A importância do orçamento público

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Resumo: O orçamento público pode efetivamente garantir o planejamento estratégico, a programação de ações e a definição de metas de governança capazes de gerar o bem estar para a população com uma cidade de desenvolvimento controlado e crescimento ordenado. Para isso, faz-se cada vez mais necessário planejar e modernizar a legislação orçamentária, buscando novas proposições para responder aos anseios dos cidadãos. Cumprindo um papel relevante no regramento das atividades orçamentárias e financeiras no País, a Lei Federal nº 4.320/1964, foi aparelhada com a edição da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), que introduziu no arcabouço legal vigente que rege as finanças públicas no País um novo disciplinamento, visando garantir a previsibilidade e o controle da ação do Estado sob o aspecto fiscal, de forma a garantir que a instabilidade e o descontrole das contas públicas não venham a prejudicar a atividade econômica e o contexto social. e a atualização do arcabouço normativo, a começar pela lei de finanças públicas. O conteúdo desse trabalho é resultado da análise de pesquisa bibliográfica que resultou na constatação que quanto mais realista for o orçamento público, mais irá garantir o rumo do  desenvolvimento social e do combate às desigualdades econômicas e regionais. Também trouxe o resumo dos princípios orçamentários, a natureza jurídica do orçamento e a aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Palavras-chave: Origem do Orçamento Público. Princípios do Orçamento. Lei de responsabilidade Fiscal

Abstract: The public budget can effectively ensure strategic planning, action planning and setting goals of governance capable of generating welfare for the population with a controlled development of city and orderly growth. For this, it is increasingly necessary to plan and modernize the budget legislation, seeking new proposals to respond to the needs of citizens. Fulfilling an important role in the establishment of rules of budgetary and financial activities in the country, the Federal Law No. 4,320 / 1964 was equipped with the enactment of Law No. 101/2000 Complementary (Fiscal Responsibility Law), which introduced the existing legal framework governing public finance in the country a new discipline in order to ensure predictability and control of state action under the fiscal aspect in order to ensure that the instability and lack of public accounts will not harm economic activity and the social context. and updating the regulatory framework, starting with the law of public finances. The content of this work is the result of bibliographic research analysis that resulted in the finding that the more realistic is the public budget, more will ensure the direction of social development and the fight against economic and regional inequalities. Also brought a summary of budgetary principles, the legal nature of the budget and the implementation of the Fiscal Responsibility Law.

Keywords: Public Budget Source. Principles of the budget. Fiscal responsibility law

Sumário: Introdução. 1. Justificativa. 1.1 Objetivos Gerais. 1.2 Objetivos Específicos. 2. Referencial teórico. 2.1. Conceito de orçamento.2.2. Ciclos orçamentários.2.3. Princípios do orçamento.3. Siga Brasil: transparência.4. Orçamento participativo.5. Lei de responsabilidade fiscal e planejamento. 6. Emendas constitucionais em saúde e educação. 6.1. Regra de ouro. 7. Constitucionalidade e leis orçamentárias. 8. Procedimentos metodológicos. 9. Analise de dados. Conclusão.

INTRODUÇÃO

O Orçamento Público é um instrumento de planejamento que espelha decisões políticas, estabelecendo as ações prioritárias para o atendimento das demandas da sociedade.

O orçamento deve conter de modo planejado a estimativa da arrecadação de receitas e autorização para a realização de despesas.

O presente trabalho teve por objetivo fazer um estudo sobre a importância do orçamento público e a contribuição da Lei de Responsabilidade Fiscal neste contexto, cuja análise permitiu apresentar, ao final, sugestões de melhoria para aperfeiçoamento do orçamento público.

Para atingir o objetivo proposto foi preciso mostrar o ciclo orçamentário, apresentar as três peças do sistema do planejamento e orçamento: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei de Orçamento Anual.

Também analisou a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) sob n- 101/2000 que estabeleceu normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade que pressupõe ação planejada e transparente que objetiva prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas.

Assim sendo, a sociedade civil tem um papel importante na destinação do orçamento público devendo fiscalizar este processo, seja fazendo analises, fiscalizando a execução, cobrando transparência e idoneidade do poder público. .

1.  JUSTIFICATIVA

A apresentação deste tema visa esclarecer em geral sobre como é elaborado o orçamento público, pois, podemos ver que sem um plano de ação bem elaborado, os Administradores Públicos não podem liderar com confiança ou nem esperar que os outros o sigam com convicção.

Um dos grandes problemas com relação  a este assunto é que a maioria dos orçamentos governamentais é elaborada dentro dos gabinetes dos governantes tornando-se, por este motivo, uma mera peça técnica de previsão de receitas e fixação da despesa, baseada na maioria das vezes, apenas no que foi arrecadado e gasto no ano anterior.

Por fim, a realização deste trabalho, mostra-se muito importante para o aperfeiçoamento do orçamento público e promover avanços nos métodos orçamentários.

OBJETIVOS

1.1  OBJETIVOS GERAIS

Apresentar a real relevância na elaboração do orçamento público, proporcionando uma visão geral, de seus princípios, planejamento, execução e controle.

1.2  OBJETIVOS ESPECÍFICOS

– Conceituar Orçamento Público;

– Definir os Princípios do Orçamento Público;

– Dispor sobre a Legislação Orçamentária;

– Descrever os pontos relevantes da Lei de Responsabilidade fiscal.

2. REFERENCIAL TEORICO

2.1  CONCEITO DE ORÇAMENTO PÚBLICO

Foi na Inglaterra, em 1217, que surgiu o embrião do orçamento público, desde então, os instrumentos para controlar as ações dos governos e dos governantes vêm sendo gradualmente aperfeiçoados.

No século XIX, grande parte dos orçamentos públicos praticados em todo mundo apresentava já semelhanças com as formas atuais de controle, mas foi novamente na Inglaterra que surgiu como instrumento formalmente acabado, por volta de 1822, quando o chanceler do erário passou a apresentar anualmente ao parlamento britânico, um documento que fixava a receita e a despesa de cada exercício. Sua principal função foi possibilitar aos órgãos de representação um controle político sobre os órgãos executivos.

Para Aliomar Baleeiro (2000,p.55), o orçamento público é definido como:

“é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo autoriza, por certo período de tempo, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.”

Para que o orçamento tenha maior êxito, necessário haver um controle sobre as metas e resultados;

 Frezatti (2005 p. 84) define bem o controle orçamentário:

“Controle orçamentário é um instrumento da contabilidade gerencial que deve permitir à organização identificar quão próximos estão seus resultados em relação ao que se planejou para dado período. O gestor deve identificar suas metas, os resultados alcançados, as variações numéricas entre eles, analisar, entender as causas da variação e decidir ações que ajustem as metas no futuro ou que permitam manter aquelas que foram decididas”

  Segundo Angélico, (1995, p.18) orçamento é:

“…um programa de trabalho do Poder Executivo. Programa que contém planos de custeio dos serviços públicos, planos de investimentos, de inversões e, ainda, planos de obtenção de recursos.”

Lima e Castro (2011: 9) reforçam a noção de orçamento:

[…] o orçamento público é o planejamento feito pela Administração Pública para atender, durante determinado período, os planos e programas de trabalho por ela desenvolvidos, por meio da planificação de receitas a serem obtidas e pelos dispêndios a serem efetuados, objetivando a continuidade e a melhoria quantitativa e qualitativa dos serviços prestados à sociedade.

Já a Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000 pelo Congresso Nacional introduziu responsabilidades para o administrador público em relação aos Orçamentos da União, dos Estados e Municípios, como o limite de gastos com pessoal, por exemplo. A LRF instituiu a disciplina fiscal para os três Poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário, estendendo também a disciplina aos Orçamentos de Estados e Municípios.

2.2 CICLOS ORÇAMENTÁRIOS

O ciclo orçamentário, também conhecido como processo orçamentário, pode ser definido como um processo de caráter contínuo e simultâneo, através do qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia a programação de dispêndios do setor público.

Assim as mudanças introduzidas pela Constituição no campo do ciclo orçamentário em especial no seu art. 166, § 3º, I e § 4º -, desdobram-se em oito fases, quais sejam:

a) formulação do planejamento plurianual, pelo Executivo;

b) apreciação e adequação do plano, pelo Legislativo;

c) proposição de metas e prioridades para a administração e da política de alocação de recursos pelo Executivo;

d) apreciação e adequação da LDO, pelo Legislativo;

e) elaboração da proposta de orçamentos, pelo Executivo;

f) apreciação, adequação e autorização legislativa;

g) execução dos orçamentos aprovados;

h) avaliação da execução e julgamento das contas.

A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 165, trata do orçamento público e também coloca as etapas em destaque quando diz:    

“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I – o plano plurianual;

II – as diretrizes orçamentárias;

III – os orçamentos anuais.

§ 1º – A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

§ 2º – A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

§ 3º – O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.

§ 4º – Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional”

 As três etapas que são inseridas no art.165, da CF são: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).

a) Plano Plurianual – PPA

É o primeiro plano que representa o planejamento estratégico do Governo. Segundo o art. 35, do ADCT, da Constituição Federal, o projeto do Plano Plurianual, tem vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato subsequente, será encaminhado pelo Poder Executivo.

Previsto no Art. 165, inciso I, da Constituição Federal, o PPA tem a função de estabelecer as diretrizes, objetivos e metas da administração para as despesas de capital e outras delas decorrentes, abrangendo um período de quatro anos.

O PPA é dividido em planos de ações, e cada plano deverá conter: (i) objetivo, órgão do Governo responsável pela execução do projeto, (ii) o valor, (iii) o prazo de conclusão, (iv) as fontes de financiamento, (v) o indicador que represente a situação que o plano visa alterar, (vi) a necessidade de bens e serviços para a correta efetivação do previsto, (vii) a regionalização do plano.

Cada um desses planos (ou programas), será designado a uma unidade responsável competente, mesmo que durante a execução dos trabalhos várias unidades da esfera pública sejam envolvidas. Também será designado um gerente específico para cada ação prevista no Plano Plurianual, por determinação direta da Administração Pública.

O Decreto nº 2.829, 29.10.1998, que regulamentou o PPA prevê que sempre se deve buscar a integração das várias esferas do poder público (federal, estadual e municipal), e também destas com o setor privado.

A cada ano, deverá ser realizada uma avaliação do processo de andamento das medidas a serem desenvolvidas durante o período quadrienal – não só apresentando a situação atual dos programas, mas também sugerindo formas de evitar o desperdício de dinheiro público em ações não significativas. Com base nesta avaliação é que serão traçadas as bases para a elaboração do orçamento anual.

b) Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO

Conceitua o artigo 165, § 2º: da Constituição Federal:

“A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.”

A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 04.05.2000) ampliou a importância da LDO, determinando a previsão de várias outras situações, além das previstas na Constituição. São elas (i) estabelecer os critérios para o congelamento de dotações, quando as receitas não evoluírem de acordo com a estimativa orçamentária; (ii) estabelecer controles operacionais e suas regras de atuação para avaliação das ações desenvolvidas ou em desenvolvimento; (iii) estabelecer as condições de ajudar ou subvencionar financeiramente instituições privadas, fornecendo o nome da instituição, valor a ser concedido, objetivo etc., sendo importante ressaltar que serão nulas as subvenções não previstas na LDO, excluindo casos de emergência; (iv) estabelecer condições para autorizar os entes a auxiliar o custeio de despesas próprias de outros entes, como por exemplo, gastos de quartel da Polícia Militar, de Cartório Eleitoral, Recrutamento Militar, de atividades da Justiça etc.; (v) estabelecer critérios para o início de novos projetos, após o adequado atendimento dos que estão em andamento; (vi) estabelecer critérios de programação financeira mensal; (vii) estabelecer o percentual da receita corrente líquida a ser retido na peça orçamentária, como Reserva de Contingência.

Além do estabelecimento e definição dos itens acima, a LDO deverá ser acompanhada dos chamados Anexos de Metas Fiscais. Esses Anexos deverão conter: (i) metas anuais para receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida para o exercício a que se referirem e para os dois exercícios seguintes; (ii) a avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; (iii) o demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três últimos exercícios, evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política vigente; (iv) o demonstrativo da evolução do patrimônio líquido nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos; (v) a avaliação financeira e atuarial de todos os fundos e programas de natureza atuarial; (vi) o demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado; (vii) a avaliação dos passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas.

Vejamos abaixo, o modelo de tabela de acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal em seu art.4, parágrafo primeiro.

 

c) Lei Orçamentária Anual – LOA

A lei orçamentária anual abrange o orçamento fiscal disposições contidas no artigo 165, § 5º da Constituição Federal, in verbis:

“§ 5º – A lei orçamentária anual compreenderá:

I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.”

A Lei Orçamentária Anual, prevista no artigo 165, parágrafo 5º da Constituição Federal, constitui o importante instrumento de gerenciamento orçamentário e financeiro da Administração Pública, cuja principal finalidade é administrar o equilíbrio entre receitas e despesas públicas.

O artigo 5º da LRF diz que a LOA demonstrará que está compatível e adequada ao Anexo de Metas Fiscais, analisado na sessão anterior, tendo ainda, por acompanhamento, o demonstrativo de efeitos sobre as receitas e as despesas decorrentes de anistias, isenções, etc.

A proposta da LOA compreende os três tipos distintos de orçamentos, a saber:

A)  Orçamento Fiscal, que compreende os poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, os Fundos, Órgãos, Autarquias, inclusive as especiais, e Fundações instituídas e mantidas pelo ente público; abrange, também, as empresas públicas e sociedades de economia mista em que o Poder Público, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto e que recebam desta quaisquer recursos que não sejam provenientes de participação acionária, pagamentos de serviços prestados, transferências para aplicação em programas de financiamento atendendo ao disposto na alínea "c" do inciso I do art. 159 da CF e refinanciamento da dívida externa.

B)  Orçamento de Seguridade Social, que compreende todos os órgãos e entidades a quem compete executar ações nas áreas de saúde, previdência e assistência social, quer sejam da Administração Direta ou Indireta, bem como os fundos e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; compreende, ainda, os demais subprojetos ou subatividades, não integrantes do Programa de Trabalho dos Órgãos e Entidades mencionados, mas que se relacionem com as referidas ações, tendo em vista o disposto no art. 194 da CF.

C)  Orçamento de Investimento das Empresas Estatais: previsto no inciso II, parágrafo 5º do art. 165 da CF, que abrange as empresas públicas e sociedades de economia mista em que o Estado, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.

2.3  PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO ORÇAMENTO PÚBLICO

Os princípios representam o primeiro estágio de concretização dos valores jurídicos a que se vinculam. A justiça e a segurança jurídica começam a adquirir concretitude normativa e ganham expressão escrita.

Como resultado da história da gestão dos recursos públicos, os princípios orçamentários foram desenvolvidos pela doutrina e pela jurisprudência, permitindo que as normas orçamentárias adquirissem crescente eficácia, ou seja, que produzissem o efeito desejado, tivessem efetividade social e fossem observadas por seus receptores, em especial o administrador.

Estes princípios são:

a) Universalidade – contém todas as receitas e despesas do Estado. O Legislativo deverá conhecer antecipadamente  o montante dos gastos públicos programados que compreende as  receitas e despesas e com isso autoriza a cobrança de receitas até o limite capaz de cobrir as despesas.

b) Anualidade – O princípio nos mostra que o orçamento deve obedecer a um período limitado de tempo e este período corresponde ao ano civil.

c) Unidade – significa que o orçamento deve ser uno, isto é cada unidade governamental deve possuir apenas um orçamento, compreendendo todas as receitas e despesas  do exercício, havendo uma comparação dos dois totais, se há um equilíbrio, saldo positivo ou déficit.

 d) Especificação – tem como finalidade impedir as autorizações globais, tanto na arrecadação de tributos quanto na sua aplicação. Tendo que haver um plano de cobrança de tributos e um programa de investimentos, onde os mesmos terão que ser bem detalhados.

e)  Exclusividade – Tem o objetivo impedir a autorização de conteúdo estranho a fixação das despesas e previsões das receitas, não tendo abertura para créditos suplementares e contratações de operações de créditos.

 f) Orçamento Bruto – todas as receitas e despesas deverão aparecer no orçamento descrito com valores brutos, sem qualquer tipo de dedução.

g)  Não Afetação das Receitas – este princípio determina a não vinculação da receita, onde o legislador não poderá vincular receitas públicas a determinados despesas, órgãos ou fundos, disposto na Constituição Federal no art. 167 IV.

h) Equilíbrio – estabelece que o total da despesa  orçamentária não poderá ultrapassar o da receita orçamentária prevista para cada exercício.

i) Universalidade – O orçamento tem que especificar todas as receitas e todas as despesas, referentes aos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, também os órgãos da Administração Direta e Indireta.

j)  Publicidade – Todo o conteúdo orçamentário tem que ser divulgado através do meio de comunicação, para que a comunidade tenha conhecimento para a eficácia de sua validade.

3.  SIGA BRASIL: TRANSPARÊNCIA

A publicidade das ações e gastos governamentais é uma exigência já destacada na Constituição Federal, no capítulo referente à Administração Pública, quando se indica por princípio constitucional a publicidade, ou seja, comunicar ao público algo que não pode ter caráter reservado. Tal princípio torna-se ainda mais cristalino quando recordamos que os poderes e as funções do Estado justificam-se xatamente por estarem voltados à gestão do interesse público.

De forma mais simples, o governo tem por obrigação dar transparência aos seus gastos: é a conhecida “transparência orçamentária”.

O SIGA Brasil é um instrumento de transparência orçamentária e controle social. A transparência dos atos públicos é considerada hoje um dos principais instrumentos de melhoria da eficiência e efetividade do governo, pois ajuda a prevenir e combater a corrupção, além de aperfeiçoar a base de conhecimentos sobre os quais as políticas públicas são decididas, elaboradas e executadas.

Com o auxílio desse sistema, o cidadão pode fazer o acompanhamento on-line de todo o processo orçamentário, desde o início da elaboração do orçamento, com o envio da proposta do Poder Executivo ao Congresso Nacional, até o término de sua execução, com o pagamento dos bens e serviços contratados.

As potencialidades do SIGA Brasil como suporte para elaboração legislativa, formulação de políticas públicas e realização de pesquisas acadêmicas são incontáveis, e continuarão crescendo à medida que novas bases de dados sejam incorporadas ao sistema.

4. ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

O programa brasileiro de Orçamento Participativo (OP) é um instrumento popular participativo de amplo alcance em que os processos orçamentários públicos, são abertos e transparentes e permitissem aos cidadãos se envolverem diretamente na seleção de resultados de políticas públicas.

Tem-se, assim, que o Orçamento Participativo representa um avanço na democratização da gestão, possibilitando a participação da população na tomada de decisões através da definição de prioridades a partir dos interesses da coletividade.

As experiências na democratização das informações do orçamento participativo  têm demonstrado que deram certo, com isso a sociedade tem a possibilidade de fiscalização das contas públicas.

5. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E O PLANEJAMENTO

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) representou uma relevante mudança institucional e está inserida num contexto de reforma do Estado. Esta assegurada pelo art.24, que trata da competência concorrente de legislar sobre direito financeiro, bem como pelos artigos 163 e 165, parágrafo 9, que determina a regulamentação de matéria financeira.

Flávio da Cruz (2001,p.14) assim entende que:

“A novidade da Lei de Responsabilidade Fiscal reside no fato de responsabilizar especificamente a parte da gestão financeira a partir de um acompanhamento sistemático do desempenho mensal, trimestral, anual e plurianual.”

Vale lembrar que a Lei de Responsabilidade Fiscal sob n- 101/2000, determinou a produção de novas informações para o planejamento, como o estabelecimento de metas, e condições para a execução orçamentária, bem como para a previsão, a arrecadação e a renuncia da receita. O planejamento pode ser considerado um dos aspectos mais importantes da Lei de Responsabilidade Fiscal e mostra que sem o planejamento não se atinge qualquer meta fiscal.

A Lei de Responsabilidade Fiscal dá origem a um sistema de planejamento, execução orçamentária e disciplina fiscal de grande alcance capaz de melhorar o direcionamento das políticas públicas.

Segundo Campello (2003, p. 13):

“Busca a referida Lei, pelas modificações introduzidas, que a eficiência administrativa na gestão fiscal imponha equilíbrio nas contas públicas, a fim de abrir espaço para que as atividades administrativas retornem ao atendimento das necessidades de saúde, educação, segurança, amparo aos idosos, proteção à infância e erradicação da pobreza, surgindo assim o desenvolvimento que a cidadania tanto reclama.”

A Constituição de 1988, no tocante ao planejamento na administração pública, teve a clara preocupação de institucionalizar a integração entre os processos de planejamento e orçamento, ao tornar compulsória a elaboração dos três instrumentos básicos: Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e do orçamento anual.

Sodré (2002) afirma que:

“[…] A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) cria normas que:  (i)melhoram a eficácia dos instrumentos orçamentários, como a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) como mecanismos de planejamento da administração pública; (ii) instituem mecanismos para o controle do déficit público e da dívida consolidada do setor público e (iii) aprimoram a transparência da gestão dos recursos públicos […].”

6.  EMENDAS CONSTITUCIONAIS APLICÁVEIS EM EDUCAÇÃO E SAÚDE

No planejamento de gastos, temos áreas principais que merecem um tratamento diferenciado tais como educação e saúde:

A Emenda Constitucional nº 14 trata do Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF) tem por objetivo melhorar a alocação de recursos na educação que é o berço do desenvolvimento de uma grande nação.

A Constituição Federal, no seu art. 212, diz o município deve destinar à educação, não menos que 25% da sua arrecadação de impostos e transferências. Desses 25%, 60% devem ser destinados ao financiamento do ensino fundamental e os 40% restantes ao financiamento de outros níveis de ensino (ensino infantil).

Além disso, 60% dos recursos do FUNDEF devem ser destinados exclusivamente para o pagamento dos salários dos professores, dados os objetivos de valorização do magistério e de melhoria da qualidade do ensino. E, ainda, é fixado um valor mínimo a ser gasto anualmente com cada aluno.

A Emenda Constitucional da Saúde (EC 29/2000) estabeleceu a vinculação de um percentual de recursos orçamentários dos diversos níveis de governo – União, Estados e Municípios – para o financiamento da saúde que de fato merece um tratamento especial em face de situação caótica dos hospitais.

Para os Municípios, o percentual de vinculação é de 15% de sua receita de impostos e transferências constitucionais. Esse percentual deverá ser atingido no prazo de cinco anos, contados a partir da entrada em vigor da Emenda.

Os Municípios que destinavam, no seu primeiro ano, percentuais inferiores a 15% para o financiamento da saúde, devem aumentá-los gradualmente até o 5º ano após a sua aprovação, reduzindo-se essa diferença à razão de, pelo menos, 1/5 – um quinto – por ano. Como piso mínimo de aplicação no primeiro ano, a Emenda estabeleceu, ainda, o percentual de 7% da receita de impostos e transferências constitucionais.

6.1  A REGRA DE OURO

Segundo o Artigo 167, inciso III da Constituição Federal de 1988:

 “É vedada a realização de operações de crédito que excedam as despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta."

Esta proibição pretende coibir o financiamento, via operação de crédito, de despesas correntes. É matéria orçamentária, ou seja, o limite das operações de crédito é o montante das despesas de capital previsto na lei orçamentária anual.

O cumprimento do limite a que se refere o inciso III, do art. 167 da Constituição, deverá ser comprovado mediante apuração das operações de crédito e das despesas de capital conforme os critérios definidos no art. 32, § 3º, da LRF, que determina in ver bis:

“’§ 3º Para fins do disposto no inciso V do § 1º, considerar-se-á, em cada exercício financeiro, o total dos recursos de operações de crédito nele ingressados e o das despesas de capital executadas, observado o seguinte:

I – não serão computadas nas despesas de capital as realizadas sob a forma de empréstimo ou financiamento a contribuinte, com o intuito de promover incentivo fiscal, tendo por base tributo de competência do ente da Federação, se resultar a diminuição,

Direta ou indireta, do ônus deste;

II – se o empréstimo ou financiamento a que se refere o inciso I for concedido por instituição financeira controlada pelo ente da Federação, o valor da operação será deduzido das despesas de capital”;

Não serão computadas como despesas de capital para esta finalidade:

“I – o montante referente às despesas realizadas, ou constantes da lei.

orçamentária, conforme o caso, em cumprimento da devolução a que se refere o art. 33 da Lei Complementar n° 101, de 2000, transcrito a seguir:

“Art. 33”. A instituição financeira que contratar operação de crédito com ente da Federação, exceto quando relativa à dívida mobiliária ou à externa, deverá exigir comprovação de que a operação atende às condições e limites estabelecidos.

§ 1º A operação realizada com infração do disposto nesta Lei Complementar será considerada nula, procedendo-se ao seu cancelamento, mediante a devolução do principal, vedados o pagamento de juros e demais encargos financeiros.

§ 2º Se a devolução não for efetuada no exercício de ingresso dos

recurso será consignado reserva específica na lei orçamentária para o exercício seguinte.

§ 3º Enquanto não efetuado o cancelamento, a amortização, ou constituída a reserva, aplicam-se as sanções previstas nos incisos do § 3º do art. 23.

§ 4º Também se constituirá reserva, no montante equivalente ao excesso, se não atendido o disposto no inciso III do art. 167 da Constituição, consideradas as disposições do § 3º do art. 32”.

 II – as despesas realizadas e as previstas que representem empréstimo ou financiamento a contribuinte, com o intuito de promover incentivo fiscal, tendo por base tributo de competência do ente da Federação, se resultar na diminuição, direta ou indireta,do ônus deste; e

III – as despesas realizadas e as previstas que representem inversões financeiras na forma de participação acionária em empresas que não sejam controladas, direta ou indiretamente pela União ou pelos demais entes da Federação, excetuando-se aquelas decorrentes da participação em organismos financeiros internacionais. As receitas das operações de crédito efetuadas no contexto da gestão da dívida pública mobiliária federal somente serão consideradas no exercício financeiro em que for realizada a respectiva despesa. As operações de antecipação de receitas orçamentárias não serão computadas para os fins de cumprimento da regra de ouro, desde que liquidadas no mesmo exercício em que forem contratadas.”

O Supremo Tribunal Federal – STF a partir do dia 9 de maio de 2002 tornou sem efeito alguns dispositivos da LRF, como por exemplo, o § 2º do artigo 12. Diz a citada norma:

“O montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária”.

7.  CONSTITUCIONALIDADE E LEIS ORÇAMENTÁRIAS

Há um impasse acerca da possibilidade ou não do controle de constitucionalidade da lei orçamentária na jurisprudência dos Tribunais.

A antiga jurisprudência da Suprema Corte entendeu:

EMENTA: CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COM EFEITO CONCRETO. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS: Lei 10.266, de 2001. I. – Leis com efeitos concretos, assim atos administrativos em sentido material: não se admite o seu controle em abstrato, ou no controle concentrado de constitucionalidade. II. – Lei de diretrizes orçamentárias, que tem objeto determinado e destinatários certos, assim sem generalidade abstrata, é lei de efeitos concretos, que não está sujeita à fiscalização jurisdicional no controle concentrado. III. – Precedentes do Supremo Tribunal Federal. IV. – Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida.” (ADI 2484 MC/DF, Rel(a): Min. CARLOS VELLOSO, Julg: 19/12/2001).

Em outro julgamento, a ação foi julgada procedente para se reconhecer a inconstitucionalidade da desvinculação dos recursos da CIDE prevista na lei orçamentária:

EMENTA: PROCESSO OBJETIVO – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI ORÇAMENTÁRIA. Mostra-se adequado o controle concentrado de constitucionalidade quando a lei orçamentária revela contornos abstratos e autônomos, em abandono ao campo da eficácia concreta. LEI ORÇAMENTÁRIA – CONTRIBUIÇÃO DE INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO – IMPORTAÇÃO E COMERCIALIZAÇÃO DE PETRÓLEO E DERIVADOS, GÁS NATURAL E DERIVADOS E ÁLCOOL COMBUSTÍVEL – CIDE – DESTINAÇÃO – ARTIGO 177, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. É inconstitucional interpretação da Lei Orçamentária nº 10.640, de 14 de janeiro de 2003, que implique abertura de crédito suplementar em rubrica estranha à destinação do que arrecadado a partir do disposto no § 4º do artigo 177 da Constituição Federal, ante a natureza exaustiva das alíneas "a", "b" e "c" do inciso II do citado parágrafo.” (ADI 2925 / DF, Relator(a): Min. ELLEN GRACIE, Julgamento: 19/12/2003).

O atual entendimento da Corte Suprema, trouxe no julgamento da ADI 4048:

EMENTA: MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA N° 405, DE 18.12.2007. ABERTURA DE CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO. LIMITES CONSTITUCIONAIS À ATIVIDADE LEGISLATIVA EXCEPCIONAL DO PODER EXECUTIVO NA EDIÇÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS. I. MEDIDA PROVISÓRIA E SUA CONVERSÃO EM LEI. Conversão da medida provisória na Lei n° 11.658/2008, sem alteração substancial. Aditamento ao pedido inicial. Inexistência de obstáculo processual ao prosseguimento do julgamento. A lei de conversão não convalida os vícios existentes na medida provisória. Precedentes. II. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS ORÇAMENTÁRIAS. REVISÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua função precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu objeto. Possibilidade de submissão das normas orçamentárias ao controle abstrato de constitucionalidade. III. LIMITES CONSTITUCIONAIS À ATIVIDADE LEGISLATIVA EXCEPCIONAL DO PODER EXECUTIVO NA EDIÇÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS PARA ABERTURA DE CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO. Interpretação do art. 167, § 3º c/c o art. 62, § 1º, inciso I, alínea "d", da Constituição. Além dos requisitos de relevância e urgência (art. 62), a Constituição exige que a abertura do crédito extraordinário seja feita apenas para atender a despesas imprevisíveis e urgentes. Ao contrário do que ocorre em relação aos requisitos de relevância e urgência (art. 62), que se submetem a uma ampla margem de discricionariedade por parte do Presidente da República, os requisitos de imprevisibilidade e urgência (art. 167, § 3º) recebem densificação normativa da Constituição. Os conteúdos semânticos das expressões "guerra", "comoção interna" e "calamidade pública" constituem vetores para a interpretação/aplicação do art. 167, § 3º c/c o art. 62, § 1º, inciso I, alínea "d", da Constituição. "Guerra", "comoção interna" e "calamidade pública" são conceitos que representam realidades ou situações fáticas de extrema gravidade e de conseqüências imprevisíveis para a ordem pública e a paz social, e que dessa forma requerem, com a devida urgência, a adoção de medidas singulares e extraordinárias. A leitura atenta e a análise interpretativa do texto e da exposição de motivos da MP n° 405/2007 demonstram que os créditos abertos são destinados a prover despesas correntes, que não estão qualificadas pela imprevisibilidade ou pela urgência. A edição da MP n° 405/2007 configurou um patente desvirtuamento dos parâmetros constitucionais que permitem a edição de medidas provisórias para a abertura de créditos extraordinários. IV. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. Suspensão da vigência da Lei n° 11.658/2008, desde a sua publicação, ocorrida em 22 de abril de 2008.” (ADI 4048 MC / DF, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Julgamento:  14/05/2008).

No mesmo sentido se manifestou o Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 4049:

EMENTA: CONSTITUCIONAL. MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA Nº 402, DE 23 DE NOVEMBRO DE 2007, CONVERTIDA NA LEI Nº 11.656, DE 16 DE ABRIL DE 2008. ABERTURA DE CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS DA IMPREVISIBILIDADE E DA URGÊNCIA (§ 3º DO ART. 167 DA CF), CONCOMITANTEMENTE. 1. A lei não precisa de densidade normativa para se expor ao controle abstrato de constitucionalidade, devido a que se trata de ato de aplicação primária da Constituição. Para esse tipo de controle, exige-se densidade normativa apenas para o ato de natureza infralegal. Precedente: ADI 4.048-MC. 2. Medida provisória que abre crédito extraordinário não se exaure no ato de sua primeira aplicação. Ela somente se exaure ao final do exercício financeiro para o qual foi aberto o crédito extraordinário nela referido. Hipótese em que a abertura do crédito se deu nos últimos quatro meses do exercício, projetando-se, nos limites de seus saldos, para o orçamento do exercício financeiro subseqüente (§ 2º do art. 167 da CF). 3. A conversão em lei da medida provisória que abre crédito extraordinário não prejudica a análise deste Supremo Tribunal Federal quanto aos vícios apontados na ação direta de inconstitucionalidade. 4. A abertura de crédito extraordinário para pagamento de despesas de simples custeio e investimentos triviais, que evidentemente não se caracterizam pela imprevisibilidade e urgência, viola o § 3º do art. 167 da Constituição Federal. Violação que alcança o inciso V do mesmo artigo, na medida em que o ato normativo adversado vem a categorizar como de natureza extraordinária crédito que, em verdade, não passa de especial, ou suplementar. 5. Medida cautelar deferida.” (ADI 4049 MC / DF, Relator(a): Min. CARLOS BRITTO, Julgamento: 05/11/2008).

8. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

A revisão de literatura contemplou, principalmente, os seguintes temas: Definição do Orçamento Público e sua importância, o ciclo orçamentário, os princípios que permitissem aperfeiçoar o orçamento público em conjunto com a lei de finanças n-4. 320/1964 e LRF n-101/2000.

 A proposta metodológica atuou na perspectiva de possibilitar uma trajetória “do caminho conhecimento ao caminho do desenvolvimento.”

A pesquisa bibliográfica procura explicar um problema a partir de referências teóricas publicadas em documentos (…) busca conhecer e analisar as contribuições culturais ou cientificas do passado existente sobre um determinado assunto, tema ou problema (…) constitui geralmente o primeiro passo de qualquer pesquisa cientifica. (CERVO; BERVIAN, 2002, p.65-66)

Oliveira (2001) entende que a metodologia é composta de quatro grandes fases: diagnóstico estratégico, missão da empresa, Instrumentos prescritivos e quantitativos e controle e avaliação.

A técnica bibliográfica visa encontrar as fontes primarias e secundárias e os materiais científicos e tecnológicos necessários para a realização do trabalho cientifico ou técnico-científico (OLIVEIRA, 2002).

Para o desenvolvimento de qualquer pesquisa cientifica, é necessária a definição dos procedimentos metodológicos. Toda e qualquer fonte deve ser referenciada. (SILVA, 2008).

Este tipo de pesquisa busca utilizar material já publicado, constituído basicamente de livros, artigos de periódicos e, atualmente, de informações também pela internet.

Já sobre a elaboração do estudo do caso nesta pesquisa. Sampieri (2006, p.276) destaca que:

“é útil para assessorar e desenvolver processos de intervenção em pessoas, famílias, organizações, países, etc., e desenvolver recomendações ou cursos de ação a serem seguidos. Requerem descrições detalhadas do próprio caso e seu contexto.”

Segundo Lakatos (1985, p.66):

“A pesquisa bibliográfica, ou de fontes secundárias, abrange toda bibliografia já tornada pública em relação ao tema de estudo, desde publicações avulsas, boletins, jornais, revistas, livros, pesquisas, monografias, teses, material cartográfico, etc., até meios de comunicação orais: rádios, gravações em fitas magnéticas e audiovisuais, filmes e televisão.”

CHIAVENATO (1999, p.209) diz que “o planejamento consiste na tomada antecipada de decisões.”.

Diz, ainda, que “O processo decisorial nas organizações ocorre geralmente dentro de três condições ou ambientes: certeza, riscos e incerteza” (CHIAVENATO, 1999, p.293).

Ao tomar decisões, o gestor procura planejar as alternativas e o aperfeiçoamento do orçamento público deve ser bem planejado.

9. ANALISE DE DADOS

Pela analise do estudo, pode-se notar que o orçamento deixou de ser um mero documento estático de previsão de receitas e autorização de despesas para se constituir em um documento dinâmico, solene, de atuação do Estado perante a sociedade, intervindo e dirigindo seus rumos.

O orçamento público é um ato administrativo e deve observar os princípios constitucionais é a medida de rigor e permite que a peça orçamentária seja revista de consistência, tempestividade e clareza.

O controle da gestão pública consiste no acompanhamento das receitas e despesas buscando cumprir toda a legislação vigente e também às metas e limites instituídos pela Lei de Responsabilidade Fiscal que reforçou os mecanismos de planejamento e controle dos recursos públicos.

A Lei de Responsabilidade Fiscal dispõe de controle da execução orçamentária quando prevê a limitação de empenho e movimentação financeira se verificado ao final de um bimestre que a arrecadação poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no anexo de metas fiscais.

Apesar dos avanços na esfera fiscal, há uma enorme diferença do “Plano de Governo” apresentado pelo Candidato antes do pleito e o cumprimento do Governante após o pleito, pois, a maioria esquece as promessas e não cumpre o plano apresentado nos palanques.

Deveria a legislação criar mecanismos de oficializar a obrigatoriedade de publicação na imprensa oficial dos planos de governo de todos os candidatos antes do pleito e a prestação de contas no último ano de mandato do candidato vencedor, pois, tal providência possibilitaria a avaliação do político pela sociedade, e até mesmo de seu partido, frente às promessas feitas na época de campanha eleitoral.

A sugestão deixada com o estudo seria criar uma norma disciplinadora de divulgação dos resultados alcançados pela administração pública no que diz respeito às metas físicas previstas no PPA e na LDO, o que daria maior transparência para o aperfeiçoamento do orçamento público, trazendo uma participação efetiva da sociedade.

CONCLUSÃO

O aperfeiçoamento da legislação sobre finanças públicas no Brasil se faz necessária, pois, quanto mais houver vinculações orçamentárias obrigatórias, maior será o respeito as normas estabelecidas.

A Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe novo enfoque à gestão de recursos públicos, exigindo um aperfeiçoamento técnico na elaboração e execução do orçamento público, com ênfase para o planejamento, provocando mudanças na administração dos recursos públicos.

Este trabalho concentrou-se em mostrar como o orçamento público é importante e deve estar presente no planejamento orçamentário dos Gestores como garantia de benefícios para a sociedade.

 Também é necessário um esforço contínuo de fortalecimento institucional, especialmente nas áreas de transparência e controle .

A sociedade Civil tem o papel importante de pressionar para que suas demandas sejam levadas adiante e os recursos sejam direcionados para as necessidades.

Foram descritos alguns conceitos importantes sobre orçamento público, enfocando a natureza jurídica sob a ótica dos tribunais , os princípios orçamentários e a Lei de Responsabilidade fiscal no contexto orçamentário.

Para enfrentamento do problema, é necessário entender que o orçamento não pode ser compreendido apenas em função do fator financeiro.

O orçamento público vai permitir ao cidadão identificar o plano de ação governamental, bem como saber se as promessas de campanhas do governante eleito estão refletidas ou não nesse programa de governo, podendo cobrar da máquina administrativa o cumprimento da lei, continuamente, com transparência, eficiência e moralidade.

Para isso, o orçamento deve estar vinculado às atividades de planejamento, ou seja, é um modo de estabelecer de forma discriminada todas as fontes e aplicações de dinheiro público e atender as duas funções básicas da administração:

a) Atender às demandas da sociedade;

b) Zelar pelo desenvolvimento do Município.

A disponibilidade dos dados orçamentários para a sociedade é, em si, um avanço. No entanto, para alcançar os resultados é preciso que a sociedade esteja capacitada a compreender e interpretar as informações disponíveis. O SIGA Brasil é um sistema de informações sobre orçamento público, que permite acesso amplo e facilitado ao SIAFI e a outras bases de dados sobre planos e orçamentos públicos, por meio de uma única ferramenta de consulta e deve ser utilizado como exemplo.

Finaliza-se o trabalho aduzindo que o mesmo não esgota o assunto, porém, poderá vir a ser objeto de pesquisa a fim de que o tema aqui dissertado seja mais profundamente investigado.

 

Referencial
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Informações Sobre o Autor

José Rodrigues Carvalheiro Neto

Advogado


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