Comissão parlamentar de inquérito como instrumento de apuração da corrupção

Resumo: A Comissão Parlamentar de Inquérito é um instrumento institucional de investigação e apuração de denúncias pelo Poder Legislativo, formada por um grupo seleto de parlamentares que agem em nome da respectiva instituição, fiscalizando e investigando a gestão do bem público sobre fato determinado e indício de fato ilegal. Tal comissão se insere nas atribuições do legislativo é uma comissão temporária destinada a proteger a coletividade daí a necessidade de um prazo para encerramento das investigações. O foco do presente artigo é o estudo da Comissão Parlamentar de Inquérito como um meio de controle sobre os órgãos do governo e da administração levando em consideração que ambas encontram-se infestados pelo mal da corrupção havendo uma necessidade do aprimoramento desse instituto como instrumento de apuração da corrupção do Direito Constitucional. [1]

Palavras-chave: Comissão Parlamentar de Inquérito; Poder legislativo; administração pública; Corrupção.

1 INTRODUÇÃO

O direito constitucional brasileiro necessita do aprimoramento de institutos como a CPI, levando em consideração seus poderes para-judiciais, incrementando-os como instrumentos de trabalho dos parlamentares na elaboração de leis. A utilização dessa fonte de controle, sobre os órgãos do Governo e da Administração, traria para o Brasil um forte instrumento jurídico e democrático de combate a corrupção, daí a importância de o direito constitucional aperfeiçoar e fazer sobressair a Comissão Parlamentar de Inquérito como instrumento de apuração da corrupção, principal responsável pelo atraso no desenvolvimento social e econômico do país.

A Constituição Federal de 1988 constituiu o Estado Democrático de Direito, sancionando em seu art. 1º, princípios fundamentais como soberania, cidadania, dignidade a pessoa humana, valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político. Evidentemente, estes princípios não são alcançados pelo povo brasileiro, resultado do mal da corrupção e da impunidade, havendo uma necessidade de serem aprimorados institutos democráticos como a CPI.

No Brasil, inúmeras leis são editadas pela Câmara legislativa, sendo que quase metade dessas leis são inconstitucionais, isso porque não existe um controle na elaboração das leis brasileiras, e onde não se estabelece controle sobre o que foi por elas disciplinado essas leis não adiantam em nada para sociedade.

Em minha concepção existe uma necessidade do aprimoramento das CPIs, levando em consideração seus poderes para-judiciais, incrementando-os como instrumentos de trabalho dos parlamentares na elaboração de leis. Essa fonte de controle sobre os órgãos do Governo e da Administração traria para o Brasil um forte instrumento jurídico e democrático de combate a corrupção, daí a importância de o direito constitucional aperfeiçoar e fazer sobressair a Comissão Parlamentar de Inquérito como instrumento de apuração da corrupção.

2. HISTÓRICO

A doutrina majoritária é unânime em afirmar que as Comissões Parlamentares de Inquérito se iniciaram na Inglaterra durante o reinado de Eduardo II, durante 1284 a 1327 no fim do século XIV. Havendo divergência apenas sobre o momento histórico que lhe deu origem, pois os autores limitam-se á relatar somente o período, não havendo registro de nenhum caso concreto que confirme a data certa do surgimento do instituto.

 Assim, a data mais provável da origem da CPI é no século XVII, pois nesta data existem registros de um caso concreto, a investigação do Coronel Loundy na sua atuação durante a guerra da Irlanda é o primeiro caso registrado de investigação por meio de uma CPI. Quanto a data mais provável da origem das comissões parlamentares de inquérito, Hely Lopes Meirelles[2] afirma:

“As origens das comissões de investigação legislativas remontam ao século XVII, quando o Parlamento Inglês, descontente com a conduta de Loundy na direção da guerra contra os irlandeses, nomeou, em 1689, a primeira e histórica Select Committee, que concluiu pela traiçãrica Select Committee, a primeira supremacia do Parlamento inglês,o daquele militar, levando-o a julgamento e condenação a morte pela Coroa.”

Somente após a Revolução Gloriosa de 1688, com o fim do absolutismo dos reis ingleses, é que surgiu a possibilidade de composição de uma comissão seleta para investigar determinado caso, neste período, com o desenvolvimento do parlamentarismo inglês, foi transferido para o Gabinete, como expressão da maioria parlamentar, a função de promover as investigações necessárias para apuração de condutas do Governo.

Na Inglaterra a maioria das investigações surgiu em detrimento de matéria eleitoral, desde o século XIX, neste período a importância das comissões parlamentares de inquérito diminuiu consideravelmente, até que em 1921, grande parte de suas funções passou para uma instituição mais estável e permanente, o então denominado Tribunal de Inquérito.

As Comissões Parlamentares de Inquérito passaram a ser utilizadas por vários outros países, surgiu nos Estados Unidos, Brasil, França e Alemanha. Não existe referencia expressa á CPI na Constituição Americana, porém, em 1789, o congresso americano aprovou uma lei deferindo poderes aos Presidentes do Senado e da Câmara e das Comissões de Inquérito, podendo ser integradas por membros de ambas as casas, podendo ainda inquirir testemunhas por eles convocadas, tendo poderes também para intimar pessoas, requisitar registros e documentos.

Ainda que não exista referência á CPI na Constituição dos Estados Unidos, este é o país que mais utiliza deste instrumento para investigar atos do executivo, no decorrer do ano 1951 á 1952 foram mais de 236 investigações realizadas pelo Legislativo, utilizando da CPI.

Na Europa, a possibilidade de instauração de Comissão Parlamentar de Inquérito foi especificada no nos artigos 151 e 152 do regimento Interno do Parlamento, com o objetivo de investigar infrações ou má administração na aplicação do Direito Comunitário.

A CPI é adotada por vários países do continente americano como Paraguai, Peru e Venezuela, no caso da Argentina, apesar de utilizar do instituto, não dispõe sobre o mesmo em sua constituição, já no Uruguai, traz referencia em seu texto constitucional desde 1918, trazendo expressamente a possibilidade de instaurada de CPI no país.

3. AS COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO NO BRASIL

O marco inicial das Comissões Parlamentares de Inquérito em nosso país ocorreu de modo implícito pela Constituição do Império em 1824, onde não relatava em seu texto expressamente sobre o assunto, porém em seu art. 15, IV, atribuía à Assembléia Geral poder para velar na guarda da Constituição e promover o bem geral da Nação.

A CPI surgiu em nosso ordenamento jurídico após a proclamação da república, ainda não tinha previsão na Constituição republicana de 1891, ainda assim, levou o Senado a incluir expressamente o direito à criação das Comissões Parlamentares de Inquérito, conforme dispõe o art. 60 do Regimento Interno do Senado. Neste sentido, dispõe o autor Valle dos Santos[3]:

“Também não há previsão de Comissões Parlamentares de Inquérito no texto de nossa primeira Constituição Republicana, cuja estrutura recepciona o texto da Constituição norte-americana. Ainda assim, nessa época, formaram-se, no âmbito do Poder Legislativo, comissões para investigar irregularidades em alfândegas e serviços postais, sendo certo que a atividade investigatória dessas Comissões estava diretamente vinculada ao poder de legislar. Em 1895, por exemplo, um deputado requereu a formação de uma dessas comissões para investigar as companhias estrangeiras de seguro de vida, no sentido da edição de legislação pertinente. “

A criação da Comissão Parlamentar de inquérito surgiu na legislação brasileira na Constituição de 1934 com a promulgação da segunda Constituição da República, em um curto espaço de tempo, pois em 1937 foi outorgada nova Constituição por Getúlio Vargas, sendo a única constituição que excluiu de seu texto as CPIs.

A Constituição de 1934 trouxe pela primeira vez em seu texto expressamente o instituto das CPIs, disposta em seu art. 36, dando poder de criação de comissões de inquérito a Câmara dos Deputados, direito adotado posteriormente pelo Senado Federal, expressamente pelo art. 92, parágrafo 1º, inciso VII. A Constituição de 1934 também possibilitou que os Estados-membros adotassem este instituto, apenas dois Estados excluíram de suas Constituições a possibilidade de criação das CPIs, São Paulo e Mato Grosso.

Como já mencionado, a Constituição de 1937 excluiu de seu texto qualquer referência a criação de Comissões Parlamentares de Inquérito, este instituto voltou ao texto constitucional em 1946, parágrafo único do artigo 40, e artigo 53 da Constituição Republicana. Trazendo o princípio da proporcionalidade partidária, dando possibilidade à minoria de instaurar uma Comissão Parlamentar de Inquérito se o requerimento estiver assinado por um terços dos membros da respectiva casa.

Em 1952, foi editada a Lei 1579 de 18 de março de 1952, que disciplina sobre o procedimento que as CPI devem adotar, os poderes conferidos a Comissão, e tipifica as condutas contrárias aos fins de sua criação e a imposição de apresentação de relatório final.

Nesse sentido, o art. 1° da Lei 1579 de 18 de março de 1952, disciplina sobre comissões parlamentares de inquérito:

“Art. 1º. As Comissões Parlamentares de Inquérito, criadas na forma do art. 53 da Constituição Federal, terão ampla ação nas pesquisas destinadas a apurar os fatos determinados que deram origem à sua formação.

Parágrafo único. A criação de Comissão Parlamentar de Inquérito dependerá de deliberação plenária, se não for determinada pelo terço da totalidade dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado.

Art. 2º. No exercício de suas atribuições, poderão as Comissões Parlamentares de Inquérito determinar as diligências que reportarem necessárias e requerer a convocação de Ministros de Estado, tomar o depoimento de quaisquer autoridades federais, estaduais ou municipais, ouvir os indiciados, inquirir testemunhas sob compromisso, requisitar de repartições públicas e autárquicas informações e documentos, e transportar-se aos lugares onde se fizer mister a sua presença”.

Em 1967 foi outorgada a sexta Constituição do Brasil, que veio a ser alterada quase que na sua totalidade pela emenda n. 1, de 17 de outubro de 1969, que muitos doutrinadores defendem ser uma nova Carta Política, o instituto da CPI encontrava-se expresso em seu art. 39. Que trouxe em seu texto a possibilidade de Câmara dos Deputados e o Senado Federal, em conjunto ou separadamente, poderem criar  comissões de inquérito acerca de fato determinado, mediante requerimento de um terço de seus membros, anteriormente a criação de uma CPI se dava apenas separadamente. Esta constituição também trouxe em seu texto a delimitação de tempo certo, buscando evitar seu prolongamento excessivo.

A atual Constituição Federativa é mais enfática ás Comissões Parlamentares de Inquérito, elas foram regulamentadas no Art.58, Parágrafo 3º que em conceitua a CPI em seu texto:

"Art. 58 . O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação.(…)

§ 3º. As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores".

O instituto das CPIs tornou-se uma prática habitual dos legisladores, pois as instituições precisam ser fiscalizadas pelos parlamentares e esta é uma das funções do Poder Legislativo.

4. PROCEDIMENTOS PARA INSTAURAÇÃO DE CPI

A Constituição da República Federativa do Brasil impõe limites a atuação de uma Comissão Parlamentar de Inquérito, o poder de investigação conferido ao Legislativo brasileiro é bastante amplo, e apesar de ser dotado de legitimidade e eficácia, existem limites conferidos á este poder, faz-se necessário o cumprimento de determinados requisitos procedimentais para sua realização. A própria Constituição prevê três requisitos para que seja criada uma CPI, primeiramente é necessário o requerimento de um terço dos parlamentares, em seguida a apuração do fato determinado e o prazo certo de seu funcionamento. Esses requisitos são classificados pelo autor Walber de Moura Agra como: formais; temporais e substanciais.

4.1 Requerimento

A condição formal se refere ao quorum determinado para sua criação, onde, faz-se necessário requerimento de um terço dos membros componentes da respectiva Casa Legislativa que vai investigar o fato. Na Câmara ou no Senado, é necessário o apoio de um terço de deputados ou senadores de cada Casa respectiva e, quando for instaurada pelo Congresso Nacional, é necessário o apoio de um terço dos deputados e senadores.

Existe uma divergência doutrinária acerca deste requisito para a instauração de uma CPI, a doutrina majoritária entende que basta o requerimento possuir assinatura de um terço dos membros da casa legislativa que será criada uma CPI automaticamente, é o que versa o autor Plínio Salgado[4].

“A criação das comissões parlamentares de inquérito se dá mediante requerimento subscrito pelo menos por um terço dos membros de qualquer das Câmaras do congresso, ou de ambas, em conjunto, como está prescrito no artigo 58, §3º, da Carta Magna em vigor. Basta o cumprimento deste requisito, além é obvio, da indicação de fato determinado, e a comissão será automaticamente criada, para funcionar por prazo certo. Ao comentar o preceito similar, da Constituição de 1967, Pontes de Miranda enfatiza com propriedade que ‘há o dever de criar a comissão de inquérito, porque o art. 37 foi explicito em estatuir que se há de criar (verbo ‘criação’), desde que o requeira um terço ou mais dos membros da câmara ou das câmaras’.  Na espécie, o direito da minoria parlamentar (um terço), por este mesmo aspecto, exige norma expressa na Constituição, e daí, o acerto dos Constituintes, ao introduzi-la no texto maior.”

O Jurista Juliano Luis Cavalcanti[5] diverge desta corrente, para ele é necessário a apreciação do Plenário para fazer valer a vontade da maioria, em seu entendimento:

“O texto constitucional e os Regimentos Internos do Senado e da Câmara dos Deputados não são claros quanto ao alcance da expressão – requerimento de um terço de seus membros -, uma vez que o requerimento citado deva ser aprovado pelo Plenário da Casa Legislativa em obediência à vontade da maioria”.

O atual texto constitucional não faz referência á possibilidade de deliberação plenária, logo, o legislador infraconstitucional não tem poder de interferir neste requisito, onde o quorum de instauração deste instrumento investigatório será de um terço, independente de apreciação plenária. A apreciação plenária ocorrerá quando o mínimo de assinaturas exigido não for alcançado, neste caso, o autor poderá se submeter á apreciação, que decidirá acerca da sua aprovação e sobre a instauração ou não da Comissão. A obrigação de fiscalizar a observância desse requisito é conferida ao presidente da Casa Legislativa que as houverem constituída.

4.2 Fato determinado

O fato determinado é outro requisito exigido para criação da Comissão Parlamentar de Inquérito, segundo a Constituição, as CPIs serão criadas para apuração de “fato determinado”, não se encontra escrito expressamente no texto da constituição o significado de fato determinado, este termo encontra-se conceituado pelo Regimento Interno da Câmara dos Deputados (Resolução nº17 de 1989), em seu art. 355.

O conceito de fato determinado é descrito pelo conceituado autor Pinto Ferreira[6]:

“Na constituição vigente (art. 58, §3º), as comissões parlamentares de inquérito são criadas ‘para apuração de fato determinado’. O fato determinado deve possuir uma característica própria, a fim de não incidir em rota de colisão com outros dispositivos constitucionais. Tais fatos podem ser especificados como aqueles referente à ordem pública, política, econômica, social, bem determinados e caracterizados o próprio requerimento de sua constituição deve ser um fato objetivo, claro, preciso, determinado.”

O fato determinado deve ser descrito sucintamente no requerimento de sua constituição, determinando parâmetros concretos que objetivem a ação investigadora da comissão, onde uma mesma comissão poderá investigar mais de um fato determinado, basta que exista correlação entre os fatos.

Podemos concluir que o fato determinado é uma condição substancial que se refere ao assunto a ser investigado, e deve ser observado antes de sua criação, devendo ser objetivo e identificável para fundamentar a instauração de uma Comissão Parlamentar de Inquérito. Na opinião de Hely Lopes Meirelles[7]:

"Os constituintes de 1988 fixaram o entendimento, já pacífico, de que as atribuições do Poder Legislativo não são só de fazer leis, mas também de inspecionar os administradores, fiscalizar os serviços públicos, observar o modo como as leis são executadas e mais: investigar, no sentido mais amplo a ocorrência de fato determinado, de interesse público, apontando os infratores ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal, atingindo a esfera da Administração Pública em geral, e envolvendo seus agentes. “

O fato determinado acarreta em investigação sobre determinado órgão governamental, resultando em reflexos de diferentes aspectos da sua atuação, todos, submetidos à matriz fática de que decorreram. A apuração, por exemplo, de suspeita de corrupção em mais de um órgão governamental, diversos e desvinculados em sua ação, não pode gerar uma única CPI, serão investigados através de duas comissões divergentes, a apuração conjunta poderá prejudicar o andamento processual e procedimental das investigações. As questões submetidas a inquérito parlamentar são pontuais, não podem ser discutidas em um mesmo processo, teses diversas sobre variados e desconectados fatos.

4.3 Prazo Certo

O prazo certo é um requisito temporal para a criação de Comissão Parlamentar de inquérito disposto no §3º do art. 58, da Constituição de 1988, e mais expressamente no art. 35 do regimento interno da Câmara dos Deputados, já que o texto constitucional não explica o que é o fato determinado, apenas faz referencia como requisito.

“Art. 35. Fato determinado é o acontecimento de relevante interesse para a vida pública e a ordem constitucional, legal, econômica e social do País, que estiver devidamente caracterizado no requerimento de constituição da Comissão”.[8]

A especificação do fato determinado delineado deve ser expressa no requerimento de sua constituição, com parâmetros concretos que objetivem a ação investigadora da Comissão, podendo haver a existência de diversos os fatos a serem apurados por uma mesma Comissão, desde que exista correlação entre si. Quando houverem fatos determinados de objeto de inquérito diversos, a CPI dirá, em separado, sobre cada um, podendo fazê-lo antes mesmo da sua conclusão final.

5.  PODERES DA COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO

As comissões parlamentares de inquérito são dotadas de poderes de investigação que se legitima no limite de suas funções e objetivos, podendo ainda, independendo de autorização judicial, determinar a condução coercitiva de testemunhas e investigados, afastar sigilo telefônico, bancário e fiscal, determinar perícias. Quanto á quebra de sigilo bancário, a Lei complementar 105, de 2001, dispõe em seu art. 4°, parágrafo 1°, que:

“Art. 4o O Banco Central do Brasil e a Comissão de Valores Mobiliários, nas áreas de suas atribuições, e as instituições financeiras fornecerão ao Poder Legislativo Federal as informações e os documentos sigilosos que, fundamentadamente, se fizerem necessários ao exercício de suas respectivas competências constitucionais e legais.

§ 1o As comissões parlamentares de inquérito, no exercício de sua competência constitucional e legal de ampla investigação, obterão as informações e documentos sigilosos de que necessitarem, diretamente das instituições financeiras, ou por intermédio do Banco Central do Brasil ou da Comissão de Valores Mobiliários.”

Como já mencionado, as CPIs, além da quebra do sigilo bancário, também podem realizar atividades como a quebra do sigilo fiscal e telefônico, desde que comprovada a motivação da conduta, pois é através da motivação que o administrador público justifica  suas ações administrativas.

Vale ressaltar que todos os atos realizados por uma CPI que resulte na quebra  do sigilo, somente terão validade quando forem pertinentes e imprescindíveis  á investigação, observando os direitos constitucionais, respeitando principalmente o direito a dignidade humana e cidadania. A mesma não pode dar publicidade desproporcional aos atos sigilosos eventualmente recebidos.

A motivação é uma obrigação presente em todo ato praticado pelo poder público, isso acontece em decorrência do direito de o cidadão saber o por que da realização de determinadas atividades de seus representantes. Assim, a CPI que apresentar abuso de poder estará sujeita a configurar pólo passivo de eventual processo mandamental. Sobre os poderes da CPI, ressalta Sinnedria dos Santos:[9]

“Ressalte-se que, apesar dos poderes investigatórios característicos da jurisdição, o Poder Judiciário não resta excluído do procedimento, vez que estabelece extensão e limites aos poderes investigatórios das Comissões Parlamentares de Inquérito e que ao legislativo não cabe condenar ou responsabilizar de forma definitiva. Cabe, ainda, exclusivamente ao judiciário, Supremo Tribunal Federal, no caso, a defesa de garantias fundamentais asseguradas pela constituição.”

Neste sentindo, entende-se que uma comissão parlamentar de inquérito não tem poderes de determinar a prisão do investigado, salvo em flagrante delito. Esta é uma prerrogativa exclusiva do poder judiciário, onde somente será permitida a prisão em flagrante levando em consideração que qualquer pessoa do povo pode fazê-la. 

Também não será permitido á uma CPI o poder de determinar medidas cautelares de ordem penal ou civil, sendo que o poder geral de cautela judicial também é um poder exclusivo do judiciário.

6. INSTRUMENTO DE APURAÇÃO DA CORRUPÇÃO

A corrupção gera crises econômicas no setor público fragilizando investimentos de áreas básicas como a educação, saúde e segurança e valorizando projetos de áreas em que as propinas são maiores, como a criação de estradas e usinas hidroelétricas. A corrupção leva os agentes privados e públicos a aumentar a complexidade técnica de projetos públicos, aumentando seu custo facilitando o desvio de verba. Assim, a qualidade do serviço público e da infra-estrutura diminui, refletindo sobre a sociedade havendo aumento dos níveis de cobrança de impostos, taxas e tributos e entre outros prejuízos.

Este mal faz parte da história do Brasil, e esta presente na Administração pública influenciando diretamente na evolução social e econômica do país, onde é possível identificar um sistema capaz de reprimir os desvios de conduta administrativa, e os crimes de corrupção em geral. As instituições brasileiras responsáveis pela fiscalização e investigação de tais condutas, ainda são muito fracas, apesar de serem amparadas constitucionalmente por diversos poderes, não conseguem efetivar a prática da norma.

No ordenamento jurídico brasileiro a preocupação com o dever de lealdade dos agentes públicos na relação com a administração pública não é fato recente, existem institutos de fiscalização e investigação inseridos em inúmeros textos constitucionais e infraconstitucionais pátrios. Após a Constituição Federal de 1988, o instituto da comissão parlamentar de inquérito ganhou maior proporção, onde á ela foi permitido o uso de instrumentos como quebra de sigilo bancário, fiscal e telefônico.

Em fevereiro de 1988 foi registrado o caso mais famoso de investigação de corrupção no Brasil, a partir de denúncias contra o ministro do Planejamento Aníbal Teixeira, gerando a chamada CPI da corrupção, que estendeu suas investigações ao presidente José Sarney e seu secretário particular, Jorge Murad, acusado de repassar recursos para Estados e municípios em troca de apoio político. Isso ocorreu antes da nova Constituição, neste caso o relatório final foi arquivado por falta de provas, ainda existiam limites de investigação de uma CPI.

Após este prestígio concedido pelo texto constitucional de 1988, a Comissão parlamentar de inquérito passou a realizar um importante papel na defesa dos interesses da coletividade, pois a instalação de uma CPI, produz a adoção de medidas por parte dos Poderes Legislativo e Executivo.

Muitos dos resultados de CPIs são questionáveis, pois podemos dizer que o número de impunidade é proporcional ao número de CPIs instauradas

É importante ressaltar que a corrupção, de modo geral, não pode ser objeto de CPI, pois o termo corrupção abrange várias formas, á ela se inserem atos de suborno, extorsão, nepotismo e etc. Somente um aspecto bem definido a ser apurado, quando um fato determinado estiver sob suspeita de irregularidade, por exemplo, á suspeita de extorsão, neste caso, apenas o ponto de suspeita de irregularidade poderá ser investigado por uma CPI.