Coisa julgada e possibilidade de revisão de benefícios previdenciários concedidos judicialmente

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Resumo: O método de abordagem a ser utilizado será o dialético, o qual tende a verificar o caráter contraditório do tema submetido à pesquisa, uma vez que o problema questiona se a sentença que resolve relação previdenciária sobre benefício por incapacidade, certificando a existência ou inexistência de incapacidade laboral, faz coisa julgada material ou não. O problema é que as sentenças judiciais que concedem os benefícios por incapacidade, ao transitarem em julgado, revestem-se do manto de definitividade da coisa julgada material. Surge, por assim, a grande questão a ser resolvida: os benefícios por incapacidade concedidos podem ser revisados administrativamente sem ofensa a coisa julgada material? Caso a resposta fosse negativa, o afastamento da coisa julgada somente se daria por meio de uma ação rescisória. Alterada a situação de fato (causa de pedir do benefício previdenciário) de modo a restar ausente o requisito da incapacidade laboral, o segurado imediata e automaticamente não fará mais jus ao benefício, independentemente de nova decisão judicial. Por trata-se de uma relação jurídica continuativa sui generis, os efeitos da sentença só permanecem enquanto inalteradas as circunstancias de fato. Essa alteração é aferida pela perícia médica oficial, que vai ensejar a revisão ou continuação da prestação dos benefícios na via administrativa. Isso em nada ofende a coisa julgada material e tão pouco obriga a propositura de uma ação revisional.

Palavras-chave: Coisa julgada. Benefícios por Incapacidade. Natureza precária. Ação revisional.

Abstract: The approach method to be used is the dialectic, which tends to check the contradictory nature of the subject submitted to the search, since the problem questions whether the sentence that solves social security relationship on disability benefit, certifying the existence or absence of disability labor, is res judicata or not. The problem is that court decisions granting the disability benefits, the transit in judged, lining up the definitiveness mantle of res judicata. Arises, so the big question to be resolved: the benefits granted disability can be reviewed administratively without offense to res judicata? If the answer was negative, the removal of res judicata only would take place through a rescission action. Changed the factual situation (cause of action of the Social Security benefit) to remain absent the requirement of incapacity, the immediate and automatically insured will no longer be entitled to the benefit, regardless of new court decision. For it is a continuative sui generis legal relationship, the effects of the judgment only remain unchanged while the fact circumstances. This change is measured by the official medical expertise, which will give rise to the revision or continued provision of benefits in the administrative. This in no way offends res judicata and so little require the filing of a revisional action.

Keywords: Coisa julgada. Benefícios por Incapacidade. Natureza precária. Ação revisional.

Sumário: Introdução; 1 – Coisa julgada; 2 – Alteração superveniente das circunstâncias de fato e de direito diante do benefício por incapacidade concedido judicialmente; Conclusão.

Introdução

O presente artigo tem o objetivo de compreender a sistemática da concessão de benefícios previdenciários por incapacidade em face da alteração da situação de fato, bem como identificar o comportamento da coisa julgada nas relações previdenciárias.

O tema apresenta profunda relevância prática e influi diretamente na percepção dos benefícios pelos segurados. Tendo em vista a constante confusão na praxe jurídica e administrativa sobre o tema, bem como as mudanças de entendimento jurisprudencial e doutrinário ao longo dos anos, a proposta de trabalho mostra-se relevante tanto no plano acadêmico como no plano prático-social.

São benefícios previdenciários concedidos em razão da incapacidade ou redução da capacidade para o trabalho, o auxílio-acidente, o auxílio doença e a aposentadoria por invalidez. Os dois últimos possuem natureza precária, pois são devidos somente enquanto perdurar o estado de incapacidade. Diante dos mesmos, por assim, estabelece-se uma relação jurídica previdenciária continuativa.

O Instituto Nacional do Seguro Social deve rever esses benefícios, ainda que concedidos na via judicial, a fim de constatar a persistência, atenuação ou agravamento da incapacidade laboral que motivou o deferimento, conforme dispõe o art. 71 da Lei 8.213/91. Já os segurados em gozo de auxílio-doença e aposentadoria por invalidez são obrigados a submeter-se a exame médico pericial realizado por perito da Previdência Social, sob pena de suspensão do benefício, de acordo com o art. 101 da Lei 8.213/91.

Existem, portanto, duas obrigações complementares: a do instituto de constantemente verificar a permanência ou alteração das condições de fato, a fim de manter, transformar ou cessar o benefício (art. 71 da Lei 8.213/91); e a do segurado, de comparecer a perícia sob pena de suspensão do pagamento do benefício (art. 101 da Lei 8.213/91). O primeiro caso desperta interesse, especialmente quando o benefício foi concedido judicialmente.

Assim, a finalidade do trabalho consubstancia-se em verificar a possibilidade de revisão administrativa dos benefícios por incapacidade concedidos judicialmente.

Constata-se que o artigo tem sua relevância na área previdenciária, principalmente como critério de justiça social, uma vez que tal ramo do direito se propõe a tutelar os segurados que realmente carecem de amparo, protegendo situações de fato relevantes.  Aliás, esses são objetivos da seguridade social previstos na Constituição Federal de 1988 (art. 194, parágrafo único, inciso III), ou seja, a seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços.

1 – Coisa julgada

A coisa julgada é um fenômeno típico e exclusivo da atividade jurisdicional, capaz de tornar indiscutível, seja no mesmo processo, seja em processos subseqüentes, a decisão proferida pelo órgão jurisdicional. Esse entendimento decorre do preceito constitucional que diz que “a lei não prejudicara o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada” (art. 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal), bem como do princípio da inafastabilidade da jurisdição contido no art. 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal .

Como bem observa Eduardo Talamini, a par da relevância da referência constitucional sobre a coisa julgada, o inciso XXXVI do art. 5º não é capaz de conceituar, nem mesmo delimitar o instituto. Trata-se, em verdade, de uma diretriz do poder constituinte originário que concede ao legislador infraconstitucional liberdade para definir a coisa julgada e os atos que estão acobertados pela estabilidade (2005, p. 52).  

A definição do instituto da coisa julgada pela doutrina clássica de direito processual civil infere um conceito de jurisdição tendente a tornar concreta a vontade da lei pela subsunção do fato a norma (CHIOVENDA, 1998, p. 18 e 19). Enfim, reflete a concepção racionalista  que inspirou o direito processual civil brasileiro.

A necessidade de imutabilidade das decisões judiciais nasce justamente dessa compreensão. Para Luiz Guilherme Marinoni e Sérgio Cruz Arenhart, a imutabilidade “[…] nada mais é do que o reflexo natural do sistema jurídico positivo adotado por nossa ordem jurídica” (2009, p. 644).

Tendo-se em vista o fundamento político e social do instituto, a coisa julgada encontra escopo em dois objetivos do próprio processo: a paz social e a segurança jurídica. Nesse sentido é a lição de Chiovenda:

Para que a vida social se desenvolva o mais possível segura e pacífica, é necessário imprimir certeza ao gozo dos bens da vida, e garantir o resultado do processo […] Entendido o processo como instituto público destinado à atuação da vontade da lei em relação aos bens da vida por ela garantidos, culminante na emanação de um ato de vontade (a pronuntiatio iudicis) que condena ou absolve, ou seja, reconhece ou desconhece um bem da vida a uma das partes, a explicação da coisa julgada só se pode divisar na exigência da segurança no gozo dos bens (1998, p.447).

Por opção do legislador, o instituto liga-se aos escopos sociais e políticos do processo visando garantir a convivência pacífica e segura no meio social.

A possibilidade de alteração de uma sentença gera insegurança, sendo de pouca utilidade para a solução do conflito. Como diria Carnelutti, “enquanto um juiz possa decidir, não se extingue o litígio” (2000, p.443). É que o litígio nasce justamente de uma situação conflituosa e incerta, que só finda com a decisão judicial definitiva.

Enfim, a coisa julgada tem o condão de dirimir as controvérsias, trazendo segurança jurídica e pacificação na ordem jurídica e social, impedindo a eterna repropositura de demandas (OLIVEIRA, 2003, p. 67).

Objetivamente, o núcleo essencial da coisa julgada “[…] consiste em não admitir que o juiz, num futuro processo, possa, de qualquer maneira, desconhecer ou diminuir o bem conhecido” (CHIOVENDA, 1998, p.493).

O juiz ao prestar a tutela jurisdicional apenas declara a vontade da lei (geral, abstrata e hipotética) para o caso concreto, criando uma norma para as partes, essa decisão deve conter estabilidade, pois, só assim o sistema jurídico positivo faria sentido. Caso as decisões judiciais fossem facilmente afastadas, também o seria o próprio ordenamento jurídico positivo. Dessa forma, a imutabilidade das decisões surge antes para defender o sistema jurídico positivo – concebido para regular a conduta social indefinidamente, enquanto não houver alguma alteração legislativa – do que para dar força as decisões judiciais.

Outrossim, – apesar desse conceito de jurisdição racionalista fundamentar o instituto da coisa julgada – diante de uma concepção moderna de processo civil, não mais se concebe a atividade judicial como a aplicação da lei ao caso concreto. Na realidade, a atividade judicial abstrativiza essa aplicação para um sem número de casos concretos, aproximando a atuação judicial da legiferante, tornando não necessariamente imutável essa decisão em abstrato proferida pelo Estado-juiz (LUHMANN, 1985, p. 35). Só que o juiz compromete-se com suas decisões para os casos futuros se, e somente se, os elementos das ações forem semelhantes. Diante de circunstâncias de fato novas, surge a possibilidade de processos e decisões diferentes, o que não vem a desrespeitar a coisa julgada.

O juiz ao decidir o caso concreto tende à abstrativização do concreto, pois em respeito ao princípio da segurança jurídica, transporá a lide individual, mesmo que leve ao plano coletivo várias demandas individuais (como se verifica quanto aos direitos individuais homogêneos). A complexidade das relações sociais dificilmente permitiria a livre individualização da demanda, uma vez que o moderno processo atua na macroesfera do direito coletivo, notadamente indisponível.

No âmbito do direito previdenciário, o caráter coletivo das demandas que versem sobre os benefícios por incapacidade aparece por meio da padronização das perícias médicas, vinculadas diretamente à causa de pedir.

Como já se disse, a coisa julgada é uma qualidade que torna imutável alguns efeitos da sentença. Essa imutabilidade é dimensionada pelo exame dos três elementos que identificam a ação: pela observação das partes, do pedido e da causa de pedir. Havendo alterações entre esses elementos, estar-se-á diante de uma nova ação, que não sofre qualquer influência da coisa julgada anterior.

Por exemplo, quando o autor vem a juízo requerer o benefício previdenciário por incapacidade, o pedido reside na concessão do benefício, ao passo que a causa de pedir é a incapacidade laboral (que é de difícil delimitação e aferição). A causa de pedir do auxílio-doença e da aposentadoria por invalidez é a extensão temporal da incapacidade, ao passo que para o direito ao auxílio-acidente, deve ser verificada a origem dessa incapacidade.

2 – Alteração superveniente das circunstâncias de fato e de direito diante do benefício por incapacidade concedido judicialmente. 

Como se sabe, na ocasião em que o benefício por incapacidade é indeferido ou cessado pelo Instituto Nacional do Seguro Social, surge para o segurado o direito de obter esse benefício mediante tutela jurisdicional. E a partir do momento em que o titular do direito propõe em juízo pedido de concessão ou restabelecimento de auxílio-doença ou aposentadoria por invalidez, nasce uma demanda de benefício por incapacidade laboral.

Essa ação poderá ser resolvida de diversas formas. Apesar da ciência de que as sentenças são compostas de múltiplas cargas de eficácia, considera-se nesse trabalho que, quando procedente, a sentença tenha eficácia preponderantemente condenatória: condena o INSS a implantar, conceder, pagar – esses são os verbos utilizados em geral – benefício por incapacidade.

Como problemática central, volta-se a discutir as alterações substanciais nas circunstâncias de fato e de direito que ensejam a concessão judicial dos benefícios por incapacidade. Como já se disse tratam-se de circunstâncias novas, que dão ensejo a uma nova demanda, com uma nova causa de pedir, e que em nada ofendem a coisa julgada antiga. A coisa julgada somente vincula as partes e veda novo julgamento enquanto a causa de pedir, que gerou a relação jurídica previdenciária, permanecer a mesma.

A lide previdenciária não difere das demais no sentido de que é tendente a produzir coisa julgada material inclusive em relações jurídicas continuativas, tal qual a que se forma em torno dos benefícios por incapacidade. Portanto, tais relações previdenciárias podem produzir coisa julgada material, instituto de direito processual que não é limitado pelo direito material discutido, nem pelo tempo. Pelo contrário, a coisa julgada (incluída a coisa julgada previdenciária) só é limitada ao longo do tempo pela modificação da causa de pedir (limites objetivos), o que vem a resguardar a segurança jurídica.

A causa de pedir do auxílio-doença e da aposentadoria por invalidez é a incapacidade para o trabalho – sendo que no primeiro benefício a incapacidade é transitória e no último é definitiva. Ausente o fato jurídico previdenciário da incapacidade para o trabalho não há mais razão para a concessão do benefício.

Quer dizer, a coisa julgada material é limitada pela manutenção do status quo do momento da concessão judicial do benefício. Daí retiram-se duas conclusões: 1) a coisa julgada persiste no tempo enquanto durar a incapacidade (caso de demanda anterior de procedência) ou a capacidade para o trabalho (caso de demanda anterior de improcedência); 2) a alteração da situação clínica do segurado permitiria a cessação do benefício, após comprovação por perícia técnica oficial, bem como permitiria ajuizamento de nova demanda sem risco de ocorrer de litispendência.

Quando o benefício é concedido pelo INSS administrativamente (por ato administrativo), ele mesmo tem o poder de revisar essa concessão, suspendendo-a ou extinguindo-a, conforme o resultado das sucessivas perícias médicas. Seguindo a lógica pura e simples, bem como prestigiando o princípio do paralelismo das formas, o benefício deveria ser concedido e revisado por ato administrativo.

Numa observação apriorística, o mesmo raciocínio adotado para a concessão administrativa dos benefícios por incapacidade deveria ser observado quando a concessão se dá pela via judicial. Se o benefício foi concedido judicialmente (sentença judicial transitada em julgado), eventual alteração na relação jurídica previdenciária somente surtiria efeitos depois de o Poder Judiciário rever a sua decisão anterior, levando em conta as novas circunstâncias de fato. Quer dizer, necessário novo pronunciamento judicial (no caso, nova sentença definitiva) para resolver a “nova lide”.

Nas hipóteses de concessão judicial de auxílio-doença ou aposentadoria por invalidez, controverte-se sobre a possibilidade de a Autarquia cassar administrativamente o benefício. Ancorado no preceito normativo contido no art. 71 da Lei de Custeio, o INSS tem cessado o pagamento de benefícios, ainda que concedidos por decisão judicial. A cassação administrativa, nesses casos, importaria violação da coisa julgada material e desrespeito ao princípio do paralelismo das formas, pelo qual o que foi concedido por um meio somente pode ser desfeito pela utilização da mesma via (2007, p. 281).

Daniel Pulino conclui no mesmo sentido, alertando para a indispensabilidade da ação rescisória nesse caso:

Em todos os casos de cessação da aposentadoria por invalidez acima analisados, nos quais tenha ela sido concedida por força de decisão judicial, é necessária – importa advertir – tanto para efetiva cessação da relação quanto para sua suspensão, a propositura de ação revisional. É que o ato jurídico de suspensão ou extinção da relação deve ter, no mínimo, a mesma eficácia do que o ato que determinou o nascimento do vínculo […] (2001, p. 215)

Ademais, seria plenamente justificável pensar que quando as partes procuram o Poder Judiciário através de uma demanda, para solucionar a controvérsia existente entre elas, implicitamente declararam a sua incapacidade para resolvê-la por si próprias. Quer dizer, as partes atribuem ao Poder Judiciário o poder de solucionar a contenda. Pelo próprio caráter de substitutividade da jurisdição, o órgão jurisidicional decide colocando a sua vontade no lugar da vontade das partes, de forma imperativa. Tal decisão, frise-se, tem aptidão para tornar-se indiscutível pela coisa julgada material .

 Nesse sentido, reconhecida a necessidade de julgamento da causa pelo Poder Judiciário, ou seja, colocado judicialmente o conflito de interesses, não podem as partes almejar resolver sozinhas a lide futuramente. Nem autor, nem réu podem alterar sozinhos a relação jurídica previdenciária reconhecida judicialmente, justamente porque a atuação judicial se tornou inevitável e imperativa para os mesmos. Ora, como as partes agora teriam condições de resolver a controvérsia sem a participação do Poder Judiciário, se antes (na demanda anterior) claramente solicitaram a decisão judicial?   

Ora, considerando que a incapacidade não era reconhecida anteriormente pelo INSS, situação que obrigou o segurado a ingressar em Juízo, tendo sido realizada perícia judicial para aferir o quadro clínico do segurado, não seria congruente permitir à Autarquia a possibilidade de, a qualquer momento, desconstituir os efeitos da decisão judicial, sem que tenha sido concedida, expressamente, autorização para tanto (ROCHA, 2007, p. 281 e 282).

Essas conclusões não estão incorretas. Pelo contrário, são conclusões veementes e acertadas e que consideram a própria definição e a função da jurisdição no estado democrático brasileiro.

Acontece que tal raciocínio não se aplica aos benefícios por incapacidade (auxílio-doença e aposentadoria por invalidez) em razão da natureza diferenciada que a relação jurídica previdenciária assume nesses casos.

Primeiramente, é preciso observar que a relação jurídica previdenciária que se estabelece diante dos benefícios por incapacidade é precária. Trata-se de uma relação jurídica continuativa e permanente, ou seja, uma relação cuja obrigação é homogênea de trato sucessivo e com fato gerador que se prolonga no tempo.

Apesar da relação previdenciária nos benefícios por incapacidade ser continuativa e permanente, a duração do benefício depende da inalterabilidade das circunstâncias de fato e de direito (causa de pedir) reconhecidas judicialmente. Então, essa permanência (da relação previdenciária continuativa) é relativa e precária.

Em verdade, pressupõe-se humildemente neste trabalho, que a relação previdenciária continuativa nos benefícios por incapacidade, na prática, parece ter característica de sucessiva (aquela composta de uma série de relações instantâneas homogêneas reiteradas que recebem tratamento jurídico conjunto ou tutela jurisdicional coletiva). Isso porque o segurado, mesmo após ter seu direito ao benefício reconhecido judicialmente, deve comprovar periodicamente, através da perícia médica oficial, a sua incapacidade para o trabalho.

Ora, se o fato gerador do benefício por incapacidade depende de comprovação periódica, conclui-se que o mesmo se renova ou não também periodicamente. O fato gerador previdenciário aqui é composto de diversos eventos que devem ser considerados de maneira global, dentro de um determinado período de tempo. Em outras palavras, o direito do segurado receber ou não receber o benefício (e o correspondente dever do INSS de prestá-lo ou não) se renova ou cessa conforme o resultado da perícia médica oficial.

É como se a cada verificação periódica se formasse um novo fato gerador, confirmando ou alterando o anterior. A situação se assemelharia, guardadas as devidas proporções, com a obrigação de uma empresa de pagar impostos sobre produtos industrializados, dever que permanece enquanto se repetir o fato gerador, ou seja, a saída de mercadorias da fábrica.

É evidente que a aposentadoria por invalidez do segurado (mais do que o auxílio-acidente) tem, em regra, todo o jeito de prestação definitiva. Veja-se que a mesma depende da incapacidade permanente para o trabalho e da declaração de insuscetibilidade de reabilitação para o exercício de outra atividade.

Todavia, como visto, a situação de invalidez e a relação previdenciária não são imutáveis. A própria lei prevê hipóteses de suspensão, extinção e transformação desse benefício, ainda que concedido judicialmente (art. 101 da Lei 8.213/1991 e do art. 70 da Lei 8.212/1991).

Preenchidas as hipóteses legais de suspensão, extinção e transformação do benefício por incapacidade, a alteração do fato gerador previdenciário se opera imediatamente. Isso porque trata-se de disposição legal vigente (hipótese de incidência), que somente aguarda o acontecimento do fato jurídico no caso concreto para sua incidência.

Então, a sentença que concede ou não o benefício por incapacidade, ao se tornar definitiva, produz coisa julgada material, pondo fim a discussão sobre o direito material.

Acontece que o direito material nesses casos tem natureza precária, ou seja, é baseado em circunstâncias de fato e de direito (causa de pedir) instáveis, que podem se modificar a qualquer momento.

Se os motivos que fundamentaram a sentença (estado de fato precário) sofrem uma mutação, obviamente a alteração da relação jurídica previdenciária passa a ocorrer imediata e automaticamente, independentemente da propositura de nova demanda e de nova sentença judicial.

No que se refere à mudança do estado de fato, a situação é idêntica. A sentença que, à vista da incapacidade temporária para o trabalho, reconhece o direito ao direito do benefício de auxílio doença, tem forca vinculativa enquanto perdurar o status quo. A superveniente cura do segurado importa a imediata cessação da eficácia vinculativa do julgado (2001, p. 89).

Para Luiz Guilherme Marinoni:

[…] é melhor ver que a relação continuativa é naturalmente sujeita a interferências. Isto significa que uma circunstância nova é um evento capaz de interferir sobre a relação continuativa e não sobre a essência da coisa julgada. Na verdade, ao interferir sobre a relação material continuativa, a circunstância nova limita, por consequência, a eficácia temporal da coisa julgada (2008, p.156).

A sentença que concede benefício por incapacidade reconhece, no momento em que proferida, a existência do fato gerador previdenciário, ao aplicar uma norma jurídica geral e abstrata a um fato concreto (suporte fático), criando a norma jurídica concreta e individualizada. Pelo raciocínio inverso, a sentença que julga improcedente o pedido de benefício por incapacidade não reconhece, no momento em que proferida, a ocorrência do fato gerador previdenciário, seja pela inexistência da norma geral e abstrata, ou a inexistência da situação de fato que ensejaria a incidência da norma geral e abstrata.

É claro que toda decisão contém uma parcela de declaração acobertada pela coisa julgada material (efeitos positivos) e, portanto, imutável. Por exemplo, se uma sentença concedeu um benefício previdenciário, não se pode negar que ela reconheceu a qualidade de segurado do autor e concedeu o benefício conforme as circunstâncias de fato. O INSS não poderia pretender revisar o benefício administrativamente alegando que o autor nunca foi segurado da previdência social ou que nunca houve a incapacidade e por isso as parcelas pagas devem ser restituídas. Nem mesmo em uma nova ação judicial o INSS poderia validar tal alegação, pois há clara violação a coisa julgada material.

A causa de pedir dos pedidos de concessão dos benefícios de auxílio-doença e de aposentadoria por invalidez é a incapacidade laborativa. Portanto, é essa incapacidade (circunstância de fato que pode mudar) que garante o benefício e não a sentença definitiva. A sentença tem somente a função de resolver a controvérsia entre as partes quando as mesmas divergem sobre o direito de concessão ou não do benefício.

A coisa julgada material garante a indiscutibilidade do dispositivo sentencial diante das circunstâncias presentes no momento do julgamento. Todavia, a coisa julgada não veda que os fatos se alterem, ou seja, que o segurado agrave ou reduza a sua incapacidade, ou que recupere a capacidade, por exemplo.

Para evitar a tormentosa discussão doutrinária e jurisprudencial, o ideal seria que o juiz, ao decidir as ações de benefício por incapacidade, condicionasse expressamente a duração dos efeitos da mesma à permanência da (in)capacidade laboral. Não obstante, a sentença quando condena o INSS a prestar o benefício por incapacidade imediatamente impõe ao mesmo, por previsão legal (art. 71 da Lei 8.212/1991), uma obrigação anexa de revisar o benefício periodicamente. 

A coisa julgada não tem o condão de cristaliza-se no tempo para atingir fatos futuros imprevisíveis. A coisa julgada não atua sobre fatos novos, até porque os mesmos não tiveram a oportunidade de serem analisados no processo anterior.

Quando o quadro fático restar alterado, a cessação ou transformação do benefício decorre automaticamente do acontecimento de um novo suporte fático, sobre o qual a norma de direito previdenciário incidirá de forma diferente. Não há a necessidade de um novo pronunciamento judicial (apesar de ser possível), bastando uma nova verificação da in(capacidade) para o trabalho e consequente cessação, transformação ou concessão do benefício, conforme o caso.  

 O art. 71 da Lei 8.212/1991 prevê a possibilidade do INSS realizar a verificação periódica dos benefícios previdenciários, inclusive daqueles concedidos judicialmente, para avaliar a persistência, atenuação ou agravamento da incapacidade para o trabalho alegada como causa para a sua concessão.

Conforme dispõe o artigo 101 da Lei nº. 8.213/91, surge ao segurado que percebe benefício por incapacidade o dever de comparecer às perícias médicas periódicas, sob pena de suspensão do benefício.

Tanto o dever de revisar o benefício concedido judicialmente imposto ao INSS, quanto a obrigação do segurado de se submeter ao exame médico têm natureza de efeito anexo a sentença. Para Ovídio Baptista da Silva, os efeitos anexos são aqueles externos à demanda judicial, como algo artificial e postiço que o legislador assim como os anexou – segundo critérios de conveniência – poderá desanexá-los da sentença (2006, p. 164).

Com isso, as obrigações previstas no artigo 71 da Lei 8.212/91 e no artigo 101 da Lei 8.213/91, aparecem com a sentença de procedência da ação de benefício por incapacidade, as quais não precisam ser postuladas pelo autor.

Não obstante, a revisão prevista no art. 71 da Lei 8.212/91 não se trata de uma rescisória administrativa, como bem observa Daniel Machado da Rocha:

Na minha avaliação, o art. 71 da Lei de Custeio não pode ser interpretado no sentido de criar a esdrúxula figura da “rescisória administrativa”. O que o dispositivo faz é apenas e tão-somente, determinar que o INSS deverá rever, ou seja, submeter a novos exames médicos os segurados, inclusive nos benefícios concedidos judicialmente (2007, p. 281 e 282). 

 Nota-se, é claro, o imenso poder e relevância que é dada a perícia médica periódica, que é capaz de contrariar uma decisão judicial definitiva. Todavia, como anteriormente exposto, tal verificação visa apenas fazer prevalecer a verdade dos fatos (a ocorrência ou inocorrência de alteração na (in)capacidade laborativa do segurado).

O que traz inconvenientes nessa possibilidade é pensar que o INSS – réu processual, com interesse na demanda e que possivelmente negou administrativamente o benefício – pode unilateralmente fazer cessar o benefício concedido judicialmente. Como uma parte processual (evidentemente parcial, portanto) pode receber a incumbência de revisar uma obrigação que lhe foi imposta judicialmente? Realmente, parece difícil assimilar a ideia.

Entretanto, não se pode esquecer que o INSS é uma autarquia que compõe a administração indireta do Poder Executivo federal. Por fazer parte da administração pública, presume-se que a atuação do INSS sempre vise o interesse público. Por isso, seus atos administrativos, como a perícia médica periódica, possuem presunção relativa de legitimidade e veracidade. Em decorrência disso, o ônus da prova da existência de vício na perícia médica é de quem alega, ou seja, do segurado.

Isso significa também que, eventuais abusos praticados pelo INSS – relativamente a revisão dos benefícios por incapacidade – poderão ser levados pelos segurados prejudicados à apreciação do Poder Judiciário a qualquer momento (atendendo o princípio da inafastabilidade da jurisdição). Como visto, a alteração da situação clínica do segurado permitiria a cessação do benefício, após comprovação por perícia técnica oficial, bem como permitiria ajuizamento de nova demanda sem risco de ocorrer de litispendência. Então, caso se sinta prejudicado, o segurado poderá ingressar com uma nova ação judicial, com uma nova causa de pedir e tendente a produzir uma nova coisa julgada (que respeitará somente os efeitos positivos da anterior).

O mesmo vale no caso das sentenças de improcedência, em que se reconhece a capacidade laborativa. O segurado pode, sempre que entender que é incapaz para o trabalho, requerer o benefício novamente na via administrativa e na via judicial.

Além das razões expostas, a exigência de ação revisional para cessar ou transformar o benefício por incapacidade concedido judicialmente sempre esbarrou em incongruências práticas. É que a exigência da revisional somente aparentava ser acertada quando a sentença anterior era de procedência e o laudo médico posterior atestava a capacidade laborativa. Só que a solução deve ser a mesma não importando se a sentença é de procedência ou de improcedência, porque a coisa julgada atua de forma idêntica nos dois casos.

Exemplificando: se depois do transito em julgado da sentença de improcedência, o segurado ingressasse com nova requisição administrativa do benefício, e a mesma fosse prontamente atendida pelo INSS, restaria absurdo exigir que uma das partes ingressasse com a ação revisional para alterar a situação de fato.

Ademais, a exigência de ação revisional diante de cada alteração da situação de fato criaria hipóteses absurdas. São situações que põe em cheque a necessidade de observância do princípio do paralelismo das formas, que pode e deve ser relativizado quando for o caso. Por exemplo: a) diante da necessidade de transformação do auxílio-acidente concedido judicialmente em aposentadoria por invalidez, a autarquia deveria propor uma ação revisional ou então o segurado deveria ingressar com uma nova demanda; b) caso o segurado voltasse a trabalhar ou fosse submetido a reabilitação profissional, após a concessão judicial do benefício, o INSS deveria propor a revisional para cessar o benefício do segurado; c) se um auxílio-doença concedido judicialmente somente pode ser alterado por outra decisão judicial, a transformação do mesmo em aposentadoria por invalidez ou auxílio-acidente dependeria de outra sentença proferida em uma ação revisional.

Em síntese, não se impõe a necessidade de ação revisional para cessar ou alterar os benefícios por incapacidade concedidos judicialmente em razão da natureza jurídica continuativa e precária dos mesmos, bem como por absoluta impossibilidade processual e prática de exigir tamanho ônus do INSS. Tal prática serviria somente para proliferar lides desnecessárias, uma vez que a questão seria facilmente e adequadamente resolvida na órbita administrativa.

A jurisprudência, em flagrante evolução, também passou a compreender como desnecessário o ajuizamento de ação revisional para rever os benefícios por incapacidade decididos judicialmente.

Em 1999, o Tribunal Regional Federal da 4 Região, em decisão paradigmática, fixou o entendimento de que o próprio INSS deve rever os benefícios por incapacidade concedidos judicialmente, quando constatada o fim da incapacidade para o trabalho. Trata-se da decisão nos embargos infringentes n. 1999.04.01.024704-6, o qual restou assim ementada:

PREVIDENCIÁRIO. AUXÍLIO-DOENÇA CONCEDIDO NA VIA JUDICIAL. CANCELAMENTO. Ainda que o auxílio-doença tenha sido concedido por sentença, a Previdência Social pode cancelar administrativamente o benefício quando apurar que o segurado recuperou a capacidade para o trabalho, consoante determina o art. 71 da Lei 8.212/91. Admitir-se que o INSS somente poderia sustar o benefício depois do reconhecimento judicial da recuperação da capacidade do segurado seria dar tratamento diferenciado ao segurado em detrimento dos demais, que receberam o benefício através da via administrativa. Ademais, teria o risco de proporcionar um enriquecimento sem causa ao segurado, caso venha a ser reconhecida judicialmente a cessação da incapacidade depois de longa tramitação do processo. Além disso, estimularia indevidamente o segurado a ingressar diretamente com pedido de auxílio-doença perante a Justiça, para manter indefinidamente o benefício até novo julgamento. Embargos infringentes acolhidos. (TRF4, EIAC 1999.04.01.024704-6, Terceira Seção, Relator João Surreaux Chagas, DJ 15/08/2001) (TRF4, 2001).

Tal decisão serviu de paradigma para alteração do entendimento anteriormente vigente nas decisões do Tribunal Regional Federal da 4 Região, que entendia necessária o ajuizamento da ação revisional. A citada decisão serviu como parâmetro para casos idênticos desde então.

A decisão nos trouxe novos argumentos que fundamentam a desnecessidade de ação revisional. O primeiro baseia-se no princípio da igualdade de tratamento dos segurados que se encontram em idênticas condições. Trata-se de princípio constitucional expresso no art. 201 (quando trata da seguridade social), bem como no art. 5, caput, da Constituição Federal. Pelo correto entendimento, não é possível haver diferenciação entre segurados que recebem o benefício pela via administrativa daqueles que recebem pela via judicial.

Os demais argumentos, baseados no primeiro, visam evitar um enriquecimento sem causa dos segurados (que poderiam vir a receber indevidamente o benefício enquanto tramitava a ação revisional), bem como desestimular que os segurados passem a requerer os benefícios diretamente na via judicial para mantê-los indefinidamente até novo julgamento.

Ademais em trecho do referido julgado, o relator explicita o fundamento principal da decisão, ou seja, a natureza precária dos benefícios por incapacidade:

No caso, o benefício concedido judicialmente, de auxílio-doença, é por essência temporário, transitório. Sua concessão pressupõe a possibilidade de recuperação da capacidade laborativa para a função exercida pelo segurado ou para outra, mediante processo de reabilitação.

Portanto, está implícito na sua concessão – inclusive por sentença – que o direito ao benefício permanece enquanto estiver presente a incapacidade.

Assim, se a autarquia conclui que a incapacidade cessou, com base em exame pericial realizado por seus médicos, o benefício deve ser cancelado, independentemente de autorização judicial. Se o segurado discordar do procedimento da administração – o que não ocorre necessariamente – deve socorrer-se novamente do Judiciário, como sucede no caso dos autos (TRF4, 2001).

Conforme devidamente exposto e fundamentado, o entendimento da desnecessidade da ação rescisória para o cancelamento dos benefícios por incapacidade concedidos judicialmente é o mais acertado, pois condizente com a correta interpretação da legislação brasileira sobre o tema (considerando-se inclusas a matéria processual civil e previdenciária).

Conclusão

O conhecimento do instituto da coisa julgada, bem como dos benefícios previdenciários concedidos em face da incapacidade para o trabalho é elemento fundamental para que se possa compreender a possibilidade de revisão administrativa desses benefícios, quando concedidos judicialmente. O estudo apriorístico desses importantes temas leva a uma interpretação rasa, capaz de ensejar grandes equívocos na prática jurídica.

A coisa julgada, enquanto qualidade que reveste a sentença judicial transitada em julgado, implica na indiscutibilidade e imutabilidade do conteúdo do comando sentencial. Trata-se de garantia constitucional que objetiva a segurança jurídica e a paz social.

Entretanto, diante da alteração de algum dos elementos da ação (partes, causa de pedir e pedido) pode-se ingressar com nova demanda judicial sem o risco de se incorrer em litispendência. Assim, diante de novas circunstancias de fato (nova causa de pedir), o conteúdo de uma sentença pode ser alterado, em regra, por um novo pronunciamento judicial (ação rescisória). Isso acontece porque a coisa julgada possui limites objetivos, que delimitam quais as situações que são atingidas pela certeza. É que a imutabilidade da coisa julgada protege a declaração judicial apenas enquanto as circunstâncias fáticas e jurídicas da causa permanecerem as mesmas.

Toda a sentença de mérito está apta a produzir coisa julgada material, inclusive aquelas que decidem relações jurídicas continuativas, como no caso dos benefícios por incapacidade previdenciários. Todavia, diante de relações jurídicas continuativas (que estabelecem uma obrigação homogênea de trato sucessivo, projetando-se no tempo) a sentença profere juízo de certeza de acordo com as situações de fato e de direito então existentes. Justamente por isso, o trânsito em julgado da decisão não impede a modificação posterior desses elementos. É que a coisa julgada não pode impedir rediscussão do tema por fatos supervenientes ao trânsito em julgado.

Ocorre que os benefícios por incapacidade, em face de sua natureza precária, devem ser verificados/revisados periodicamente pelo INSS, a fim de avaliar a persistência, atenuação ou agravamento da incapacidade para o trabalho, a qual gerou a concessão (art. 71 da Lei n. 8.213/1991). Tal verificação/revisão ocorre mediante perícia médica legal, cujo objetivo é avaliar eventual alteração da situação de fato capaz de não mais ensejar a concessão do benefício.

Assim, o INSS poderia revisar administrativamente um benefício concedido mediante sentença judicial transitada em julgado, o que, para alguns doutrinadores, violaria a coisa julgada material. Todavia, não ocorre violação a coisa julgada material.

Importante consignar que a sentença que concede o benefício por incapacidade o faz com base nos fatos presentes a época de sua prolação. Diante da presença da incapacidade laboral do segurado o juiz concede o benefício. Sobrevindo a capacidade do segurado, o mesmo, imediata e automaticamente, não mais faz juz ao benefício, pois não preenche o suporte fático que autoriza a incidência da norma no caso concreto.

Isso acontece porque o direito material nesses casos tem natureza precária, ou seja, é baseado em circunstâncias de fato e de direito (causa de pedir) instáveis, que podem se modificar a qualquer momento. Trata-se de uma relação jurídica continuativa e permanente, ou seja, uma relação cuja obrigação é homogênea de trato sucessivo e com fato gerador que se prolonga no tempo.

Apesar da relação previdenciária nos benefícios por incapacidade ser continuativa e permanente, a duração do benefício depende da inalterabilidade das circunstâncias de fato e de direito (causa de pedir) reconhecidas judicialmente. Então, essa permanência (da relação previdenciária continuativa) é relativa e precária.

Em verdade, pressupõe-se humildemente neste artigo, que a relação previdenciária continuativa nos benefícios por incapacidade, na prática, parece ter característica de sucessiva (aquela composta de uma série de relações instantâneas homogêneas reiteradas que recebem tratamento jurídico conjunto ou tutela jurisdicional coletiva). Isso porque o segurado, mesmo após ter seu direito ao benefício reconhecido judicialmente, deve comprovar periodicamente, através da perícia médica oficial, a sua incapacidade para o trabalho. É como se a cada verificação periódica se formasse um novo fato gerador, confirmando ou alterando o anterior. 

Preenchidas as hipóteses legais de suspensão, extinção e transformação do benefício por incapacidade, a alteração do fato gerador previdenciário se opera imediatamente. Isso porque trata-se de disposição legal vigente (hipótese de incidência), que somente aguarda o acontecimento do fato jurídico no caso concreto para sua incidência.

A coisa julgada não tem o condão de cristaliza-se no tempo para atingir fatos futuros imprevisíveis. A coisa julgada não atua sobre fatos novos, até porque os mesmos não tiveram a oportunidade de serem analisados no processo anterior.

Conclui-se assim pela possibilidade de revisão administrativa dos benefícios por incapacidade pelo INSS e pela consequente desnecessidade de ajuizamento de ação rescisória. Caso o segurado não concorde com o resultado da revisão administrativa, as portas do judiciário estarão abertas para que o mesmo requeira a tutela jurisdicional através de nova ação, a ensejar uma nova decisão judicial.

 

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Informações Sobre o Autor

Andressa Fontana de Alves

Advogada, graduada pelo Centro Universitário Franciscano – UNIFRA na cidade de Santa Maria/RS


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