Prescrição da pretensão executória dos créditos não tributários da União

Resumo: Esse estudo traz ao leitor uma análise, legal e jurisprudencial, acerca da pretensão executória aplicados aos diversos tipos de créditos de natureza não tributária da União.

Palavras – chave: Créditos não tributários / Créditos Tributários/ Prescrição/ Execução

Abstract: This study provides the reader with an analysis, legal and case law, concerning the enforceable claim applied to various types of non tax credits of the Union.

Keywords: No tax credits / tax credits / Prescription / Execution

Sumário: Introdução. 1. Prescrição da pretensão executória Visão da legislação. 2. Prescrição da pretensão executória. Visão Jurisprudencial.  Considerações Finais. Referências bibliográficas.

Introdução.

Para introduzir esse assunto ao leitor de forma mais clara é importante fazermos uma digressão para esclarecer alguns conceitos prejudiciais ao entendimento do mesmo.

Os tributos fazem parte das chamadas receitas derivadas que “agrupam, pois os rendimentos do setor público que procedem do setor privado da economia, por meio de prestações pecuniárias compulsórias – quase sempre, na forma de tributos, – devidas por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado que desenvolvem atividades econômicas”[1] .

Nessa toada, encontramos essa relação entre tributo e receita derivada na Lei n° 4.320 de 1964, que estatui normas gerias de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

Tal lei foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988 como complementar, numa decisão de medida cautelar na ADIN 1726, pelo STF, in verbis:

“EMENTA: MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA Nº 1.061, DE 11.11.97 (LEI Nº 9.531, DE 10.12.97), QUE CRIA O FUNDO DE GARANTIA PARA PROMOÇÃO DA COMPETIVIDADE – FGPC. ALEGADA VIOLAÇÃO DOS ARTS. 62 E PAR. ÚNICO, 165, II, III, §§ 5º, I E III, E 9º, E 167, II E IX, DA CONSTITUIÇÃO. 1. A exigência de previa lei complementar estabelecendo condições gerais para a instituição de fundos, como exige o art. 165, § 9º, II, da Constituição, está suprida pela Lei nº 4.320, de 17.03.64, recepcionada pela Constituição com status de lei complementar; embora a Constituição não se refira aos fundos especiais, estão eles disciplinados nos arts. 71 a 74 desta Lei, que se aplica à espécie: a) o FGPC, criado pelo art. 1º da Lei nº 9.531/97, é fundo especial, que se ajusta à definição do art. 71 da Lei nº 4.320/63; b) as condições para a instituição e o funcionamento dos fundos especiais estão previstas nos arts. 72 a 74 da mesma Lei. 2. A exigência de prévia autorização legislativa para a criação de fundos, prevista no art. 167, IX, da Constituição, é suprida pela edição de medida provisória, que tem força de lei, nos termos do seu art. 62. O argumento de que medida provisória não se presta à criação de fundos fica combalido com a sua conversão em lei, pois, bem ou mal, o Congresso Nacional entendeu supridos os critérios da relevância e da urgência. 3. Não procede a alegação de que a Lei Orçamentária da União para o exercício de 1997 não previu o FGPC, porque o art. 165, § 5º, I, da Constituição, ao determinar que o orçamento deve prever os fundos, só pode referir-se aos fundos existentes, seja porque a Mensagem presidencial é precedida de dados concretos da Administração Pública, seja porque a criação legal de um fundo deve ocorrer antes da sua consignação no orçamento. O fundo criado num exercício tem natureza meramente contábil; não haveria como prever o FGPC numa Lei Orçamentária editada nove antes da sua criação. 4. Medida liminar indeferida em face da ausência dos requisitos para a sua concessão, não divisados dentro dos limites perfunctórios do juízo cautelar. (ADI 1726 MC, Relator(a):  Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, julgado em 16/09/1998, DJ 30-04-2004 PP-00027 EMENT VOL-02149-03 PP-00431 RTJ VOL-00191-03 PP-00822).”

O art. 9º da supracitada Lei assim assevera:

“Tributo é a receita derivada instituída pelas entidades de direito público, compreendendo os impostos, as taxas e contribuições nos termos da Constituição e das Leis vigentes em matéria financeira, destinando-se o seu produto ao custeio de atividades gerais ou específicas exercidas por essas entidades.”

Por outro lado, as receitas originárias, não decorrem da coerção e soberania estatais. São obtidas com a exploração do próprio patrimônio da administração pública, por meio da alienação de bens ou serviços. Tem natureza dominial, pois são arrecadadas com a exploração de uma atividade econômica pelo próprio Estado. Decorrem, principalmente, das rendas do patrimônio imobiliário, das tarifas de ingressos comerciais, de serviços e até mesmo venda de produtos industrializados.

“A definição em epígrafe oferta claro horizonte por meio do qual se pode vislumbrar que, nas receitas originárias, a fonte é o contrato, e tais entradas referem-se, com exclusividade, a prestações não tributárias”. (Sabbag, 2011, p.44).

Para citar exemplos de receitas originárias temos: receitas de aluguéis pela locação de bens públicos, preços públicos obtidos pela venda ou serviços prestados por empresas públicas ou sociedades de economia mista, tarifas exigidas pelas entidades prestacionistas, multas contratuais, entre outros[2].

O art. 139 do CTN informa que “O crédito tributário decorre da obrigação principal e tem a mesma natureza desta”.

Nesse passo, o crédito tributário decorrerá de uma obrigação principal cujo objeto são os tributos (impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições especiais) ou seus respectivos adicionais e multas.

Ademais, os créditos não tributários são os decorrentes de uma relação jurídica que não tem fundo tributário. São exemplos: multas pelo exercício do poder de polícia, as multas de qualquer origem ou natureza, como as administrativas, trabalhistas, penais e eleitorais; créditos decorrentes da utilização do patrimônio, como os foros, laudêmios, aluguéis ou taxas de ocupação; dos créditos decorrentes de sub-rogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia de contratos em geral ou de outras obrigações, como os créditos rurais; créditos de ressarcimento ao erário; créditos de FGTS, entre outros.[3]

Destarte, os créditos de natureza não tributária e os tributários, após serem inscritos em dívida ativa da União, são cobrados através do procedimento específico da Lei nº 6.830, de 22 de setembro de 1980, conhecida como Lei de Execução Fiscal, ou simplesmente LEF, que dispõe sobre a Cobrança Judicial da Dívida Ativa da Fazenda Pública e dá outras providências.

Em que pese serem cobrados através do mesmo procedimento executório, o prazo de prescrição dos créditos tributários encontra-se previsto expressamente no art. 174 caput do Código Tributário Nacional.

Por sua vez, para os créditos não tributários da União, o prazo da prescrição sempre foi alvo de discussões, tendo em vista a ausência de lei específica sobre o tema. Senão vejamos.

1. Prescrição da pretensão executória. Visão da legislação.

De acordo com o mestre José Eduardo Soares de Melo, prescrição é a perda do direito da ação judicial para a cobrança do crédito tributário, em razão de inércia da Fazenda Pública após o transcurso de prazo determinado em lei.[4]

No caso dos créditos não tributários decorrentes do exercício do poder de polícia, há que se diferenciar os institutos da prescrição da pretensão punitiva e da prescrição da pretensão executória.

A prescrição da pretensão punitiva se relaciona com o prazo para apuração da infração administrativa e o respectivo processo administrativo. Para ficar mais claro, seria o prazo de apuração do “fato gerador” até o seu “lançamento” pela autoridade administrativa.

A prescrição da pretensão executória se relaciona diretamente com o lapso legal para a cobrança judicial dos créditos já constituídos definitivamente na seara administrativa.

O prazo da prescrição da pretensão punitiva já era regulamentado originariamente pela Lei nº Lei nº. 9.873, de 23 de novembro de 1999, que estabelece prazo de prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta, e dá outras providências.

In verbis:

“Art. 1º. Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.

§ 1° Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.

§ 2°Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.(…)

Art. 2°. Interrompe-se a prescrição da ação punitiva: (Redação dada pela Lei nº 11.941 de 2009)

  I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital; (Redação dada pela Lei nº 11.941, de 2009);

  II – por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;

  III – pela decisão condenatória recorrível.

  IV – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)”

Até a edição da Lei 11.941, de 27 de maio de 2009, que alterou artigos da Lei nº. 9.873, de 23 de novembro de 1999, não havia previsão legal do prazo prescricional judicial para a cobrança desses créditos.

Assim, uma das principais inovações, se deu com a inclusão do art 1º-A em sua composição, verbis:

“Art. 1o-A.  Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor.”(grifo nosso).

Em suma, a novel legislação positivou o prazo prescricional de cinco anos para a propositura da ação executória, contado da constituição definitiva do crédito não tributário, bem como passou a prever hipóteses de interrupção dessa prescrição.

A Lei nº. 9.873/99 passou a ter a seguinte redação:

Art. 1°-A Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009) (grifo)”.

Art. 2° A: Interrompe-se o prazo prescricional da ação executória:  (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)(grifei)

 I – pelo despacho do juiz que ordenar a citação em execução fiscal;  (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)

 II – pelo protesto judicial;  (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)

 III – por qualquer ato judicial que constitua em mora o devedor;  (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)

 IV – por qualquer ato inequívoco, ainda que extrajudicial, que importe em reconhecimento do débito pelo devedor;  (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)

 V – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)(…)

Art. 4°.Ressalvadas as hipóteses de interrupção previstas no art. 2o, para as infrações ocorridas há mais de três anos, contados do dia 1o de julho de 1998, a prescrição operará em dois anos, a partir dessa data.

 Art. 5°.O disposto nesta Lei não se aplica às infrações de natureza funcional e aos processos e procedimentos de natureza tributária.

 Art. 6°.Ficam convalidados os atos praticados com base na Medida Provisória no 1.859-16, de 24 de setembro de 1999.

 Art. 7°.Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

 Art. 8°. Ficam revogados o art. 33 da Lei no 6.385, de 1976, com a redação dada pela Lei no 9.457, de 1997, o art. 28 da Lei no 8.884, de 1994, e demais disposições em contrário, ainda que constantes de lei especial.”

Assim, a alteração promovida pela Lei 11.941/09 somente se aplicará aos créditos definitivamente constituídos a partir de sua vigência, que se deu com a publicação no Diário Oficial no dia 28/05/2009.

“PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO FISCAL DE CRÉDITO NÃO TRIBUTÁRIO. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL DA PRETENSÃO PUNITIVA DA ADMINISTRAÇÃO. APLICAÇÃO ANALÓGICA DO DECRETO 20.910/1932. INAPLICABILIDADE ART. 4º DA LEI 9.873/1993. 1. O prazo prescricional para o exercício do poder punitivo pela Administração Pública é de 5 anos, contados da ocorrência da infração, nos termos da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, pacificada no sentido da aplicação analógica do Decreto 20.910/1932 (REsp 751.832/SC, r. Ministro Luiz Fux, 1ª turma). 2. A Lei 9.873/1999 não pode retroagir para alcançar fatos já prescritos antes de sua vigência (REsp 1.088.647/RS, r. Ministro Benedito Gonçalves, 1ª Turma / STJ). 3. Apelação do BACEN / exequente desprovida. Recurso adesivo da executada provido.(TRF-1 – AC: 37957420044013600 MT 0003795-74.2004.4.01.3600, Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL NOVÉLY VILANOVA, Data de Julgamento: 04/10/2013, OITAVA TURMA, Data de Publicação: e-DJF1 p.510 de 18/10/2013) )”(grifo nosso).

APELAÇÃO CÍVEL – EMBARGOS DO DEVEDOR – EXECUÇÃO – MULTA POR INFRAÇÃO AMBIENTAL – PRESCRIÇÃO QUINQUENAL DA PRETENSÃO PUNITIVA – DIES A QUO INICIADO COM A NOTIFICAÇÃO DO DEVEDOR DO RESULTADO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO – RECURSO IMPROVIDO. A Lei n. 9.873/99 com as alterações e inclusão de dispositivos da Lei n. 11.941/2009 estabelece prazo prescricional quinquenal tanto para a pretensão punitiva como para a executória. Aquela deflagrada, dentre outras meios, pela notificação do infrator do resultado do processo administrativo instaurado pelo órgão público.(TJ-MS – APL: 08001642720128120025 MS 0800164-27.2012.8.12.0025, Relator: Des. Luiz Tadeu Barbosa Silva, Data de Julgamento: 12/09/2013, 5ª Câmara Cível, Data de Publicação: 15/05/2014)”(grifo nosso).

Outrora, o alcance dessa norma se restringe às multas administrativas que não possuem preceito legal específico acerca da prescrição. Essa é a orientação da PGFN, no Parecer PGFN/CRJ/nº 506/2010, in verbis:

Feito esse registro inicial, é relevante assinalar que, face ao entendimento firmado no âmbito do STJ, busca-se através da elaboração deste parecer apenas alcançar o prazo prescricional das multas administrativas que não possuam preceito legal específico, não abrangendo, portanto, as multa do FGTS[5] – de acordo com previsão expressa no art. 23, §5º, da Lei 8.036/90[6], o prazo prescricional para as multas do FGTS é de 30 (trinta) anos.”(…)

“8.Quanto às multas eleitorais e multas penais, importante ressaltar que não se tratam de multas administrativas, uma vez que:

a) as multas eleitorais – são originadas por infração às normas de igual natureza e constituídas através de decisão judicial proferida pela Justiça Eleitoral, tendo jurisprudência pacífica neste âmbito afirmando a aplicabilidade do Código Civil na hipótese[7];

b) a multa penal – A Lei 9.268/96 passou a determinar, no art. 51 do CP, que, "transitada em julgado a sentença condenatória, a multa será considerada dívida de valor, aplicando-se-lhe as normas da legislação relativa à dívida ativa da Fazenda Pública, inclusive no que concerne às causas interruptivas e suspensivas da prescrição". Assim, a competência para sua execução passou a ser da Fazenda Pública, no entanto, tal fato não teve o condão de transformá-las em multas administrativas, devendo o seu prazo prescricional ser regido pela legislação civil na falta de regramento específico.

9.Não obstante se verifique regramento distinto com relação às multas administrativas na seara trabalhista, observa-se que o mesmo posicionamento vem sendo adotado pelo Tribunal Superior do Trabalho, “ante a inexistência de preceito legal especificamente destinado a reger a prescrição relativa à multa administrativa, inclinou-se a jurisprudência no sentido de recorrer à aplicação analógica do artigo 1º do Decreto nº 20.910/1932, de forma a igualar em cinco anos o prazo de cobrança das dívidas ativa e passiva da Fazenda Pública”( TST-AIRR-2864/2005-036-23-40.8, Min. Guilherme Caputo Bastos, DJ 02/10/2009). Com o mesmo entendimento: AIRR – 179340-18.2008.5.06.0102 , Relator Ministro: Mauricio Godinho Delgado, Data de Julgamento: 02/12/2009, 6ª Turma, Data de Publicação: 11/12/2009; AIRR – 819340-75.2005.5.10.0014 , Relator Ministro: Aloysio Corrêa da Veiga, Data de Julgamento: 02/12/2009, 6ª Turma, Data de Publicação: 18/12/2009; AIRR – 43640-93.2006.5.06.0311 , Relator Ministro: Horácio Raymundo de Senna Pires, Data de Julgamento: 25/11/2009, 3ª Turma, Data de Publicação: 11/12/2009; AIRR – 214540-11.2005.5.02.0003 , Relator Ministro: Walmir Oliveira da Costa, Data de Julgamento: 28/10/2009, 1ª Turma, Data de Publicação: 06/11/2009.”

Quanto aos créditos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), ressalte-se que o STF nos autos do ARE 709.212/DF, declarou a inconstitucionalidade dos artigos 23, §5º, da Lei 8036/90 e 55, do Decreto 99.684/90, que fixavam em 30 (trinta) anos o prazo prescricional para a cobrança dos mesmos.

No referido julgado, entendeu o STF pela aplicabilidade da prescrição qüinqüenal, prevista no art. 7º, inciso XXIX, da Constituição da República, por se tratar o FGTS de um direito dos trabalhadores urbanos e rurais, e de que um prazo prescricional tão dilatado não é razoável, prejudicando a segurança jurídica.

“Recurso extraordinário. Direito do Trabalho. Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS). Cobrança de valores não pagos. Prazo prescricional. Prescrição quinquenal. Art. 7º, XXIX, da Constituição. Superação de entendimento anterior sobre prescrição trintenária. Inconstitucionalidade dos arts. 23, § 5º, da lei 8.036/90 e 55 do Regulamento do FGTS aprovado pelo decreto 99.684/90. Segurança jurídica. Necessidade de modulação dos efeitos da decisão. Art. 27 da lei 9.868/99. Declaração de inconstitucionalidade com efeitos ex nunc. Recurso extraordinário a que se nega provimento.” (STF, Pleno, ARE nº 709.212/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 13.11.2014).

     O STF modulou os efeitos da decisão, determinando a aplicação direta do prazo prescricional inserto no art. 7º, XXIX, da CF, apenas para os créditos vencidos após a sessão de julgamento, ocorrida em 13 de novembro de 2014:

“(…) Acerca da aplicabilidade da limitação dos efeitos da decisão de inconstitucionalidade ao controle difuso, reporto-me ao voto que proferi no Recurso Extraordinário 197.917, Rel. Maurício Corrêa, DJ 7.5.2004. (…)Assim, com base nessas premissas e tendo em vista o disposto no art. 27 da Lei 9.868/1999, proponho que os efeitos da presente decisão sejam meramente prospectivos.”(…)A modulação que se propõe consiste em atribuir à presente decisão efeitos ex nunc (prospectivos). Dessa forma, para aqueles cujo termo inicial da prescrição ocorra após a data do presente julgamento, aplica-se, desde logo, o prazo de cinco anos. Por outro lado, para os casos em que o prazo prescricional já esteja em curso, aplica-se o que ocorrer primeiro: 30 anos, contados do termo inicial, ou 5 anos, a partir desta decisão. Assim se, na presente data, já tenham transcorrido 27 anos do prazo prescricional, bastarão mais 3 anos para que se opere a prescrição, com base na jurisprudência desta Corte até então vigente. Por outro lado, se na data desta decisão tiverem decorrido 23 anos do prazo prescricional, ao caso se aplicará o novo prazo de 5 anos, a contar da data do presente julgamento.”

2. Prescrição da pretensão executória. Visão Jurisprudencial.

Outrora, aos casos anteriores à vigência da Lei nº. 11.941/09 alguns Tribunais aplicavam, através de uma aplicação analógica, os dispositivos do Código Tributário Nacional, para apuração da prescrição executória dos créditos não tributários da União.

“PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO FISCAL. IMMETRO. COBRANÇA DE MULTA ADMINISTRATIVA. RELAÇÃO DE DIREITO PÚBLICO. PRESCRIÇÃO. OCORRÊNCIA. ART. 174 DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL. 1. Entendo inaplicável o prazo prescricional previsto no Código Civil por se tratar, nos presentes autos, de cobrança de crédito não tributário advindo de relação de Direito Público, sendo de ser aplicado o art. 174 do Código Tributário Nacional, conforme já decidiu esta C. Sexta Turma (AC n.º 200603990351592, Rel. Des. Fed. Lazarano Neto, j. 21.03.2007, v.u., DJU 09.04.2007, p. 404). 2. De acordo com o art. 174, caput, do Código Tributário Nacional, A ação para a cobrança do crédito tributário prescreve em 5 (cinco) anos, contados da data da sua constituição definitiva. 3. A partir da constituição do crédito, quando se tem por definitivo o lançamento na esfera administrativa, inicia-se o prazo prescricional qüinqüenal para que a Fazenda ingresse em juízo para cobrança do crédito tributário, nos moldes preconizados pelo art. 174 do CTN. 4. Constituído o crédito a partir da notificação da lavratura do auto de infração, inicia-se a contagem do prazo prescricional, que permanecerá suspenso caso o débito seja impugnado administrativamente. 5. Afastada a alegação de suspensão do prazo prescricional uma vez que a hipótese aventada não se enquadra àquelas previstas no art. 174 do Código Tributário Nacional. 6. De acordo com o previsto no art. 174, parágrafo único, I, do CTN, na redação dada pela Lei Complementar n.º 118/2005, vigente à época dos fatos, a prescrição se interrompe pelo despacho do juiz que ordenar a citação em execução fiscal. 7. In casu, o débito encontrava-se prescrito antes mesmo do ajuizamento da execução fiscal, que extrapolou o período de 5 (cinco) anos concedido pelo art. 174 do Código Tributário Nacional. 8. Apelação improvida. (STJ – Processo AC 200761090032076; AC – APELAÇÃO CÍVEL – 1358331; Relator(a) JUIZA CONSUELO YOSHIDA; Sigla do órgão: TRF3; Órgão julgador: SEXTA TURMA; Fonte: DJF3 CJ2. (DATA: 26/01/2009 PÁGINA: 843Data da Decisão: 18/12/2008; Data da Publicação: 26/01/2009)” (grifo nosso).

Por sua vez, outros, aplicavam o prazo previsto no art. 1º do Decreto DECRETO Nº 20.910, DE 6 DE JANEIRO DE 1932, que regula a prescrição quinquenal, in verbis:

“Art. 1º As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem.”

“EMENTA: PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. DISPOSITIVOS APONTADOS COMO VIOLADOS. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356 DO STF. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. EXECUÇÃO DE MULTA ADMINISTRATIVA. RENÚNCIA DA PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. APLICABILIDADE DO DECRETO 20.910/32 E ART. 191 DO CC. SÚMULA 83/STJ. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO. 1. O recurso especial não merece ser conhecido em relação a questão que não foi tratada no acórdão recorrido, sobre a qual nem sequer foram apresentados embargos de declaração, ante a ausência do indispensável prequestionamento (Súmulas 282 e 356 do STF, por analogia). 2. A prescrição civil pode ser renunciada, após sua consumação, visto que ela apenas extingue a pretensão para o exercício do direito de ação. Na espécie, não há dúvida de que trata-se de uma questão eminentemente administrativa, e, como tal, deve ser aplicado o disposto no Decreto 20.910/32, inclusive no tocante à prescrição. Não se diga que a prescrição quinquenal tem por esteio o CTN, uma vez que não se trata de tributo, mas sim de uma execução de multa administrativa e, assim sendo, aplica-se a norma geral. 3."A jurisprudência do STJ é firme no sentido de que o reconhecimento administrativo do débito é capaz de promover a renúncia ou a interrupção do prazo prescricional já transcorrido, sendo este, portanto, o termo inicial a ser levado em consideração para a contagem da prescrição quinquenal." (AgRg no AREsp 50172/DF, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe 13/04/2012). Destarte, merece ser mantido o acórdão recorrido, pois em sintonia com a jurisprudência do STJ. Súmula 83/STJ. 4. Agravo regimental não provido. (AGRESP 201401525507, MAURO CAMPBELL MARQUES, STJ – SEGUNDA TURMA, DJE DATA:05/11/2014 ..DTPB:.)”( grifo nosso)

“EMENTA: ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. MULTA APLICADA PELO MUNICÍPIO. PRESCRIÇÃO. EXISTÊNCIA DE NATUREZA NÃO-TRIBUTÁRIA. LAPSO DE PRESCRIÇÃO QÜINQÜENAL. OBSERVÂNCIA DO ART. 1º DO DECRETO 20.910/32. PRECEDENTES. RECURSO ESPECIAL CONHECIDO E PROVIDO. 1. Trata-se de recurso especial fundado na alínea "c" do permissivo constitucional, interposto por Celso Antônio Soster (em causa própria) em impugnação a acórdão que, afastando a aplicação do art. 174 do CTN e do Decreto 20.910/32, declarou que a prescrição de multa administrativa (por não estar caracterizada a existência de crédito tributário) deve ser regulada pelo Código Civil (10 anos – CC 2002). 2. Todavia, em se tratando da prescrição do direito de a Fazenda Pública executar valor de multa referente a crédito não-tributário, ante a inexistência de regra própria e específica, deve-se aplicar o prazo qüinqüenal estabelecido no artigo 1º do Decreto 20.910/32. 3. De fato, embora destituídas de natureza tributária, as multas impostas, inegavelmente, estão revestidas de natureza pública, e não privada, uma vez que previstas, aplicadas e exigidas pela Administração Pública, que se conduz no regular exercício de sua função estatal, afigurando-se inteiramente legal, razoável e isonômico que o mesmo prazo de prescrição – qüinqüenal – seja empregado quando a Fazenda Pública seja autora (caso dos autos) ou quando seja ré em ação de cobrança (hipótese estrita prevista no Decreto 20.910/32). Precedentes: Resp 860.691/PE, DJ 20/10/2006, Rel. Min. Humberto Martins; Resp 840.368/MG, DJ 28/09/2006, Rel. Min. Francisco Falcão; Resp 539.187/SC, DJ 03/04/2006, Rel. Min. Denise Arruda. 4. Recurso especial conhecido e provido para o fim de que, observado o lapso qüinqüenal previsto no Decreto 20.910/32, sejam consideradas prescritas as multas administrativas cominadas em 1991 e 1994, nos termos em que pleiteado pelo recorrente.(RESP 200602605280, JOSÉ DELGADO, STJ – PRIMEIRA TURMA, DJ DATA:28/06/2007 PG:00884 ..DTPB:.)” (grifo nosso).

“ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA. INFRAÇÃO À LEGISLAÇÃO DO MEIO AMBIENTE. PRESCRIÇÃO. SUCESSÃO LEGISLATIVA. LEI 9.873/99. PRAZO DECADENCIAL. OBSERVÂNCIA. RECURSO ESPECIAL SUBMETIDO AO RITO DO ART. 543-C DO CPC E À RESOLUÇÃO STJ N.º 08/2008. 1. A Companhia de Tecnologia e Saneamento Ambiental de São Paulo-CETESB aplicou multa à ora recorrente pelo fato de ter promovido a "queima da palha de cana-de-açúcar ao ar livre, no sítio São José, Município de Itapuí, em área localizada a menos de 1 Km do perímetro urbano, causando inconvenientes ao bem-estar público, por emissão de fumaça e fuligem" (fl. 28). 2. A jurisprudência desta Corte tem reconhecido que é de cinco anos o prazo para a cobrança da multa aplicada ante infração administrativa ao meio ambiente, nos termos do Decreto n.º 20.910/32, o qual que deve ser aplicado por isonomia, à falta de regra específica para regular esse prazo prescricional. 3. Não obstante seja aplicável a prescrição quinquenal, com base no Decreto 20.910/32, há um segundo ponto a ser examinado no recurso especial – termo inicial da prescrição – que torna correta a tese acolhida no acórdão recorrido. 4. A Corte de origem considerou como termo inicial do prazo a data do encerramento do processo administrativo que culminou com a aplicação da multa por infração à legislação do meio ambiente. A recorrente defende que o termo a quo é a data do ato infracional, ou seja, data da ocorrência da infração. 5. O termo inicial da prescrição coincide com o momento da ocorrência da lesão ao direito, consagração do princípio universal da actio nata. Nesses termos, em se tratando de multa administrativa, a prescrição da ação de cobrança somente tem início com o vencimento do crédito sem pagamento, quando se torna inadimplente o administrado infrator. Antes disso, e enquanto não se encerrar o processo administrativo de imposição da penalidade, não corre prazo prescricional, porque o crédito ainda não está definitivamente constituído e simplesmente não pode ser cobrado. 6. No caso, o procedimento administrativo encerrou-se apenas em 24 de março de 1999, nada obstante tenha ocorrido a infração em 08 de agosto de 1997. A execução fiscal foi proposta em 31 de julho de 2002, portanto, pouco mais de três anos a contar da constituição definitiva do crédito. 7. Nesses termos, embora esteja incorreto o acórdão recorrido quanto à aplicação do art. 205 do novo Código Civil para reger o prazo de prescrição de crédito de natureza pública, deve ser mantido por seu segundo fundamento, pois o termo inicial da prescrição quinquenal deve ser o dia imediato ao vencimento do crédito decorrente da multa aplicada e não a data da própria infração, quando ainda não era exigível a dívida. 8. Recurso especial não provido. Acórdão sujeito ao art. 543-C do CPC e à Resolução STJ n.º 08/2008.
(RESP 200900441413, CASTRO MEIRA, STJ – PRIMEIRA SEÇÃO, DJE DATA:08/02/2010.)ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA. INFRAÇÃO À LEGISLAÇÃO DO MEIO AMBIENTE. PRESCRIÇÃO. SUCESSÃO LEGISLATIVA. LEI 9.873/99. PRAZO DECADENCIAL. OBSERVÂNCIA. RECURSO ESPECIAL SUBMETIDO AO RITO DO ART. 543-C DO CPC E À RESOLUÇÃO STJ N.º 08/2008. 1. A Companhia de Tecnologia e Saneamento Ambiental de São Paulo-CETESB aplicou multa à ora recorrente pelo fato de ter promovido a "queima da palha de cana-de-açúcar ao ar livre, no sítio São José, Município de Itapuí, em área localizada a menos de 1 Km do perímetro urbano, causando inconvenientes ao bem-estar público, por emissão de fumaça e fuligem" (fl. 28). 2. A jurisprudência desta Corte tem reconhecido que é de cinco anos o prazo para a cobrança da multa aplicada ante infração administrativa ao meio ambiente, nos termos do Decreto n.º 20.910/32, o qual que deve ser aplicado por isonomia, à falta de regra específica para regular esse prazo prescricional. 3. Não obstante seja aplicável a prescrição quinquenal, com base no Decreto 20.910/32, há um segundo ponto a ser examinado no recurso especial – termo inicial da prescrição – que torna correta a tese acolhida no acórdão recorrido. 4. A Corte de origem considerou como termo inicial do prazo a data do encerramento do processo administrativo que culminou com a aplicação da multa por infração à legislação do meio ambiente. A recorrente defende que o termo a quo é a data do ato infracional, ou seja, data da ocorrência da infração. 5. O termo inicial da prescrição coincide com o momento da ocorrência da lesão ao direito, consagração do princípio universal da actio nata. Nesses termos, em se tratando de multa administrativa, a prescrição da ação de cobrança somente tem início com o vencimento do crédito sem pagamento, quando se torna inadimplente o administrado infrator. Antes disso, e enquanto não se encerrar o processo administrativo de imposição da penalidade, não corre prazo prescricional, porque o crédito ainda não está definitivamente constituído e simplesmente não pode ser cobrado. 6. No caso, o procedimento administrativo encerrou-se apenas em 24 de março de 1999, nada obstante tenha ocorrido a infração em 08 de agosto de 1997. A execução fiscal foi proposta em 31 de julho de 2002, portanto, pouco mais de três anos a contar da constituição definitiva do crédito. 7. Nesses termos, embora esteja incorreto o acórdão recorrido quanto à aplicação do art. 205 do novo Código Civil para reger o prazo de prescrição de crédito de natureza pública, deve ser mantido por seu segundo fundamento, pois o termo inicial da prescrição quinquenal deve ser o dia imediato ao vencimento do crédito decorrente da multa aplicada e não a data da própria infração, quando ainda não era exigível a dívida. 8. Recurso especial não provido. Acórdão sujeito ao art. 543-C do CPC e à Resolução STJ n.º 08/2008.(RESP 200900441413, CASTRO MEIRA, STJ – PRIMEIRA SEÇÃO, DJE DATA:08/02/2010.)” (grifo nosso).

Demais disso, quanto aos prazos prescricionais aplicados às multas em período anterior ao da supracitada Lei, a PGFN já se posicionou no sentido da aplicação o prazo qüinqüenal do art. 1º do Decreto nº 20.910/32, às multas administrativas, salvo quanto às multas eleitorais, penais, e de FGTS.[8]

Considerações Finais

Como vimos, os créditos com natureza tributária e aqueles com natureza não tributária da União, são cobrados através do mesmo procedimento executório previsto na Lei de Execução Fiscal nº. 6.830/80.

 Ocorre, que a ausência de lei específica sobre o prazo de prescrição executória dos créditos não tributários, implicou divergência entre os Tribunais, já que uns aplicavam os dispositivos do CTN, tal qual previsto para os créditos tributários, e, outros, os dispositivos do Decreto nº 20.910/32.

  Com a edição da Lei nº. 11941/09, que trouxe inovações importantes, incluindo artigos expressos de prescrição executória na Lei nº. 9.873/99, encerrou-se essa discussão e ao mesmo tempo trouxe para o nosso ordenamento maior segurança jurídica das relações.

Referências
BRASIL. Câmara dos Deputados. Disponível em: < http://www.camara.gov.br/>.
BRASIL. Constituição Federal. 25. ed. São Paulo: Saraiva, 2000.
BRASIL. Portal da Justiça Federal. Disponível em:< http://www.jf.jus.br/cjf>.
BRASIL. Presidência da República. Disponível em:
<http://www2.planalto.gov.br/presidencia/legislacao>.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/>.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Disponível em: <http://www.stj.jus.br/>.
MELO, José Eduardo Soares. Curso de Direito Tributário. 9 ed. São Paulo,Dialética, 2010.
MIDLEJ, Caroline Coelho. Créditos Não Tributários da União. Salto, SP: Editora Schoba, 2011.
SABBAG, Eduardo. Manual de direito tributário. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2011.
 
Notas:
[1] MELO, 2008 apud SABBAG 2011, p. 37.

[2] MIDLEJ, Caroline Coelho. Créditos Não Tributários da União. Salto, SP: Editora Schoba, 2011, P.15.

[3]MIDLEJ, Caroline Coelho. Créditos Não Tributários da União. Salto, SP: Editora Schoba, 2011, PP.2526.

[4] MELO, José Eduardo Soares. Curso de Direito Tributário. 9 ed. São Pauço: Dialética, 2010, p. 399.

[5] Sobre o caráter administrativo das multas do FGTS conferir o RESP 882.545/RS.

[6] Lei 8.036/90, art. 23. § 5º: “O processo de fiscalização, de autuação e de imposição de multas reger-se-á pelo disposto no Título VII da CLT, respeitado o privilégio do FGTS à prescrição trintenária”.

[7] TSE, RESPE-34279, Rel. Min Joaquim Benedito Barbosa Gomes, Data do Julgamento 18/11/2008. PSESS 19/11/2008; TSE, RESPE-34143, Rel. Min Joaquim Benedito Barbosa Gomes, Data do Julgamento 12/11/2008, PSESS 12/11/2008; TSE, RESPE-33919, Rel. Min. Marcelo Henriques Ribeiro de Oliveira, Data do Julgamento 20/10/2008, PSESS 21/10/2008; TSE, RESPE-29356, Rel. Min. Marcelo Henriques Ribeiro de Oliveira, Data do Julgamento 04/09/2008, PSESS 4/9/2008, entre outros.

[8] Já foi publicado no DOU de 31/03/10, o Ato declaratório PGFN nº 1, de 29 de março de 2010:
A PROCURADORA-GERAL DA FAZENDA NACIONAL, no uso da competência legal que lhe foi conferida, nos termos do inciso II do art. 19, da Lei nº 10.522, de 19 de julho de 2002, e do art. 5º do Decreto nº 2.346, de 10 de outubro de 1997, tendo em vista a aprovação do Parecer PGFN/CRJ/Nº 506/2010, desta Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, pelo Senhor Ministro de Estado da Fazenda, conforme despacho publicado no DOU de 29.03.2010, DECLARA Que fica autorizada a dispensa de apresentação de contestação, de interposição de recursos e a desistência dos já interpostos, desde que inexista outro fundamento relevante:
"com relação às decisões judiciais que fixam o entendimento de que, em se tratando da prescrição do direito de a Fazenda Pública executar valor da multa administrativa, com exceção das multas eleitorais, penais e do FGTS, ante a inexistência de regra própria e específica, deve-se aplicar o prazo quinquenal estabelecido no art. 1º do Decreto nº 20.910/32".
JURISPRUDÊNCIA: REsp 694850/RJ, Rel. Ministro CARLOS FERNANDO MATHIAS (JUIZ FEDERAL CONVOCADO DO TRF 1ª REGIÃO), SEGUNDA TURMA, julgado em 03.06.2008, DJe 19.06.2008; AgRg no Ag 951568/SP, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 22.04.2008, DJe 02.06.2008; REsp 860691/PE, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 10.10.2006, DJ 20.10.2006 p. 336; REsp 539187/SC, Rel. Ministra DENISE ARRUDA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 21/02/2006, DJ 03/04/2006 p. 229; REsp 623023/RJ, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 03.11.2005, DJ 14.11.2005 p. 251; RESP 1.105.442/RJ (1ª Seção, julgado em 09.12.2009, no regime previsto pelo art. 543-C do CPC). ADRIANA QUEIROZ DE CARVALHO”.


Informações Sobre o Autor

Caroline Coelho Midlej

Procuradora da Fazenda Nacional, Pós-graduanda em Direito Tributário pela Universidade Anhanguera-Uniderp, Autora da obra: Créditos Não Tributários da União. Ed. Schoba, Salto, SP. 2011


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