As agências executivas seriam uma maneira de se levar pessoas jurídicas da administração indireta a aumentarem a sua autonomia. O instrumento para tal e em conformidade com o teor da reforma administrativa gerencial em curso no país é o contrato de gestão a ser celebrado com a agência executiva e o seu Ministério supervisor
1. Introdução.
Os desafios de se realizar uma administração pública cada vez mais eficiente e capaz de atender aos anseios de toda a população foram colocados até como entrave à existência de uma verdadeira democracia.
Estão presentes na Constituição de 1988 certos princípios que devem ser observados pelo Poder Público no decorrer de suas atividades. São as orientações maiores na busca de se concretizar a razão última da existência do próprio Estado de Direito que é o interesse público.
A despeito de uma reforma caracterizada também por modificações estruturais, o que se deu a partir de 1995 foi um passo rumo à verdadeira reforma administrativa. A reforma que se almeja é aquela que trabalhe com o ser humano, com o servidor público, como medida de todas as coisas. Entretanto, a criação das agências autônomas veio em um sentido de contribuir para que se concretize uma administração mais racional e que não seja distante de cada cidadão brasileiro.
As agências autônomas nasceram de mais uma importação de modelo pronto. Desta vez, importamos da Inglaterra e Estados Unidos da América do Norte. A esperança é de que, a despeito de tudo, este seja mais um passo para a aproximação da Administração Pública brasileira dos anseios da nossa sociedade.
2. Agências executivas.
As autarquias e fundações públicas responsáveis por atividades e serviços exclusivos do Estado são chamadas agências executivas. Elas não são nova figura jurídica na administração pública.
A qualificação de agências executivas se dá por meio de requerimento dos órgãos e das entidades que prestam atividades exclusivas do Estado e se candidatam à qualificação. Aqui estão envolvidas a instituição e o Ministério responsável pela sua supervisão.
Segundo determina a lei nº 9.649, de 27 de maio de 1998, artigos. 51 e 52 e parágrafos, o Poder Executivo poderá qualificar como Agência Executiva autarquias ou fundações que tenham cumprido os requisitos de possuir plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento além da celebração de Contrato de Gestão com o respectivo Ministério supervisor.
Os planos devem definir diretrizes, políticas e medidas voltadas para a racionalização de estruturas e do quadro de servidores, a revisão dos processos de trabalho, o desenvolvimento dos recursos humanos e o fortalecimento da identidade institucional da Agência Executiva.
O Poder Executivo definirá também os critérios e procedimentos para a elaboração e o acompanhamento dos Contratos de Gestão e dos programas de reestruturação e de desenvolvimento institucional das Agências.
A qualificação como Agência Executiva deve ser dada por meio de decreto do Presidente da República.
O Poder Executivo também estabelecerá medidas de organização administrativa específicas para as Agências Executivas, com o objetivo de assegurar a sua autonomia de gestão, bem como as condições orçamentárias e financeiras para o cumprimento dos contratos de gestão.
O plano estratégico de reestruturação deve produzir melhorias na gestão da instituição, com vistas à melhoria dos resultados, do atendimento aos seus clientes e usuários e da utilização dos recursos públicos.
O contrato de gestão estabelecerá os objetivos estratégicos e as metas a serem alcançadas pela instituição em determinado período de tempo, além dos indicadores que medirão seu desempenho na realização de suas metas contratuais, condições de execução, gestão de recursos humanos, de orçamento e de compras e contratos.
A autonomia concedida estará subordinada à assinatura do Contrato de Gestão com o Ministério supervisor, no qual serão firmados, de comum acordo, compromissos de resultados.
Souto conclui que “Agência Executiva” seria um título legalmente atribuído a um órgão ou entidade dependente de adesão voluntária, com metas negociadas, compatíveis com os recursos e que se subordinaria às etapas de protocolo de intenções, portaria interministerial definindo responsabilidades, plano de ações com definição de prazos e recursos, elaboração e revisão de planejamento estratégico e, finalmente, plano operacional de reestruturação de processos de trabalho. (1)
Presentes no setor de atividades exclusivas do Estado, as prerrogativas de fiscalização, regulação, arrecadação e polícia seriam desempenhadas pelas agências autônomas com novos instrumentos de controle. (2)
As agências executivas são responsáveis pela implementação de políticas, sem interferência no mercado.
O intuito primordial do estabelecimento das agências foi o de criação de unidades da Administração, com elevado padrão de excelência para a implementação de políticas públicas.
As agências executivas são autarquias com tratamento especial, ou seja, com mais autonomia de gestão. Segundo o autor, sua atuação ocorreria principalmente nos setores de implementação de políticas como tributária, previdenciária social básica, de segurança pública, proteção ambiental e fiscalização. Elas poderiam também “colaborar” com a formulação de políticas públicas, mas o seu papel principal seria o de execução. (3)
Em relação às agências, três são os princípios fundamentais que devem pautar as relações a respeito de pessoal: a) eficiência; b) intangibilidade política; e c) flexibilidade dos quadros de pessoal.
3. O Decreto nº 2487, de 02 de fevereiro de 1998.
3.1. Qualificação como Agência Executiva.
O Decreto nº 2487, de 02 de fevereiro de 1998 tratou da qualificação de autarquias e fundações como Agências Executivas, estabelece critérios e procedimentos para a elaboração, acompanhamento e avaliação dos contratos de gestão e dos planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional das entidades qualificadas e dá outras providências.
As autarquias e as fundações da Administração Pública Federal poderão ser qualificadas como Agências Executivas.
Para tal, devem ser atendidos os requisitos de celebração de contrato de gestão com o respectivo Ministério supervisor. Há de haver, ainda, plano de reestruturação e de desenvolvimento institucional, com fins de melhoria da qualidade da gestão e para a redução de custos, já concluído ou em andamento.
A manutenção da qualificação como Agência Executiva é assegurada, desde que o contrato de gestão seja sucessivamente renovado e que o plano de reestruturação e de desenvolvimento institucional prossigam ininterruptamente até a sua conclusão.
Para que ocorra a desqualificação de autarquia ou fundação como Agência Executiva, será editado decreto. Devem ser envolvidos o Ministério supervisor e o que sucedeu o MARE na elaboração do referido decreto sempre que ocorrer descumprimento do plano referido acima.
O plano de reformulação institucional das entidades candidatas à qualificação como Agências Executivas tratará do delineamento da missão, da visão de futuro, das diretrizes de atuação da entidade e a identificação dos macroprocessos por meio dos quais realiza sua missão, em consonância com as diretrizes governamentais para a sua área de atuação.
A revisão de suas competências e forma de atuação também é colocada como possível caminho para possível descentralização de atividades para outras esferas de Governo.
Também devem estar no plano de reestruturação a política, os objetivos e as metas de terceirização de atividades. Devem ser utilizadas neste objetivo a contratação de serviços e o estabelecimento de convênios, de acordo com as diretrizes governamentais.
As estruturas serão simplificadas mediante a redução de níveis hierárquicos, a descentralização e a delegação, tudo com o objetivo de se reduzir custos e aproximar dirigentes para agilizar o processo decisório para os cidadãos.
Os processos de trabalho, rotinas e procedimentos devem ser reexaminados para melhorar a qualidade dos serviços prestados e ampliar a sua eficiência e sua eficácia.
O quadro de servidores deve ser adequado às necessidades da instituição. Para isto, também devem ser implantados programas permanentes de capacitação e de avaliação de desempenho dos seus servidores.
É de se notar que o desempenho institucional também será buscado por meio da identificação de seus indicadores. O próprio contrato de gestão será um instrumento de acompanhamento e avaliação do desempenho institucional da entidade, para efeito de supervisão ministerial e de manutenção da qualificação como Agência Executiva.
O próprio processo decisório da entidade deve poder contar com a implantação ou aperfeiçoamento dos sistemas de informações para apoio operacional.
O contrato de gestão conterá, além de outras determinações, objetivos e metas da entidade, planos de ação anuais, prazos de consecução e indicadores de desempenho, demonstrativo de compatibilidade dos planos de ação com o orçamento e com o cronograma de desembolso, por fonte, responsabilidades dos signatários em relação ao atendimento dos objetivos e metas, medidas legais e administrativas para uma maior autonomia de gestão orçamentária, financeira, operacional e administrativa e a disponibilidade de recursos orçamentários e financeiros imprescindíveis ao cumprimento dos objetivos e metas, critérios, parâmetros, fórmulas e conseqüências para consideração na avaliação do seu cumprimento, penalidades à entidade e aos seus dirigentes, pelo descumprimento dos objetivos e metas contratados, bem como a faltas cometidas, condições para sua revisão, renovação e rescisão, e, finalmente, vigência.
Devem ser objetivos e metas nos contratos de gestão, dentre outros, a satisfação do cliente, a amplitude da cobertura e da qualidade dos serviços prestados, a adequação de processos de trabalho essenciais ao desempenho da entidade, a racionalização de dispêndios, especialmente com custeio administrativo e a arrecadação proveniente de receitas próprias, nas entidades que disponham dessas fontes de recursos.
Os objetivos e metas do contrato de gestão devem observar a missão, a visão de futuro e a melhoria do modelo de gestão, estabelecidos no plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional. Ou seja, devem ter os mesmos fins.
Os relatórios de execução do contrato de gestão de cada Agência Executiva serão encaminhados semestralmente ao respectivo Ministério supervisor e às partes intervenientes.
Neles estarão sempre presentes quaisquer informações que sejam fatores e circunstâncias que tenham dado causa ao descumprimento das metas estabelecidas, bem como de medidas corretivas que tenham sido implementadas.
A unidade administrativa incumbida do acompanhamento do contrato de gestão de que seja signatário será indicada pelo Ministro de Estado supervisor.
Avaliações parciais periódicas serão realizadas pelo Ministério supervisor e pela Secretaria Federal de Controle do Ministério da Fazenda.
Ao final do contrato de gestão, serão avaliados os resultados alcançados.
Note-se que a ocorrência de fatores externos capazes de afetar significativamente o cumprimento dos objetivos e metas contratados dará efeito à revisão do contrato de gestão.
A sociedade deve ser informada de todos esses planos e processos a respeito das Agências Executivas, conforme mesmo o princípio constitucional da publicidade.
4. O Decreto nº 2488, de 02 de fevereiro de 1998.
4.1. Organização administrativa das Agências Executivas.
As Agências Executivas serão objeto de medidas específicas de organização administrativa. Os objetivos são, basicamente, aumento de eficiência na utilização dos recursos públicos, melhoria do desempenho e da qualidade dos serviços prestados, maior autonomia de administração orçamentária, financeira, operacional e de recursos humanos além de eliminar fatores restritivos à sua atuação como instituição.
A não existência de certos limites de atuação das Agências é condicionada à existência prévia de recursos orçamentários disponíveis e a necessidade dos serviços para o cumprimento dos objetivos e metas do contrato de gestão.
Sem aumentar despesas e o numeral de cargos da entidade, os Ministros supervisores tem competência para aprovação ou re-adequação das estruturas regimentais ou estatutos das Agências Executivas. Esta competência poderá ser delegada pelo Ministro supervisor ao dirigente máximo da Agência Executiva.
Os dirigentes máximos das Agências Executivas também poderão autorizar os afastamentos do País de servidores civis das respectivas entidades.
As Agências Executivas também poderão editar regulamentos próprios de avaliação de desempenho dos seus servidores. Estes serão previamente aprovados pelo seu Ministério supervisor e, provavelmente, pelo substituto Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado nos governos posteriores à sua extinção.
De acordo com o que se viu a partir da Emenda Constitucional nº 19 de 1998, os resultados da avaliação poderão ser levados em conta para efeito de progressão funcional dos servidores das Agências Executivas.
O art 7º do Decreto subordina a execução orçamentária e financeira das Agências Executivas aos termos do contrato de gestão e isenta a mesma dos limites nos seus valores para movimentação, empenho e pagamento. Esta determinação não se coaduna, entretanto, com o pensamento reinante de administração fiscal responsável a partir do que se encontra positivado pela Lei Complementar 101 de 2000.
Algo semelhante é o que se deu também com o art. 8º e parágrafo que delega competência para os Ministros supervisores e dirigentes máximos das Agências para a fixação de limites específicos, aplicáveis às Agências Executivas, para a concessão de suprimento de fundos para atender a despesas de pequeno vulto.
As Agências Executivas poderão editar regulamento próprio de valores de diárias no País e condições especiais para sua concessão. O que se busca é adequá-las às necessidades específicas de todos os tipos de deslocamentos. Todos os dados relativos a número, valor, classificação funcional programática e de natureza da despesa, correspondentes à nota de empenho ou de movimentação de créditos devem ser publicados no Diário Oficial da União em atendimento ao princípio constitucional da publicidade.
5. Observações finais.
O estudo e análise das disposições legais e regulamentares a respeito das Agências Executivas permitem algumas observações. Tudo o que se observa é bastante relevante no que toca ao “espírito” da reforma administrativa de 1998. E quando se fala de “espírito” de alguma coisa, refere-se a uma linha imaginária desenhada que dirige os passos, os movimentos a serem tomados a partir de então.
A Reforma de 1998 optou pela administração gerencial da coisa publica em substituição do modelo burocrático. A implantação da Administração Pública no modelo gerencial é, assim, a linha imaginária que orientará os passos dos administradores públicos a partir de então.
A criação das Agências se comporta dentro do plano de administração gerencial mas se subordina, mesmo assim, ao sistema constitucional e legal de Administração Pública. O que se vê nas Agências executivas é justamente isto.
Em algumas partes estudadas verificou-se a determinação da aplicação do princípio da publicidade de todos os planos, processos e ações seja realizada de forma que qualquer cidadão possa ler e compreender o que estiver se passando. Deve ser ressaltado, contudo que o princípio da publicidade é determinação constitucional aplicável a toda a Administração Pública direta e indireta brasileira. Se as Agências Executivas são inicialmente autarquias e fundações, logo, tudo que lhes disser respeito deve se subordinar ao princípio da publicidade.
É de se ressaltar, sobretudo, que tudo o que vem sendo apresentado à população brasileira, desde o início da reforma do Estado, na última década do século XX, vem sendo feito com autores e palavras alienígenas, em uma tradução pobre e que nem sempre resulta em palavras existentes no idioma português e de fácil assimilação pelo povo brasileiro.
Informações Sobre o Autor
Francisco Mafra.
Doutor em direito administrativo pela UFMG, advogado, consultor jurídico, palestrante e professor universitário. Autor de centenas de publicações jurídicas na Internet e do livro “O Servidor Público e a Reforma Administrativa”, Rio de Janeiro: Forense, no prelo.
