Crime de terrorismo: uma análise histórico-conceitual

Resumo: o presente trabalho de conclusão de curso trata-se de uma breve pesquisa sobre o crime de terrorismo na legislação penal pátria. A pesquisa se inicia com um levantamento histórico do tema, buscando suas possíveis origens na história e seu tratamento no direito penal brasileiro ao longo da história. Assim, com o fito de elaborar um conceito claro do que vem a ser o terrorismo, a pesquisa se encerra na análise da Lei de Terrorismo (Lei 13260/16), a primeira lei brasileira que tipificou de forma inequívoca o crime em tela.

Keywords: Terrorism; Terrorism Law; History of Terrorism; Public order; state

Abstract: the present analytical-conceptual text is a brief investigation on the crime of terrorism in the national criminal law. The research begins with a historical survey of the theme, searching for its possible origins in history and its treatment in Brazilian criminal law throughout history. Thus, in order to elaborate a clear concept of what terrorism is, the investigation ends with an analysis of the Terrorism Law (Law 13260/16), the first Brazilian law that unequivocally typified crime on the screen.

Palavras Chaves: Terrorismo; Lei de Terrorismo; História do Terrorismo; Ordem pública; Estado

Sumário: Introdução; 1. O Terrorismo: uma breve história; 2. Leis sobre terrorismo no Brasil; 3. A Lei de Terrorismo (Lei 13.260/2016); 4. À Guisa de Conclusão; 5. Referências bibliográficas.

INTRODUÇÃO

O presente trabalho de pesquisa tem como objeto de estudo o crime de terrorismo. Este trabalho tem como escopo, ainda que à guisa de propedêutica, elucidar as diferentes concepções do crime de terrorismo, bem como conceituar tal crime a partir de pesquisas bibliográficas em diferentes legislações e doutrinas. Com isso é possível comparar as diferentes posições teóricas e, quiçá, elaborar uma conclusão que seja síntese dessas antíteses.

Faz parte de seu intento identificar e explanar sobre as fontes legais do tema, em especial analisar a Lei nº 13.260/2016 (Lei de Terrorismo) que foi aprovada recentemente com alguns vetos parciais da presidência da república. O ânimo desta pesquisa é impulsionado por algumas questões essenciais: o que é o crime de terrorismo? Como se distingui o terrorismo de um crime comum? Por que o crime de terrorismo deve receber pena mais grave do que um crime comum, tendo em vista que o fato típico praticado no terrorismo não se diferencia do crime comum? Por que o crime de terrorismo recebeu tamanha importância em nosso ordenamento, a ponto de ser previsto na constituição? A questão central que se coloca neste texto é justamente um conceito claro do que vem a ser terrorismo e sua distinção perante um código penal brasileiro tão vasto. É preciso evidenciar uma compreensão mais ampla e precisa deste instituto controverso, embora muito polêmico.

O presente tema se justifica em virtude da sua notoriedade nacional e internacional, como foco de efervescentes controvérsias nos mais diferentes órgãos brasileiros, estrangeiros ou internacionais. Porém, curiosamente, em nosso ordenamento jurídico penal ainda não seja um crime empregado em larga escala. Fato este que não seria exclusividade brasileira, mas que se faz comum em códigos penais estrangeiros. Apesar de toda popularidade da expressão “terrorismo”, aparecendo nos noticiários de qualquer parte do mundo, ainda nos é muito vago e impregnado de paixões políticas e ideológicas, inclusive muitas vezes sendo utilizado como instrumento de perseguição política.

Mesmo quando não tinha uma lei que definia de forma clara e precisa o crime de terrorismo, o Brasil já ratificava as principais convenções internacionais que debatiam o tema, bem como teve destacada participação nas maiores organizações internacionais que trataram do assunto, como a ONU, OEA e MERCOSUL. Entretanto, antes da lei 13.260/16, em nosso ordenamento jurídico o tema é mencionado raras vezes e de forma imprecisa. Ganha maior expressão na Lei de Segurança Nacional (Lei 7170/83), sendo mais tarde recepcionado em nossa Constituição Federal da República Brasileira de 1988 e logo depois aparece na Lei de Crimes Hediondos (Lei 8072/90) sem muito acrescentar, tendo em vista que nossa Carta Magna já o havia classificado como crime hediondo.

A partir do momento em que o Brasil foi eleito sede para grandes eventos internacionais, a Copa do Mundo e as Olimpíadas, órgãos internacionais pressionaram nosso poder legislador para que elaborasse uma lei de terrorismo no país. Diante disso, criou-se a necessidade de enquadrar o crime de terrorismo em algum conceito específico e bem tipificado. Trata-se de uma tarefa nada fácil aos legisladores e juristas brasileiros, bem como aos estrangeiros e órgãos internacionais, tendo em vista que não há nenhum instrumento internacional que tenha obtido sucesso nesta empreitada.

Nesse intento, alguns projetos de lei foram discutidos no Congresso Nacional. Nosso último projeto de lei que visa tipificar o crime de terrorismo (PL 2016/15, do Executivo) consta ter logrado sucesso em votação no Senado em 13 de agosto de 2015. Em seguida, no ano de 2016, o mesmo projeto sofreu veto parcial em alguns incisos por parte da presidente da república, mas obteve a sanção presidencial e atualmente configura em nosso ordenamento jurídico como Lei n° 13.260/2016. Insta atentar para o fato de que, antes desse último projeto, tivemos um projeto em 2013 apresentado e oriundo no próprio Senado, projeto de lei nº 499. Onde se definia crimes de terrorismo e estabelecia a competência da Justiça Federal para o seu processamento e julgamento. Porém, tal projeto suscitou críticas da Anistia Internacional, a qual o considerou vago e com o risco de promover a criminalização de manifestantes pacíficos e de seus direitos fundamentais à liberdade. Cabe lembrar que no mesmo ano de 2013 ocorreram calorosas e numerosas passeatas por todo o país, as quais reivindicavam mudanças político-econômicas e assustavam ao poder constituído.

Portanto, não há de se estranhar ao afirmar que o tema ainda se encontra imiscuído em ideologias e tendências políticas que fogem de uma pretensa imparcialidade da justiça. O que torna o tema mais complexo para uma definição jurídica. Assim, inferimos que mais e melhores pesquisas sobre o tema tornam-se imprescindíveis para lançar novas luzes sobre nosso entendimento.

1- O TERRORISMO: UMA BREVE HISTÓRIA.

A tarefa de fixar uma data precisa para o advento de ações terroristas na História pode ser muito suscetível de equívoco ou dissenso. De modo geral, existe uma compreensão de que o terrorismo é a prática de ações que visam causar grande pavor e medo em coletividades, empregando meios violentos que geram pânico em alvos difundidos para obtenção de coercitividade. Assim, as ações terroristas podem ser produzidas tanto pelos grupos que se encontram ou se sentem oprimidos como também podem ser de autoria de grupos dominantes. Estes últimos podem se utilizar do poder coercitivo do Estado empregando seus aparelhos de controle e repressão, em especial sua força armada como instrumento de ameaça.

Seja ele criado por um indivíduo, grupo ou o Estado, a característica mais assustadora do terrorismo é a quantidade expressiva de vítimas indefesas que geralmente são atingidas de forma violenta e indiscriminadamente. Seja visto que o terrorista muitas vezes não tem um alvo específico e assim pode atacar homens, mulheres, idosos e crianças.

As ações terroristas podem ser encontradas em momentos bem remotos da História, alguns historiadores apontam atos terroristas já no séc. I a.C. Enquanto outros optam por uma delimitação do terrorismo como fenômeno moderno que surgiu a partir da Revolução Francesa, no período chamado de “terror” (1793-1794). De fato, o termo terrorismo passou a ter uma utilização mais recorrente na história a partir do período mais radical da Revolução Francesa, quando o revolucionário Robespierre dirigiu a França com a aplicação de medidas mais severas aos dissidentes. Com isso, a guilhotina esteve constantemente sendo empregada para ceifar cabeças e aterrorizar o povo francês.

Entretanto, não podemos ignorar uma síntese histórica que nos remeta a períodos mais antigos, pois ela nos revela antigas ações violentas que guardam notórias semelhanças com o que entendemos de forma geral como sendo terrorismo na atualidade.

Uma das mais remotas histórias do terrorismo tem menção na Bíblia, aparece no Reino de Israel quando era dominado pelo Império Romano, entre os séculos I a.C. e II d. C. Ocorreu nesta época a resistência aos romanos por grupos judeus que tentavam proteger a tradição judaica, com destaque para os Sicários. Este era o grupo considerado mais radical, o qual assassinava autoridades romanas e judeus que colaboravam com o Império. Por outro lado, Mazzeto (2016), ao analisar atos de terror durante o Império Romano, destaca que os atos de terror estão presentes desde o início da civilização, sendo o agente mais letal nas ações de terror o próprio poder estabelecido. Na mesma linha de raciocínio, afirma Carr (2002) que o Império Romano utilizou táticas de terrorismo contra povos dominados com o intuito de amedrontá-los e reduzir sua resistência. Assim, o extermínio e destruição de populações inteiras, com requinte de crueldade, estupros e saques, serviram para implantar o terror nos demais povos ameaçados pelo Império.

Posteriormente, na era medieval, as ações terroristas encontraram terreno profícuo nos fundamentalismos religiosos de cristãos e muçulmanos. A intolerância religiosa operou como um catalisador de atos terroristas que por muitas vezes eram fomentados por interesses econômicos e políticos de Estados teocráticos ou da própria instituição religiosa. Neste período da história numerosos massacres da população civil foram desencadeados tanto por cristãos quanto por muçulmanos nas lutas de conquista e reconquista, no que ficou conhecido como “Cruzadas”(séc. XII e XIII). Contudo, merece especial destaque na era medieval a instauração do Santo Ofício, um meio empregado pela Igreja Católica para promover a Inquisição. Nela milhares de pessoas que não se alinhavam com a doutrina católica foram julgadas em processos inquisitórios e condenadas a morte, sendo queimadas ainda em vida. Nisto se difundiu um grande terror tanto na plebe quanto na nobreza europeia que via ameaçada pelo poder eclesiástico. 

Porém, o período medieval não se manteve imune a grupos dispersos de terroristas que atuavam a margem do poder estatal. Estes grupos menores atuavam através de ações terroristas visando resistir às invasões de estrangeiros ou demais segmentos sociais considerados opressores. Como, por exemplo, ocorria com a “Ordem dos Assassinos”, uma ordem liderada por um muçulmano conhecido como Velho da Montanha, Hassan ibn Sabbah. Este muçulmano ismaelita ordenava assassinatos contra muçulmanos sunitas e cristãos no Oriente Médio, onde atualmente ficam Palestina, Síria e Egito (séc. XI e XIII).

A era Moderna, por sua vez, não passou imune às ações terroristas. A descoberta do Mundo Novo na América trouxe aos povos americanos uma subjugação imposta pelo terror. Algo semelhante ocorreu com a colonização da África. A exploração de pedras e metais preciosos logo atraiu a atenção de piratas e corsários. Estes praticavam ações violentas nos povoados que embarcavam a preciosa mercadoria para a Europa. Com o objetivo de saquear navios e vilas, estes piratas, em sua maioria mercenários, arrasavam os locais por onde passavam, levando terror aos seus habitantes.

A Revolução Francesa inaugura a era contemporânea promovendo mudanças radicais. Não obstante, o custa para implantar essas mudanças foram demasiados penosos, particularmente entre 1793 e 1794. Entre estes anos o período do Terror imposto pelos Jacobinos, liderados por Robespierre e Saint Just para esmagar a contra-revolução, guilhotinou de cerca de 17 mil cabeças e manteve 300 mil aprisionados. Por outro lado, os contra-revolucionários monarquistas promoviam ações terroristas tentando derrubar os revolucionários, destaca-se durante o consulado de Bonaparte (1800) a facção monarquista Chouans. Esta preparou um atentando contra Napoleão Bonaparte através de uma carroça carregada de explosivos, a qual foi programada para explodir quando a carruagem dele passasse em direção à Opera.

O advento do capitalismo industrial trouxe consigo uma nova classe de trabalhadores. Esta classe de operários é explorada pela classe capitalista burguesa e fica privada das riquezas produzidas. Não tardou para que esta classe social logo se manifestasse insatisfeita perante suas penosas condições de vida. O liberalismo que vingou como ideologia da classe burguesa logo foi submetido às duras críticas das diversas vertentes de socialismo que eclodiram no século XIX. Entre os críticos mais acerbos do capitalismo estava o Anarquismo, uma doutrina que via no Estado a origem de todos os males sociais. Assim, surgiu uma prática terrorista contemporânea movida por ideais revolucionários da classe operária. As principais ações terroristas neste período visavam a insurreição popular ou a luta armada como caminhos para a constituição de uma utopia. Entretanto, para atingir esse fim, os anarquistas utilizam atentados com explosivos, sabotagem de fábricas e assassinatos de chefes de estado ou grandes autoridades.

Inspirados por líderes teóricos mais radicais que pregavam a ação terrorista, tais como Michael Bakunin, os anarquistas foram se espalhando pela França, Itália, Espanha, Rússia, Bósnia-Herzegovina entre 1870-1914. Entre estes anos uma série de atentados terroristas foram efetivados por anarquistas, com destaques para o assassinato do rei Humberto, do presidente Carnot, do presidente McKinley e da imperatriz Elizabeth. Porém, entre os atentados anarquistas deste período, o de maior conseqüência para a história foi o assassinato do herdeiro do trono austríaco, Francisco Ferdinando. Para os historiadores, este atentado praticado em junho de 1914 foi o estopim para a Primeira Guerra Mundial.

Enquanto anarquistas lutavam pela construção de uma sociedade revolucionária, sem Estado e sem classes, tentando suplantar o capitalismo, outros grupos empregavam táticas terroristas para atingir propósitos totalmente opostos. Estes grupos tinham um caráter conservador e procuram de forma violenta manter seus privilégios. Era o que ocorria, por exemplo, no sul dos EUA com o fim da escravidão negra e logo após a guerra da secessão, iniciada em 1867. Surge então o grupo denominado Ku Klux Klan, de cunho racista e formado por brancos sulistas. Esta seita aterrorizava os negros recém libertos com ações que variavam de queima de igrejas até linchamentos públicos. Outro exemplo de grupo terrorista conservador no mesmo período encontramos na Rússia czarista, entre 1905-1914. Nela a Centúria Negra, organização secreta da ultradireita que apoiava o czar, assassinava os revolucionários e intimidava a população judaica.

No século XX houve uma expansão dos grupos que optaram pelo terrorismo como forma de luta. Surgiram novos grupos de caráter nacionalista, como os separatistas bascos na Espanha e os curdos na Turquia e Iraque. Na Irlanda, entre 1916 e 1920, ganhou notoriedade a organização Sin Fein-IRA que lutava contra a ocupação britânica de 600 anos. Situação similar teve a Argélia, quando a FLNA (Frente de Libertação Nacional da Argélia) optou por enfrentar tropas francesas com guerrilha e atentados a bomba em Paris e Casbach, tentando conquistar sua independência nacional. Outro conflito por emancipação nacionalista mais recente e que se arrasta até nossos dias, ocorre entre Israel-Palestina, onde a OLP (Organização pela Libertação da Palestina), chefiada pelos fundamentalistas do Hamas, ataca por meio de homens-bomba e mísseis de pequeno porte o território israelense.

A América Latina na segunda metade do séc. XX foi tomada por uma série de golpes ditatoriais encabeçados por militares. Argentina, Paraguai, Chile, Peru, Venezuela e Brasil foram alguns dos principais países que passaram por esse processo histórico recente. Os regimes militares instalados nesses países levaram à criação de grupos paramilitares de esquerda e de direita que empregaram tanto táticas de guerrilha quanto ações terroristas. Havia a repressão oficial institucionalizada do Estado ditatorial para impor o terror e suplantar direitos elementares, como também existiam grupos radicais de direita que atuavam de forma secreta com práticas terroristas, tais como sequestros, atentados com bombas, tortura, incêndio e outros. A ideia era eliminar a oposição esquerdista ao regime imposto, especialmente os grupos comunistas armados. No Brasil surgiu uma grande variedade de organizações de esquerda que apelaram para a luta armada contra o regime militar, uma luta que se fez com guerrilhas urbanas e rurais, como também com atentados.

Foi justamente nesta conjuntura de supressão do Estado Democrático de Direito que o termo terrorismo passou a ser largamente empregado no Brasil, inclusive originando em 1983 a Lei de Segurança Nacional, a qual faz referência às práticas de ações terroristas.  

Estudiosos elaboraram novas análises do terrorismo a partir do atentado no World Trade Center nos E.U.A em 2001. Em geral e para fins didáticos, os diversos tipos de terrorismo que se efetivaram ao longo da história podem ser distinguidos em categorias principais. O Dr. Juiz Marcelo Ovidio Lopes Guimarães, autor de uma das obras mais completas sobre o assunto no Brasil, “Tratamento Penal do Terrorismo” (2007), destaca quatro categorias básicas:

“1. O terrorismo político-revolucionário: criado no século XX com anarquistas e posteriormente praticado por guerrilheiros marxistas de diferentes vertentes (maoístas, trotskistas e leninistas);

2. O terrorismo de Estado: este é praticado pelo próprio Estado e seus atos terroristas podem ser direcionados contra a sua própria população ou contra a luta de população estrangeira.

3. O terrorismo de organizações criminosas: é um tipo de terrorismo mercenário, pois é desenvolvido mediante pagamento e os atos de violência praticados têm fins econômicos. Este tipo de terrorismo agiu no território africano nas décadas de 1960 e 1970, como também nos casos da máfia italiana, nos cartéis de narcotráfico da Colômbia e outros.

4. O terrorismo ideológico-religioso: este tipo de terrorismo é comumente aplicado por grupos religiosos fundamentalistas que promovem discriminação étnico-racial ou xenofóbica. Tais grupos geralmente empregam atos violentos que procuram causar grande temor nos grupos discriminalizados. É o tipo de terrorismo em voga na atualidade e que tem promovido o maior número de vítimas. Como exemplos podemos apontar a Al-Qaeda e mais recentemente o Estado Islâmico no Oriente Médio.”

Dentro da categoria do terrorismo político ideológico é possível destacar outro subgrupo, o terrorismo nacionalista. Este se caracteriza como oriundo de grupos que desejam formar um novo Estado dentro de um Estado já existente (separação territorial) ou libertar seu país do jugo estrangeiro, como, por exemplo, o grupo irlandês IRA, o grupo basco ETA e outros mais.

Para melhor compreender os grupos terroristas, entendemos que é necessário destacar mais uma categoria, a qual tomamos a liberdade de denominá-la de “Terrorismo Étnico-Racial”. Esta espécie de terrorismo guarda características semelhantes ao terrorismo ideológico religioso no que se refere a discriminação de culturas e povos diversos, promovendo a xenofobia, o racismo ou a homofobia através de atos violentos e aterrorizantes. Porém, não tem necessariamente o viés religioso, pois as vítimas podem ter a mesma religião do agente ou o agente nem sequer ter uma religião. É caso de grupos terroristas como a Ku Klux Kan nos E.U.A e Neonazistas em diversas partes do mundo

Embora seja possível realizar esta classificação das formas de terrorismo, muitas vezes estas formas não aparecem bem delimitadas na realidade. Ocorre em muitos casos a mesclagem de diferentes formas de terrorismo em um mesmo grupo, ou seja, pode ocorrer que um grupo promova atos terroristas de cunho nacionalista como também o seja de cunho fundamentalista religioso. O que é o caso mais notório na atualidade, o caso do Estado Islâmico. Um grupo que objetiva criar um Estado independente nos territórios da Síria e do Iraque, ao mesmo tempo em que promove o genocídio indiscriminado de estrangeiros não islâmicos.

Alguns estudiosos estendem o seu entendimento de terrorismo para formas de atuação mais recentes. Assim, tais estudos apontam para um novo tipo de terrorismo, um modelo que surgiu a partir do desenvolvimento da telemática e que visa atacar sistemas de informação através de redes de computadores, este é chamado “ciberterrosimo”. Destarte, existem ainda aqueles que destacam ações radicais de grupos de ambientalistas e as incluem no rol de atos de terrorismo, tendo em vista os danos materiais causados com vistas a promover terror em suas vítimas.  

2- LEIS SOBRE TERRORISMO NO BRASIL

As legislações sobre terrorismo no Brasil são tardias, até mesmo porque não existiam condições favoráveis para o aparecimento deste tipo de crime. Em geral, as leis brasileiras seguiram a legislação europeia no que tange os movimentos anarquistas revolucionários da época. No entanto, o limiar da legislação penal europeia de combate ao terror tem seu marco como reação ao regime de terror e intimidação instituído por Robespierre durante a Revolução Francesa. A ascensão de Bonaparte com seu código civil representou garantias legais contra os abusos cometidos pelo Estado contra o povo francês.

Posteriormente, com a ascensão do capitalismo industrial e do proletariado, bem como todos os problemas sociais oriundos deste crescimento, a Europa sofreu diversas ondas de protestos que reivindicavam não só direitos sociais, mas também o próprio fim do Estado. O século XIX e o início do século XX foram os palcos de rebeliões encabeçadas pelos revolucionários anarquistas. O anarquismo se tornou a ideologia da grande massa proletária europeia e tinha como lema o fim da propriedade privada. Com isso, muitas vezes apelavam para ações violentas que visavam promover o terror nas elites patronais. Assim, para combater essa onda revolucionária proletária, várias legislações anti-anarquistas começaram a surgir na Europa, ao tempo em que classificavam grupos revolucionários como grupos terroristas.

Por sua vez, o Brasil com seu capitalismo tardio ainda não tinha um movimento proletário expressivo na política brasileira até o século XIX. As poucas indústrias que tínhamos não produziram uma classe operária significativa. Entretanto, a preocupação com a disseminação dos ideais anarquistas, trazidos por imigrantes europeus, e os protestos populares logo fizeram com que o legislador brasileiro seguisse o caminho da legislação europeia no intento da ordem política.

Destarte, podemos apontar como primeiro diploma legal acerca do combate a grupos subversivos que empregavam atos terroristas o decreto 4.269, de 1921, assinado pelo então Pres. Epitácio Pessoa. Este decreto tinha como título: “Regula a repressão do Anarquismo” e, muito embora não mencione o termo terrorismo, trazia claramente menção a atos que hoje entendemos como tipicamente terrorista. Por exemplo, seu art. 4°

“Art. 4º Fazer explodir em edificios publicos ou particulares, nas vias publicas ou logares franqueados ao publico, bombas de dynamite ou de outros explosivos iguaes, ou semelhantes em seus effeitos aos da dynamite.”

Seguindo o mesmo objetivo de manter a ordem política e social, o Pres. Getúlio Vargas sancionou em 1935 a lei n° 38, a qual estabelecia sanções penais para os autores de crimes contra a ordem estabelecida. Era um momento de bastante agitação política tanto na conjuntura nacional quanto internacional. O Brasil acabara de passar por uma guerra civil, a chamada Revolução de 1932, concomitantemente ao aparecimento de movimentos políticos como o tenentismo, o integralismo e o comunismo. Já no plano internacional, a Europa foi assolada pela ascensão do nazifascismo e pela expansão do socialismo soviético. Enquanto que os E.U.A enfrentava uma das piores crises da história do capitalismo, o que culminou com a quebra da bolsa de Nova Iorque em 1929. Assim como o decreto anterior, terrorismo ou atos terroristas são termos que não se revelam nesta lei, porém podemos observar em seus artigos atitudes típicas:

“Art. 17. Incitar ou preparar attentado contra pessoa ou bens, por motivos doutrinarios, politicos ou religiosos.”

É interessante destacar nesta lei o art. 12, onde o legislador revelou preocupação com a divulgação de informações que possam causar terror na sociedade. O que se observa algo inusitado, pois diz respeito à liberdade de expressão e à veiculação de propaganda ideológica.

“Art. 12. Divulgar, por escripto, ou em publico, noticias falsas sabendo ou devendo saber que o são, e que possam gerar na população desassocego ou temor.”

Já em 1953, com o fim da era Vargas, veio à baila a lei n.º 1802/53. Mais um diploma legal com o propósito de reprimir os crimes contra o Estado e a ordem política e social. O Brasil vivia um momento de redemocratização com o fim da ditadura de Vargas e o declínio do totalitarismo na Europa pós guerra. Entretanto, esta euforia democrática não contemplava o Partido Comunista Brasileiro, o qual logo foi lançado à clandestinidade e passou a atuar de forma subterrânea. Isto por sua vez despertava a desconfiança das autoridades quanto à possibilidade dos comunistas iniciarem crimes políticos violentos. A leitura desta lei nos permite observar claramente que seu objetivo era reprimir possíveis ações clandestinas do Partido Comunista e evitar crimes contra o Estado e a ordem vigente.

Bem como na lei anterior, sobressai nesta o termo “terror”. Ao analisar o art. 4° desta referida lei, podemos observar a preocupação do legislador com a provocação do terror em meio à sociedade.

“Art. 4° Praticar:

I– …;

II– devastação, saque, incêndio, depredação, desordem de modo a causar danos materiais ou a suscitar terror, com o fim de atentar contra a segurança do Estado;”

Em 1964, após a instalação da ditadura civil-militar no Brasil, a seara penal de combate a crimes políticos foi fartamente abastecida com uma expressiva quantidade de decretos-lei. Mais uma vez o país se submetia a uma ditadura que, por sua vez, tentava aplacar a oposição ao regime estabelecido com punições austeras aos agentes dos chamados crimes contra a segurança nacional.

Com isso, na ausência de garantias de direitos fundamentas e do Estado Democrático de Direito, os decretos vigoraram um após outro em curto espaço de tempo. O primeiro decreto-lei nesse sentido foi n° 314 de 1967, sendo logo substituído no auge do recrudescimento do regime ditatorial pelo decreto-lei n° 510 de 1969. O qual, por sua vez, também é substituído no mesmo ano quando entra em vigor o decreto-lei n° 898 de 1969. Este último é revogado pela lei n° 6.620/78, a qual mantém o mesmo objetivo de resguardar a segurança nacional e a ordem pública. Esta lei perdurou até 1983, quando então entrou em vigor a lei n° 7.170, nossa atual Lei de Segurança Nacional.

Curiosamente, a Lei de Segurança Nacional, mesmo sendo criada sob o regime ditatorial e muito impregnada do estigma deste regime, se manteve em vigor após a redemocratização e a elaboração de nova constituinte. A nova Constituição de 1988 não revogou tal lei e ainda trouxe menção ao crime de terrorismo sem uma definição clara do crime. Cabe destacar que pesa divergência doutrinária quanto à definição de “atos de terrorismo” mencionados em seu artigo 20:

“Art. 20 – Devastar, saquear, extorquir, roubar, seqüestrar, manter em cárcere privado, incendiar, depredar, provocar explosão, praticar atentado pessoal ou atos de terrorismo, por inconformismo político ou para obtenção de fundos destinados à manutenção de organizações políticas clandestinas ou subversivas”.

Grande parte dos doutrinadores sustenta, com acerto, que não existe o delito de terrorismo no rol dos crimes contra a segurança nacional e que o termo “atos de terrorismo” é impreciso para fornecer uma tipificação. Entretanto, isto não é uníssono, pois destacados doutrinadores do direito penal entendem que o assunto não está tratado de forma superficial e está bem delineado. Por exemplo, o notório doutor Fernando Capez, para o qual não existe confusão na tipificação do tema. Porque, para ele (2006, p.207), o artigo 20 da Lei de Segurança Nacional aponta condutas bem específicas e uma formulação genérica, os “atos de terrorismo”, o que por sua vez apenas englobaria todos os verbos que possam constar do tipo e os demais que possam ter condutas semelhantes. Este entendimento vai ao encontro do que leciona o doutrinador Gonçalves (2006, p. 87), o qual afirma que “a menção genérica à prática de atos terroristas existente no final da descrição típica tem a única finalidade de possibilitar a interpretação analógica.”

Por outro lado, Alberto Silva Franco, dentre outros doutrinadores, como Antônio Lopes Monteiro e Vicente Amêndola Neto, defende a inconstitucionalidade deste dispositivo. Franco (1994, p.67) afirma que o tipo penal “atos de terrorismo” é expresso de forma genérica, sem defini-lo claramente. O que fere o princípio constitucional da legalidade, já que não há uma delimitação de sua incidência. As definições vagas criam tipos penais abertos, algo que compromete o princípio da reserva legal, pois sua amplitude pode abarcar uma ampla variedade de ações não previstas pelo ordenamento penal.

É de bom alvitre destacar a promulgação da Constituição Federal da República do Brasil em 1988, tendo em vista que representou o corolário da redemocratização brasileira e o advento de uma nova carta magna que sob a qual todas as demais leis deveriam se submeter. Em especial é mister destacar a menção que esta nova Constituição faz ao terrorismo em seus artigos 4°, VIII, e 5°, XLII. No primeiro enfatiza o repúdio ao terrorismo como princípio constitucional brasileiro e no segundo classifica-o como crime hediondo.

Trazendo novamente à baila nosso tema, a lei dos crimes hediondos, lei n° 8.072/90, apresentou rol taxativo dos crimes que devem ser considerados hediondos. No entanto, esta lei não acrescentou em nada quanto a tipificação do crime de terrorismo, ela apenas taxou expressamente o terrorismo como crime hediondo, coisa que a Constituição Federal de 1988 já fazia, afirmando ser insuscetível de graça, anistia, fiança, indulto e liberdade provisória. Destarte, o terrorismo passou a ser equiparado aos crimes hediondos elencados nesta lei específica. Portanto, até então, deveria receber para os fins das normas processuais e de execução penal o tratamento que é despendido aos demais crimes previstos na lei de crimes hediondos. O que sofrerá mudanças quando entra em vigor a primeira lei específica brasileira de terrorismo, lei n° 13.260/16.

3 – A LEI DE TERRORISMO (LEI 13.260/16)

A Lei Federal n° 13.260 de 2016 finalmente disciplinou o crime de terrorismo, seu texto forneceu as disposições investigatórias ao mesmo tempo em que alterou as leis 7.960/89 (Lei da Prisão Temporária) e 12.850/13 (Lei de Organizações Criminosas). Não obstante, pesa sobre ela diversas críticas no que se refere às pressões de órgãos internacionais para que fosse criada.

Esta lei penal definiu o terrorismo como a prática, seja de um ou mais indivíduos, de atos que ela preceitua em rol taxativo por razões de xenofobia, discriminação ou preconceito racial, cor, etnia ou religião, cometidos com a finalidade de provocar terror social ou generalizado, expondo a perigo pessoa, patrimônio, a paz pública ou a incolumidade pública. Portanto, pode-se afirmar que a lei se expressa com um arcabouço bem definido. Assim estruturado: motivação do agente, elemento subjetivo, meios e elemento objetivo.

A motivação merece especial atenção para se configurar o crime de terrorismo, é elemento basilar do tipo penal. A lei destaca as razões para a prática criminosa como sendo: razões de xenofobia, discriminação ou preconceito de raça, cor, etnia e religião. Fato inovador nesta lei foi a supressão da motivação política, uma motivação sempre presente nas legislações anteriores.

O elemento subjetivo é outro fator que se destaca na prescrição da lei, pois ela evidencia o dolo como condição determinante da tipificação. É necessária a atuação do agente provida do claro propósito específico de produzir terror social ou generalizado, trazendo exposição a perigo de pessoa, do patrimônio, da paz pública ou da incolumidade pública. É mister verificar se de fato existe o animus criminis do agente, ou seja, se ocorreu o fito de provocar terror, não importando se efetivamente logrou sucesso em seu intento, muito embora a concretização da exposição a perigo seja fator fundamental do tipo penal.

A Lei de Terrorismo também foi taxativa no que se refere ao meio utilizado para a prática de atos de terrorismo. Quanto aos meios ela elenca os seguintes em seu artigo 2° e seguintes: meios de dano ou destruição em massa (por explosivos, gases tóxicos, venenos, conteúdos biológicos, químicos, nucleares e outros), Meios de sabotagem ou apoderamento (por mecanismos cibernéticos, violência, grave ameaça e atentados contra a vida ou integridade física).

Por último e não menos importante ainda resta o elemento objetivo, onde o texto penal se torna mais cristalino e taxativo. O elemento objetivo corresponde à pratica dos atos arrolados no artigo 2º, parágrafo 1º.

É importante destacar que o número de agentes é irrelevante à tipificação, é prescindível a pluralidade de agentes. Qualquer pessoa individualmente ou em coletivo pode ser enquadrada no tipo penal, desde que cometa os atos descritos como terrorismo com o dolo e a motivação supracitados. Seja visto que se caracteriza como crime comum e unissubjetivo, cuja pena prevista de reclusão varia de 12 a 30 anos, com previsão legal também para as sanções referentes à ameaça ou à violência.

O bem jurídico tutelado é variado, não tem um foco único. Eles são: a paz e a incolumidade pública, a igualdade e o pluralismo da sociedade. Contudo, ao observarmos no artigo 11 da lei em questão que os crimes ora previstos são praticados contra o interesse da União, é possível refletir se a dignidade da soberania nacional também não estaria presente de forma velada como um bem tutelado. Novamente vem à baila a questão da segurança nacional e a ordem pública, o que era tema mais comum nas leis anteriores.

O sujeito ativo e o passivo podem ser qualquer pessoa sem qualquer condição peculiar para a prática dos atos de terrorismo. Muito embora seja notório que as organizações terroristas tenham certos alvos preferenciais, tais como embaixadas, autoridades superiores, militares, grupos étnicos ou religiosos. Por outro lado, o sujeito ativo que pode agir inclusive de forma solitária ou coletiva não necessita estar vinculado a nenhuma organização terrorista. Essa vinculação à organização terrorista está configurada como crime diverso no artigo 3°. Ou seja, constituir ou integrar organização terrorista, bem como lhe prestar algum auxílio, são ações criminalizadas com previsão de pena de reclusão de 5 a 8 anos, e multa. Quanto a definição de organização terrorista é preciso que se faça uma remissão ao texto da Lei 12.850/13, a lei que disciplina a repressão ao crime organizado. Pois, a própria Lei de Terrorismo não tem em seu corpo tal definição, sendo mister verificar na Lei de Crime Organizado um dispositivo que estabelece a sua aplicação para as organizações terroristas.

Entretanto, aditando-se a supracitada remissão ao artigo 3º da Lei de Terrorismo podemos concluir que organização terrorista é a organização criminosa que tem por objetivo a prática dos atos de terrorismo, os quais estão mencionados na mesma lei, em seu artigo 2º, parágrafo 1º. A Lei de Terrorismo não restringiu a organização terrorista às características da organização criminosa previstas na Lei 12.850/13, tais como a divisão de tarefas, a cadeia de comando e a pluralidade de agentes. Esta omissão poderia ser proposital tendo em vista que as estruturações das organizações terroristas podem ser bastante diversificadas e fugirem do padrão previsto em lei, criando barreiras para a identificação da organização autora do crime.

O elemento subjetivo é o dolo direto, mas também cabe o indireto se o agente assumiu o risco de expor a perigo pessoa, patrimônio, a paz ou a incolumidade pública quando praticou atos de terrorismo. Estes atos são previstos como de dano (destruição, sabotagem e atentado contra a vida) ou de perigo abstrato (porte de explosivos, agentes químicos, biológicos ou qualquer outro meio de destruição em massa).

A Tentativa é possível, sob a luz do que expressa o artigo 14, inciso II, do Código Penal. O que vale dizer, ocorre quando é iniciada a execução mas não se consuma o fato por circunstâncias alheias à vontade do agente.

Os atos preparatórios também estão previstos na lei e são puníveis nos moldes do que preceitua o artigo 5º, o que corresponde a pena do delito consumado diminuída de um quarto até a metade. Porém, essa previsão de punição antecipada do iter criminis não se aplica à mera cogitação. Mas ainda assim, essa punição anterior à prática do crime se tornou alvo de críticas entre os estudiosos.

Sob o diapasão da criminalização dos atos preparatórios, é de bom alvitre mencionar o recrutamento, organização, transporte, municiamento e treinamento de pessoas, no país ou não, como atos típicos. A conduta do agente que recruta, organiza, transporta ou municia indivíduos para viajarem a país estrangeiro com o fito da prática de atos de terrorismo é criminalizada, o que também se aplica ao agente que fornece ou recebe treinamento em país distinto daquele de sua nacionalidade. Em hipótese de treinamento no país ou na ausência de viagem para país distinto, a pena aplicada é diminuída da metade até dois terços. Contudo, a lei foi omissa no que se refere à definição de treinamento típico para a prática criminosa. O que pode levar ao entendimento de que qualquer tipo de treinamento implique em capacitação terrorista.

Existe também a previsão de majorante ao crime no artigo 7°, exceto se for elementar à prática de qualquer crime previsto na lei. Esta majorante ocorre quando algum ato terrorista resultar lesão corporal grave, caso em que a pena é aumentada em um terço. Já se resultar morte, a pena é aumentada da metade.

A desistência voluntária e o arrependimento eficaz, apesar de não parecerem compatíveis com a atuação de organizações terroristas, foram devidamente recepcionados no texto legal, evidenciando claramente a possibilidade de seu reconhecimento, conforme o artigo 10 da Lei de Terrorismo combinado com o artigo 15 do Código Penal.

A Lei 13.260/16, Lei de Prisão Temporária, foi alterada para que o crime de terrorismo fosse incluído em seu rol taxativo, onde agora consta em seu artigo 1°, inciso III, a alínea "p". Assim, a prisão temporária tem total cabimento no crime em tela.

Vale lembrar que o crime de terrorismo é considerado hediondo já na Constituição Federal de 1988, o que recebeu reforço do artigo 17, da Lei 13.260/16, que determina a aplicação da Lei 8.072/90, Lei de Crimes Hediondos. Portanto, os crimes previstos pela Lei 13.260/16 são insuscetíveis de anistia, graça, indulto e fiança.

A Justiça Federal foi eleita a competente para o processamento e julgamento do crime de terrorismo, conforme preceitua o artigo 11 da Lei 13.260/16. O mesmo artigo determina que caberá também ao poder federal, através da Polícia Federal, a investigação criminal em sede de inquérito policial. A legislação não faz menção a outros órgãos no processo de persecução penal. Portanto, não seria admissível o andamento de processos simultâneos em outras instituições. No entanto, é bom lembrar o que a Lei 12.850/13 prescreve:

“Art. 3º. Em qualquer fase da persecução penal, serão permitidos, sem prejuízo de outros já previstos em lei, os seguintes meios de obtenção da prova: (…) VIII – cooperação entre instituições e órgãos federais, distritais, estaduais e municipais na busca de provas e informações de interesse da investigação ou da instrução criminal.”

Por força do artigo 16 da Lei de Terrorismo, podemos afirmar que as técnicas especiais de investigação mencionadas no artigo 3º da Lei 12.850/13 também podem ser utilizadas.

A Lei 13.260/16 não deixou de criminalizar o apoio e o financiamento ao terrorismo, ela dispõe punições para o financiamento tanto da prática, quanto da preparação ou do planejamento dos atos de terrorismo. Essa criminalização do financiamento ocorre para aquele que é feito de forma direta, nos moldes do artigo 6°, como também para o financiamento feito de forma indireta, aquele que é aplicado nos grupos ou pessoa que apóia o terrorismo. Sendo a pena de reclusão de 15 a 30 anos comum para ambas as práticas.

Do artigo 12 ao 14 observamos medidas assecuratórias de bens, direitos ou valores que sejam instrumentos, produtos ou proveito do crime de terrorismo, assim como a devida forma de administração deles. A legislação nestes artigos é alvo de críticas fecundas, pois se entende que fere o sistema acusatório e a imparcialidade judicial no momento em que se opera a decretação de ofício dessas medidas assecuratórias, conforme possibilita o artigo 12. Além disso, as investigações em sede de policia judiciária são fundamentais para comprovarem o vínculo dos bens do investigado a instrumento, proveito ou produto dos crimes previstos.

Curiosamente a lei penal estabeleceu a inversão do ônus da prova para que o investigado ou acusado possa reaver seus bens constritos. O artigo 12, parágrafo 2º, afirma que é preciso ser comprovada a licitude de sua origem e destinação. Destaca-se, portanto, o texto legal neste aspecto, pois prevê que a comprovação também se aplica à destinação do bem.

Ainda sob a questão das medidas assecuratórias de bens, a lei em seu artigo 15 e seguintes dispõe sobre solicitação de autoridade estrangeira. Fica estabelecida a aplicação destas medidas quando houver tratado internacional que versa sobre o tema ou em caso de reciprocidade do país estrangeiro. Porém, na ausência dessas circunstâncias os bens serão repartidos pela metade entre o Estado requerente e o Brasil, sem prejuízo do direito do lesado ou de terceiro de boa-fé.

À GUISA DE CONCLUSÃO

Diante de tudo até então aqui exposto, podemos tecer à guisa de conclusão algumas assertivas fundamentais.

Primeiramente observamos que as raízes históricas do terrorismo se espalham pelas mais distintas regiões e épocas, podendo ser encontradas ações terroristas desde as civilizações mais remotas. Contudo, observamos o período do terror da Revolução Francesa como o marco que inaugura o terrorismo na era contemporânea.

Destacamos a dificuldade de estabelecer um consenso com relação à definição do termo terrorismo. Tal dificuldade se mantém, sobretudo, devido às paixões que o termo desperta, tendo em vista que é impregnado de ideologias políticas, religiosas e étnico-culturais. Entretanto, dentro do campo jurídico, essa definição se torna fundamental para guarnecer o ordenamento jurídico de uma tipificação penal bem especificada e para que se tenha o devido respeito aos princípios da reserva legal, da anterioridade da lei, da tipicidade e da ampla defesa.

 Para uma melhor compreensão do tema observamos cinco categorias distintas de terrorismo: 1. Terrorismo de Estado, 2. Terrorismo político-revolucionário, 3. Terrorismo de organizações criminosas, 4. Terrorismo ideológico-religioso e 5. Terrorismo étnico-racial. Lembrando que essas categorias não são heterogêneas, mas sim interpenetrantes e mutáveis. Importante frisar também que o crime político não pode ser confundido com o terrorismo, ainda que o crime político ocorra pela via armada. A resistência armada é legítima quando é reflexo de resistência popular a um regime considerado opressor pela comunidade internacional. Assim, não caberia aplicar a tipificação de terrorismo à luta armada desenvolvida no Brasil nos anos de Ditadura Militar, muito embora tenha sido largamente aplicado tal termo à guerrilha.

Analisando a legislação pátria através da história concluímos que não existiu efetivamente, até a publicação da Lei 13.260/16, o tipo penal de terrorismo em nosso país, ainda que em diversas leis fosse mencionado o tema. Destaca-se a Lei de Segurança Nacional em seu art. 20, onde se tem a pretensão de figurar o crime de terrorismo. Mas, apenas trouxe à baila a violação ao princípio da legalidade ao fazer uma menção genérica aos “atos de terrorismo”. Maior destaque merece o texto da Constituição Federal de 1988, a qual destacou a preocupação e o repúdio contra este crime que doravante foi capitulado como hediondo, sendo mais tarde esta qualificação endossada pela Lei de Crimes Hediondos (L. 8.0772/90). 

Não obstante, observamos que a promulgação da Lei de Terrorismo (L.13.260/2016) trouxe finalmente para o largo ordenamento penal brasileiro uma tipificação do crime de terrorismo. É notório que o surgimento desta lei ocorre por pressão de órgãos internacionais, como também por motivos internos, como as manifestações populares mais intensas e violentas ocorridas no Brasil. A lei tratou do conceito de crimes de terrorismo, como também os mecanismos de investigação e instrução criminal. Estas tarefas a faz trazer para si a aplicação da Lei de Organizações Criminosas (12.850/2013) no que se refere ao emprego das ferramentas de investigação e instrução dos crimes praticados por organizações criminosas.

A Lei de Terrorismo que surge, após um histórico brasileiro de criminalização de movimentos político-sociais antagônicos ao poder constituído, preocupou-se em esclarecer que as manifestações políticas não devem ser tipificadas como crime de terrorismo. Assim, assegura o artigo 2º, § 2º, que os atos terroristas serão descaracterizados como “terroristas” quando praticados “em manifestações políticas, movimentos sociais, sindicais, religiosos, de classe ou de categoria profissional, direcionados por propósitos sociais ou reivindicatórios, visando a contestar, criticar, protestar ou apoiar, com o objetivo de defender direitos, garantias e liberdades constitucionais, sem prejuízo da tipificação penal contida em lei”. Portanto, não se aplica o crime de terrorismo, mas também não há prejuízo para a aplicação de outros tipos penais praticados no decorrer das manifestações por um ou alguns de seus participantes.

Segundo nossa “novatio legis”, podemos concluir que o terrorismo consiste na prática por um ou mais indivíduos dos atos previstos na própria lei em voga, desde que movido por razões de xenofobia, discriminação ou preconceito de raça, cor, etnia e religião, quando cometidos com a finalidade de provocar terror social ou generalizado, expondo a perigo pessoa, patrimônio, a paz pública ou a incolumidade pública. Ou seja, trata-se de crime motivado por razões xenofóbicas, discriminatórias ou preconceituosas sobre raça, cor, etnia e religião. Tem como peculiaridade também a sua finalidade, elemento subjetivo do tipo, a “finalidade de provocar terror social”.

No termo “terror social” é mister observar uma expressão vaga que inviabiliza o alcance total do tipo penal. Mais uma vez o princípio da legalidade é colocado em risco pelo legislador devido à carência de uma clara determinação e taxatividade aos tipos penais. O texto penal redigido com o termo “terror social” apresenta um conteúdo semântico indefinido e impreciso, transita na contra mão da teoria constitucional do delito. Neste sentido, afirma Ruchester Marreiros Barbosa (2016) que “fortalece o Direito Penal do inimigo e pune condutas que violam regras que não apontam a um bem jurídico concreto, mas sim denotam um Direito Penal como “instrumento de estabilização social”.

À maneira de conclusão, observamos que a Lei de Terrorismo estabelece punição para a tentativa de terrorismo e também para os atos preparatórios de terrorismo. Portanto, não é necessário atingir de fato a incolumidade de qualquer pessoa ou até mesmo tentar atingir. A análise do texto penal nos permite concluir que basta o agente atingir abstratamente a incolumidade da segurança nacional, por exemplo, que já se configura um crime. Cabe lembrar que o bem jurídico tutelado é múltiplo, podendo ser apontados: a paz e a incolumidade pública, a igualdade e o pluralismo da sociedade, bem como possivelmente a dignidade da soberania nacional. Tais bens jurídicos de tamanha grandeza poderiam nos levar a pensar em autorizar juridicamente previsões de futuro, justificando ações do poder do Estado Penal que violam garantias fundamentais.

A Lei de Terrorismo destacou o dolo direto como elemento subjetivo, podendo haver o dolo indireto também. Como sujeito ativo estipulou qualquer indivíduo ou coletividade, o mesmo se verificando para o sujeito passivo, inclui-se neste último o Estado.

Com maior polêmica a novatio legis em tela autoriza o juiz a atuar como um juiz de instrução criminal, pois possibilita decretar de ofício medidas cautelares já na fase da investigação criminal. O que revela uma violação ao sistema acusatório, uma questão já debatida pelo STF na ADI 1570 em vista do art. 3º da revogada Lei 9.034/1995. Medidas assecuratórias como sequestro, arresto ou especialização de hipoteca legal podem ser empregadas para assegurar o efetivo resultado da investigação ou instrução processual.

Acerca deste dispositivo penal controverso ainda é cedo para sabermos como se posicionará a doutrina e a jurisprudência. No entanto, podemos concluir que o legislador inovou a seara penal instituindo uma lei esparsa sem a devida cautela da observância do texto constitucional. Cabe aguardar os possíveis posicionamentos do nosso egrégio STF sobre nossa recente lei penal que se coloca oportuna à conjuntura internacional. Muito embora demonstre ter um caráter mais simbólico e populista que visa acalentar muito mais o anseio internacional do que interesses nacionais.

Evidentemente que este singelo trabalho de pesquisa está longe de esgotar um tema de relevante complexidade e controvérsia. A indubitável conclusão que podemos afirmar é que mais e maiores pesquisas sobre o tema são necessárias, produzindo análises mais aprofundadas e profícuas.