A regularização dos débitos prescritos do contribuinte individual no regime geral de previdência social

Resumo: Este artigo tem como objetivo analisar a situação do contribuinte individual que, embora exercendo atividade laborativa, deixou de recolher as contribuições previdenciárias em tempo próprio, sendo-lhe exigida indenização ao sistema previdenciário para consideração desse tempo para a concessão de benefícios previdenciários. Sobre o tema, existem polêmicas relativas: à natureza jurídica da indenização, se tributária ou não tributária; ao procedimento para a apuração e constituição dos créditos relativos à indenização; à incidência ou não de juros e multa sobre o montante apurado para indenização que demandam análise aprofundada com base na doutrina e na jurisprudência.[1]

Palavras-chave: Contribuinte individual. Contribuições. Indenização. Multa. Juros.

Sumário: Introdução. 1. Financiamento da Seguridade Social. 2. Contribuinte individual. 2.1. Contribuição do contribuinte individual. 2.2. Indenização ao RGPS. 2.2.1. Natureza jurídica da indenização. 2.2.2. Legislação aplicável na apuração e constituição do valor da indenização. 2.2.3. Não incidência de juros de mora e multa. Considerações finais.

Introdução

A Previdência Social foi idealizada com a principal finalidade de proteção à dignidade da pessoa humana, tendo a solidariedade social como princípio fundamental, caracterizada pela cotização coletiva em prol daqueles que, num futuro incerto, ou mesmo no presente, necessitem de prestações retiradas desse fundo comum. (CASTRO e LAZZARI, 2016, p. 10)

Em seus primórdios, mais especificamente a partir do final do século XIX, surgiu com a noção de proteção social, com o imperativo de atender a necessidades individuais que, caso não atendidas, repercutem sobre todos os indivíduos integrantes de uma determinada sociedade. (LEITE apud CASTRO e LAZZARI, 2016, p. 5)

A proteção social foi alçada ao patamar de princípio constitucional no início do século XX, sendo que, dentre outras garantias, visa oferecer proteção ao indivíduo em relação a eventos que lhe tirem a possibilidade de subsistência por conta própria, em decorrência de idade avançada, dificuldade ou impossibilidade do exercício da atividade laborativa, visando a proteção à dignidade da pessoa humana. (CASTRO e LAZZARI, 2016, p. 38)

Para a consecução desse objetivo formou-se um sistema de proteção social, com forte intervenção estatal, que evoluiu “do assistencialismo para o Seguro Social, e deste para a formação da Seguridade Social. (CASTRO e LAZZARI, 2016, p. 38)

No Brasil, a proteção social evoluiu de forma semelhante ao plano internacional, apresentando suas primeiras manifestações de forma privada, voluntária e assistencial, passando para a formação de planos mutualistas e, posteriormente, para um modelo de intervenção estatal (JARDIM, 2013) que, conforme se observa, a cada dia se intensifica e com forte conotação política.

A Constituição Federal de 1988 estabeleceu o Sistema de Seguridade Social como norma programática a ser implantada pelo Estado brasileiro, abrangendo, simultaneamente, as áreas de saúde, assistência social e previdência social. (CASTRO e LAZZARI, 2016, p. 45) Tal sistema, especialmente após as alterações perpetradas pelas Emendas Constitucionais 20/98, 42/2003 e 47/2005, inaugurou um regime de contribuição e não mais apenas de tempo de serviço, nos termos do art. 195, pelo qual a Seguridade Social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluindo-se as contribuições das empresas e dos trabalhadores, nos termos da lei.

Neste contexto, destaca-se a situação do contribuinte individual que, embora exercendo atividade laborativa, deixou de recolher as contribuições previdenciárias em tempo próprio, sendo-lhe exigida indenização ao sistema previdenciário para consideração desse tempo para a concessão de benefícios previdenciários.

Sobre o tema, existem aspectos polêmicos, especialmente, relativos à natureza jurídica da indenização, se tributária ou não tributária; ao procedimento para a apuração e constituição dos créditos relativos à indenização; à incidência ou não de juros e multa sobre o montante apurado para indenização que demandam análise aprofundada com base na doutrina e na jurisprudência.

1 Financiamento da seguridade social

De acordo com a nova sistemática jurídica previdenciária inaugurada pela Constituição Federal de 1988, nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderia ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total (art. 195, parágrafo 5º, da CF/88).

Supervenientes à Constituição, foram editadas a Lei 8.212/1991 e a Lei 8.213/1991, denominadas, respectivamente, Lei de Custeio e Lei de Benefícios, que, para concretização dos objetivos constitucionais, regulamentaram a formação de fundo financiador, patrocinado por toda a sociedade, de forma direta ou indireta, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, Estados, Distrito Federal, Municípios e das contribuições sociais dos empregados e empregadores, além de outras fontes, conforme prescreve o art. 195 da Constituição Federal.

Sendo assim, no Brasil, todo trabalhador que exerce atividade laborativa é considerado segurado obrigatório do regime de previdência pública, tendo o dever de contribuir para o financiamento da previdência social e o direito a usufruir, assim como seus dependentes, de benefícios e serviços oferecidos pelo Instituto Nacional do Seguro Social-INSS, sempre que preencher os requisitos legais para obtenção de benefício previdenciário.

As Leis de Custeio e de Benefícios, em seus artigos 12 e 11, respectivamente, definem quem são os segurados obrigatórios da previdência social, a saber, empregado, empregado doméstico, trabalhador avulso, contribuinte individual e segurado especial.

Como se denota, a regra básica do atual sistema de seguro social é a compulsoriedade de filiação e a consequente contribuição. Todavia, obedecendo ao princípio da universalidade de participação no Regime Geral de Previdência Social-RGPS, o legislador previu a figura atípica do segurado facultativo, categoria que engloba indivíduos que não possuem renda própria e, portanto, não estão obrigados a contribuir para a Previdência Social, mas o fazem, voluntariamente, a fim de poder usufruir de benefícios previdenciários. Nesse grupo, inclui-se qualquer pessoa excluídas do sistema previdenciário, na maioria, em virtude da ausência de atividade remunerada. (IBRAHIM, 2016, p. 114-115)

Em apertada síntese, para ser segurado da Previdência Social duas são as condições básicas: ser pessoa física e ter 16 anos de idade ou mais, excluídos os aprendizes. Qualquer pessoa nessas condições, ao exercer atividade remunerada, vincula-se automaticamente ao sistema previdenciário, ressalvado, como já demonstrado, o contribuinte facultativo. A condição de contribuinte independe de estar a pessoa constituída ou registrada, bastando que pratique com habitualidade atividade laborativa.

A Lei de Benefícios estabeleceu, em seu art. 96, IV, na redação original, que o tempo de serviço anterior ou posterior à obrigatoriedade de filiação à Previdência Social só será contado mediante indenização da contribuição correspondente ao período respectivo, com os acréscimos legais. Esse dispositivo foi alterado posteriormente, mas continuou admitindo esse aproveitamento mediante indenização.

2 Contribuinte individual

Contribuinte individual é uma categoria de segurados bastante ampla, comportando trabalhadores muito distintos entre si, cuja similitude está em nenhum deles se enquadrar nas demais categorias de segurados da Previdência Social. (IBRAHIM, 2016, p. 104) Existindo no mundo jurídico a partir de 29 de novembro de 1999, com a Lei n. 9.876/1999, essa categoria de segurado obrigatório reuniu os trabalhadores anteriormente denominados empresário, trabalhador autônomo e equiparado a trabalhador autônomo, previstos nas Leis 8.212/1999 e 8.213/1999.

Para esse tipo de trabalhador, embora exista regramento previdenciário próprio em relação a filiação, manutenção e perda da qualidade de segurado, contribuição, indenização e concessão de benefícios, existem diversas lacunas legais.

Por esse motivo, em decorrência de uma política restritiva adotada pelo Instituto Nacional do Seguro Social- INSS, o tratamento despendido a esse tipo de segurado impõe-lhe restrições que precisam ser estudadas e combatidas, com o intuito de se fazer valer o princípio constitucional da isonomia, um dos principais balizadores do sistema constitucional-previdenciário.

Dentre as referidas restrições, encontram-se questões referentes a inscrição pos morten, mesmo quando comprovada a atividade laborativa; o montante indenizatório pelas contribuições não vertidas em época própria, a forma de cálculo e imposição de juros e multa; o impedimento à concessão de aposentadoria especial.

Tais questões, sempre relevantes para o Direito Previdenciário, ganham ainda mais força em tempos atuais em que cresce o número de indivíduos que laboram sem relação empregatícia, muitas vezes atuando na informalidade.

Tema também relevante para essa modalidade de segurado é o relativamente recente sistema de fiscalização tributária triangulada, Receita Federal – Previdência Social – Banco Central, com o incremento da implantação do sistema e.Social, que ampliará sobremaneira a capacidade fiscalizatória do Estado.

Dentre os pontos destacados, ressalta-se a temática da indenização ao INSS das contribuições não vertidas ao sistema previdenciário que ainda não apresenta solução uníssona na doutrina e na jurisprudência, havendo divergências de posicionamento quanto a fórmula de cálculo do montante, a existência ou não de mora, a viabilidade da multa, além da legislação a ser aplicada ao caso concreto.

2.1. Contribuição do contribuinte individual

Os contribuintes individuais, via de regra, exercem atividade laborativa por conta própria, não estando vinculados a um empregador, sendo os responsáveis pelo aporte mensal de sua contribuição previdenciária, vez que não há qualquer tipo de retenção em seus rendimentos pessoais. (MARTINEZ, 2000, p. 15)

A exceção à regra de responsabilidade tributária do contribuinte individual surgiu com a edição da Lei 10.666/2003, resultante da conversão da MP 83, de 12/12/2002, que previu que o encargo pela retenção e repasse da contribuição previdenciária do contribuinte individual que atua como prestador de serviço para pessoa jurídica passou a ser da empresa tomadora do serviço, conforme determina o art. 4º da citada lei.

Dessa forma, assim como os demais trabalhadores que, mensalmente, têm recolhidas, em seu nome, contribuições para a Previdência Social, a qualidade de segurado obtida com o pagamento mensal da contribuição social, pelo menos em tese, garante ao contribuinte individual todos os benefícios e serviços oferecidos pelo INSS.

Conforme determina o art. 30, II da Lei 8.212/91, os recolhimentos do contribuinte individual devem ser realizados dentro do prazo estipulado por lei ou regulamento e comprovados por meio de carnês e guias de recolhimento.

Entretanto, mesmo que não tenha havido o recolhimento das contribuições previdenciárias em tempo próprio, é direito do contribuinte individual ter computado período trabalhado sem recolhimento, bastando, para tanto, que manifeste seu interesse em indenizar a autarquia previdenciária.

Conforme previsto no art. 45-A da Lei 8.212/1991, para que eventual período em que houve o exercício de atividade laborativa, sem a correspondente contribuição, seja computado pelo INSS para a concessão de benefícios previdenciários, é necessário que o contribuinte individual comprove ter exercido atividade laborativa que o classifique como contribuinte obrigatório e manifeste o seu interesse em efetuar o recolhimento devido, mesmo que tal período esteja prescrito.

“Dessa forma, o contribuinte individual que comprove atividade laborativa, mas que tenha deixado de contribuir, independentemente de estar ou não inscrito como segurado da previdência, poderá aproveitar o tempo laborado, mas sem contribuição previdenciária, mediante o recolhimento das contribuições que poderiam ser vertidas – parcelas não prescritas – ou mediante indenização do sistema previdenciário por período prescrito alcançado pela decadência, com a finalidade de ter tal período computado como tempo de contribuição, para obtenção de benefícios no RGPS ou de contagem recíproca do tempo de contribuição, nos termos do já citado art. 45-A, da Lei n. 8.212/1991.” (BRASIL, TRF-1, 2017)

Importante ressaltar que, conforme jurisprudência do STJ, embora o contribuinte individual possa efetuar recolhimentos em atraso, tendo havido a perda da qualidade de segurado, após o decurso dos prazos previstos no art. 15 da Lei de Benefícios, tais períodos, embora indenizáveis, não podem ser computados para efeitos de carência, sendo que, somente com o efetivo pagamento da primeira contribuição sem atraso se inicia a contagem do período de carência.

Nesse sentido:

“PREVIDENCIÁRIO. AÇÃO RESCISÓRIA. VIOLAÇÃO DE LITERAL DISPOSIÇÃO DE LEI.  APOSENTADORIA.  INVALIDEZ PERMANENTE. CONTRIBUIÇÕES EFETUADAS COM ATRASO, POSTERIORMENTE AO PRIMEIRO RECOLHIMENTO EFETUADO SEM ATRASO. CÔMPUTO PARA FINS DE CARÊNCIA. POSSIBILIDADE, DESDE QUE PRESERVADA A CONDIÇÃO DE SEGURADO. PEDIDO PROCEDENTE. 1.  É da data do efetivo pagamento da primeira contribuição sem atraso que se inicia a contagem do período de carência quando se tratar de contribuinte individual. Precedentes. 2. Nos termos do art. 27, II, da Lei n. 8.213/1991, não são consideradas, para fins de cômputo do período de carência, as contribuições recolhidas com atraso, referentes a competências anteriores à data do efetivo pagamento da primeira contribuição sem atraso. 3. Impõe-se distinguir, todavia, o recolhimento, com atraso, de contribuições referentes a competências anteriores ao início do período de carência, daquele recolhimento, também efetuado com atraso, de contribuições relativas a competências posteriores ao efetivo pagamento da primeira contribuição sem atraso (início do período de carência). 4.  Na segunda hipótese, desde que não haja a perda da condição de segurado, não incide a vedação contida no art. 27, II, da Lei n. 8.213/1991. 5. Hipótese em que o primeiro pagamento sem atraso foi efetuado pela autora em fevereiro de 2001, referente à competência de janeiro de 2001, ao passo que as contribuições recolhidas com atraso dizem respeito às competências de julho a outubro de 2001, posteriores, portanto, à primeira contribuição recolhida sem atraso, sem a perda da condição de segurada. 6. Efetiva ofensa à literalidade da norma contida no art. 27, II, da Lei n. 8.213/1991, na medida em que a sua aplicação ocorreu fora da hipótese que, por intermédio dela, pretendeu o legislador regular. 7. Pedido da ação rescisória procedente. (AR 4.372/SP, Rel. Ministro ROGERIO SCHIETTI CRUZ, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 13/04/2016, DJe 18/04/2016)”

2.2. Indenização ao RGPS

O sistema previdenciário brasileiro, desde a Constituição de 1988, foi transmutado num sistema contributivo-retributivo, descrito no art. 195, incisos I, II e III, e parágrafo 6º, bem como nos artigos 165, parágrafo 5º, e 194, inciso VII, da CF, que exige, para o usufruto de benefícios e serviços previdenciários, contribuição prévia como forma de financiar a seguridade social, permitindo, todavia, a regularização da situação contributiva do segurado a qualquer tempo, a fim de garantir direitos, sempre que cumpridos os requisitos legais.

A discussão inicial sobre a indenização diz respeito a sua natureza jurídica, se tributária ou não tributária. Neste ponto, divide-se o quantum devido pelo contribuinte individual em dois grupos: o montante decorrente de períodos não prescritos e aqueles referentes a interstícios já prescritos, portanto, em tese, não mais exigíveis pelo Estado.

 Em se tratando de períodos não prescritos, não existe divergência doutrinária e jurisprudencial, sendo unânime o reconhecimento de se tratar de matéria de natureza tributária, devendo, portanto, ser observada a legislação que trata da matéria.

Já em relação à regularização de contribuições previdenciárias relativas a períodos prescritos, em que pese a previsão legal contida na Lei de Custeio, esbarra-se em grande polêmica.

Em uma rápida pesquisa de jurisprudência é possível encontrar-se julgados que tratam de indenização de débitos prescritos, proferidos ora por turmas julgadoras de matéria tributária ora por órgãos que tratam de matéria não tributária.

O segundo ponto em discussão refere-se ao procedimento para a apuração e constituição dos créditos relativos à indenização, que sofreu diversas alterações normativas.

Importante ressaltar que, embora apresente falhas que comprometem a manutenção do valor do benefício, as questões relativas ao sistema de desindexação, adotado pelo INSS, que possibilita a aplicação de atualização monetária inversa, dividindo o valor do salário de contribuição pelo índice de atualização (KOETZ, 2012) para apuração dos valores devidos, não serão abordadas.

Por fim, resta a divergência sobre a incidência ou não de juros e multa sobre o montante apurado para indenização ao RGPS pelos contribuintes individuais que exerceram atividade laborativa, mas que não tenham recolhido contribuição previdenciária em tempo próprio.

Em que pese a complexidade do tema e o fato de a jurisprudência sobre o assunto ser bastante escassa e confusa, serão feitas referências a recente julgado da Primeira Turma do Tribunal Regional Federal da Primeira Região-TRF-1ª Região, em processo de relatoria do Desembargador Federal Jamil Rosa de Jesus Oliveira, no qual tais questões foram amplamente discutidas. (2017) Além desse julgado, será citado jurisprudência do TRF da 4ª Região, de 2008, da lavra do Desembargador Federal Vilson Darós, que também se aprofundou no assunto. (2008)

2.2.1. Natureza jurídica da indenização

A natureza jurídica da indenização, devida pelo contribuinte individual, relativa a períodos contributivos, especificamente, aqueles alcançados pela prescrição, é tema confuso na jurisprudência e seu estudo é relevante para a verificação da legalidade na imposição de juros e multa sobre o valor calculado para indenização.

No voto proferido pelo TRF-1, ressaltou-se que parcela majoritária da doutrina e da jurisprudência entende que, justamente por se tratar de indenização ao sistema previdenciário, “não seria o referido instituto de natureza tributária, mas de natureza não tributária, fundado no princípio contributivo-retributivo, pelos valores que não foram vertidos para a previdência social no seu devido tempo, não estando, portanto, o quantum aqui tratado sujeito a prazo decadencial, razão pela qual seu recolhimento pode ser efetuado a qualquer tempo.”

Nesse sentido, julgado do STJ:

“AGRAVO REGIMENTAL EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO ESPECIAL. PREVIDENCIÁRIO. ERROS MATERIAIS. CORREÇÃO. ALEGADA VIOLAÇÃO DOS ARTIGOS 128 E 460 DO CPC, ART. 1º DA LEI N.º 9.051/95 E ART. 144 DO CTN. MATÉRIA NÃO PREQUESTIONADA. SÚMULA 211/STJ. CERTIDÃO DE TEMPO DE SERVIÇO. INDENIZAÇÃO REQUERIDA. POSSIBILIDADE. PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA. INAPLICÁVEIS. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. (…) 3. De acordo com o art. 45, § 1o. da Lei 8.212/91, para o reconhecimento do exercício de atividade remunerada pelos contribuintes individuais é necessária a indenização das contribuições previdenciárias não recolhidas em época própria." (REsp 978.726/SP, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, QUINTA TURMA, julgado em 14/10/2008, DJe 24/11/2008) 4. Os institutos da prescrição e da decadência não se aplicam aos casos de indenização sem caráter compulsório devida ao INSS para fins de expedição de certidão de tempo de serviço do período pleiteado. Precedentes. 5. Agravo regimental a que se nega provimento. (AgRg nos EDcl no REsp 730.025/RS, Rel. Ministra ALDERITA RAMOS DE OLIVEIRA (DESEMBARGADORA CONVOCADA DO TJ/PE), SEXTA TURMA, julgado em 18/06/2013, DJe 01/07/2013)”

Entretanto, para outros doutrinadores e magistrados, a natureza jurídica da indenização é tributária, conforme fundamentação de voto proferido pelo TRF-4:

“Dúvida não há de que se trata de contribuição cuja natureza jurídica é tributária. É da própria índole da contribuição previdenciária, por compulsória, obrigatória, ser de natureza tributária. (TRF4, AC 2002.71.00.008371-0, PRIMEIRA TURMA, Relator VILSON DARÓS, D.E. 14/10/2008)”

Como se pode verificar, mesmo entre magistrados vinculados ao TRF-1, existe também o entendimento de tratar-se de matéria tributária, conforme recente ementa abaixo transcrita, que trata de uma execução fiscal, em que é afastada a decadência do direito de a União/exeqüente lançar o tributo referente a período em que o contribuinte não estava filiado ao regime geral de previdência:

“TRIBUTÁRIO E PREVIDENCIÁRIO. AGRAVO DE INSTRUMENTO EM EXECUÇÃO FISCAL. CONTRIBUINTE INDIVIDUAL AUTÔNOMO. INDENIZAÇÃO PARA FINS DE CONTAGEM DE TEMPO DE SERVIÇO/ CONTRIBUIÇÃO. DECADÊNCIA. INAPLICABILIDADE. 1. O tempo de contribuição/serviço fora do regime obrigatório de filiação à Previdência Social pode ser contado para fins de gozo de benefícios previdenciários, devendo o contribuinte pagar indenização referente ao período que pretende ver reconhecido, nos termos do art. 96/IV da Lei 8.213/1991. 2. Não se tratando de crédito decorrente da contribuição compulsória, não se verifica a decadência do direito de a União/exeqüente lançar o tributo referente a período em que o contribuinte não estava filiado ao regime geral de previdência. 3. Agravo de instrumento da União/exeqüente provido. (TRF1, AG 0032220-03.2011.4.01.0000 / MG, Rel. DESEMBARGADOR FEDERAL NOVÉLY VILANOVA, Rel.Conv. JUÍZA FEDERAL CRISTIANE PEDERZOLLI RENTZSCH (CONV.), OITAVA TURMA, e-DJF1 de 04/03/2016)”

Mais emblemático, ainda, é o acórdão abaixo em que foi decidido conflito de competência sobre matéria referente a indenização de contribuições previdenciárias, oportunidade em que foram apontadas como competentes as turmas especializadas em matéria tributária:

“CONFLITO DE COMPETÊNCIA. CRITÉRIOS DO CÁLCULO DA INDENIZAÇÃO DAS CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS. MATÉRIA TRIBUTÁRIA. Compete as Turmas integrantes da Primeira Seção, especializadas em matéria tributária, apreciar demanda que discute somente os valores exigidos pelo INSS por ocasião do recolhimento de contribuições previdenciárias necessárias à contagem de tempo de serviço. (TRF4 5027093-44.2013.404.0000, CORTE ESPECIAL, Relator PAULO AFONSO BRUM VAZ, juntado aos autos em 06/03/2014)”

Importante ressaltar que, a depender da natureza jurídica da matéria em discussão, consequências jurídicas diversas se imporão, especialmente em relação a questões formais e à legalidade da imposição de juros e multa.

2.2.2. Legislação aplicável para apuração e constituição do valor da indenização

A Leis de Custeio e de Benefício da Previdência Social sempre se debateram sobre a fixação do montante da indenização devida ao INSS pelo contribuinte individual, relativa à períodos trabalhados, mas sem contribuição, alcançados pela prescrição.

A Lei 3.807/1960, em seu art. 32, § 6º, já previa, para fins de obtenção do benefício de aposentadoria, a possibilidade dos segurados inadimplentes se beneficiarem da contagem dos períodos em atraso, desde que indenizassem a autarquia previdenciária.

Essa faculdade foi reproduzida no art. 96, inc. IV, da Lei n. 8.213, em sua redação original, que definia que o tempo de serviço anterior ou posterior à obrigatoriedade de filiação à Previdência Social só será contado mediante indenização das contribuições correspondentes ao período respectivo, com os acréscimos legais. O Regulamento da Previdência Social, Decreto 611/1991, que se seguiu à lei, dispunha, nos termos do art. 189, parágrafo único, que “o valor da indenização corresponderá a 10% (dez por cento) do valor previsto na Classe 1 (um) da Escala de Salário-Base de que trata o art. 38 do ROCSS (regulamento do custeio) vigente na data do pagamento, multiplicado pelo número de meses que se pretende certificar.

Em seguida, a Lei 9.032/1995 acrescentou o parágrafo 2º ao art. 45, da Lei 8.212/1991, definindo que a indenização seria correspondente à média aritmética, simples, dos trinta e seis últimos salários de contribuição, corrigidos mês a mês, conforme art. 177, § 2º, do Decreto 2.172/1997.

A Lei 9.528/1997 acrescentou o parágrafo 4º a este dispositivo, nos seguintes termos: § 4º. Sobre os valores apurados na forma dos §§ 2º e 3º incidirão juros moratórios de 1% (um por cento) ao mês e multa de 10% (dez por cento). 

Nova alteração foi trazida pela Lei Complementar 123/2006 que, por sua vez, estabeleceu que, para apuração e constituição dos créditos devidos ao Regime Geral da Previdência Social-RGPS, a base de cálculo seria o valor da média aritmética simples dos maiores salários de contribuição, reajustados, correspondentes a 80% de todo o período contributivo, decorrido desde a competência de julho de 1994.

Finalmente, em 2008, foi editada a Lei Complementar 128 que acrescentou à Lei 8.212/1991 o art. 45-A, § 1º, inciso I, que define que o cálculo da indenização a ser paga ao RGPS corresponde a 20% da média aritmética simples dos maiores salários de contribuição, reajustados, correspondente a 80% de todo o período contributivo decorrido desde a competência de julho de 1994.

Em todos os casos, conforme prescreve o art. 216, § 14, do Decreto 3.048/1999, o valor encontrado para indenização será multiplicado pelo número de meses a serem aproveitados.

Conforme mencionado no acórdão do TRF-4, a questão da obrigatoriedade de pagar as contribuições para habilitar-se a eventuais benefícios previdenciários já foi analisada pelo Supremo Tribunal Federal-STF que, embora se referisse a regra de reciprocidade prevista no parágrafo 2º do artigo 202 da Constituição Federal, assentou que é indispensável a prova da contribuição para ter direito à vantagem, mesmo que, no passado, estivesse dispensada determinada categoria profissional, conforme se extrai do seguinte excerto do voto do Ministro Otávio Gallotti, relator da ADIN 1664-0:

"Dessas premissas, parece lícito extrair que, para a contagem recíproca corretamente dita, isto é, aquela que soma o tempo de serviço público ao de atividade privada, não pode ser dispensada a prova de contribuição, pouco importando – diante desse explícito requisito constitucional – que de, contribuir, houvesse sido, no passado, dispensada determinada categoria profissional, assim limitada, bem ou mal, quanto ao benefício de reciprocidade pela ressalva estatuída na própria Constituição" (LEX, 234, p. 76/77).”

O referido julgado, cita, ainda, jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça-STJ, a saber:

"Para que possa ser averbado o tempo de serviço exercido na atividade rural ou particular, para os fins específicos de aposentadoria, faz-se indispensável a comprovação de que à época, os trabalhadores contribuíram para o sistema previdenciário. (STJ, RMS 10549/SC, Rel. Min. Gilson Dipp, DJ 10/04/2000).”

“RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. APOSENTADORIA. SERVIÇO PÚBLICO. ATIVIDADE RURAL. CONTRIBUIÇÃO. I- Segundo precedente do Colendo Supremo Tribunal Federal, 'a aposentadoria na atividade urbana mediante junção do tempo de serviço rural somente é devida a partir de 5 de abril de 1991, isto por força do disposto no art. 145 da Lei 8.213/91 e na Lei 8.212/91, no que implicaram a modificação, estritamente legal, do quadro decorrente da Consolidação das Leis da Previdência Social – Decreto nº 89.312/84'. II- Para fins de aposentadoria no serviço público, a contagem recíproca admitida é a do tempo de contribuição no âmbito da iniciativa privada com a do serviço público, não se podendo confundir, destarte, com a simples comprovação de tempo de serviço. III- Indispensáveis, portanto, as contribuições pertinentes ao tempo em que exercida a atividade privada. Recurso desprovido" (STJ, RMS nº 11.021/SC, Rel. Min. Félix Fischer, DJU de 22/11/1999).”

Importante esclarecer que, tanto no julgado do TRF-1 como do TRF-4, afirma-se que a legislação aplicável à indenização ao RGPS é a vigente ao tempo do requerimento de aproveitamento do tempo de trabalho, sem contribuição correspondente, para fins previdenciários, e não à do tempo do exercício da atividade remunerada. Isto, porque, “o aproveitamento do tempo anterior ou posterior à obrigatoriedade de filiação à Previdência Social ou, mesmo do tempo de filiação obrigatória, sem contribuição, cujas parcelas estejam prescritas, depende unicamente da vontade do segurado, que no seu interesse se submete às condições impostas pela lei, por não ter, no passado, se filiado à Previdência Social, embora se encontrasse, então, exercendo atividade que o habilitava a filiar-se, ou de não ter procedido, como lhe cabia, se filiado, os respectivos recolhimentos.” (BRASIL, TRF-1, 2017 – grifo do autor)

Acrescenta o magistrado, “é uma oportunidade que a lei concede ao atual segurado do RGPS ou de RPPS para integralização de tempo de contribuição, mas o faz mediante prévia indenização, que é calculada nos termos da lei vigente ao tempo da manifestação da vontade de indenizar, mediante requerimento apresentado à Autarquia Previdenciária.” (BRASIL, TRF-1, 2017)

Concluindo a seção do voto que trata da apuração e da constituição dos valores devidos a título de indenização ao RGPS, o relator acresce o seguinte trecho:

“Como se pode ver, em nenhum caso a indenização guarda correspondência com a remuneração naquele tempo auferida pelo interessado, mas sempre foi considerada base de cálculo que se apresentava atualizada ao momento da apuração, mediante utilização de escala atual do salário-base ou a atualização dos salários de contribuição, em ordem a manter o equilíbrio da relação custeio/benefício. Portanto, não se cuida de pagamento de contribuição atrasada.”  (BRASIL, TRF-1, 2017 – grifo do autor)

2.2.3. Não incidência de juros de mora e multa

Após a demonstração da obrigatoriedade de indenização ao RGPS para o aproveitamento, pelo contribuinte individual, de períodos de trabalho sem contribuição previdenciária contemporânea, parte-se para a análise da legalidade da imposição de juros de mora e multa sobre o montante apurado, em relação a contribuições referentes a períodos posteriores a 1996, especialmente em relação àqueles trabalhadores que não eram segurados obrigatórios e passaram a sê-lo.

Fala-se em interstícios posteriores a 1996, porque o STJ já decidiu que, antes de outubro de 1996, a cobrança de juros e multa é indevida por falta de previsão legal, tendo fixado como marco inicial da cobrança desses encargos a competência seguinte à edição da MP 1523/96, de 11/10/1996, que foi convertida na Lei 9.528/1997.

Nesse sentido:

“AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. PREVIDENCIÁRIO. CONTRIBUIÇÃO EM ATRASO. ART. 45, § 4º, DA LEI N. 8.212/91. INDENIZAÇÃO. BASE DE CÁLCULO. JUROS E MULTA. INADMISSIBILIDADE. PERÍODO ANTERIOR À EDIÇÃO DA MP 1.523/96. RECURSO NÃO PROVIDO. 1. É firme o entendimento da Corte quanto ao cabimento da incidência de juros e multa nas contribuições pagas em atraso somente a partir da edição da MP 1.523, de 11.10.1996, que acrescentou o § 4º ao art. 45 da Lei n. 8.212/91. 2. Agravo regimental a que se nega provimento. (AgRg no REsp 1134984/PR, Rel. Ministro JORGE MUSSI, QUINTA TURMA, julgado em 25/02/2014, DJe 10/03/2014)”

Nesse ponto, desnecessário, por obvio, destacar que o INSS não adota tal entendimento do STJ, aplicando juros e multa a qualquer período que se pretenda indenizar.

Nos termos do art. 96, inc. IV, da Lei 8.213/1999, o tempo de serviço anterior ou posterior à obrigatoriedade de filiação à Previdência Social só será contado mediante indenização da contribuição correspondente ao período respectivo, com acréscimo de juros moratórios de zero vírgula cinco por cento ao mês, capitalizados anualmente, e multa de dez por cento, conforme redação que lhe fora dada pela Medida Provisória 2.129-7, de 2001, reeditada e em tramitação nos termos da Emenda Constitucional n. 32, também de 2001.

Na redação original desse dispositivo havia referência apenas aos acréscimos legais. Pela MP 1.523/96, convertida na Lei 9.528/97, o final desse dispositivo constava a expressão com acréscimo de juros moratórios de um por cento ao mês e multa de dez por cento.

Por sua vez, pelo art. 45-A da Lei 8.212/1991, introduzido pela Lei Complementar 128/2008, há também previsão de juros, de meio cento ao ano, conforme § 2º, nestes termos: sobre os valores apurados na forma do § 1º deste artigo incidirão juros moratório de 0,5% (cinco décimos por cento) ao mês, capitalizados anualmente, limitados ao percentual de 50% (cinquenta por cento), e multa de 10% (dez por cento).

Como ponto de partida para o estudo da legalidade da imposição de juros de mora e multa sobre o montante apurado para a indenização ao RGPS, necessário que se retorne, ao tema da natureza jurídica dessa indenização, pois, ao se reconhecer a indenização como instituto de natureza tributária, “existiria vício formal na normativa de introduziu o instituto no ordenamento jurídico” (BRASIL, TRF-1, 2017), mesmo se considerando que, desde a Lei 3.807/1960, existe previsão de indenização para aproveitamento de tempo de trabalho sem contribuição.

Além disso, de duas, uma: ou a obrigação tributária nasce no momento em que o segurado manifesta interesse em regularizar sua situação de inadimplência pretérita, logo não havendo a incidência de juros e multa (BRASIL, TRF-4, 2008); ou “trata-se de uma forma velada de o Estado obrigar o contribuinte a verter aos cofres públicos contribuição previdenciária decadente, portanto, não mais exigível.” (BRASIL, TRF-1, 2017)

Por outro lado, ante o reconhecimento da natureza não tributária da indenização, não se justificaria, do mesmo modo, a cobrança de multa e juros, em razão de se tratar de montante atualizado, vez que, além de obtido após atualização da média dos salários de contribuição, não está vencido, pois dependente, exclusivamente, de manifestação volitiva do segurado, a qual pode ser perpetrada a qualquer tempo.

Transcreve-se excerto do referido acórdão: (BRASIL, TRF-1, 2017)

O que tenho como relevante, para incidência ou não de juros de mora, é o momento em que foi apurada a indenização e se deu ciência ao segurado para pagamento, consoante a manifestação do interesse de indenizar a Previdência Social para aproveitamento do tempo de atividade anteriormente exercida.

Se o segurado, atualmente do RGPS ou de RPPS, quer aproveitar tempo anterior em que poderia ter se vinculado ao RGPS e manifestou o interesse de indenizar a Previdência Social na vigência da Lei n. 8.213, na redação anterior à da Medida Provisória n. 1.523/96, que previa apenas a incidência de acréscimos legais, não estará obrigado a pagamento de juros e de multa, instituídos para esse fim pela referida MP n. 1.523/96.

Porém, se o segurado manifestou interesse em indenizar a Previdência Social após a edição da referida MP, estará sujeito esse valor da indenização aos juros de mora e à multa, que serão contados apenas depois de cientificado o segurado da apuração do montante a indenizar, nos termos da lei e do regulamento, porque já não se cuida de pagamento atrasado de contribuições previdenciárias, mas de indenização, cuja base de cálculo serão ou salário-base ou os salários de contribuição, apurados e atualizados, nos períodos indicados nas leis.

Embora a legislação de regência (leis e regulamentos) se refira, por vezes, a contribuição, aqui se cuida apenas de indenização, por isso não há falar em multa ou juros de mora, como se se cuidasse de pagamento atrasado, pois tais consectários incidirão a partir do momento em que, apurado o montante da indenização e cientificado o segurado, houver mora no pagamento. 

Portanto, após a Lei n. 9.032/1995, encontrado o valor da indenização, será esse multiplicado pelo número de meses pretendidos indenizar (art. 216, § 14, do Decreto n. 3.048/1999) e sobre esse valor incidirão juros e multa se houver demora no pagamento. Se o valor apurado pela Previdência Social for imediatamente recolhido não há valor nesses acessórios, que pressupõe mora no pagamento.

A jurisprudência não tem feito esse esclarecimento, apenas referindo-se à previsão de juros e multa, nos termos da Medida Provisória n. 1.523/1996, como se se cuidasse de recolhimento de contribuições atrasadas.

Definitivamente, não é isso!

Encontrado o valor a ser indenizado, a partir da escala de salários-base ou de salários de contribuição atualizados (RGPS) ou da remuneração do servidor (RPPS), esse valor não sofrerá juros nem multa, se efetivado em período inferior a um mês, que é o período mínimo para incidência dos juros, nos termos do § 2º do art. 45A.

Portanto, não tem amparo legal a exigência de pagamento, a título de indenização, das próprias contribuições, acrescidas de juros e multa, porque não se cuida de recolhimento atrasado de contribuições, mas de indenização, apurada a partir de valores que se tem por atuais.

Para concluir, conforme alertado no voto acima citado, é importante reconhecer-se que a indenização deve ser prévia ao aproveitamento do tempo de contribuinte individual, inclusive em relação à quitação de eventual parcelamento, em razão da natureza contributiva dos benefícios previdenciários.

Desse modo, “requerido, administrativamente, aproveitamento do tempo trabalhado, mas não contribuído e cuja obrigação já esteja prescrita, adquire o segurado o direito a proceder à indenização pelos critérios aí vigentes, com todas as consequências de direito, ainda que se delongue no tempo a resolução do pedido, inclusive com incursão na via judicial.

Porém, só depois de indenizado o INSS é que retroagirão os efeitos do pedido do segurado. (BRASIL, TRF-1, 2017 – grifo do autor)

Considerações finais

Analisada a situação da indenização devida pelo contribuinte individual, constata-se que, seja qual for a natureza jurídica da indenização ou a legislação a ser aplicada, é certo que a cobrança de juros de mora e de multa sobre o quantum apurado prescinde de amparo legal, por tratar-se de montante não vencido, portanto não passível de cobrança de juros de mora e multa pela autarquia previdenciária.

Não se justifica a cobrança de juros ou multa por atraso, uma vez que o segurado só se obrigou ao recolhimento no momento em que requereu o benefício e lhe foi dada a opção de pagar o período em aberto, não havendo, desta maneira, qualquer mora que justifique tais penalidades.

Não se quer, com essa conclusão, afastar a incidência da multa e dos juros previstos no art. 45, § 4°, da Lei 8.212/1991, bem como no art. 96, inc. IV, da Lei 8.213/1991, cuja legalidade já foi reconhecida pelo STJ, mas, tão-somente, que tais acréscimos sejam aplicados, apenas, a partir do vencimento do montante de indenização apurado, de forma a evitar o enriquecimento sem causa da autarquia pela cobrança de acréscimos sobre valores que se têm por atualizados e não vencidos.

Qualquer outra forma de interpretação da norma, implicará na não observância de diversos princípios constitucionais, tributários ou não tributários, ferindo de morte a Constituição Federal.