Cancelamento/diminuição do valor do benefício previdenciário antes do exaurimento da via administrativa

Resumo: O presente artigo defende a ilegalidade do cancelamento ou diminuição do valor do benefício previdenciário antes do completo exaurimento da via administrativa. De acordo com os preceitos constitucionais e legais a autarquia previdenciária deve cumprir todas as etapas do devido processo legal antes de realizar qualquer restrição no benefício do segurado. Apesar disso, o INSS comumente não observa tais garantias, obrigando o segurado a recorrer ao Poder Judiciário para solução de sua demanda, fato que gera um número exorbitante de ações judiciais.

Palavras-chave: devido processo legal, processo administrativo, benefício previdenciário.

Abstract: This article argues the illegality of the cancellation or reduction in the value of the pension benefit before full exhaustion of administrative process. According to the constitutional and legal precepts to social security authority shall carry out all the steps of due process before making any restriction on the benefit of the insured. Nevertheless, the INSS commonly not observe such assurances, forcing the insured to resort to the courts to solve their demand, a fact that generates an exorbitant number of lawsuits.

Keywords: due process of law, administrative process, benefit pension.

Sumário:1. Introdução; 2. O princípio do Devido Processo Legal administrativo; 3. O exercício da Autotutela pela Administração Previdenciária; 4. Análise jurisprudencial sobre o tema; 5. Considerações Finais. Referências

1. Introdução

A Constituição Federal expressamente estabelece em seu art. 5º, LIV, que ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal. Os princípios do contraditório e da ampla defesa estão ligados ao princípio do devido processo legal, por esse motivo, não deve o benefício do segurado sofrer nenhuma alteração maléfica antes do total exaurimento da via administrativa, principalmente porse tratar de verba alimentar.

Os princípios constitucionais devem ser especialmente observados quando a atuação administrativa do INSS implicar na esfera patrimonial do beneficiário, neste caso, representada através da diminuição no valor do benefício previdenciário ou, até mesmo, no seu cancelamento.

2. O princípio do Devido Processo Legal administrativo

O cancelamento ou diminuição do valor do benefício previdenciário antes do exaurimento da via administrativa afronta violentamente o preceito constitucional acerca do devido processo legal, isso porque os atos praticados pelo INSS deveriam ser totalmente vinculados aos pressupostos estabelecidos por essa cláusula geral, assim como também deveriam ser observados os princípios da ampla defesa e do contraditório.

Entende-se como princípio do devido processo legala configuração da dupla proteção ao cidadão, atuando tanto no âmbito material de proteção ao direito de liberdade, quanto no âmbito formal, ao assegurar-lhe plenitude de defesa e paridade total de condições com o Estado (MORAES, 2001, p. 121).

Nesse sentido José Antonio Savaris (2008, p. 144) afirma que:

“As ideias de defesa, devido processo legal e efetiva participação do cidadão nas decisões da Administração que lhe afetem a esfera jurídico-patrimonial se encontram como alicerces de qualquer ordem jurídica democrática. A noção de limite ao poder estatal, de não violação dos direitos atribuídos juridicamente e de segurança do direito fundamentaram as revoluções liberais, as quais, diga-se, levaram o indivíduo a meio caminho entre a opressão do monarca e a opressão do capital e do imperativo do gozo.”

Já o processo administrativo previdenciário pode ser considerado como o conjunto de atos administrativos praticados através da autarquia previdenciária, iniciado em razão de requerimento formulado pelo segurado, de ofício pela Administração ou por terceiro legitimado, e concluído com a decisão definitiva no âmbito administrativo (LAZZARI et al, 2015, p. 193).

A Carta Magna de 1988, em seu art. 5º, LIV, estabelece que ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal, todavia, é comum na seara previdenciária que o segurado tenha seu benefício cancelado ou diminuído antes do encerramento do processo administrativo.

A lei 9.784/1999 foi criada com a finalidade de estabelecer as normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal, visando à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração.Em seu art. 2º a lei determina que a Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

Apesar de tantos direitos garantidos aos segurados,tanto na via legislativa quanto na própria legislação infralegal do INSS, é comum o desrespeitoàs etapas que devem ser observadas no processo administrativo, como por exemplo, cancelamento do benefício previdenciário antes mesmo que o prazo de defesa prévia do segurado transcorra. Note-se que esse é outro direito garantido expressamente pelo art. 2º, parágrafo único, X, da Lei 9784/99, que dispõe que devem ser observados: a garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio.

Todavia, em inúmeros casos, cada vez mais frequentes, a autarquia previdenciária disponibiliza tais prazos de defesa apenas de forma inócua, já que antes mesmo do término desse período cancela ou diminui o benefício do segurado. Savaris (2008, p. 145) enumera diversas diretrizes inconstitucionais que parecem nortear a autarquia previdenciária, tais como: instauração de processo de revisão sem a ciência do segurado; produção de prova contra o interessado sem a sua participação; não esclarecimento de que o beneficiário pode se fazer assistir por advogado, dentre inúmeras outras.

Interessante ainda observar que no entendimento de Savaris (2008, p. 150) o momento em que o beneficiário da Previdência Social poderia invocar as garantias processuais em um processo de concessão de benefícios previdenciários seria no próprio requerimento administrativo feito à autarquia previdenciária, uma vez que nesse estágio já deveria ser assegurado ao beneficiário o direito de colaborar com o agente público na verificação de seu direito.

Portanto, ao protocolar o requerimento administrativo no INSS o segurado teria que estar amparado pelas garantias legais e constitucionais concernentes ao processo administrativo. Com o indeferimento administrativo surgiria o conflito de interesses, que abriria ao segurado duas alternativas: a interposição de recurso administrativo ou a invocação da tutela jurisdicional.

3. O exercício da Autotutela pela Administração Previdenciária

Resta claro, que as fraudes ao sistema previdenciário aumentaram vertiginosamente nos últimos anos, por esse motivo o INSS tem a responsabilidade legal de investigar se a concessão do benefício ocorreu de forma ilegal ou irregular. Contudo, tal prerrogativa não lhe exime de exaurir plenamente a via administrativa antes da cessação ou diminuição do benefício, já que as prestações previdenciárias consistem em um direito constitucional fundamental.

O exercício da autotutela administrativa previdenciária não pode legitimar arbitrariedades, dentre elas, a diminuição do valor do benefício antes do exaurimento da via administrativa.O cancelamento do benefício, alegadocomo irregular, pressupõe algumas etapas processuais, as quais devem ser rigorosamente cumpridas pela autarquia previdenciária, sempre tendo como parâmetro os limites impostos pela ordem processual constitucional (JUCÁ, 2015, p. 5).

O INSS tem o dever de investigar diante da suspeita de irregularidades na concessão dos benefícios, contudo o devido processo legal deve ser rigorosamente observado também em âmbito administrativo, até mesmo como forma de reconhecimento de um Estado Democrático de Direito, em que o poder público igualmente respeita as normas e valores estabelecidos no ordenamento jurídico.

O princípio da autotutela administrativa é um dos princípios basilares do direito administrativo pátrio e pode ser entendido como o controle que a Administração Pública exerce sobre os seus próprios atos, com a possibilidade de anular os ilegais e revogar os inconvenientes ou inoportunos, independentemente de recurso ao Poder Judiciário (DI PIETRO, 2006, p. 87).

Esse poder-dever da Administração Pública estáprevisto em duas súmulas do Supremo Tribunal Federal, enquanto a de nº 346 estabelece que a “administração pública pode declarar a nulidade de seus próprios atos”,a súmula nº 473 dispõe que “a administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.

Ocorre que, o princípio da autotutela não deve ser interpretado isoladamente, ao contrário, seus limites devem ser observados para que não haja desrespeito às garantias do devido processo legal administrativo, as quais são instrumento de garantia dos administrados perante as prerrogativas públicas. 

4. Análise jurisprudencial sobre o tema

A importância do processo administrativo, na ótica de Celso Antônio Bandeira de Mello (2006, p. 462), decorre do fato de ser um meio apto a controlar o caminho de formação das decisões estatais, o qual passou a ser extremamente necessário tendo em vista a multiplicação e aprofundamento das ingerências do Poder Público sobre a sociedade. Sustenta ainda o autor que o procedimento administrativo atende a um duplo objetivo, pois ao mesmo tempo em que propicia ao administrado a possibilidade de que sua voz seja ouvida antes da decisão que irá afetá-lo, concorre de igual forma para uma atuação administrativa mais clarividente.

Trazendo essa observação para a seara da Previdência Social constata-se que a autarquia previdenciária muitas vezes não considera o duplo objetivo que o processo administrativo deveria conter. Isso porque, é demasiado comum o segurado receber um ofício comunicando acerca do resultado de um processo de revisão, realizado sem a sua participação, e que concluiu pela suposta irregularidade na concessão do benefício. Muitas vezes é ofertado um prazo de dez dias para oferecimento de defesa escrita, todavia, percebe-se que nessa fase a Administração Pública já concluiu pela suposta irregularidade, sendo improvável que a defesa do segurado, de fato, interfira no processo administrativo.

A realidade do segurado da Previdência Social brasileira é marcada pelo descaso e abandono, pois mesmo se tratando de verba de natureza alimentar em que há grande vulnerabilidade social do seu destinatário, o poder público continua repetidamente violando os direitos que o processo administrativo deveria garantir, por esse motivo as ações judiciais de cunho previdenciário aumentam consideravelmente, fazendo com que o INSS seja um dos maiores réus do Poder Judiciário pátrio.

A jurisprudência dominante do Superior Tribunal de Justiça é no sentido de que a suspensão ou cancelamento de benefício previdenciário concedido mediante irregularidades pressupõe, necessariamente, prévio e regular procedimento administrativo, no qual seja assegurado ao beneficiário o direito à defesa, ao contraditório e ao devido processo legal:

“PREVIDENCIÁRIO E PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. SUSPENSÃO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. CANCELAMENTO OCORRIDO ANTES DA INTERPOSIÇÃO DE RECURSO ADMINISTRATIVO. NECESSIDADE DE ESGOTAMENTO DA VIA ADMINISTRATIVA. AGRAVO REGIMENTAL DO INSS DESPROVIDO.

1.   Levando-se em conta o caráter social das normas previdenciárias, que prima pela proteção do Trabalhador Segurado da Previdência Social, os pleitos previdenciários devem ser julgados no sentido de amparar a parte hipossuficiente e que, por esse motivo, possui proteção legal que lhe garante a flexibilização dos rígidos institutos processuais, especialmente em casos, como o discutido nos autos, em que busca-se o restabelecimento de benefício de aposentadoria.

2.   É firme o entendimento desta Corte de que a suspensão ou cancelamento de benefício previdenciário concedido mediante fraude pressupõe, necessariamente, prévio e regular procedimento administrativo, no qual seja assegurado ao beneficiário o direito à defesa, ao contraditório e ao devido processo legal.

3.   No presente caso, embora o INSS tenha instaurado regular procedimento administrativo para a apuração das irregularidades, o benefício foi suspenso antes mesmo que iniciasse a contagem de prazo para recurso do segurado, o que contraria a jurisprudência desta Corte consolidada ao afirmar que para que sejam respeitados os consectários do contraditório e da ampla defesa não basta a concessão de prazo para a defesa, mas também que seja garantido ao segurado a resposta sobre eventual recurso interposto, exigindo-se o esgotamento da via administrativa.” (AgRg no REsp1373645/RS, Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, DJe 21/05/2015).Mesmo que haja suspeita de fraude ou irregularidade na concessão do benefício previdenciário não pode haver medida que incida desfavoravelmente na renda sem que haja oportunidade de defesa para o segurado. Apesar do art. 11 da Lei 10.666/2003 estabelecer que o Ministério da Previdência Social e o INSS manterão programa permanente de revisão da concessão e da manutenção dos benefícios, a fim de apurar irregularidades e falhas existentes, o entendimento jurisprudencial é que não pode haver dispensa do prévio procedimento administrativo que assegure a defesa do segurado.“PREVIDENCIÁRIO. REVISÃO DE BENEFÍCIO. SUSPEITA DE IRREGULARIDADE.EFICÁCIA PROBATÓRIA DOS DOCUMENTOS APRESENTADOS. INSTAURAÇÃO DOPROCESSO ADMINISTRATIVO. SUSPENSÃO DA APOSENTADORIA. RECURSOPENDENTE DE APRECIAÇÃO. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. NECESSIDADE DEEXAURIMENTO.1. Ainda que exista previsão legal para a suspensão e/oucancelamento do benefício antes mesmo do esgotamento da viaadministrativa (art. 11 da Lei n. 10.666/03), a diretriz para aaplicação de qualquer medida que repercuta desfavoravelmente naesfera jurídica do segurado litigante é a observância do devidoprocesso legal, assegurando-se o exaurimento do contraditório e daampla defesa, cujos princípios, nos termos do art. 5º, LV daConstituição, são também aplicáveis na esfera administrativa.Precedentes: ED no RE 469.247/MG, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe16/3/2012, e AREsp 317.151/PI, Rel. Min. Castro Meira, DJe21/5/2013.2. Não se descortina, na espécie, a legitimidade da medida desuspensão de benefício antes da apreciação do recurso administrativomanejado pelo interessado, uma vez que a privação dos proventos deaposentadoria apenas se revela possível após a apuração inequívocada irregularidade ou falha na concessão do respectivo benefício,circunstância ainda inocorrente no caso sub judice.3. Recurso especial a que se nega provimento.’ (REsp 1.323.209 / MG Ministro ARI PARGENDLER DJe 15/04/2014). Outra relevante discussão que exsurge no campo da suspensão ou cancelamento dos benefícios previdenciários é quanto à obrigatoriedade da aplicação do princípio do paralelismo das formas, ou seja, a possibilidade da autarquia suspender ou cancelar nas vias administrativas o benefício previdenciário que foi concedido judicialmente. Conforme vários acórdãos proferidos pelo STJ, o INSS pode suspender ou cancelar benefício de prestação continuada concedido judicialmente, desde que conceda administrativamente o contraditório e a ampla defesa ao beneficiário, não se aplicando, nesses casos, o princípio do paralelismo das formas. “PREVIDENCIÁRIO. CANCELAMENTO OU SUSPENSÃO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO UNILATERALMENTE. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DO PARALELISMO DAS FORMAS. DESNECESSIDADE. EXIGÊNCIA DOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO, DA AMPLA DEFESA E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL POR MEIO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO. RECURSO ESPECIAL IMPROVIDO.1. Cinge-se a controvérsia dos autos a obrigatoriedade da aplicação do princípio do paralelismo das formas nos casos de suspensão ou cancelamento de benefício previdenciário.2. O Tribunal de origem manifestou-se sobre a possibilidade de aAutarquia suspender/cancelar o benefício previdenciário, porém,deve obedecer os princípios do devido processo legal, da ampla defesa edo contraditório, bem como a observância do princípio doparalelismo das formas.(…) 5. Conforme bem ressaltou o Tribunal de origem, o recorrentecancelou unilateralmente o benefício previdenciário, o que vai deencontro à jurisprudência desta Corte e do STF.Recurso especial improvido.” (REsp 1429976 / CE, Ministro Humberto Martins, DJe 24/02/2014).Um dos fundamentos para a não aplicação do princípio do paralelismo das formas seriao enorme fluxo de benefícios sociais e previdenciários concedidos por meio de decisão judicial, logo a cada suspensão ou cancelamento o Poder Judiciário teria que ser acionado, o que acarretaria excessiva demanda judicial. Ademais, como a lei previdenciária não determina essa exigência, não caberia ao Poder judiciário estabelecer tal obrigação. Portanto, segundo a jurisprudência colacionada o que se exige não é a aplicação do princípio do paralelismo das formas, mas sim a concessão do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, sempre que houver necessidade de revisão do benefício previdenciário, por meio do processo administrativo previdenciário, impedindo comisso, o cancelamento unilateral por parte da autarquia, sem oportunizar apresentação de provas que entenderem necessárias.

5. Considerações Finais

Em síntese, foi abordado o cancelamento ou diminuição dos benefícios previdenciários pelo INSS sem a observância das etapas do devido processo legal administrativo, o que viola o art. 5º, LIV da Constituição Federal, bem como o art. 2º da Lei 9.784/1999. Apesar de a jurisprudência ser dominante no sentido da ilegalidade dessa conduta, a necessidade de ajuizar uma ação judicial traz muitos prejuízos tanto ao segurado quanto ao Poder Judiciário.

A autarquia previdenciária deveria prestar seu serviço de modo a conduzir o processo administrativo sem causar óbices desnecessários. O próprio art. 688 da IN nº 77/2015 dispõe que “quando, por ocasião da decisão, for identificado que estão satisfeitos os requisitos para mais de um tipo de benefício, cabe ao INSS oferecer ao segurado o direito de opção, mediante a apresentação dos demonstrativos financeiros de cada um deles”.

O enfoque do INSS na análise do processo administrativo deveria ser no sentido de conceder a melhor prestação previdenciária dentro dos requisitos cumpridos pela parte requerente, bem como na opção do segurado escolher o benefício que melhor lhe conviesse (LAZZARI, 2015, p. 194).

Todavia, pela enorme quantidade de ações judiciais contra a autarquia previdenciária percebe-se que há um longo e árduo caminho a ser percorrido até que o segurado possa, de fato, ver suas demandas atendidas adequadamente na via administrativa, o que geraria celeridade e economia de tempo, bem como de recursos públicos.