Gabriel Feil Zanon – Especialista em Direito Tributário. Servidor do Poder Judiciário do Estado de Mato Grosso.
Resumo: A atual degradação ambiental do Brasil não permite que o homem, continue a utilizar dos seus direitos fundamentais garantidos na Constituição Federal como escudo para negligenciar o conteúdo da norma prevista no artigo 225 da Carta da República, especialmente o meio ambiente ecologicamente equilibrado e a sadia qualidade de vida. Para que possamos implementar a sustentabilidade, conciliando o os ditames constitucionais do desenvolvimento econômico e da preservação dos recursos naturais, criou-se academicamente a figura da do direito tributário ambiental, qual consiste na utilização dos mecanismos do Direito Tributário como forma de tutela ambiental. A tributação ambiental objetiva incentivar posicionamentos protetores ao meio ambiente mediante concessão de incentivos fiscais e combater condutas degradantes ao meio ambiente mediante a majorazação de tributos. Desta feita, este artigo possui o escopo em analisar os principais mecanismos do direito tributário em prol da tutela ambiental.
Palavras chaves: Direito tributário. Proteção ambiental. Mecanismos de tutela.
Abstract: The current environmental degradation of Brazil does not allow man to continue to use his fundamental rights guaranteed in the Federal Constitution as a shield to neglect the content of the rule provided for in article 225 of the Charter of the Republic, especially the ecologically balanced environment and healthy quality. So that we can implement sustainability, reconciling the constitutional dictates of economic development and the preservation of natural resources, academically created the figure of environmental tax law, which consists of using the mechanisms of tax law as a form of environmental protection. Environmental taxation aims to encourage protective positions on the environment by granting tax incentives and combat degrading behavior by increasing taxes. This article has the scope to analyze the main mechanisms of tax law in favor of environmental protection.
Keywords: Tax law. Environmental Protection. Guardianship mechanisms
Sumário: Introdução. 1. O direito tributário na tutela ambiental. 2. A efetiva utilização do direito tributário na tutela ambiental. 2.1 Extrafiscalidade: a utilização de benesses fiscais em prol do direito ambiental. Conclusão. Referencias bibliográficas.
INTRODUÇÃO
Atualmente a população vem-se intensificando os efeitos da degradação ambiental gerada pelo uso inadequado dos recursos naturais advindos do desenfreado capitalismo. A visão antropocêntrica[1], tem acarretado prejuízos imensuráveis ao meio ambiente e à sociedade mundial.
O Brasil, no cenário mundial, não está imune aos efeitos maléficos da degradação ambiental, que se estendem a todo o planeta. A dimensão continental territorial dificulta a fiscalização, e, a falta de recursos financeiros para investir em programas de desenvolvimento sustentável, prevenção e recuperação de áreas degradadas, aliadas às parcas políticas públicas efetivas e à falta de consciência ecológica por parte da população e seus representantes, são agravantes que tornam nosso país ainda mais suscetível aos problemas ambientais.
Em busca de soluções para o problema da degradação e a atenuação de suas consequências no país, a administração pública lança constantemente vários projetos, objetivando a conscientização da sociedade e dos setores de produção, para a preservação do meio ambiente como forma de melhoria da qualidade de vida. Não obstante, apenas a educação ambiental não é suficiente para alertar sobre o grave risco trazido pela degradação ambiental, de modo a ocasionar e incentivar a adoção de posturas ambientais,
Uma outra alternativa para tentar controlar a degradação ambiental depende do Poder Legislativo, por meio da criação de leis que venham a proteger efetivamente o meio ambiente e estabelecer sanções concretas para aqueles que as descumprirem. Tais atos normativos elaborados pelo poder legislativo tem extrema importância para a melhoria das condições ambientais, contudo, apenas a mudança e avanço legislativo na proteção, embora colabore, não é o suficiente para equilibrar o desenvolvimento econômico com preservação dos recursos naturais.
Infere-se que o poder público não consegue estancar os efeitos da degradação e implementar políticas públicas de prevenção e recuperação ambiental, de modo que se mostra necessário que toda a sociedade esteja envolvida nas ações em prol do meio ambiente, possibilitando uma vida saudável.
Neste contexto, enxerga-se um forte aliado para a administração pública em busca da proteção ambiental, que é o setor empresarial, setor este taxado como um dos maiores poluidores em virtude da sua alta produtividade e dos processos de industrialização que demandam a atual prática comercial.
Contudo, para aliciar tal parceiro poluidor, faltam incentivos e benefícios para que os empresários deixem de usar os recursos naturais de forma predatória, optando pela sustentabilidade. Afinal, somente há conscientização no momento em que se fala sobre dinheiro,
É neste momento que surge o Direito Tributário como forma de orientação da conduta da sociedade em geral, por meio da criação de incentivos fiscais como ponte para a política de uso sustentável dos recursos naturais pelos empresários, a fim de que, aqueles a adotarem uma postura de proteção ambiental serão beneficiados na carga tributária.
O objetivo desta pesquisa é demonstrar a utilização do Sistema Tributário Nacional como forma de efetivar os valores constitucionais ambientais.
- O DIREITO TRIBUTÁRIO NA TUTELA AMBIENTAL
Com escopo de tutela ambiental, surge ao Estado a possibilidade de utilizar do direito tributário na proteção ao meio ambiente, concedendo incentivos aos agentes econômicos que adotam a política de uso sustentável dos recursos naturais.
Desta feita, surge utilização de tributos com fito ambientalista, no sentido de onerar atividades potencialmente degradadoras do meio ambiente e beneficiar aquelas prezam pela utilização ecologicamente protetora dos bens ambientais.
Sobre proteção ambiental por meio do direito tributário, José Marcos Domingues de Oliveira[2]:
“Depois de um longo período no qual os controles diretos foram, quase exclusivamente, os únicos instrumentos empregados na política ambiental, parece que o fracasso destes tem levado a que se comece a considerar o papel que os impostos verdes (as figuras tributárias com fins ambientais) podem ter no campo da proteção do meio ambiente. A utilização das espécies tributárias, quer para suprir à prestação de serviços públicos ambientais, quer fundamentalmente para orientar a atuação dos contribuintes em face do meio ambiente é imprescindível para a superação da crise ambiental”.
Ainda, pode-se tutelar o meio ambiente através do direito tributário por meio da concessão de estímulos a atividades que não são poluentes, preterindo-as às atividades empresariais poluidoras. Deste modo, a haveria, efetivamente, a concretização dos princípios ambientais do poluidor-pagador, desenvolvimento sustentável, prevenção e precaução.
Esta concretização da tutela ambiental não se dá apenas pela utilização de normas abstratas (princípios), podendo ocorrer também pela instituição de um tributo sobre atividades poluidoras, colocando seu ônus pelo agente degradante.
Tal possibilidade advém da autorização constitucional atribuída à União no artigo 154[3], conhecido como imposto residual.
O professor Pedro de Barros Carvalho[4] conceitual tal dispositivo constitucional:
“(…) impostos previamente indeterminados, que a União fica autorizada a criar, na porção conhecida por residual de sua competência, desde que o faça por lei complementar, fixando-se como parâmetros que não sejam cumulativos, nem venham a ter a mesma hipótese de incidência e a mesma base de cálculo dos impostos adjudicados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.
Regressando ao tema da tutela ambiental através das atividades tributárias, se mostra pertinente premiar atividades que estejam adotando cuidados necessários para preservação dos recursos ambientais, e que, por tal atitude, sejam recompensadas por uma política tributária estatal, e, que o agente causador de prejuízos ambientais, seja obrigado a contribuir de forma efetiva na recuperação dos danos que tenha causado.
Sobre o tema, ensina Fernando Magalhães Modé[5]:
“A aplicação da tributação na defesa do meio ambiente se dá, no mais das vezes, mediante a internalização compulsória dos custos ambientais não diretamente ligados a determinada atividade produtiva ou produto (princípio do poluidor pagador). Assim, se, por exemplo, uma determinada empresa teve seus custos de produção incrementados por conta de investimento para a alteração de seu processo de produção, levando-a a reutilização de rejeitos antes despejados no meio ambiente, a imposição de um tributo à concorrente que não adotou tal medida, e que portanto, tem condições de colocar no mercado um produto concorrente a preço menor, é não somente uma medida de cunho econômico, mas, de distribuição de justiça”.
Assim, uma política tributária ambiental é capaz de incentivar atividades empresariais não poluidoras e desestimular aquelas que agridem o meio ambiente. Tal política estatal pode comportar a utilização de incentivos fiscais, com finalidade de facilitar a produção empresarial que utilize mecanismos não-poluidores, bem como, utilize dos tributos sobre atividades potencialmente e efetivamente danosas ao meio ambiente.
Não bastasse, infere-se que todos os envolvidos nesta relação são beneficiados, pois a empresa, em razão dos incentivos concedidos, agraga imagem positiva perante os consumidores, aumentando sua renda, já o poder público, aufere subsídios para a prevenção e recuperação dos recursos naturais afetados, e, a sociedade, pois o meio ambiente ecologicamente equilibrado gera a melhoria da qualidade de vida da população.
Portanto, a utilização dos tributos na tutela ambiental representa uma da forma eficaz de garantir a preservação do meio ambiente, contribuindo para o direito fundamental da vida.
No ponto, convém relembrar que a Constituição Federal, embora que timidamente, já se preocupa com a utilização do Direito Tributário em prol do Direito Ambiental, ao prescrever que as verbas arrecadadas pela Contribuição de Intervenção no Domínio Público serão destinadas ao financiamento de projetos ambientais relacionados com petróleo e seus derivados[6].
Desta feita, averiguado que o Direito Tributário pode ser utilizado como uma fonte de políticas públicas ambientais, convém analisar os meios da sua efetivação.
- A EFETIVA UTILIZAÇÃO DO DIREITO TRIBUTÁRIO NA TUTELA AMBIENTAL.
No ponto, necessário o estudo das diferentes funções do tributo (fiscal e extrafiscalidade). A denominada tributação fiscal tem como escopo à arrecadação de verbas custeio dos serviços públicos, a chamada função primária do tributo.
Sobre o tema, cita-se o Professor Fábio Canazaro[7]:
“Tributo é um meio para atingir-se um fim. É dever fundamental materializado por meio de uma prestação pecuniária de caráter compulsório, instituído por lei, devido à entidade de direito público e cobrado mediante atividade plenamente vinculada, com vistas à promoção dos direitos fundamentais, seja mediante a geração de receita pública, seja mediante a orientação socioeconômica dos cidadãos. O presente conceito justifica a classificação dos tributos em dois grupos. O grupo dos tributos de natureza fiscal, em que o fim — a promoção dos direitos fundamentais — dá-se a partir da atividade de geração de receita, isso para e momento posterior fazer frente às despesas do Estado (…)”
Sob o prisma da fiscalidade, todos valores levantados pela administração pública servem para encher os cofres públicos, não havendo qualquer vínculo com tais valores.
Já a chamada tributação extrafiscal é orientada para fins diversos que tão somente a captação de dinheiro. O fim perseguido pela extrafiscalidade ocorrerá quando o ente tributante utiliza das espécies tributárias como forma de regularização, orientação ou educação.
Nos dizeres de Paulo de Barros Carvalho[8]:
“vezes sem conta a compostura da legislação de um tributo vem pontilhada de inequívocas providências no sentido de prestigiar certas situações, tidas como social, política ou economicamente valiosas, às quais o legislador dispensa tratamento mais confortável ou menos gravoso. A essa forma de manejar elementos jurídicos usados na configuração dos tributos, perseguindo objetivos alheios aos meramente arrecadatórios, dá-se o nome de ‘extrafiscalidade’”.
Portanto, a extrafiscalidade caracteriza-se pelo exercício da cobrança tributária para atender a outros interesses, que não meramente arrecadatórios. Tal medida é adotada pelo Estado como forma de sanar as externalidades negativas geradas pelas atividades, sempre com o objetivo de corrigir distorções sociais e econômicas, ou ainda fomentar certos comportamentos que prestigiem os valores constitucionais.
Considerando que a função extrafiscal corresponde à interferência estatal para estimular ou desestimular condutas da sociedade, pode-se afirmar que ela pode ser utilizada com vistas à defesa ambiental. É nesta seara que se percebe que o caráter extrafiscal prevalece na utilização dos tributos voltados à questão ambiental, pois seu escopo é orientar condutas não poluidoras e coibir as agressoras ao meio ambiente, ficando a natureza arrecadatória em um segundo plano.
A prevalência do caráter extrafiscal não significa que a função fiscal está superada ou que é menos importante no contexto da utilização dos tributos com conotação ambientalista.
Ela existe (função fiscal) e é evidenciada quando as espécies tributárias são manejadas no sentido de captar e disponibilizar recursos destinados a financiar programas de proteção ambiental. No entanto, não se pode negar que a intenção primária é o estímulo a comportamentos ambientalmente corretos e desestímulo àqueles que não o são.
Dessa forma, percebe-se que ao Estado compete adotar posturas que promovam a tutela do meio ambiente e coibindo aquelas que são fontes de degradação.
2.1 EXTRAFISCALIDADE: A UTILIZAÇÃO DE BENESSES FISCAIS EM PROL DO DIREITO AMBIENTAL
Necessário observar, neste momento, algumas outras benesses fiscais decorrentes do Poder de Tributar, tais como as isenções, a progressividade e a seletividade dos tributos como meio tutelar o meio ambiente. Estes instrumentos tributários configuram importantes instrumentos à disposição da administração pública na busca da proteção ambiental
Os chamados de estímulos fiscais ou benefícios fiscais (isenções tributárias) estimulam os contribuintes a fazerem algo que a ordem jurídica considera conveniente, interessante ou oportuno. Esse objetivo é alcançado pela concessão de benesses ou por intermédio da diminuição ou até da supressão da carga tributária para aqueles que adotam determinado comportamento delimitado pelo ente tributante.
Desta feita, abre-se a oportunidade ao Estado conceder benesses fiscais às empresas reconhecidas como poluidoras, desde que assumam determinada postura pró-meio ambiente. Ao mesmo tempo, estar-se-ia desestimulando atos de agressão ao meio ambiente.
A concessão de benefícios fiscais como instrumento de política ambiental não pode se dar de forma abusiva e servir ao favorecimento de interesses econômicos ou ideológicos de determinados grupos, sob pena de comprometer a justiça fiscal. Sua utilização há de se dar de forma prudente e criteriosa, em respeito aos princípios tributários e ao Sistema Tributário Nacional.
A utilização destes benefícios fiscais como forma de promoção da preservação ambiental se revela algo de grande relevância, já que a manutenção de um meio ambiente ecologicamente equilibrado, além de ser garantia fundamental do indivíduo, reflete diretamente na qualidade de vida da sociedade, melhorando outros setores que também são de responsabilidade estatal, como a saúde pública.
Paulo Henrique do Amaral[9] leciona sobre a utilização dos incentivos fiscais na defesa ambiental:
“Adota-se a expressão ‘incentivos fiscais’ para designar o estímulo dado aos contribuintes por realizarem condutas voltadas à proteção ambiental ou por induzir os contribuintes a não praticarem condutas poluidoras; para tanto, a pessoa política competente poderá diminuir, retirar ou aumentar a carga tributária do sujeito passivo como forma de atender ao seu escopo”.
Conclui-se, portanto, que a concessão desses incentivos pode servir como meio de reestruturação das atividades econômicas e encaminhamento à defesa da causa ambiental, na medida em que as empresas poderão reduzir seus custos, principalmente no que se refere à carga tributária, se adotarem, tecnologias limpas, as quais permitam o desenvolvimento sem que este ocorra à custa da escassez dos recursos naturais.
As isenções tributárias apresentam-se como uma limitação legal do âmbito de validade da norma jurídica que impede que o tributo nasça ou que faz com que surja mitigado.
A lei que fixa as isenções, no momento em que é elaborada e passa a ter efetividade, retira do campo de incidência das normas tributárias determinadas situações fáticas. A obrigação de pagamento dos tributos não chega a nascer, pois a lei protege tais fatos em relação a qualquer cobrança.
De fato, as aptidões para impor a cobrança de tributos, respeitadas as regras de competência prevista na Lei Maior, alberga também a faculdade do ente tributante conceder isenções.
Assim, as isenções, quando ligadas à ideia de incentivos fiscais e de extrafiscalidade, podem assumir inegável conotação ambiental, sendo utilizadas como forma de contemplar as posturas que contribuam para a concretização do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
A progressividade dos tributos também pode ser aplicada com caráter extrafiscal, desestimulando os contribuintes a adotarem comportamentos considerados inadequados frente às disposições legais constitucionais e infraconstitucionais. O sentido extrafiscal torna-se claro quando esta progressividade não tem como objetivo primordial a captação de recursos, mas sim a contemplação de direitos e valores que são tidos como essenciais para o desenvolvimento socioeconômico.
A espécie tributária é progressiva quando as alíquotas são fixadas em porcentagens variáveis e crescentes, conforme a elevação do valor da matéria tributável.
O professor de desembargador federal, Leandro Paulsen[10] conceitua progressividade como:
“A progressividade é uma técnica de tributação através da qual se dimensiona o montante devido de um tributo mediante a aplicação de uma escala de alíquotas a outra escala correlata, fundada normalmente na maior ou menor revelação de capacidade contributiva. O parâmetro de referência para a variação de alíquota geralmente é a própria base de cálculo do tributo. Assim, faz-se com que bases menores suportem alíquota menor e bases maiores suportem alíquota maior (…). Através das alíquotas progressivas é possível fazer com que aqueles que revelam melhor situação econômica e, portanto, maior capacidade para contribuir para as despesas públicas, o façam em grau mais elevado que os demais, não apenas proporcionalmente a sua maior riqueza, mas suportando maior carga em termos percentuais. É, portanto, um instrumento para a efetivação do princípio da capacidade contributiva, mas deve ser utilizado com moderação para não desestimular a geração de riqueza, tampouco desbordar para o efeito confiscatório, vedado pelo art. 150, inciso IV, da Constituição.”
A Constituição Federal prevê a progressividade extrafiscal quando institui, no inciso II do parágrafo primeiro do artigo 156, e no parágrafo quarto do artigo 182, efeito progressivo para o imposto predial territorial urbano quando a propriedade não atender a sua função social. Sabe-se que um dos requisitos indispensáveis para o cumprimento dessa função social é o respeito às normas ambientais.
Sendo assim, o proprietário que desrespeitar o meio ambiente está sujeito ao critério progressivo do imposto predial territorial urbano, o qual aumentará suas alíquotas no tempo com o objetivo de desestimular tal conduta. Não se tem com esta progressividade a finalidade arrecadatória, mas sim a de coibir posturas que não atendam a um dos pressupostos básicos do respeito à função social da propriedade.
Outro instrumento extrafiscal que pode ser manejado para induzir a sociedade a agir deforma a respeitar as disposições ambientais é a seletividade. Tributo seletivo é aquele que onera diferentemente os bens sobre os quais incide em razão de certos critérios. Prevista nos artigos 153, parágrafo terceiro, inciso I e artigo 155, parágrafo segundo, inciso II da Constituição Federal, a seletividade é principalmente aplicada levando-se em consideração a essencialidade dos produtos, mercadorias e serviços.
Neste contexto, permite-se que existam aumentos de alíquotas e de bases de cálculo a produtos e serviços que não se apresentem como essenciais à sociedade, como por exemplo, cigarros e bebidas alcoólicas, desestimulando-se a sua aquisição; e diminuição nestas alíquotas e bases de cálculo em relação àquilo que é necessário às condições mínimas de existência, como os industrializados de primeira necessidade, possibilitando seu acesso à todos os níveis sociais.
Nos dias atuais, os produtos, mercadorias e serviços essenciais não são mais apenas os necessários para a existência humana, mas sim aqueles considerados imprescindíveis para que a pessoa possa viver com dignidade.
Nesses termos, tem-se que o conceito de essencialidade não está restrito apenas à satisfação das necessidades primárias, aquelas que garantem ao indivíduo apenas sua subsistência. O conceito abrange também aquilo que se apresenta como indispensável à manutenção de um padrão mínimo de vida, condizente com o lugar, o tempo e a sociedade em que se vive.
Logo, conclui-se que o meio ambiente ecologicamente equilibrado, enquanto condição indissociável da qualidade de vida da população, configura-se como um bem essencial e necessário para a garantia do bem estar individual e coletivo. Não há como estabelecer condições mínimas de existência, com um padrão aceitável, em um ambiente totalmente degradado.
Utilizando a seletividade como forma de efetivar o valor constitucional da defesa ambiental, pode-se coibir o manejo e consumo de produtos e mercadorias perigosas e nocivas ao meio ambiente, além de serviços que sejam prejudiciais e que representam potenciais ofensas aos recursos naturais. De outra banda, a seletividade também está apta a incentivar o consumidor a prestigiar os produtos e mercadorias que sejam produzidos mediante a adoção de tecnologias que minimizem ou anulem os danos ambientais.
CONCLUSÃO
O direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado é um direito fundamental e essencial ao indivíduo, conforme exegese do art. 225 da Constituição da República Federativa do Brasil, e, diante da sua importância, pois é direito transindividual, merece uma maior tutela por parte da administração pública e da sociedade como um todo.
Não obstante eventuais ações protetivas por parte da sociedade, incumbe ao Poder Público um papel de suma importância na tutela ambiental, através das atividades que desempenha, dentre elas, em especial, a tributária. Dentre os mecanismos de proteção ambiental que dispõe o Estado, sobressaem-se dois mecanismos decorrentes do poder tributário, a função fiscal e a extrafiscal. A primeira destina-se a captação de recursos, quais podem ser destinados a projetos ambientais; já a segunda função, poderá ser utilizada como meio de coerção ou educação para aqueles agentes poluidores, ou, ainda, poderá ser utilizada como forma de beneficiar aqueles agentes que praticam suas condutas com pensamentos pró-meio ambiente.
Desta feita, realizado estudo à luz da Constituição Federal da República Federativa, bem com do Código Tributário Nacional, encontraram-se mecanismos próprios do Direito Tributário aplicados à tutela transindividual do meio ambiente.
Portanto, diante do exposto no bojo deste trabalho, podemos concluir que a tributação ambiental se monstra uma eficaz ferramenta na preservação do meio ambiente, vez que o tributo não corresponde a uma sanção, e, não há óbice para que possa ser utilizado na arrecadação para o bem estar comum, tutelando e preservando o meio ambiente.
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[1] “(…) O antropocentrismo e o ecocentrismo são favoráveis ao consumo humano de animais, mas por premissas diversas. Para os antropocêntricos, decorre da liberdade humana de escolha da sua alimentação não sendo prejudicial à sua saúda (se for racional), ainda gerando uma sensação de bem-estar. AMADO, Frederico Augusto Di Trinidade. Direito ambiental esquematizado. – 7ª. ed. rev. e atual. – Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO, 2016.
[2] OLIVEIRA, José Marcos Domingues de. Direito Tributário e Meio Ambiente: proporcionalidade, tipicidade aberta, afetação da receita. 3. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2007.
[3] CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Art. 154. A União poderá instituir:
I – mediante lei complementar, impostos não previstos no artigo anterior, desde que sejam não-cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição;
[4] CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 24. ed. – São Paulo : Saraiva, 2012.
[5] MODÉ, Fernando Magalhães. Tributação Ambiental: a função do tributo na proteção do meio ambiente. Curitiba: Juruá, 2004.
[6] Art. 177. Constituem monopólio da União:
- 4º A lei que instituir contribuição de intervenção no domínio econômico relativa às atividades de importação ou comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados e álcool combustível deverá atender aos seguintes requisitos:
II – os recursos arrecadados serão destinados:
- b) ao financiamento de projetos ambientais relacionados com a indústria do petróleo e do gás
[7] CANAZARO, Fábio. Essencialidade tributária: igualdade, capacidade contributiva e extrafiscalidade na tributação sobre o consumo. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2015
[8] MARTINS, Ives Gandra da Silva; CARVALHO, Paulo de Barros. Guerra Fiscal: reflexões sobre a concessão de benefícios no âmbito do ICMS. São Paulo: Noeses, 2012.
[9] AMARAL, Paulo Henrique do. Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007.
[10] PAULSEN, Leandro. Curso de direito tributário completo / Leandro Paulsen. – 8.ed. – São Paulo: Saraiva, 2017.
