo ser prestados não somente por instituições públicas municipais, estaduais e federais, da administração direta e indireta, mas também por instituições privadas, de forma complementar. Tem como diretrizes principais: a descentralização com direção única em cada esfera de governo; atendimento integral, priorizando-se as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais e a participação da comunidade.

A lei que regulamenta a saúde, garantida na Constituição Federal, trata-se da Lei 8.080/90, a Lei Orgânica da Saúde[7].

Já em relação à previdência social, é necessário que haja a contribuição do segurado para futura utilização em determinadas contingências previstas em lei. Através desse sistema, o filiado garante pagamento diante da cobertura de eventos como doença, invalidez, morte e velhice, além de proteção à maternidade, ao trabalhador em situação de desemprego (involuntário), auxílio-reclusão e salário-família para os dependentes de baixa renda, assim como pensão por morte do segurado, revertida aos seus dependentes ou ao cônjuge.

A previdência social está regulada pela lei 8.213/91, que trata dos planos de benefícios da previdência social, em regulamentação ao artigo 201 da Constituição Federal. Também trata do assunto a Lei 8.212/91, chamada Lei Orgânica da Seguridade Social, que disciplina também a saúde e assistência social, além de decretos como o 3.048/99, de grande importância.

É importante ressaltar que o artigo 201 da Constituição Federal atribui à previdência o caráter contributivo, mas de filiação obrigatória. Portanto, todos devem contribuir com o fundo como prevê o princípio da solidariedade, postulado maior da previdência social[8]. Assim, é possível a preservação do equilíbrio financeiro e atuarial, garantindo-se o pagamento quando da ocorrência das contingências previstas em lei.

Dessa forma, aqueles que podem contribuir são assistidos pela previdência social, enquanto os que não podem, são assistidos pela terceira esfera de atuação da seguridade: a assistência social.

Nesse sentido, Dirley da Cunha Júnior (2010, p 726) resume o direito à assistência social da seguinte forma:

“O direito à assistência social foi outorgado pela Constituição a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e compreende: a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; o amparo às crianças e adolescentes carentes; a promoção da integração ao mercado de trabalho; a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária; a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.”

A assistência social, prevista nos artigos 203 e 204 da Constituição Federal, é regulamentada pela Lei 8.742/93, conhecida como LOAS (Lei Orgânica da Assistência Social). Para receber os benefícios assistenciais da LOAS, é imprescindível a qualidade de miserabilidade do indivíduo, uma vez que não há necessidade de contribuição para esse tipo de assistência. É o atendimento direto aos hipossuficientes, para garantir o mínimo existencial dos indivíduos. Também é financiada pelos orçamentos dos entes federativos, mediante recolhimento das contribuições do artigo 195 da CF/88, além de outras fontes,

Em relação ao financiamento da seguridade social, o artigo 195 da CF/88 traz que toda a sociedade, direta ou indiretamente, deverá financiá-la, inclusive com recursos de todas as esferas de governo – União, Estados, Distrito Federal e Municípios – e também contará com contribuições sociais como do empregador (na folha de salários, sua receita, faturamento e sobre seu lucro), do próprio trabalhador, sobre a receita de concursos de prognósticos e também contribuições pagas pelo importador de bens ou serviços.

CONCLUSÃO

A Seguridade Social é um tema extremamente amplo, com muitas leis especiais regulamentando cada uma das três esferas de atuação: saúde, previdência social e assistência social. Essas leis trazem muitas especificidades a respeito dos benefícios, segurados, regras de cálculos, prescrição e decadência etc., mas não se teve o intuito de adentrar a esses assuntos pormenorizados em relação ao tema.

Não se buscou neste artigo uma análise de forma a esgotar a relação da seguridade social com a Constituição Federal, mas buscou-se, num primeiro momento contextualizar historicamente a seguridade social no mundo, para a melhor compreensão da seguridade social no contexto brasileiro, com ênfase na Constituição Federal. Mesmo em relação a esse segundo momento, poderia ter-se decidido por outros temas de suma importância para o esclarecimento do papel da seguridade social nas relações Estado – indivíduo, tais como os princípios que regem a seguridade social no Brasil, competência legislativa,  as formas de custeio da seguridade etc.

Pode-se atentar, nesta primeira análise, para a mudança de postura do Estado para com os indivíduos, garantindo-se o mínimo existencial principalmente em relação à certas contingências, a fim de se manter a dignidade da pessoa humana e de se possibilitar seu sustento e de sua família em momentos específicos.

É importante salientar, ainda, que muitas alterações nesse paradigma social vêm ocorrendo num momento histórico muito recente, fato que demonstra que muitas mudanças ainda deverão ocorrer até que se equacione a relação econômico-financeira e as situações de contingência as quais os indivíduos podem se encontrar.

Para que as próximas mudanças sejam feitas, é imprescindível que se mantenha o foco no que é o mais importante da seguridade: o seu caráter essencial como direito de todos para uma vida digna e a importância do Estado Social na efetiva implementação desse direito.

 

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Notas:
 
[1] “Diante da ameaça socialista do início do século, o Estado capitalista teve se reestruturar. A sua resposta, desde o primeiro instante de dificuldade, foi a adoção de um Estado de bem-estar social” (CORREIA; CORREIA, 2008, p. 21).
[2] Em uma abordagem moderna dos direitos fundamentais não se pode considerar os mesmos em gerações, como se concebesse uma geração após outra geração de direitos. Ou mesmo, pura e simplesmente, como dimensões de direitos, baseando-se em uma visão hierárquica entre as dimensões.  Assim, os direitos fundamentais deverão ser “analisados e compreendidos em múltiplas dimensões, ou seja, na dimensão individual-liberal (primeira dimensão), na dimensão social (segunda dimensão), na dimensão de solidariedade (terceira dimensão), na dimensão democrática (quarta dimensão) e assim sucessivamente” (MARMELSTEIN, 2011, p. 60).
[3] Tal conformação estatal, portanto, caracterizou-se pela conjugação das garantias das liberdades individuais com o reconhecimento dos direitos sociais. 
[4] Instituído como dia da Previdência Social. 
[6] Na verdade, como explica Ivan Kertzman, o SINPAS era formado por 07 órgãos: 1- INPS- Instituto Nacional de Previdência Social, tratava-se da autarquia responsável pelo pagamento e administração dos benefícios; 2 – IAPAS – Instituto de Administração Financeira da Previdência Social, autarquia responsável pela arrecadação, fiscalização e cobrança de contribuições e demais recursos; 3 – LBA – Fundação Brasileira de Assistência, responsável pela assistência social; 4 – FUNABEM – Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor, tratava-se de fundação responsável pela promoção de política social em relação ao menor; CEME – Central de Medicamentos, órgão ministerial que distribuía medicamentos e DATAPREV – Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social, tratava-se de Empresa Pública que gerenciava os sistemas de informática da previdência.
[7] Assim, dispõe o Art. 1º da referida Lei: “Esta lei regula, em todo o território nacional, as ações e serviços de saúde, executados isolada ou conjuntamente, em caráter permanente ou eventual, por pessoas naturais ou jurídicas de direito Público ou privado”. Brasil. Lei nº 8080, 19 de setembro de 1990.  Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8080.htm. Acesso em 13 mai. 2013.
[8] EMENTA Agravo regimental no agravo de instrumento. Cofins. Pessoa Jurídica sem empregados. Conceito amplo de empregador, em prestígio à universalidade da cobertura. Conceito de referibilidade mitigado pelo princípio da solidariedade social. 1. O conceito de empregador que se extrai da legislação previdenciária deve comportar flexibilização com relação ao conceito trabalhista, de modo que compreenda o maior universo possível. 2. A solidariedade social e a universalidade na cobertura respaldam as interpretações extensivas em favor do recolhimento e mitigam a referibilidade das exações que mantêm a seguridade social. 3. Agravo regimental não provido.
(AI 764794 AgR, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, julgado em 20/11/2012, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-248 DIVULG 18-12-2012 PUBLIC 19-12-2012)

Informações Sobre os Autores

Poliana Gomez Brasil

Acadêmica de Direito pela Associação Educacional do Vale do Jurumirim (EDUVALE AVARÉ).

Alexandre Gazetta Simões

Mestrando em Teoria do Direito e do Estado pelo Centro Universitário Eurípedes de Marília (UNIVEM). Pós-graduado, com Especialização em Gestão de Cidades (UNOPEC). Direito Constitucional (UNISUL). Direito Constitucional (FAESO). Direito Civil e Processo Civil (FACULDADE MARECHAL RONDON). Direito Tributário (UNAMA). graduado em Direito (ITE-BAURU. Analista Judiciário Federal – TRF3. Professor de graduação de Direito na Associação Educacional do Vale do Jurumirim (EDUVALE AVARÉ). Membro do Conselho Editorial da Revista de Direito do Instituto Palatino. Membro do Conselho Editorial da Revista Acadêmica de Ciências Jurídicas da Faculdade Eduvale Avaré. – Ethos Jus. Co-autor da obra “Ativismo Judicial – Paradigmas Atuais” (2011) Letras Jurídicas. Co-Organizador da obra “Ensaios Sobre a História e a Teoria do Direito Social” (2012) Letras Jurídicas


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