A tributação excessiva e a difícil tarefa de sua redução sob a ótica da lei de responsabilidade fiscal

Resumo: O presente trabalho tem por objetivo discutir o problema da tributação excessiva brasileira e o específico entrave trazido pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Se é inegável que o país tem altíssima carga tributária e que deve passar por uma reforma estrutural no seu sistema não apenas para otimização arrecadatória, mas também redução de seu peso, é preciso vislumbrar a forma pela qual isto seria possível. Neste contexto, examina-se a Lei de Responsabilidade Fiscal, pois diminuir alíquotas, bases de cálculo, ou conceder isenções, dentre outros, consubstanciam o instituto da renúncia de receita cujos requisitos são bem rígidos. E, não obstante o caráter moralizador da norma, tem consequência pouco visualizada, qual seja, obstáculo prático ou jurídico à redução da carga tributária.

Palavras-chave: Carga tributária excessiva. Renúncia de Receita. Inviabilidade prática de redução.

Sumário: Introdução. 1. A tributação excessiva. 1.1. Introdução. 1.2. O emaranhado sistema tributário brasileiro. 1.3. Realidade brasileira quanto aos abusos acusatórios. 2. A lei de responsabilidade fiscal. 2.1. Renúncia de receita x redução da carga tributária. 2.1.1. Breves noções sobre receita pública. 2.1.2. O Instituto da renúncia de receita pública e a relação com a carga tributária. Considerações finais. Referências Bibliográficas.

INTRODUÇÃO

O presente estudo pretende ao esmiuçamento de consequência ignorada decorrente de requisitos previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal quando da intenção de proceder-se à renúncia de receitas, qual seja, a dificuldade da redução da carga tributaria.

É crescente a preocupação com o aumento da carga tributária no Estado brasileiro. O que se tem certeza, no entender dos economistas, é que para a saúde da economia, cedo ou tarde, será necessária uma reforma tributária não unicamente para simplificar o modelo extremamente complexo tributário posto aos contribuintes, mas também para diminuir a arrecadação.

Não existe norma constitucional que defenda que o aumento da arrecadação tributária é índice almejado ou indicativo de crescimento estatal. Ou seja, é erro grosseiro sempre ter este objetivo. O Estado precisa atuar com um determinado limite orçamentário e não buscar sempre outras fontes onerando o contribuinte.

O que se vê, entretanto, é o entendimento de que a diminuição da arrecadação é medida rechaçada pelo próprio legislador.

A Lei de Responsabilidade, Lei Complementar 101 de 04.05.2000, não obstante sua reconhecida finalidade moralizadora da gestão fiscal, traça impedimento prático a uma eventual redução da carga tributaria, pois descreve em seu art. 14 que a renúncia deve vir acompanhada de medidas de compensação, tais como aumento do elemento quantitativo da obrigação tributária ou mesmo a criação de novos tributos ou, como hipótese alternativa às medidas compensatórias, demonstração de que a medida não afetará as metas fiscais.

O que a prática ensina é que não importa a medida ou saída jurídica que camufle a renúncia, o Estado, pela medida, sempre arrecadará o mesmo ou mais. A este não fará muita diferença.

Bem descreve o raciocínio fazendário no bordão popular do lençol curto: “cobre-se de um lado, descobre-se de outro”. É comum ver o fisco alardear com entusiasmo uma diminuição de determinada carga tributária, mas esconder que outra área ou classe econômica está sofrendo para compensar o déficit daquela arrecadação.  

 Com isto, pretende o presente trabalho demonstrar que a situação caminha à insustentabilidade e a necessidade de criação de compromisso com a redução da carga tributária.

1 A TRIBUTAÇÃO EXCESSIVA

1.1 INTRODUÇÃO

Não é novidade alguma que a carga tributária brasileira segue onerando o contribuinte em patamares altíssimos. E várias são as suas justificativas, plausíveis ou não.

O primeiro deles é a própria forma de estado brasileiro que confere autonomia a todos os seus entes federativos, reservando, entretanto, a soberania somente à manifestação de poder central.

A forma de estado federação por si só, não é justificativa para altas cargas tributárias como o exemplo do modelo americano que, apesar de chamado de confederação, é uma variação de um estado federativo com nuances próprias e no qual se inspirou o próprio modelo brasileiro. Ali é inegável a reafirmação do sucesso de seu modelo com tributações mais racionais e preocupadas com o crescimento.

No Brasil, além da forma federativa que suporta três esferas de entes autônomos, incluído o anômalo Distrito Federal, cada um destes possui divisão em Poderes.

Assim, à exceção dos Municípios que não possuem Judiciário, os Estados, Distrito Federal e União precisam criar e manter seus próprios órgãos Legislativos, Executivos e Judiciários, e ainda os Ministérios Públicos e Tribunais de Contas.

Manter estas estruturas é extremamente dispendioso para os contribuintes. Observa-se, por outro lado, que doutrina pátria, principalmente manifestada em fóruns nacionais, é bastante crítica sobre a manutenção de alguns destes órgãos com orçamento próprio sendo o exemplo, por excelência, as câmaras municipais.

Nestas não é incomum que as pautas dominantes no cotidiano sejam meras disposições de nomeações de praças, ruas, concessões de honrarias e criação de datas especiais. Na verdade, as relevantes funções desta casa legislativa são exercer o controle externo e disposição sobre o orçamento, já que a edição de normas outras restam extremamente mitigadas[1].

Uma vez ou outra, determinado ente da federação edita norma que o Supremo Tribunal Federal entende por inconstitucional baseado em vício de competência. Visualizado este cenário, vê-se perceptível que o Município não pode legislar sobre quase nada, exemplificativamente; quando tentou o município de Manaus legislar sobre tempo de estacionamento em shoppings, o Judiciário entendeu que a matéria seria de direito civil cuja competência privativa é da União e, portanto, inconstitucional; quando um município edita normas para bem fluir o trânsito, qualquer que seja, o Judiciário as julga inconstitucionais por violar a competência da União para legislar sobre trânsito.

Ora, não basta o legislativo municipal defender que determinada norma é afeta à assunto de interesse local pois muito tem se esvaziado a sua atuação normativa devido à abrangência genérica e entrelaçadas das competência constitucionais da União e Estados.

No mais, são estes os órgãos que gerem os recursos públicos para bem prestar a função institucional constitucional e servir o povo.

O pior é que estes poderes nunca se satisfazem em gerir determinada monta de recurso, sempre querem mais. E por que? Primeiro, por razão da cultura corrente do administrador público de que não se deve poupar o orçamento concedido, pois se gastado quantia inferior, a diferença precisa ser devolvida e, no orçamento subsequente, pode ser cortada. Portanto, por isto, o orçamento sempre é comprometido em sua totalidade, não havendo política de economia.

Em segundo lugar, e disparadamente o fundamento mais relevante levantado para o crescimento dos gastos públicos que mais a frente será abordado em capítulo próprio, fala-se sobre os custos dos direitos, em especial os prestacionais.

Defendem os gestores públicos e legisladores que o Executivo precisa cada vez mais de recursos para a realização de seus projetos de cunho constitucional social. Infelizmente, mesmo sabendo que o déficit é gerado por corrupção em grande parte, esta ideia leva a uma prática desenfreada que não encontra grandes barreiras no ordenamento jurídico, nem mesmo na lei de Responsabilidade Fiscal que até incentiva o aumento arrecadatório e cria obstáculos à diminuição.

 O problema da tributação excessiva é bem sério e já começa a ser debatido em corridas eleitorais. Não é possível, entretanto, alardear grandes esperanças, pois não basta uma reforma tributária para simplificar o sistema, é necessário uma sincera redução da carga tributária atual.

E diz-se precisar ser sincera, pois em diversas ocasiões o governo a título do banalizado e desnaturado principio da igualdade tributária e capacidade tributária, mascaradamente, deixa de onerar alguns para onerar outros, mas a arrecadação e carga tributária não diminui de verdade. Nunca é esta a intenção.

1.2 O EMARANHADO SISTEMA TRIBUTÁRIO BRASILEIRO

Hely Lopes Meirelles[2] descreve que a experiência constitucional brasileira já tentou dar autonomia aos municípios sem dar uma autonomia orçamentária ou financeira. No entanto, não houve êxito na prática, por ter que pleitear recursos para os deveres constitucionais mais básicos, os municípios jamais foram autônomos, senão no texto constitucional.

Percebendo-se disto, o constituinte de 1988 deu a autonomia financeira não unicamente aos Estados e União, mas a todos os entes federativos no qual se inclui os municípios. E para isto, criou uma gama de impostos e contribuições, em tese, até bem delineados para cada um.

Com isto se possibilitou a criação de mais de 5.570[3] sistemas tributários autônomos nos limites constitucionais no ordenamento jurídico brasileiro. Além disto, cada contribuinte integrante de um município se sujeita à tributação de 3 entes federativos (município, estado e União) não podendo um invadir a competência do outro sob pena de ferimento ao pacto federativo. Resultado: um grande mosaico tributário.

1.3 REALIDADE BRASILEIRA QUANTO AOS ABUSOS ARRECADATÓRIOS

A situação delicada é brilhantemente exposta pelo professor Hugo de Brito Machado, razão pela qual se transcreve passagem pertinente[4]:

“Nossa carga tributária é maior porque pagamos ao ganhar e pagamos também, ao gastar. (…)

Para gastar temos que ganhar. Quem ganha até R$ 1.164,00 por mês é isento do imposto de renda e tem carga tributária de 26,63%, correspondente aos tributos sobre consumo. Quem ganha acima dessa quantia e não mais R$ 2.326,00 teve descontado, na fonte, imposto de renda de 15% e tem uma carga tributária de 41,63%. E quem ganha mais de R$ 2.326,00 por mês teve descontado, na fonte, imposto de renda de 27,5%, suportando, assim, uma carga tributária de 54,13%.

Qualquer brasileiro, com rendimento mensal superior a R$ 2.326,00, entrega ao governo mais da metade do que ganha acima desse valor. Tudo isso, sem falar no IPTU (imposto sobre propriedade predial e territorial urbana), no IPTVA (imposto sobre veículos automotores), no IPI (imposto sobre produtos industrializados), no IOF (imposto sobre operações financeiras), no imposto de importação, nas contribuições sobre folha de salários ou de proventos dos inativos etc. Verdadeiro confisco, não obstante a vedação constitucional (art. 150, IV)”.

Os dados foram apresentados em edição de dois mil e seis e mostram nitidamente que a carga tributária já era insustentável, mas o pior é confirmar que nunca diminuiu, exceto quanto aos tributos sem finalidade arrecadatória, quais sejam, aqueles extrafiscais cujas alíquotas variam de acordo com o objetivo do governo de incentivo ou desencorajamento de determinada prática.

Outra opinião balizada sobre o tema é a de Josué Lafayete Petter[5]:

“(…) pode-se dizer que os tributos constituem forma que o capitalismo encontrou para evitar a estatização da economia. Por isso não pode a carga tributária ser de tal monta que acabe desestimulando a própria atividade econômica. O Brasil, como todos os seu tributos e alíquotas elevadas, já enfrenta uma realidade de desestímulo da atividade econômica. Além disso, o governo (federal) tem sistematicamente batido recordes de arrecadação. Inobstante este aspecto – de imensa transferência de recursos particulares ao Estado – nunca há dinheiro para obras e serviços essenciais.

Isso sem falar que o modelo federalista brasileiro, – tripartide – resulta em intermináveis controvérsias no que diz respeito à tributação”.

De verdade, apesar do deferimento constitucional e infraconstitucional, há imaturidade dos governantes brasileiros para terem a liberdade de buscar novas fontes tributárias para seus objetivos. O dinheiro público é minado por corruptores que desvendam maneiras das mais escancaradas às mais sofisticadas de retirar uma parte para si.

Como entender possível que a gestão irresponsável e ímproba destes governantes possa transferir a conta de “rombos ilegais” ao contribuinte? Sobre isto já ensina Lafayete Petter: “(…) a ineficiência da administração (…) pressiona a criação de mais e mais hipóteses de incidência tributária, onerando mais aqueles que já contribuem.”[6]

2 A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

A Lei de Responsabilidade Fiscal é norma que pretende a responsabilidade na gestão fiscal por meio de ações transparentes, preventivas e corretivas sobre riscos que possam afetar o equilíbrio das contas públicas. E, sem dúvida, é bem sucedida no que se propõe, tem importância moralizadora inegável, tanto que chega ser citada como “um código de conduta”[7] para os administradores públicos na administração das finanças do erário.

Há quem defenda que a lei foi promulgada no ano de 2000 como resultado de clamor da opinião pública e mídias brasileiras, inconformadas com os atos de improbidade com o patrimônio do povo.

Numa visão mais realista da justificação originária da edição da lei, bem explica Regis Fernandes de Oliveira que no Brasil havia se disseminado a ideia de prevalecimento da impunidade a todo o custo: “Tudo é permitido se não é descoberto”. Neste cenário, o Brasil foi impelido indiretamente pelo Fundo Monetário Nacional à regulação de transparência das contas ou não mais teria recursos daquela entidade[8]. A bem da verdade, os políticos congressistas não editaram uma norma que “dificultava” a administração costumeira já arraigada que eles tinham por razão de um clamor popular por si, mas por interesse em conseguir mais recursos internacionais.

“Adveio a Lei de Responsabilidade Fiscal por exigência do Fundo Monetário Internacional que, por meio de Comitê Interino entendeu que graças a sua experiência na área da gestão de finanças públicas e à universalidade de seus países membros, o FMI está bem situado em liderar a promoção de uma maior transparência fiscal. Assim, o Comitê Interino procura estimular os países-membros a aplicarem o presente Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal. Em sendo assim, no “pacote” de transações financeiras com o Brasil, o FMI exigiu a aprovação de texto normativo que desse visibilidade às contas públicas”.

Além do nítido intuito ético, é também manifestação de viabilização de eventual adoção de uma administração gerencial pautada no controle de gastos e resultados, em contraposição àquela que se diz burocrática.

Quanto a sua abrangência, descreve a Lei Complementar, de forma detalhada, o rol dos responsáveis pela sua obediência. De forma que não é difícil perceber que foi a intenção do legislador a fixação da maior abrangência possível, incidindo sobre a União, Estados, Municípios e Distrito Federal, compreendidos nestas proposições o Executivo, Legislativo, Judiciário, bem ainda a administração indireta de direito público, fundos e entidades estatais dependentes.

É bem vasto o conteúdo da Lei de Responsabilidade, rico ainda em disposições que tangenciam outras normas, em especial a Lei 4.320/1964. Na oportunidade, pode-se dizer que os objetivos das duas normas são distintos. Enquanto a Lei nº 4320/64 estabelece as normas gerais para a elaboração e o controle dos orçamentos e balanços, a Lei de Responsabilidade Fiscal, por sua vez, estabelece normas de finanças públicas voltadas para a gestão fiscal.

2.1 RENÚNCIA DE RECEITA X REDUÇÃO DA CARGA TRIBUTÁRIA

2.1.1 BREVES NOÇÕES SOBRE RECEITA PÚBLICA

Receita é entrada definitiva de dinheiro ao erário público, razão pela qual não se confunde com ingressos públicos em sua completude.

Assim, pretendendo afastar eventual confusão, a diferenciação entre receita e ingresso há de ser dirimida. Ingresso ou entrada é todo recurso obtido pelo Estado aos cofres púbicos, já receita é somente aquilo que passa a integrar o patrimônio público com definitividade. De forma que todo ingresso caracteriza uma entrada, mas nem sempre a uma receita.

Em suma, conceitua-se receita pública:

“É o conjunto de ingressos financeiros, com fontes e fatos geradores próprios e permanentes, que produz acréscimos patrimoniais, sem gerar obrigações, reservas ou reivindicações de terceiros. É, portanto, entrada definitiva de dinheiro aos cofres públicos.”[9]

No mesmo sentido leciona o conceito clássico e preciso de Aliomar Baleeiro que descreve como receita pública “a entrada que, integrando-se no patrimônio sem quaisquer reservas, condições ou correspondência no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo”[10]

Levanta a doutrina que as principais classificações da receita levam em conta 04 critérios relevantes; a) quanto à natureza; b) quanto à regularidade; c) quanto à origem e; d) quanto à categoria econômica (critério legal).

Quanto à natureza podem ser vistas como orçamentárias ou extraorçamentárias. Esta classificação é manifestação direta da diferenciação entre receita e ingresso pois por orçamentárias entende-se os recursos que o Estado arrecada para incorporação definitiva ao seu patrimônio, já a extraorçamentárias são tidas como os ingressos financeiros transitórios e de caráter temporário, passíveis de devolução em momento posterior, de forma que não pertencem ao estado e não são incorporadas ao orçamento.

Podem ser classificadas como ordinárias ou extraordinárias levando em consideração o critério de regularidade. São ordinárias as receitas provenientes de arrecadação permanente e estável, arrecadadas regularmente, como são os tributos em geral. Por extraordinárias descrevem-se aquelas eventuais ou imprevisíveis que não integram permanentemente o orçamento, tais como doações, legado, indenizações, heranças vacantes e tributos especiais criados a partir de circunstâncias emergenciais temporárias[11].

Noutro critério, quanto à origem, são divididas em derivadas e originárias. As originárias são aquelas que são obtidas a partir da exploração do próprio patrimônio estatal e sem o exercício do seu poder soberano, no qual o Estado atua da mesma forma que o particular com suas peculiaridades inerentes. As derivadas, também chamadas de tributárias, são aquelas provenientes da exploração do patrimônio alheio particular a partir do exercício do poder de tributar.

Por fim, o quarto critério, firmado a partir da categoria econômica, também denominado de critério legal, separa a receita pública em corrente ou derivada. Neste ponto é difícil encontrar uma formulação conceitual que não seja a mera repetição daquilo que diz a lei ser de capital ou corrente, talvez seja esta mesmo a melhor forma de se identificar uma ou outra, ou sempre parecerá imprecisa qualquer conceituação. Vejamos, senão, o art. 11 da Lei 4.320/1964:

“Art. 11. A receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômicas: Receitas Correntes e Receita de Capital.

§1º – São receitas correntes as receitas tributárias, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes.

§2º – São Receitas de Capital as provenientes de realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesa de Capital, e ainda, o superávit Orçamentário Corrente”.

Não obstante, arriscando um conceito, cita-se a doutrina de Ricardo Damasceno de Almeida e Marcelo Jucá Lisboa que diz serem as receitas correntes aquelas resultantes da atividade própria da administração (Estado como agente arrecadador e agente econômico), com exclusão das provenientes de alienações de bens e das definidas como de capital pela lei.

Noutro compasso, continuam os autores que receitas de capital são aquelas que geram movimentos contábeis tanto no ativo quanto no passivo. Destinam-se, precipuamente, a fazer frente às despesas com investimentos, exigindo-se um sacrifício patrimonial para serem obtidas.

2.1.2. O INSTITUTO DA RENÚNCIA DE RECEITA PÚBLICA E A RELAÇÃO COM A CARGA TRIBUTÁRIA

Neste cenário pátrio antes descrito, editou-se a Lei Complementar 101/2000 na qual consta de seu conjunto normativo o art. 14, objeto nodal deste estudo que ora se transcreve:

“Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:

I – demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;

II – estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição”.

Esta norma é concretização de regramento descrito no artigo 165, §6º da Carta Constitucional brasileira:

“§ 6º – O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia”.

Trata, enfim, da regulação da renúncia de receita, instituto que é título da seção II, integrante do Capítulo III da dita lei específica.

Por fim, perfilhando um caminho conceitual, Leandro Eustáquio explicita que renúncia de receita é o ato pelo qual a Administração Pública extingue, unilateralmente, a obrigação de pagamento de um crédito que lhe é devido.[12]

Lafayete Josué Petter prefere situar o instituto a partir de sua casuística:

“ocorre quando se estabelece anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições e outros benefícios que correspondam à benefícios diferenciados (art. 14, §1º)”[13].

A sua finalidade pelo mens legis é bem intencionada. O objetivo da norma é afastar rivalidades entre Municípios e Estados que disputam tributos e investimentos em seus territórios, de forma que houve grande passo na limitação de possíveis conflitos entre entes que diminuam a sua carga tributária para atrair investimentos em detrimento de outros entes que acabam sendo prejudicados. Desta maneira, a renúncia de receita, através de concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária, deve estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar a sua vigência e demonstração de que não haverá afetação das metas fiscais ou adoção de eventuais medidas compensatórias justamente para que não se viole metas fiscais, ou seja, não diminua a arrecadação.

Regis Fernandes de Oliveira aborda o assunto da seguinte forma:

“Todas as formas de renúncia de receita levam a odiosas situações, normalmente em prejuízo do erário. Objetivam, evidentemente, melhoria das condições locais. No entanto, as medidas são feitas de forma atrabiliária e sem qualquer fundamento legal. Basta a elas o cunho político irresponsável. Agora, a lei corta quaisquer tentativas de benefício indevido, em detrimento de outro ente ou mesmo em detrimento da União ou do Estado, que, ao final, irá suportar a renúncia mediante repasses de recursos”.[14]

Antes da Lei de Responsabilidade Fiscal era comum, portanto, conceder benefícios para atrair maiores investimentos. Nessa linha aponta Harrison Leite:

“Ocorre que diversos benefícios fiscais foram concedidos sem análise acurada dos seus efeitos orçamentários. É dizer, quando se concede um benefício, fatalmente há reflexos no orçamento, na parte das receitas. E, se a receita é afetada, poderá haver distúrbios em diversas áreas, incluindo-se aí as metas de investimentos, a necessidade de redução de gastos, a impossibilidade de aumentos salariais, dentre tantos outros”.[15]

Por fim, para a materialização da renúncia de receita é preciso atender aos requisitos dispostos na norma. Assim, a renúncia deverá estar obrigatoriamente; a) acompanhada de estimativa de impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar a sua vigência e nos dois subsequentes e; b) habilitada a atender ao disposto na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Além destes requisitos, há ainda a necessidade de atendimento de uma das condições alternativas: a) demonstração de que a renúncia foi considerada na estimativa da Lei Orçamentária Anual e não afetará metas fiscais ou; b) adoção de medidas de compensação tais como: elevação de alíquotas, alteração da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

Essas últimas são as condições mais importantes para a definição se haverá de existir ou não medidas de compensação. Com isto, pode-se frisar a premissa óbvia de que a redução da carga tributária deve seguir os regramentos atinentes à renúncia de receita, mas que somente há verdadeira diminuição da carga tributária se não houver redirecionamento das despesas em medidas compensatórias.

Não há muita doutrina sobre a primeira condição alternativa acima, todavia, é possível dizer é que bem mais difícil a demonstração de que a renúncia não afetará as metas fiscais do que se prever medidas de compensação.

A LRF determina que no Anexo de Metas Fiscais serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes e conterá minucioso quadro de informações composto por uma série de demonstrativos[16]:

“Demonstrativo I – Metas Anuais;

Demonstrativo II – Avaliação do Cumprimento das Metas Fiscais do Exercício Anterior;

Demonstrativo III – Metas Fiscais Atuais Comparadas com as Metas Fiscais Fixadas nos Três Exercícios Anteriores;

Demonstrativo IV – Evolução do Patrimônio Líquido;

Demonstrativo V – Origem e Aplicação dos Recursos Obtidos com a Alienação de Ativos

Demonstrativo VI – Avaliação da Situação Financeira e Atuarial do RPPS;

Demonstrativo VII – Estimativa e Compensação da Renúncia de Receita;

Demonstrativo VIII – Margem de Expansão das Despesas Obrigatórias de Caráter Continuado”.

Por não afetação das metas fiscais deve se entender como a percepção de que não haverá de impossibilidade de cumprimento das despesas públicas. No entanto, é fácil ver o quão difícil, arriscado e trabalhoso apresentar esta demonstração.

Esta hipótese é tão arriscada ao administrador, já que precisa se comprometer com a não afetação das metas fiscais – o que pode não ser confirmado quando da prestação de contas -, que não há incentivo algum para que implemente a hipótese primeira de renúncia de receita. Muito ao contrário, pode vir a ser sancionado e ter considerada a sua gestão ímproba e irresponsável com a desaprovação das contas.

Ademais, ainda que se preveja um superávit arrecadatório excepcional num exercício financeiro, não se pode esquecer que as estimativas de impacto e de não afetação das metas fiscais não se subsumem unicamente ao exercício em devam ter início.

Em resumo, diante das condições alternativas que definem se a renúncia implica ou não em diminuição da carga tributária, somente a que não resulta em medidas de compensação é que tem a capacidade verdadeira de redução tributária. Na que prevê a adoção de medidas de compensação, a redução somente é visível àquele que deixou de ser onerado, mas o Estado não deixou de arrecadar o que antes arrecadava onerando outro.

Já em relação à condição alternativa descrita no art. 14 da LRF, que exige medidas de compensação, o raciocínio para a sua adoção pelo administrador é um caminho bem mais simples e fácil.  

É aqui onde reside uma crítica severa, mas ignorada pela maioria doutrinária. Perceba-se, portanto, considerando que a carga tributária geral deve ser minimizada, e não meramente repassada para outra área, esta condição não serve ao fim pretendido já que não haverá redução da carga tributária real, senão do específico grupo atingido pela desoneração.

Ad exemplum, o Município tem os exatos dados de quem, por exemplo, são os maiores, em termos de classes, pagadores ou inadimplentes de IPTU. Daí então, políticos adotam medidas de isenção (renúncia de receita) da classe pobre e encarecem o imposto dos demais sob a falsa propaganda de justiça social[17].

Não há “ponto sem nó” destes políticos, em geral a classe mais pobre representa parcela menos expressiva da arrecadação do IPTU e, por vezes, inadimplente. Desta forma a medida não tem real intenção de promoção da justiça social, mas de crescimento arrecadatório.

Outro exemplo crasso que denota a imediata necessidade de mudança foi o ocorrido em São Paulo. Em 2013, o Brasil passou por um conjunto de manifestações populares generalizadas nas ruas iniciada por uma insatisfação com as tarifas de transporte público.

Pouco tempo depois, os prefeitos decidiram baixar a tarifa, mas por incidência da cláusula dos contratos administrativos de manutenção do equilíbrio econômico financeiro, foi o poder público quem arcou com a diminuição e não as concessionárias. E, aguardado um período para evitar insatisfações imediatas, os prefeitos simplesmente aumentaram o IPTU sob as mais diversas justificativas dentro do direito, dentre as quais, uma gestão responsável. No caso específico de São Paulo, o prefeito tentou um aumento das alíquotas de 35% para imóveis comerciais e progressividade variada para imóveis residenciais para 2014, sendo que a lei teve sua eficácia suspensa pelo Judiciário.

Enfim, o que se vê é que a diminuição da carga tributária (renúncia sem medidas de compensação) exige um compromisso extremamente centrado e responsável do administrador que de tão tortuoso é raridade, um verdadeiro “unicórnio”[18], enquanto o aumento, ao contrário, é tão fácil que o Brasil atingiu os altíssimos patamares que hoje tem e dentro da legalidade.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Não se há como negar o intuito de probidade, responsabilidade e moralidade nas exigências para renúncia de receita, noutro giro, pendendo ao lado oposto da balança, se percebe, considerando algumas características da política brasileira na prática, que a limitação torna quase impossível a redução da carga tributária e afeta o principio do bem estar social.

Entretanto, somente o aumento da carga tributária é facilitado, protegido e até incentivado, sendo, por outro lado, extremamente dificultosa a sua redução pela Lei de Responsabilidade Fiscal somado ao fato de ausência de interesse estatal nisto. Em resumo, apesar de existir a previsão pela redução de receitas futuras, esta é praticamente inviável e desaparecida na prática administrativa.

Como isto influi diretamente na impossibilidade de redução de tributos é lógico o raciocínio de que, no futuro, a situação deve ser tornar cada vez mais insustentável.

Com este impulsionamento da carga tributária sem freios, há influência negativa bem visível na vida das pessoas, mais especificamente, na qualidade e custo de vida já que tudo é encarecido.

Além disto, também a iniciativa privada padece com desmandos tributários que criam obrigações tributárias setoriais, independentes umas dos outras e esparsas em legislações que nem mesmo um jurista tem facilidade de entendimento ou mesmo de encontrá-la, de forma que se criou um verdadeiro emaranhado de insustentabilidade óbvia se vista como um todo.

Por fim, o que se bem almeja demonstrar é que todas as áreas, principalmente a tributária, seguem num ritmo cego e progressivo de oneração sem se importar com a saúde do contribuinte, exceto quando já crítica a situação.

Assim, somente atividades de alta lucratividade tendem a aguentar a carga tributária no sistema atual sendo, salvo algumas medidas importantes, hipocrisia as promessas políticas de incentivo ao pequeno e microempresário.

Por fim, considerando o principio e objetivo estatal de promoção do bem estar social de todos, que não se confunde completamente com o Welfare state, bem ainda de uma existência digna, é preciso se pensar em superação da ideologia rígida descrita no art. 14, sob pena de, se chegado ao extremo da carga tributária, se tornar o dispositivo nitidamente inconstitucional.

 

Referências
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BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças.(atualizada por CAMPOS, Dejalma) 15ª ed. Rio de Janeiro, Ed. Forense, 1997.
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_______ Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Anexo de metas fiscais e relatório resumido da execução orçamentária: manual de elaboração: aplicado à União e aos Estados, Distrito Federal e Municípios / Ministério da Fazenda, Secretaria do Tesouro Nacional. 4. ed. atual. Brasília: Secretaria do Tesouro Nacional, Coordenação-Geral de Contabilidade, 2004.
BRITO, Gisele. Gestão Haddad diz que mudanças na cobrança do IPTU garantirão justiça social. Rede Brasil Atual. 03 out. 2013. Disponível em: <http://www.redebrasilatual.com.br/cidadania/2013/10/para-prefeitura-de-sp-mudancas-na cobranca-do-iptu-vao-aumentar-justica-na-cidade-8835.html>. Acesso em: 24 out. 2014.
EUSTÁQUIO, Leandro. Responsabilidade Fiscal: LC n. 101/2000 – Coleção Leis Especiais para Concurso. – Salvador. 2ª Edição. Editora Juspodivm, 2010.
LEITE, Harrison. Manual de Direito Financeiro. 3ª ed. Salvador. Juspodvm, 2014.
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 27ª ed. São Paulo. Malheiros, 2006.
MEIRELLES, Hely Lopes – Direito Municipal Brasileiro. 17 ed. São Paulo: Malheiros, 2013
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. – São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006.
PETTER, Lafayete Josué. Direito Financeiro: seria objetiva. 7ª ed. – Porto Alegre: Verbo Jurídico 2013.
 
Notas
[1] A Folha de São Paulo, em 2016, publicou matéria em que afirma que um em cada três projetos aprovados pelos Vereadores de São Paulo trata de homenagens como nomes de ruas e títulos. http://www1.folha.uol.com.br/poder/eleicoes-2016/2016/09/1810260-homenagens-sao-um-terco-dos-projetos-aprovados-na-camara-municipal-de-sao-paulo.shtml

[2] Não se sabe mais bem ao certo até que ponto o entendimento é do grande administrativista, pois a obra referenciada passou a ser atualizada por outros autores há bastante tempo.
MEIRELLES, Hely Lopes – Direito Municipal Brasileiro. 17 ed.. São Paulo: Malheiros, 2013.

[3] Este valor corresponde ao número de municípios existentes no Brasil – segundo o IBGE em 2013.

[4] MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 27ª ed. São Paulo. Malheiros, 2006. p. 31/32.

[5] PETTER, Lafayete Josué. Direito Financeiro: seria objetiva. 7ª ed. – Porto Alegre: Verbo Jurídico 2013. P. 227

[6] PETTER, Lafayete Josué. Direito Financeiro: seria objetiva. 7ª ed. – Porto Alegre: Verbo Jurídico 2013. P. 380

[7] BRASIL. Tribunal de Contas. Guia da Lei de Responsabilidade Fiscal: Lei complementar n. 101/2000 – 2. ed. rev. e ampl. – Florianópolis: Tribunal de Contas, 2002. 

[8] OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. – São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006. p. 110

[9] ALMEIDA, Ricardo Damasceno de & LISBOA, Marcelo Jucá. Direito Financeiro: Lei n. 4.320/1964 – Coleção Leis Especiais para Concurso. – Salvador. Editora Juspodivm, 2012, p. 90.

[10] BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças.(atualizada por CAMPOS, Dejalma) 15ª ed. Rio de Janeiro, Ed. Forense, 1997.

[11] ALMEIDA, Ricardo Damasceno de & LISBOA, Marcelo Jucá. ob. cit. p. 94/95

[12] EUSTÁQUIO, Leandro. Responsabilidade Fiscal: LC n. 101/2000 – Coleção Leis Especiais para Concurso. – Salvador. 2ª Edição. Editora Juspodivm, 2010, p. 70

[13] PETTER, Lafayete Josué. Direito Financeiro: Série Objetiva. 7ª Ed. – Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2013. p. 380.

[14] OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. – São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006. p. 110.

[15] LEITE, Harrison. Manual de Direito Financeiro. 3ª ed. Salvador. Juspodvm, 2014. p. 169.

[16] Brasil. Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Anexo de metas fiscais e relatório resumido da execução orçamentária: manual de elaboração: aplicado à União e aos Estados, Distrito Federal e Municípios / Ministério da Fazenda, Secretaria do Tesouro Nacional. 4. ed. atual. Brasília: Secretaria do Tesouro Nacional, Coordenação-Geral de Contabilidade, 2004.

[17] BRITO, Gisele. Gestão Haddad diz que mudanças na cobrança do IPTU garantirão justiça social. Rede Brasil Atual. 03 out. 2013. Disponível em: http://www.redebrasilatual.com.br/cidadania/2013/10/para-prefeitura-de-sp-mudancas-na cobranca-do-iptu-vao-aumentar-justica-na-cidade-8835.html. Acesso em: 24 out. 2014

[18] Unicórnio é símbolo de pureza, esperança, honestidade, mas nunca é visto. Mundo Estranho: “Qual é a simbologia do unicórnio”. http://mundoestranho.abril.com.br/cultura/qual-e-a-simbologia-do-unicornio/


Informações Sobre o Autor

Allyson Masaji Guimarães Kato

Analista Técnico de Controle Externo junto ao Ministério Público do TCE/AM. Graduado em Direito pela Universidade Federal do Amazonas. Pós-graduado em Direito Público pela LFG


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