Resumo: Este artigo consiste em uma numa pesquisa bibliográfica que pontua aspectos do significado e das origens da Seguridade Social, dada a importância de se esclarecer o contexto desse ramo do Direito Público, considerando-se que o Estado, por meio de seus órgãos, encontra-se em um dos pólos da relação jurídica. Mostra que a Seguridade Social abrange um conjunto de ações dos poderes públicos e da sociedade, que visam assegurar o direito à saúde, à previdência e à assistência social; é, sobretudo, um campo de luta e de formação de consciências críticas em relação à desigualdade social no Brasil, quanto à organização dos trabalhadores; um terreno de embate que requer competência teórica, política e técnica, exigindo rigorosa análise crítica da correlação de forças entre classes e segmentos de classe, que interferem nas decisões em cada conjuntura. [1]
Palavras-chave: Seguridade Social; trabalhador.
Abstract: This article is one that punctuates a literature aspects of the meaning and origins of Social Security, given the importance of clarifying the context of this branch of public law, considering that the state, through its organs, is at one pole of the legal relationship. Shows that Social Security covers a set of actions of government and society, aiming to ensure the right to health, welfare and social care is primarily a battle-field and formation of critical consciousness in relation to inequality social in Brazil, and the organization of workers, a land of conflict that requires theoretical competence, political and technical, requiring rigorous critical analysis of the correlation of forces among classes and class segments, which interfere in decisions at every juncture.
Key-words: Social Security; worker.
INTRODUÇÃO
No Brasil, ampliou-se o conceito de seguridade social, a partir da Constituição de 1988, conhecida como a Constituição Cidadã, preconizando-se que todos devem ter o direito aos benefícios que ela distribui e o dever de contribuir para manter a solidariedade entre gerações. (ARAÚJO, 2006; MARTINEZ, 1999).
Esse ideário orientou políticas sociais, após a Segunda Guerra Mundial, nos países mais desenvolvidos e transformou aquelas sociedades em Estados de Bem-Estar Social (welfare state). É válido ressaltar que esse resultado foi uma atitude deliberada das sociedades através do apoio à intervenção do Estado, e não uma consequência da ação do mercado. Essa foi, sem dúvida, a base sobre a qual se assentou o desenvolvimento econômico e social das sociedades mais evoluídas. (ARAÚJO, 2006).
A seguridade social no Brasil, quanto à gestão do Regime Geral da Previdência, é organizada pelo Ministério da Previdência Social, devendo ser executada pelo Instituto Nacional do Seguro Social, auxiliada pelas secretarias estaduais de assistência social, estando envolvidos, ainda, o Ministério da Saúde (as secretarias dos estados da federação) e o Ministério do Trabalho e Emprego. Há ainda os Regimes Próprios de Previdência, sob a gestão dos entes federativos (estados, municípios, Distrito Federal) que os criarem, sendo que a Saúde e a Assistência Social podem ser assumidas pelos entes federativos. (ARAÚJO, 2006).
Para a manutenção de um sistema de proteção social, a Carta Magna vigente estabeleceu um modelo misto de financiamento, prescrevendo, no seu art. 195, que a seguridade social será suportada por toda a sociedade, com recursos oriundos tanto do orçamento fiscal das pessoas políticas como por meio de imposições de contribuições sociais. Logo, o custeio direto da seguridade social deve ser feito com o produto da cobrança dos trabalhadores e das empresas, sobre a receita de concursos de prognósticos e a importação de bens e serviços (EC nº 42/03), ficando o custeio indireto por conta das dotações orçamentárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, reservando, ainda, à União, a competência residual para a regulamentação de novas fontes de custeio. (ARAÚJO, 2006; MARTINEZ, 1999).
Destarte, a seguridade social constitui obrigação constitucional do Estado Brasileiro, não significando que outros órgãos (filantrópicos ou lucro/iniciativa privada) não devam atuar nas áreas previdenciárias (ex. previdência privada), saúde pública (planos particulares) e assistência social (entidades religiosas). Nesse caso, órgãos podem firmar convênios com entes públicos, seguindo leis gerais para que possam atuar com uniformidade e responsabilidade.
O que constitui o desejo de elucidar a problemática que envolve tais funções é que esse amparo previsto em lei não se coaduna com a realidade vivenciada pelos brasileiros, principalmente os doentes e idosos.
1 Evolução da Seguridade Social
É de extrema relevância conhecer a evolução histórica da seguridade social no decorrer do tempo. Busca-se ilustrar, de maneira bem sucinta, a sua gênese e desenvolvimento, tanto no direito estrangeiro como no nacional, de acordo com Araújo (2006).
1.1 No Direito Estrangeiro
A busca humana por proteção social teve suas primeiras manifestações originadas na Grécia e em Roma antigas. Revelaram-se por meio de instituições de natureza mutualista, que objetivavam prestar assistência aos seus membros, por meio de contribuições, buscando-se prestar ajuda aos mais necessitados. Por meio do pater famílias, a família romana passou a assumir a obrigação de prestar assistência aos servos e clientes. Durante toda a Idade Média, corporações profissionais criaram seguros sociais para seus membros. (ARAÚJO, 2006).
Ainda de acordo com Araújo, na Inglaterra, a Lei dos Pobres (Poor Relief Act) foi editada em 1601, constituindo o marco da criação da assistência social, regulamentador da instituição de auxílios e socorros públicos aos que deles necessitavam. Fundamentado nessa lei, o necessitado tinha o direito de ser auxiliado pela paróquia. Os juízes da Comarca podiam lançar o imposto de caridade, que devia ser pago por todos os ocupantes e usuários de terras; assim, eram nomeados inspetores, em cada uma das paróquias, visando receber e aplicar o montante arrecadado.
O referido autor lembra que Otto Von Bismark instituiu, na Alemanha, diversos seguros sociais destinados aos trabalhadores. Criou-se, em 1883, o seguro-doença, que era obrigatório para os trabalhadores da indústria, custeado pelas contribuições dos empregados, dos empregadores e do Estado. Em 1884, criou-se o seguro de acidente de trabalho, ficando o custeio a cargo dos empregadores. Já em 1889, instituiu-se o seguro de invalidez e velhice, também custeado pelos trabalhadores, empregadores e Estado. As leis instituídas por Bismark, que criaram os seguros sociais, foram pioneiras para a criação da previdência social no mundo. Elas objetivavam evitar as tensões sociais existentes entre os trabalhadores, através de movimentos socialistas fortalecidos com a crise industrial.
A Igreja também participou desse processo, preocupando-se com o trabalhador diante das contingências futuras. Nos pronunciamentos dos pontífices da época, verifica-se a ideia de criação de um sistema de pecúlio ao trabalhador, custeado com parte do seu próprio salário, visando protegê-lo dos riscos sociais.
Em 1897, através do Workmen’s Compensation Act, na Inglaterra, foi criado o seguro obrigatório contra acidentes de trabalho, sendo o empregador responsável pelo sinistro, independentemente de culpa, consolidando o princípio da responsabilidade objetiva da empresa. Em 1907, foi instituído o sistema de assistência à velhice e aos acidentes de trabalho. Em 1908, criou-se o Old Age Pensions Act, objetivando conceder pensões aos maiores de 70 anos, independentemente de contribuição. Em 1911, através do National Insurance Act, estabeleceu-se um sistema compulsório de contribuições sociais, que ficavam a cargo do empregador, empregados e do Estado. (ARAÚJO, 2006).
Assim, o autor observa que a criação da seguridade social, com destaque à previdência social, originou-se das transformações ocorridas no mundo, especialmente com a revolução das indústrias. E acresce que surgiu, posteriormente, uma nova fase, denominada constitucionalismo social, na qual as Constituições dos países começaram a tratar dos direitos sociais, trabalhistas e previdenciários.
O México foi o primeiro a incluir a previdência social em sua constituição, em 1917 (art. 123). Em seguida, tivemos a alemã de Weimar, em 1919 (art. 163), que determinou ao Estado o dever de prover a subsistência do cidadão alemão, caso não seja possível lhe proporcionar a oportunidade de ganhar a vida com trabalho produtivo.
Nos Estados Unidos, Franklin Roosevelt instituiu o New Deal, através da doutrina do Estado do bem-estar social (Welfare State), visando resolver a crise econômica que assolava o país desde 1929. Lutava-se contra a miséria e a defesa dos mais necessitados, em especial os idosos e desempregados. Em 1935, o Social Security Act foi instituído, destinado a ajudar os idosos e a estimular o consumo, bem como o auxílio-desemprego aos trabalhadores desempregados.
Na Inglaterra, o Plano Beveridge (1941), reformado em 1946, elaborado pelo Lord Beveridge, tinha como objetivo constituir um sistema de seguro social que garantisse ao indivíduo proteção diante de certas contingências sociais, tais como a indigência ou incapacidade laborativa. A segurança social deveria ser prestada do berço ao túmulo (Social security from the cradle to the grave). O Plano Beveridge tinha como características estabelecer a universalidade de proteção social para todos os cidadãos; unificar os seguros sociais existentes; igualdade de proteção social e tríplice forma de custeio, com predominância de custeio estatal.
Datado de 1948, a Declaração Universal dos Direitos do Homem prescrevia a proteção previdenciária, entre outros direitos fundamentais da pessoa humana. O art. 85 do diploma em questão determinava que
“Todo homem tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua família saúde e bem estar social, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e serviços sociais indispensáveis, direito à segurança no caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência em circunstâncias fora de seu controle”. (ARAÚJO, 2006, p. 9).
Criada em 1919, a Organização Internacional do Trabalho (OIT), em sua convenção nº 102, aprovada em Genebra em 1952, traduzia os anseios e propósitos da proteção social, comuns às populações dos numerosos países que a integram. Nesse diploma, está disposto que
“Seguridade Social é a proteção que a sociedade proporciona a seus membros, mediante uma série de medidas públicas contra as privações econômicas e sociais que, de outra forma, derivam do desaparecimento ou em forte redução de sua subsistência como conseqüência de enfermidade, maternidade, acidente de trabalho ou enfermidade profissional, desemprego, invalidez, velhice, e também a proteção em forma de assistência médica e ajuda às famílias com filhos”. (ARAÚJO, 2006, p. 11).
Ainda é importante explanar sobre os pactos realizados entre os países na defesa da seguridade social. Dentre eles, destacam-se, como mostra Araújo: Pacto dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (1966); Convenção Americana de Direitos Humanos (Pacto de São José da Costa Rica – 1969); Protocolo de São Salvador (1988).
1.2 No Brasil
A preocupação do país com a proteção social do indivíduo nasceu com a necessidade de implantação de instituições de seguro social, de cunho mutualista e particular, podendo-se observar a criação das santas casas de misericórdia, como a de Santos (1543), montepios, como o da Guarda Pessoal de D. João VI (1808) e sociedades beneficentes. (ARAÚJO, 2006).
Em 1824, a primeira Constituição do Brasil tratou da seguridade social no seu art. 179, onde abordou a importância da constituição dos socorros públicos. O ato adicional de 1834, em seu art. 10, delegava competência às Assembléias Legislativas para legislar sobre as casas de socorros públicos. A referida matéria foi regulada pela Lei nº 16, de 12/08/1834. A primeira entidade privada do país foi criada em 1835, o Montepio Geral dos Servidores do Estado (Montgeral). Caracterizava-se por ser um sistema mutualista, no qual os associados contribuíam para um fundo que garantiria a cobertura de certos riscos, mediante a repartição dos encargos com todo o grupo. Mais tarde, o Decreto nº 2.711, de 1860, regulamentou o financiamento de montepios e sociedades de socorros mútuos.
A Constituição de 1891 foi a primeira a conter a expressão “aposentadoria”. Preceituava, no seu art. 75, que os funcionários públicos, no caso de invalidez, teriam direito à aposentadoria, independentemente de nenhuma contribuição para o sistema de seguro social.
Em 1919, o Decreto Legislativo nº 3.724 instituiu o seguro obrigatório de acidente de trabalho, bem como uma indenização a ser paga pelos empregadores.
A Lei Eloy Chaves, Decreto Legislativo nº 4.682, de 24/01/1923, foi a primeira norma a instituir no país a previdência social, com a criação das Caixas de Aposentadoria e Pensão (CAP) para os ferroviários. De acordo com Araújo (2006, p. 136),
“Este é considerado o marco da previdência social no Brasil. A referida lei estabeleceu que cada uma das empresas de estrada de ferro deveria ter uma caixa de aposentadoria e pensão para os seus empregados. A primeira foi a dos empregados da Great Western do Brasil. A década de 20 caracterizou-se pela criação das citadas caixas, vinculadas às empresas e de natureza privada. Eram assegurados os benefícios de aposentadoria e pensão por morte e assistência médica. O custeio era a cargo das empresas e dos trabalhadores.”
O Decreto Legislativo nº 5.109, de 20/12/1926, estendia os benefícios da Lei Eloy Chaves aos empregados portuários e marítimos. Posteriormente, em 1928, através da Lei nº 5.485, de 30/06/1928, os empregados das empresas de serviços telegráficos e radiotelegráficos passaram a ter direito aos mesmos benefícios.
Em 1930, foi criado o Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, que tinha a tarefa de administrar a previdência social.[2] O sistema previdenciário deixou de ser estruturado por empresa, passando a ser por categorias profissionais de âmbito nacional. Os IAP’s utilizaram o mesmo modelo da Itália, sendo cada categoria responsável por um fundo.
Segundo Araújo (2006, p. 16), a contribuição para o fundo era custeada pelo empregado, empregador e pelo governo:
“A contribuição dos empregadores incidia sobre a folha de pagamento. O Estado financiava o sistema através de uma taxa cobrada dos produtos importados. A administração do fundo era exercida por um representante dos empregados, um dos empregadores e um do governo. Além dos benefícios de aposentadorias e pensões, o instituto prestava serviços de saúde”.
Assim, como mostra Araújo, foram criados os Institutos de Aposentadoria e Pensão dos Marítimos (IAPM) em 1933, dos Comerciários (IAPC) em 1934, dos Bancários (IAPB) em 1934, dos Industriários (IAPI) em 1936, dos empregados de Transporte e Carga (IAPETEC) em 1938. No serviço público, em 1938, foi criado um fundo previdenciário para os servidores públicos federais chamado de IPASE – Instituto de Pensão e Assistência dos Servidores do Estado.
A Carta Magna de 1934 disciplinou a forma de custeio dos institutos, no caso tríplice (ente público, empregado e empregador), conforme preconizava o art. 121, § 1º, “h”. Mencionava a competência do Poder Legislativo para instituir normas de aposentadoria (art. 39, VIII, item d) e proteção social ao trabalhador e à gestante (art. 121). Tratava também da aposentadoria compulsória dos funcionários públicos (art. 170, § 3º), bem como a sua aposentadoria por invalidez (art. 170, § 6º).
A Constituição de 1937, outorgada no Estado Novo, não inovou em relação às anteriores, apenas usou a expressão seguro social ao invés de previdência social em seu texto. Em contrapartida, conforme explicitado por Araújo (2006, p. 123), a Constituição de 1946 aboliu a expressão seguro social, enfatizando, pela primeira vez, na Carta da República, a expressão previdência social, e consagrando-a em seu art. 157. O autor afirma que
“O inciso XVI do citado artigo mencionava que a previdência social custeada através da contribuição da União, do empregador e do empregado deveria garantir a maternidade, bem como os riscos sociais, tais como: a doença, a velhice, a invalidez e a morte. Já no inciso XVII tratava da obrigatoriedade da instituição do seguro de acidente de trabalho por conta do empregador.”
A quase totalidade da população urbana assalariada, no início da década de 1950, estava amparada por um sistema de previdência, exceto os trabalhadores domésticos e autônomos. A uniformização da legislação sobre a previdência social deu-se com o advento do Regulamento Geral dos Institutos de Aposentadoria e Pensão, aprovado pelo Decreto nº 35.448, de 01/05/1954. (ALMEIDA, 2003).
Em 1960, foi criado o Ministério do Trabalho e da Previdência Social. Foi editada a Lei nº 3.807, de 26/08/1960, Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS), cujo projeto tramitou desde 1947, sendo considerada uma das normas previdenciárias mais importantes da época. Caracterizou-se pela fase da uniformização da previdência social. “A citada lei unificou os critérios de concessão dos benefícios dos diversos institutos existentes na época, ampliando os benefícios, tais como: auxílio-natalidade, auxílio-funeral, auxílio-reclusão e assistência social.” (ALMEIDA, 2003, p. 56). No âmbito do estatuto do trabalhador rural, a Lei nº 4.214, de 02/03/1963, criou o Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural (FUNRURAL).
A Emenda Constitucional nº 11, de 31/03/65, estabeleceu o princípio da precedência da fonte de custeio e relação à criação ou majoração de benefícios. O Decreto-Lei nº 72, de 21/11/1966, unificou os institutos de aposentadoria e pensão, criando o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), hoje INSS. Com isso, o governo centralizou a organização previdenciária em seu poder.
A Constituição de 1967 não inovou muito em relação à Carta anterior. Araújo (2006, p. 16) salienta que
“O art. 158 manteve quase as mesmas disposições do art. 157 da Lei Magna de 1946. O § 2º do art. 158 da Constituição de 1967 preceituava que a contribuição da União no custeio da previdência social seria atendida mediante dotação orçamentária, ou com o produto da arrecadação das contribuições previdenciárias, previstas em lei.”
O sistema de seguro de acidente de trabalho integrou-se ao sistema previdenciário com a Lei nº 5.316, de 14/09/1967. Foram criados adicionais obrigatórios de 0,4% a 0,8% incidentes sobre a folha de salários, objetivando o custeio das prestações de acidente de trabalho. Os Decretos-Leis n. 564 e 704, de 01/05/1969 e 24/07/1969, respectivamente, estenderam a previdência social ao trabalhador rural.
A Lei Complementar nº 11, de 25/05/1971, instituiu o Programa de Assistência ao Trabalhador Rural (Pro-Rural). A partir desse momento, os trabalhadores rurais passaram a ser segurados da previdência social. “Não havia contribuição por parte do trabalhador, este tinha direito à aposentadoria por velhice, invalidez, pensão e auxílio-funeral.” (ARAÚJO, 2006, p. 16).
A Lei nº 5.859, de 11/12/1972, incluiu os empregados domésticos como segurados obrigatórios da previdência social. A Lei nº 6.367, de 19/10/1976, regulou o seguro de acidente de trabalho na área urbana, revogando a Lei nº 5.316/67.
Em 1º./07/1977, através da Lei nº 6.439, foi criado o SINPAS (Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social), destinado a integrar as atividades de previdência social, da assistência social, da assistência médica e de gestão administrativa, financeira e patrimonial das entidades vinculadas ao Ministério da Previdência e Assistência Social. (MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL, 2008).
O SINPAS tinha a seguinte composição:
a) o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS) cuidava da concessão e manutenção das prestações pecuniárias;
b) o Instituto Nacional de Assistência Médica de Previdência Social (INAMPS) tratava da assistência médica;
c) a Fundação Legião Brasileira de Assistência (LBA) prestava assistência social à população carente;
d) a Fundação do Bem-Estar do Menor (FUNABEM) promovia a execução da política do bem-estar social do menor;
e) a Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social (DATAPREV) era responsável pelo processamento de dados da Previdência Social;
f) o Instituto da Administração Financeira da Previdência Social (IAPAS) era responsável pela arrecadação, fiscalização, cobrança das contribuições e outros recursos e administração financeira;
g) a Central de Medicamentos (CEME) era responsável pela distribuição dos medicamentos. (MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL, 2008).
Com a Constituição de 1988, houve uma estruturação completa da previdência social, saúde e assistência social, unificando esses conceitos sob a moderna definição de “seguridade social” (arts. 194 a 204). Assim, o SINPAS foi extinto. (MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL, 2008).
Araújo (2006) assevera que a Lei 8.029, de 12/04/1990, criou o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS (fusão do INPS e IAPAS), vinculado ao então Ministério da Previdência e Assistência Social, tendo sido regulamentado pelo Decreto nº 99.350, de 27/06/90.
Segundo o autor, a seguridade social foi organizada, através da edição da Lei nº 8.080, de 19/09/1990, que cuidou da Saúde. Depois, pelas Leis nºs 8.212 e 8.213, ambas de 24/07/1991, que criaram, respectivamente, o Plano de Organização e Custeio da Seguridade Social e o Plano de Benefícios da Previdência Social. E por último, pela Lei nº 8.742, de 07/12/1993, que tratou da Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS.
A primeira Reforma da Previdência foi obtida através da Emenda Constitucional n. 20, de 15/12/1998, introduzindo profundas alterações no sistema previdenciário. Dentre elas, pode-se destacar a modificação dos critérios de aposentadoria para o servidor público e para o trabalhador da iniciativa privada; a vinculação da receita das contribuições previdenciárias ao pagamento dos benefícios, a previdência complementar, a mudança da aposentadoria por tempo de serviço para tempo de contribuição, etc. A constituição também foi alterada pela Emenda nº 29, de 13/09/2000, assegurando os recursos mínimos para o financiamento das ações e serviços públicos de saúde. (MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL, 2008).
Recentemente, houve uma nova reforma da previdência social, a Emenda Constitucional nº 41, de 31/12/2003, que alterou as regras do regime próprio de previdência social dos servidores públicos, com o fim da paridade e integralidade para os futuros servidores, a contribuição dos inativos/pensionistas, redutor da pensão, base de cálculo da aposentadoria com base da média contributiva, abono permanência, criação de tetos e subtetos, etc. (MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL, 2008; STEPHANES, 1999).
Em seguida, a Emenda Constitucional n. 47/2005, denominada PEC Paralela, procurou reduzir os prejuízos causados aos servidores públicos pela Emenda nº 41/2003.
1.3 Seguridade Social na Constituição de 1988
A Constituição Federal de 1988 traz, em seu Capítulo II, art. 194, disposições relativas à Seguridade Social. “A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social”.
Segundo Côrrea (1999), “Pela definição constitucional já é possível notar que a Seguridade Social objetiva assegurar saúde, previdência e assistência. Podemos então dizer que Seguridade Social é gênero, da qual são espécies a Saúde, a Previdência e a Assistência Social.”
Afirma Balera (1989) que, quando os Constituintes insculpiram no Texto Constitucional o capítulo da Seguridade Social (arts. 194 a 204) visando à Ordem Social, almejavam, também, a ampliação e democratização do acesso da população à assistência social, à saúde e à previdência social.
Nesse tripé, cuja implementação deveria envolver iniciativas dos Poderes Públicos e da sociedade, os Constituintes depositaram suas crenças em maior justiça social, bem-estar e melhoria da qualidade de vida para os brasileiros. O postulado fundamental da solidariedade social (art. 3º, I) surge como um marco para o sistema de seguridade social, rompendo definitivamente com a lógica econômica do seguro privado, ou seja, fragilizando a rígida correlação entre prêmio e benefício.
Assevera Araújo (2006) que a seguridade social contempla um direito social garantido no art. 6º da Carta Magna de 1988. A competência para legislar sobre a seguridade social é privativa da União, conforme preceitua o art. 22, XXIII, da Constituição de 1988.
A previdência social é um seguro coletivo, compulsório, público, destinado a estabelecer um mecanismo de proteção social, mediante contribuição, com o objetivo de proporcionar meios indispensáveis de subsistência ao segurado e a sua família, quando ocorrer certa contingência prevista em lei. (STEPHANES, 1999).
Assim, assegura ao segurado, com base no princípio da solidariedade, benefícios ou serviços quando atingido pelas referidas contingências. O sistema previdenciário público utiliza o modelo de repartição simples, na qual os ativos contribuem para os inativos. Logo, existe uma solidariedade entre os participantes no custeio do sistema, cujos valores arrecadados destinam-se aos benefícios futuros. (LEITE, 1996).
O art. 201 da Constituição Federal de 1988 dispõe que a previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados os critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, nos termos da lei, e atenderá a:
“I – cobertura de eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada;
II – proteção à maternidade, especialmente à gestante;
III – proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário;
IV – salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda;
V – pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiros e dependentes.” (STEPHANES, 1999).
Os princípios e diretrizes da Previdência Social são a universalidade de participação nos planos previdenciários, mediante contribuição; valor da renda mensal dos benefícios, substitutos do salário de contribuição ou do rendimento do trabalho do segurado, não inferior ao do salário mínimo; cálculo dos benefícios considerando-se os salários de contribuição, corrigidos monetariamente; preservação do valor real dos benefícios e previdência complementar facultativa, custeada por contribuição adicional. Assim, o conceito de previdência Social traz em si, ínsito, o caráter de contributividade, no sentido de que só aqueles que contribuírem terão acesso aos benefícios previdenciários. (CORRÊA, 1999).
Há grande semelhança entre Previdência Social e contrato de seguro, uma vez que a pessoa contribui e tem cobertura de certos eventos, sendo que outros estudiosos chegam a concluir que aquela é uma espécie deste. (TAVARES, 2004). O autor mostra que, na verdade, existem apenas semelhanças, sendo em sua essência espécies diversas, especialmente porque o seguro traz a ideia de contrato ligado ao direito privado, enquanto a previdência social é eminentemente pública, face à repercussão social de suas ações.
Nesse sentido, compreende-se que a previdência privada, denominada de previdência complementar, prevista no art. 202 da Carta de 1988, caracteriza-se por ser um sistema de seguro complementar ao regime oficial, de caráter facultativo, e de natureza contratual. A Lei Complementar n. 109/2001 dispõe sobre o regime de previdência complementar ao benefício pago pelo INSS. Já a Lei Complementar nº 108/2001 disciplina a previdência fechada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, inclusive suas autarquias, fundações, sociedades de economia mista e outras entidades públicas. (CARDONE, 1990; TAVARES, 2004).
A assistência social foi inserida na Constituição de 1988 nos arts. 203 e 204, sendo regulamentada pela Lei n. 8.742/93 (Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS), para atender necessidades básicas dos indivíduos, tais como proteção à família, à infância, à adolescência, à maternidade, à velhice e à pessoa portadora de deficiência. Essa assistência destina-se aos indivíduos sem condições de prover o próprio sustento de forma permanente ou provisória, independente de contribuição à seguridade social. (ARAÚJO, 2006; TAVARES, 2004).
Assistência social é definida por Martins (2003, p. 56) como
“um conjunto de atividades particulares e estatais direcionadas para o atendimento dos hipossuficientes, consistindo os bens oferecidos em pequenos benefícios em dinheiro, assistência à saúde, fornecimento de alimentos e outras pequenas prestações. Não só complementa os serviços da Previdência Social, como a amplia, em razão da natureza da clientela e das necessidades providas.”
A principal característica da assistência social é ser prestada gratuitamente aos necessitados. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com os recursos dos orçamentos dos entes federativos e mediante o recolhimento das contribuições previstas no art. 195 da Constituição, além de outras fontes, observando-se as seguintes diretrizes: “I – descentralização político-administrativa das ações; II – participação da população.” (CARDONE, 1990, p. 45).
Geralmente, confundem-se os conceitos, principalmente de Previdência e Assistência Social e essa confusão pode ser desfeita, ao se perceber que cada uma das áreas da Seguridade Social tem princípios próprios e diferentes objetivos. (TAVARES, 2004).
Entre as atividades da saúde e da assistência social uma grande diferença é que a saúde tem o caráter de universalidade mais amplo do que o previsto para a assistência social, pois ela visa garantir meios de subsistência às pessoas sem condições de suprir o próprio sustento, dando especial atenção às crianças, velhos e deficientes, independentemente de contribuição à seguridade social. A principal forma de assistência social, prevista no art. 203, V da Constituição Federal, garante o valor de um salário mínimo mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não ter meios de prover a própria subsistência, ou tê-la provida por sua família. (CORREIA, 2006).
Já à Previdência Social, admite o autor, compete assegurar aos seus beneficiários meios indispensáveis de manutenção, por motivo de incapacidade, idade avançada, tempo de serviço, desemprego involuntário, encargos de família e reclusão ou morte daqueles de quem dependiam economicamente.
A partir desse diferencial é possível divisar os conceitos dos ramos da seguridade social, sendo que a diferença primordial é que a assistência social e a saúde independem de contribuição, e a previdência pressupõe contribuição. (CORREIA, 2006; TAVARES, 2004).
A Constituição de 1988 abordou a saúde como espécie da seguridade social. Dispõe o art. 196 que ela é direito de todos e dever do Estado, devendo ser garantida mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos, e ao acesso universal e igualitário às ações e aos serviços para sua promoção, proteção e recuperação. A execução das ações de saúde pode ser realizada diretamente pelo Estado ou através de terceiros, pessoa física ou jurídica de direito privado, de forma complementar, conforme preconiza o art. 199 da Constituição. (BRASIL, 2003).
O art. 198 da Lei Maior dispõe sobre o Sistema Único de Saúde (SUS), que é um conjunto de ações e serviços de saúde prestado por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, da administração direta e indireta e das fundações públicas, e instituições privadas de forma complementar, com as seguintes diretrizes:
I – descentralização, com direção única em cada esfera de governo;
II – atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;
III – participação da comunidade. (MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO, 2008).
Como mencionado, a Lei nº 8.080/90 é a principal norma que trata da saúde. O art. 2º da Lei nº 8.212/91 dispõe que a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido, por meio de políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doenças e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e aos serviços para sua promoção, proteção e recuperação. (ARAÚJO, 2006).
De acordo com Araújo, o acesso aos programas de Saúde Pública necessariamente devem seguir os princípios da igualdade e universalidade do atendimento a todos e de forma igual, sem qualquer tipo de contribuição, de forma que o atendimento público à saúde deve ser gratuito.
A saúde pública é dever do Estado, logo a prestação do serviço é gratuita, independentemente de ser o paciente contribuinte ou não da seguridade social. O sistema de saúde será financiado pelo orçamento da seguridade social, além de outras fontes (art. 198, § 1º da Constituição). (BRASIL, 2003).
2.3 Princípios Constitucionais da Seguridade Social
Tsutiya (2007) retoma os princípios que regem o Direito da Seguridade Social de acordo com Sérgio Pinto Martins. Subdivide-os em princípios gerais (igualdade, legalidade e direito adquirido); específicos (implícito – solidariedade e explícitos – art. 194, I a VII da CF) e outros.
De acordo com Rocha (2002, p. 35):
“Os princípios constitucionais são os alicerces do ordenamento jurídico, e servem para garantir um estado democrático de direito. Nessa linha, os princípios da seguridade social são compostos por um conjunto de normas programáticas que trazem objetivos orientadores para elaboração das leis e um conjunto de garantias a serem observadas pela administração pública na execução de programas de seguridade social.”
Rocha aponta que esses princípios são aplicados pela previdência social e por toda a estrutura da seguridade social, que abrange os seus três segmentos: além da previdência social, a saúde e assistência social.
a) Princípio da universalidade de cobertura e do atendimento: A seguridade social postula-se na universalidade, ou seja, abrange todos os residentes de um país que, diante de uma contingência terão direito aos benefícios. Contudo, na prática, só terão direito aos benefícios e às prestações da seguridade social de acordo com o disposto na lei. Só tem direito aos benefícios da previdência social (art. 201) a pessoa que contribui. Já as prestações nas áreas da saúde e da assistência social (arts. 196 e 203) são destinadas ao cidadão, independentemente de sua contribuição. Assim, “A seguridade deve abranger a todos que dela necessitam e atender a cobertura dos riscos sociais da forma mais ampla possível.” (RUEDA JR., 2003, p. 14).
b) Princípio da uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais: A Constituinte se preocupou com a uniformidade e equivalência das prestações da seguridade social, uma vez que existiam diferenças entre os direitos do trabalhador urbano e rural. As prestações da seguridade social são divididas em benefícios e serviços. Os benefícios são prestações em dinheiro, tais como a aposentadoria e a pensão. Já os serviços são bens imateriais colocados à disposição da pessoa, como assistência médica, reabilitação profissional, serviço social, etc.
De acordo com Rueda Jr. (2003, p. 17), “[…] a legislação previdenciária instituiu benefícios aos trabalhadores rurais e urbanos inscritos no Regime Geral de Previdência Social (RGPS) sem qualquer distinção.”
c) Princípio da seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços: A seleção das prestações vai ser feita de acordo com as condições econômico-financeiras do sistema que custeia a seguridade social, atendendo as necessidades de benefícios e serviços mais relevantes. A lei irá dispor a que pessoas as prestações serão estendidas. “A seguridade social visa garantir a sobrevivência digna da população de baixa renda e, para isso, um dos mecanismos utilizados é a distribuição de renda.” (ARAÚJO, 2006).
d) Princípio da irredutibilidade dos benefícios: Os benefícios da previdência social devem ter o seu valor real preservado, assegurando ao constituinte a irredutibilidade dos benefícios da seguridade social. Para isso, garante-se reajustamento periódico dos proventos e pensões, aplicando, para os que ganham até oito salários, reajuste pelo INPC, sendo a correção dos benefícios feita de acordo com o disposto em lei, com foco no § 4º do art. 201 da Carta Constitucional. (ARAÚJO, 2006; RUEDA JR.2003).
e) Princípio da equidade na forma da participação no custeio: Este princípio desdobra os princípios da igualdade e da capacidade contributiva. Os contribuintes que se encontram em condições contributivas iguais deverão ser tributados da mesma forma. Assim, a contribuição da empresa será distinta à do trabalhador, que não possui iguais condições financeiras.
Segundo Araújo (2006, p. 21), “O § 9º do art. 195 da Constituição é um exemplo claro de eqüidade no financiamento da seguridade social, ao possibilitar a diferenciação da base de cálculo e alíquota da contribuição, em razão da atividade econômica ou utilização intensiva de mão-de-obra.”
f) Princípio da diversidade na base de financiamento: As fontes de financiamento devem ser diversificadas para garantir a manutenção do sistema de seguridade social. Além das fontes previstas nos incisos I a IV do art. 195 da Carta Magna, instituem-se outras fontes de custeio, desde que por lei complementar, não tendo fato gerador ou base de cálculo de imposto previsto na Constituição, nem sendo cumulativo, conforme art. 195, § 4º c/c art. 154, I do Texto Constitucional. Portanto, o maior número de fontes de custeio deve ser agregado ao sistema de seguridade social, para, dessa forma, diminuir os riscos financeiros desse sistema. (ARAÚJO, 2006; RUEDA JR.2003).
g) Caráter democrático e descentralizado da administração: A gestão da seguridade social tem a participação de todos os envolvidos. Segundo Araújo (2006, p. 22): “Essa gestão é feita com a participação da: a) sociedade civil; b) aposentados e pensionistas; c) trabalhadores em atividade; d) governo federal; e) empregadores. Essa gestão é feita por meio de conselhos espalhados na estrutura do sistema de seguridade social.”
O custeio (art. 195, CF/88) da seguridade social deve ser financiado por toda a sociedade, de forma direta e indireta, por meio de recursos provenientes da contribuição do governo, das empresas e dos trabalhadores. Vale lembrar que, com a reforma da Previdência Social (emenda nº 41/2003), introduziu-se a contribuição dos aposentados para o financiamento do sistema previdenciário. (ARAÚJO, 2006; RUEDA JR.2003).
CONCLUSÕES
O conceito de seguridade social, expresso na Constituição de 1988, constitui grande avanço no processo de redemocratização da sociedade brasileira, em fins dos anos 70. Culminou na Constituinte, ainda que tenha se mantido restrita à previdência, saúde e assistência social. Assim, iniciou-se maior socialização da política, por meio dos mecanismos de gestão e controle social com participação popular – Conselhos e Conferências nos três níveis de governo, viabilizando-se a implementação cotidiana das políticas de seguridade que se politizaram mais, tornando-se ambiente relevante de disputa de projetos societários.
Apontou-se também para uma alocação mais democrática dos recursos públicos, a partir do orçamento da seguridade social, na perspectiva de ampliação da cobertura, visando à universalidade do acesso a direitos sociais legalmente definidos. Portanto, a seguridade social constitui espaço de disputa política que expressa projetos societários, onde se movem os interesses das maiorias, mas estão presentes as marcas históricas da cultura política autoritária no Brasil, que se expressa, teoricamente, pela pouca distinção entre público e privado, pelo clientelismo e pelo patrimonialismo. O resultado desse embate tem forte impacto sobre uma parcela enorme da população que conta com as políticas de seguridade para sua sobrevivência.
Dessa forma, a Seguridade Social calcada na Carta Magna de 88 constitui avanço extraordinário na redução das profundas desigualdades sociais; lutar pelo seu aperfeiçoamento é dever de todos os brasileiros que querem uma nação mais justa e solidária.
Por isto, é urgente criar, em nossa sociedade, maior espírito de preservação e de aperfeiçoamento da Previdência Social, estimulando as chamadas elites pensantes a estudar com mais cuidado o que representa a instituição na melhoria do padrão de vida de tantas localidades que muitas vezes não fazem parte do nosso mapa de preocupações.
Cremos que a Previdência Social carece cumprir o seu papel na construção de um Brasil mais justo e solidário, valendo ressaltar que ela não é propriedade do governo, mas sim da sociedade brasileira.
Informações Sobre o Autor
Luzia Gomes da Silva
Doutoranda do Instituto Catarinense de Estudos Avançados Ltda – ICEA, desde janeiro de 2008, regularmente matriculada na Turma V/I – UMSA/ICEA; Doutoranda da Universidad del Museo Social Argentino, matrícula nº 660007, em Ciências Jurídicas e Sociais; Pós-Graduada na área de Educação, com Especialização em Metodologia do Ensino da História no Processo Educativo, pela Faculdade de Educação São Luís; Bacharel em Direito pela Faculdade de Alagoas/Sociedade de Ensino Superior de Alagoas S/C LTDA, desde dezembro de 2007; Licenciada em História pela Faculdade de Filosofia, Ciências e Letras de Carangola-MG, concluído em julho de 1986.
