Da participação dos municípios no licenciamento ambiental federal

Resumo: Este artigo tem por objetivo analisar a obrigatoriedade de se fazer constar no processo de licenciamento ambiental, conduzido pelo Ibama, a certidão de conformidade emitida pelo Município onde se localiza o empreendimento. Trata-se de ato administrativo que vincula o prosseguimento do procedimento e para o qual se exige motivação e correlação entre a sua fundamentação e os aspectos relacionados às regras de uso e ocupação do solo. Ao longo do processo, impõe-se um efetivo diálogo entre os órgãos envolvidos, para que busquem a melhor alternativa ao empreendimento licenciável, sendo, contudo, a decisão final, em âmbito administrativo, do Município envolvido. As manifestações técnicas previstas no § 1º do art. 4º da Resolução Conama nº 237, de 1997, não se confundem com a certidão de conformidade emitida pelo Município, uma vez que tem caráter contributivo e de colaboração ao licenciamento federal, sendo a sua natureza não vinculante.

Palavras-chave: licenciamento ambiental federal. Certidão de regularidade municipal. Caráter Vinculante. 

Abstract: This article aims to analyze the obligation to make appear in the licensing process conducted by IBAMA, the certificate of conformity issued by the municipality where the project is located. It is the administrative act that binds to continue the procedure and for which it requires motivation and correlation between the foundations and the aspects related to the rules of use and occupation. Throughout the process, there needs to be an effective dialogue between the agencies involved, to seek the best alternative to licensable venture, however, the final decision at the administrative level, is due to the municipality involved. The technical events listed in § 1 of article 4th of CONAMA Resolution nº 237, 1997, can not to be taken as the certificate of conformity issued by the municipality, since it is contributive and collaborative to federal licensing procedure, with its non-binding nature.

Keywords: Federal environmental licensing. Certificate municipal regularity. Binding character.

Sumário: 1. Do procedimento de licenciamento ambiental e da definição da localização do empreendimento/atividade. 2. Da Certidão Municipal de Conformidade do Uso do Solo. 3. Da natureza das manifestações exaradas pelos Municípios. 4. Conclusão. 5. Referências Bibliográficas.

1. Do procedimento de licenciamento ambiental e da definição da localização do empreendimento/atividade.

O licenciamento ambiental de atividades potencialmente poluidoras, enquanto instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente (artigo 9°, inc. IV, da Lei n° 6.938/81), deve ter a sua importância destacada, especialmente, em sua dimensão de concretização do princípio estabelecido no artigo 170, inciso VI, da Constituição.

O procedimento licenciatório é corolário direto dos princípios da prevenção e precaução, na medida em que constitui o instrumento por meio do qual o Poder Público, no exercício do poder de polícia, analisa tecnicamente os impactos ambientais de um dado empreendimento, com vistas a identificar sua viabilidade.

Dito procedimento, conforme prescrevem as normas de regência, é subdividido em três fases principais, cada qual com sua função específica, em que o órgão licenciador examina e controla a atividade em todos os seus elementos: concepção (Licença Prévia), obras (Licença de Instalação) e funcionamento (Licença de Operação).

Nesse sentido, dispõe o artigo 8° da Resolução CONAMA n° 237, de 19 de dezembro de 1997:

“Art. 8º – O Poder Público, no exercício de sua competência de controle, expedirá as seguintes licenças:

I – Licença Prévia (LP) – concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação;

II – Licença de Instalação (LI) – autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante;

III – Licença de Operação (LO) – autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação.

Parágrafo único – As licenças ambientais poderão ser expedidas isolada ou sucessivamente, de acordo com a natureza, características e fase do empreendimento ou atividade.”

Assim, conforme colocado, é na fase da Licença Prévia que o Poder Público, alicerçado no EIA/RIMA, caso haja obras de significativo impacto ambiental, analisa a viabilidade ambiental do empreendimento, compreendida como a capacidade de o meio ambiente suportar os impactos advindos da atividade, dada uma determinada localização e concepção.

Do exame combinado da legislação ambiental com a definição acima exposta, surge o seguinte questionamento: o que se entende por localização aprovada pela Licença Prévia?

Aqui se faz importante abrir um parêntesis para delimitar as razões pelas quais o procedimento de licenciamento ambiental exige uma licença específica que define localização do empreendimento.

Certamente isto está adstrito ao fato de que, no conjunto de interações que regem a dinâmica ambiental, uma avaliação adequada de impactos ambientais somente pode se dar diante das condições postas em uma determinada localidade. Condições de clima, solos, chuvas, presença de determinadas espécies, etc., conjugado com a concepção prevista para o empreendimento, no que toca aos impactos ambientais, são determinantes para uma correta avaliação de impactos ambientais, em face da configuração e características do empreendimento, num dado local geograficamente considerado.

A Licença Prévia, ao ser concedida, atesta que, num universo determinado, mantidas que sejam as condições ambientais apresentadas, estudadas e avaliadas, o empreendimento ou atividade é possível, pois manterá o ambiente em estado de equilíbrio, ainda que não intacto, sustentando as condições ambientais do território afetado.

A localização do empreendimento, portanto, analisada pelo órgão ambiental e aprovada pela Licença Prévia, tem por escopo identificar se, dadas determinadas condições ambientais (clima, solo, fauna, etc…), os impactos do empreendimento são passíveis de serem sustentados pelo meio ambiente, sem comprometimento de seu equilíbrio.

Além das condições ambientais, a localização do empreendimento deverá levar em conta a sua conformidade com a legislação que rege o uso e a ocupação do solo onde será instalado. Essa análise, apesar de não ser realizada pelo órgão ambiental condutor do licenciamento, em face da inconteste carência de legitimidade, esse é um dos fatores imprescindíveis, como tantos outros, que serão incorporados ao procedimento de licenciamento ambiental.

2. Da Certidão Municipal de Conformidade do Uso do Solo.

De acordo com o que estabelece a Resolução Conama nº 237, de 1997, exige-se, portanto, é uma obrigação, que conste do processo de licenciamento ambiental a certidão do município atestando que o local e o tipo de empreendimento ou atividade estão em conformidade com as leis, que preveem as peculiaridades e especificidades locais. Eis o que se denota do § 1º do art. 10. 

“Art. 10 – O procedimento de licenciamento ambiental obedecerá às seguintes etapas:

I – Definição pelo órgão ambiental competente, com a participação do empreendedor, dos documentos, projetos e estudos ambientais, necessários ao início do processo de licenciamento correspondente à licença a ser requerida;

II – Requerimento da licença ambiental pelo empreendedor, acompanhado dos documentos, projetos e estudos ambientais pertinentes, dando-se a devida publicidade;

III – Análise pelo órgão ambiental competente, integrante do SISNAMA , dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados e a realização de vistorias técnicas, quando necessárias;

IV – Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão ambiental competente, integrante do SISNAMA, uma única vez, em decorrência da análise dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados, quando couber, podendo haver a reiteração da mesma solicitação caso os esclarecimentos e complementações não tenham sido satisfatórios;

V – Audiência pública, quando couber, de acordo com a regulamentação pertinente;

VI – Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão ambiental competente, decorrentes de audiências públicas, quando couber, podendo haver reiteração da solicitação quando os esclarecimentos e complementações não tenham sido satisfatórios;

VII – Emissão de parecer técnico conclusivo e, quando couber, parecer jurídico;

VIII – Deferimento ou indeferimento do pedido de licença, dando-se a devida publicidade.

§ 1º – No procedimento de licenciamento ambiental deverá constar, obrigatoriamente, a certidão da Prefeitura Municipal, declarando que o local e o tipo de empreendimento ou atividade estão em conformidade com a legislação aplicável ao uso e ocupação do solo e, quando for o caso, a autorização para supressão de vegetação e a outorga para o uso da água, emitidas pelos órgãos competentes.”  (Grifou-se)

Ora, diante desse conceito, surge inconteste que a localização do empreendimento a ser aprovada no âmbito do licenciamento leva em conta os elementos e condições ambientais, de forma a atestar se o local está apto a suportar as intervenções decorrentes da sua instalação e operação, mas não é só isso. A adequação da localização do empreendimento às normas de uso e ordenamento do solo também é exigida e será confirmada pelo Município, que é o ente legal e constitucionalmente legitimado.

A Constituição Federal é clara ao conferir aos Municípios a atribuição de promover o adequado ordenamento territorial. Eis o que se depreende do art. 30, inciso VIII.

“Art. 30. Compete aos Municípios: (…)

VIII – promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;”

Tal exigência não se desfaz mesmo para aqueles empreendimentos, sujeitos ao licenciamento ambiental, localizados inteiramente dentro da faixa de domínio da rodovia, cuja titularidade recai sobre a União. Isso porque nenhum direito é absoluto, inclusive, o de propriedade. Hoje não sobra mais espaço para conferir à propriedade o absolutismo de outrora, uma vez que não faltam instrumentos legais, e até constitucionais, para afirmar que esse direito não existe se não estiver atrelado à sua função social e ambiental.

A Constituição Federal, em seu artigo 5º, inciso XXXVI, determina que a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada. No entanto, no inciso XXIII do mesmo artigo, prescreve que a propriedade atenderá a sua função social.

O conceito de função social da propriedade é fornecido pelo artigo 182, da própria Carta Magna, sendo "A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor".

Nesses moldes, a propriedade privada está constitucionalmente obrigada a cumprir sua função socioambiental e não está infensa à fiscalização, uma vez que, como já afirmado acima, o direito absoluto à propriedade é página virada no ordenamento pátrio. Em face disso, a defesa do meio ambiente, assim como a função social da propriedade, são princípios da Ordem Econômica, consagrados no artigo 170 da Constituição Federal.

Nesse sentido, vale citar o entendimento do Supremo Tribunal Federal:

“A atividade econômica não pode ser exercida em desarmonia com os princípios destinados a tornar efetiva a proteção ao meio ambiente. A incolumidade do meio ambiente não pode ser comprometida por interesses empresariais nem ficar dependente de motivações de índole meramente econômica, ainda mais se se tiver presente que a atividade econômica, considerada a disciplina constitucional que a rege, está subordinada, dentre outros princípios gerais, àquele que privilegia a defesa do meio ambiente' (CF, art. 170, VI), que traduz conceito amplo e abrangente das noções de meio ambiente natural, de meio ambiente cultural, de meio ambiente artificial (espaço urbano) e de meio ambiente laboral. Doutrina.  Os instrumentos jurídicos de caráter legal e de natureza constitucional objetivam viabilizar a tutela efetiva do meio ambiente, para que não se alterem as propriedades e os atributos que lhe são inerentes, o que provocaria inaceitável comprometimento da saúde, segurança, cultura, trabalho e bem-estar da população, além de causar graves danos ecológicos ao patrimônio ambiental, considerado este em seu aspecto físico ou natural.” (ADI 3.540-MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 1-9-05, DJ de 3-2-06)

Com arrimo nesses argumentos, considerando a exigência da Resolução Conama nº 237, de 1997, e no mesmo sentido, da Instrução Normativa Ibama nº 184, de 17 de julho de 2008, o órgão ambiental deverá exigir do Município a documentação devida, que, por sua vez, em sede de resposta, poderá se manifestar de forma favorável, emitindo a certidão, ou desfavorável à localização proposta.

O art. 25 da Instrução Normativa IBAMA n° 184, de 2008, assim estabelece:

“Art. 25. Para a emissão da Licença Prévia, o empreendedor deverá apresentar ao Ibama, quando couber, a Certidão Municipal, a qual declara que o local de instalação do empreendimento está em conformidade com a legislação aplicável ao uso e ocupação do solo ou documento similar”

Importante dizer, todavia, que a referida exigência não se dá exclusivamente nos processos de licenciamento de competência do Ibama, uma vez que se trata de mera repetição da norma contida no § 1º do art. 10 da Resolução Conama nº 237, de 1997, acima transcrito.

Saliente-se que as normas não fazem distinção no que se refere ao tipo da obra, se de construção, instalação, modificação ou ampliação. A exigência de certidão municipal, portanto, é cabível em todos os licenciamentos ambientais.

Os Municípios devem ter a chance de se manifestar sobre os impactos negativos da obra, por serem diretamente afetados por ela, sendo possível que tenham uma visão diferenciada de sua viabilidade ambiental considerando o local e a legislação aplicável ao uso e ocupação do solo.

Especificamente no que se refere  ao licenciamento ambiental de rodovias e ferrovias, é corriqueira a defesa de entendimento no sentido de ser desnecessária a emissão de Certidão Municipal, especialmente, para os empreendimentos e atividades previstos no contrato de concessão e executados dentro dos limites da faixa de domínio de titularidade da rodovia.

Esse argumento, entretanto, é rebatido, partindo-se da premissa de que nenhum direito é absoluto em detrimento do meio ambiente. Se a Constituição Federal reserva para o direito adquirido, para a coisa julgada e para o ato jurídico perfeito, posição de garantias constitucionais, também estabelece que o direito do ambiente é autônomo e fundamental, além de regulador da ordem econômica e limitador do direito de propriedade (que não mais existe dissociado de uma função ambiental).

Portanto, não se adquire direito de poluir, pois esse direito individual jamais suplantará o interesse coletivo de todos a um ambiente ecologicamente equilibrado. A norma ambiental não retira da esfera jurídica de alguém um direito já adquirido. Na verdade, o indivíduo é que nunca adquiriu direito em seu patrimônio jurídico particular contra o interesse coletivo, daí porque o correto é vislumbrar que o Direito Ambiental não retira aquilo que nunca teve o indivíduo.

A lei ambiental, por regular interesses de todos a um meio ambiente equilibrado, tem sempre caráter de ordem pública, e, por essa razão, não retroage para fulminar contratos firmados sob a égide de lei anterior (atos jurídicos perfeitos), ou fulminar direitos adquiridos. Apenas, por sua supremacia, incidem sobre os efeitos vigentes que estão ainda pendentes de ocorrer por parte daquele ato ou direito individual, a partir de sua entrada em vigor, preservando um direito difuso que se sobrepõe ao interesse exclusivamente particular.

Nesse contexto, fica evidente que o Município deverá ser consultado nos processos de licenciamento conduzidos pelos órgãos ambientais, ainda que o empreendimento se localize na faixa de domínio de rodovia e ferrovias federais, cuja titularidade recaia sobre a União. Após a consulta, o ente municipal, irá  consultar a legislação local e apresentar manifestação que poderá ser favorável ou desfavorável à localização, ao tipo de empreendimento ou de atividade anteriormente proposta. Em sendo favorável, será expedida a Certidão exigida pelo § 1º do art. 10 da Resolução Conama nº 237, de 1997, estando atendido o requisito normativo exigido, podendo o licenciamento ter prosseguimento. Em sentido contrário, caso não seja emitida a certidão, a autarquia federal não disporá dos elementos necessários à emissão da licença ambiental.

3. Da natureza das manifestações exaradas pelos Municípios.

Uma vez estabelecida a obrigatoriedade de se exigir, no procedimento de licenciamento, a manifestação do órgão municipal, passa-se a avaliar os limites da vinculação dessa manifestação ao entendimento da Autarquia condutora do licenciamento.

Conforme já asseverado acima, o tema objeto dos autos encontra previsão na Resolução Conama nº 237, de 1997, especificamente no art. 10, § 1º, cuja transcrição aqui se repete.

“Art. 10 – O procedimento de licenciamento ambiental obedecerá às seguintes etapas:

§ 1º – No procedimento de licenciamento ambiental deverá constar, obrigatoriamente, a certidão da Prefeitura Municipal, declarando que o local e o tipo de empreendimento ou atividade estão em conformidade com a legislação aplicável ao uso e ocupação do solo e, quando for o caso, a autorização para supressão de vegetação e a outorga para o uso da água, emitidas pelos órgãos competentes.”

Nesse contexto, importa, desde já, esclarecer que essa participação não pode ser confundida com aquela prevista no art. 4º, § 1º, da mesma Resolução Conama. Assim, para bem esclarecer a consulta posta, primeiro irá se analisar o § 1º do art. 10 e, posteriormente, o § 1º do art. 4º.

Com relação à natureza da manifestação prevista no § 1º do art. 10 da Resolução Conama nº 237, de 1997, inicialmente, deve ser realizada a interpretação literal do dispositivo que expressamente estabelece que a certidão municipal deverá constar obrigatoriamente do procedimento de licenciamento.

Fácil perceber que o legislador não deixou espaço para dúvida do intérprete, no que tange à necessária participação do Município no licenciamento ambiental de empreendimento que lhe afete. A primeira pergunta que surge ao aplicador da lei diz respeito ao caráter e ao possível efeito vinculante dessa participação, questão, contudo, que parece esclarecida pelo próprio legislador, o qual, de forma categórica, previu a necessidade de se fazer constar no procedimento a certidão da Prefeitura Municipal, declarando que o local e o tipo de empreendimento ou atividade estão em conformidade com a legislação aplicável ao uso e ocupação do solo. O legislador não utilizou o termo “manifestação” ou “oitiva”, e sim “certidão” na qual conste a declaração favorável à localização do empreendimento.

Daí, já se pode concluir que se trata de uma manifestação vinculante, posto que, sem certidão, simplesmente a licença não poderá ser emitida, uma vez que o processo estará incompleto. O dispositivo não deixa margem à interpretação de que se poderia juntar aos autos uma certidão negativa. Não, esse não é o entendimento correto. Ou o Município está de acordo e emite a certidão declarando que o local e o tipo de empreendimento ou atividade estão em conformidade com a legislação aplicável ao uso e ocupação do solo ou emite outro documento negando, deixando de expedir a certidão exigida para que o licenciamento possa ter prosseguimento. Disso, depreende-se, para tanto, que a certidão de conformidade expedida pelo Município consultado tem efeito vinculante, uma vez que a ausência do referido documento impede que o procedimento de licenciamento siga o seu curso normal.

A questão, contudo, não é tão simples assim, visto que é preciso contextualizar e definir os limites de tal atuação vinculante, uma vez que a manifestação deverá se restringir especificamente à análise de conformidade do local e do tipo de empreendimento à legislação que rege o uso e ocupação do solo, não sendo permitida pelo legislador, obviamente, uma negativa de autorização baseada em motivos outros ou mesmo com ausência de motivação.

Sobre o assunto, vale destacar, primeiramente, que os atos administrativos não dispensam a existência de um motivo que lhes justifique, ou seja, para que seja válido, qualquer ato emitido pela Administração deve observar os seus elementos básicos e necessários, dentre os quais o motivo. Os motivos são os pressupostos de fato, baseados nas circunstâncias, nos acontecimentos, e de direito, que fundamentam o ato. É seu elemento de validade e revela o conjunto de razões que levaram o agente administrativo a atuar de determinada maneira, a qual deve ser justificada em cada caso concreto. Nas lições de José dos Santos Carvalho Filho:

“Toda vontade emitida por agente da Administração resulta da impulsão de certos fatores fáticos ou jurídicos. Significa que é inaceitável, em sede de direito público, a prática de ato administrativo sem que seu autor tenha tido, para tanto, razões de fato ou de direito, responsáveis pela extroversão da vontade.

Pode-se, pois, conceituar o motivo como a situação de fato ou de direito que gera a vontade do agente quando pratica o ato administrativo.” (FILHO, 2006, 99).

Além da presença do motivo, não custa destacar que a exposição deste, ou seja, a divulgação das razões que levaram à prática do ato, também é elemento imprescindível ao procedimento regular de consolidação do ato. Nesse sentido, a importância da motivação não deve ser ignorada. Segundo Maria Silvia Zanella Di Pietro:

“(…) o motivo não é a mesma coisa que a motivação. A motivação, embora tenha muita relação com o motivo, é uma formalidade essencial ao ato, ela não é o próprio motivo. Na motivação, a Administração Pública vai indicar as razões, quais foram os fatos, qual é o fundamento de direito, qual o resultado almejado; ela vai dar a justificativa do ato; ela pode até na motivação indicar qual foi o motivo, qual foi o fato que a levou a praticar aquele ato, mas não é a mesma coisa.” (DI PIETRO, acesso em 2014, documento virtual).

Visto que a motivação deve estar presente na expedição do ato administrativo, cabe ainda reconhecer, no que tange especificamente à decisão acerca da expedição da certidão municipal, a necessidade de vinculação dos motivos do ato com a legislação de uso e proteção do solo. Nesse sentido, apesar de o Ibama ter que respeitar a decisão do Município, a quem compete emitir a certidão referenciada, é fato que esta deve necessariamente estar fundamentada em razão de fato e/ou de direito que guarde relação efetiva com a instalação do empreendimento e as leis de uso e ocupação do solo.

Não há dúvida, pois, que a decisão sobre a emissão ou não da certidão que declara a conformidade da localização e do tipo de empreendimento à legislação de ocupação e uso do solo por parte do Município deverá restar devidamente motivada. Cabe nesse processo de justificativa um diálogo, se necessário, entre os órgãos licenciadores e gestores municipais, os quais poderão ser demandados a melhor fundamentar sua decisão de negativa. Tal pedido de esclarecimento há de ser realizado em âmbito administrativo, onde deverá se esgotar a instrução processual necessária, bem como todas as possibilidades vislumbradas pelo órgão licenciador, no que tange à viabilidade do empreendimento em relação ao território municipal.

Nesse sentido, caso eventual decisão de indeferimento seja proferida sem motivação ou mesmo com fundamentação que não guarde relação com a legislação de uso e ocupação do solo, poderá o órgão licenciador questionar os fundamentos daquela decisão. Há que se reconhecer, ainda, a prerrogativa do condutor do licenciamento de, no âmbito do processo licenciatório e respeitando a dinâmica deste, discutir com o órgão responsável alternativas vislumbradas para tornar o empreendimento viável, questionando até mesmo os fundamentos de indeferimento apresentados, na tentativa de convencê-lo e de garantir um consenso entre os dois órgãos, desde que, obviamente, se respeite a legislação de uso e ocupação do solo vigente.

Na realidade, quer-se aqui sustentar que esse procedimento pode ser dinâmico e pode ensejar um diálogo efetivo entre os órgãos responsáveis, com a participação, dentro do possível, do empreendedor, com vistas a atender a legislação vigente e, concomitantemente, a garantir o andamento do processo licenciatório, desde que o órgão ambiental o entenda ambientalmente viável. O convencimento mútuo, contudo, deve ser buscado em nível administrativo, até se esgotarem as razões e vencidos os fundamentos técnicos que sustentam o entendimento dos órgãos, no âmbito da competência de cada um. O que não se admite, contudo, pelo menos na esfera administrativa, é a emissão da licença ambiental buscada sem que o Município se convença da sua viabilidade e emita a certidão, no que tange à localização e tipo de empreendimento.

O diálogo efetivo entre os dois órgãos, bem como a discussão do caso, sob o ponto de vista técnico, e com base em fundamentos de fato e de direito que poderão ser utilizados por ambas as partes, é possível, esperado e até recomendável.

Assim, se mesmo depois de um efetivo diálogo entre os órgãos competentes, o Município mantiver o indeferimento da autorização, o órgão licenciador não deverá emitir a licença. Isso porque, como visto, a legislação vigente exige a certidão declarando que o local e o tipo de empreendimento ou atividade estão em conformidade com a legislação aplicável ao uso e ocupação do solo como condição sine qua non para a emissão da licença ambiental referente a empreendimento passível de licenciamento ambiental. Trata-se, portanto, de manifestação de natureza vinculante.

Feitos esses esclarecimentos, passa-se a analisar a natureza das manifestações técnicas previstas no art. 4º, § 1º, da Resolução Conama nº 237, de 1997, para deixar claro que não se confundem com aquela do art. 10, § 1º do mesmo ato normativo.

“Art. 4º – Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, órgão executor do SISNAMA, o licenciamento ambiental, a que se refere o artigo 10 da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional, a saber:(…)

§ 1º – O IBAMA fará o licenciamento de que trata este artigo após considerar o exame técnico procedido pelos órgãos ambientais dos Estados e Municípios em que se localizar a atividade ou empreendimento, bem como, quando couber, o parecer dos demais órgãos competentes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, envolvidos no procedimento de licenciamento.”

O exame técnico, a que ora se faz referência, dos órgãos ambientais municipais e estaduais onde se localiza o empreendimento, tem o condão de viabilizar o objetivo constitucional de garantir, por meio da cooperação, o respeito às especificidades locais. Isso se deve ao fato de que, muitas vezes, o órgão ambiental federal, condutor do licenciamento, pode não ter conhecimento dessas particularidades e peculiaridades, deixando de incorporá-las ao procedimento de licenciamento.

Em que pese a relevância do objetivo acima descrito, não se pode perder de vista que o exame técnico dos órgão ambientais dos demais entes federados é etapa em um procedimento complexo a ser conduzido pelo Ibama. Assim, esses exames técnicos não constituem um fim em si mesmo, devendo ser compreendidos, enquanto parte do licenciamento ambiental, como uma contribuição relevante a ser considerada pela autarquia federal, merecendo, sempre, a devida ponderação da equipe técnica do ente licenciador.

Assim, como consequência desses exames técnicos, pode vir a ser determinado ao empreendedor a realização de estudos complementares ou a alteração do empreendimento proposto, com a sensível melhoria da gestão ambiental da atividade. Além disso, as contribuições advindas dessas análises poderão ser incorporadas ao procedimento e poderão servir de base para o juízo técnico da instituição quanto à viabilidade e gestão ambiental.

Em que pese a importância dessa etapa, não há que se afastar dela a sua função precípua que é a de colher informações sobre as especificidades e peculiaridades locais e não a de decidir o processo de licenciamento.

Em outras palavras, o exame técnico dos órgãos ambientais municipais e estaduais, procedido com arrimo no § 1º do art. 4º da Resolução conama nº 237, de 1997, não possui caráter vinculante, uma vez que a decisão sobre a gestão ambiental do empreendimento é, ao final, matéria que deve ser objeto de análise dos experts da autarquia, condutora do licenciamento.

Nesse sentido, a Lei Complementar nº 140, de 08 de dezembro de 2011, não deixou espaço para dúvidas, expressamente estabelecendo que as manifestações dos demais entes federativos não são vinculantes.

“Art. 13.  Os empreendimentos e atividades são licenciados ou autorizados, ambientalmente, por um único ente federativo, em conformidade com as atribuições estabelecidas nos termos desta Lei Complementar. 

§ 1o  Os demais entes federativos interessados podem manifestar-se ao órgão responsável pela licença ou autorização, de maneira não vinculante, respeitados os prazos e procedimentos do licenciamento ambiental.”(Grifou-se)

Comentando o referido dispositivo, a doutrina assim leciona:

“Quem não estiver no comando do processo, dele não está alijado, ante a regra do § 1º do art. 13 da LC 140/2011, que abre as portas à interveniência de qualquer ente federativo interessado. Este o sentido do parágrafo único do art. 23 da CF, ao estabelecer que a Lei Complementar fixaria “normas para a cooperação” entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.” (MILARÉ, 2013, 789-790).

Nesse compasso, diferentemente da manifestação prevista no § 1º do art. 10, as manifestações técnicas do § 1º do art. 4º, ambos da Resolução Conama nº 237, de 1997, não possuem caráter vinculante, sendo seu objetivo o aprimoramento dos estudos e análises, tudo em vista a permitir a melhor decisão por parte do ente competente.

4. Conclusão.

Ante o exposto, em atendimento à consulta pontuada, entende-se que para os procedimentos submetidos ao processo de licenciamento ambiental, regido pela Resolução Conama nº 237, de 1997, deve o Ibama exigir a certidão municipal de conformidade entre o local e o tipo de empreendimento/atividade e a legislação aplicável ao uso e ocupação do solo, sob pena de não poder dar prosseguimento ao licenciamento ambiental. O Município poderá concordar e discordar, ainda que se trate de empreendimento a ser instalado em faixa de domínio de rodovia ou ferrovia federal. Trata-se, portanto, de manifestação de caráter vinculante.

As manifestações técnicas expedidas pelos órgãos ambientais do Município e Estado onde está localizado o empreendimento ou atividade, com fundamento no § 1º do art. 4º da Resolução Conama nº 237, de 1997, por um outro lado, tem natureza contributiva e colaborativa, não vinculando a Autarquia federal condutora do procedimento licenciatório.