Resumo: ste trabalho de conclusão de curso tem por finalidade analisar as concessões de infraestruturas portuárias no Brasil no âmbito da participação da iniciativa privada, enfatizando o novo marco regulatório a respeito dos aspectos relevantes ao tema. A princípio, elabora-se uma análise da infraestrutura portuária mundial, enfatizando a estrutura brasileira, A seguir, abordam-se o conceito das concessões dos serviços públicos desde o início do instituto na doutrina no teor da Constituinte de 88 bem como nas principais normas em âmbito nacional e internacional, e, sua relevância para o aprimoramento do tema, por fim, o modelo brasileiro de concessões utilizado no Brasil. Parte-se, então, para uma análise protetiva, demonstrando-se no segundo capítulo, a trajetória evolutiva dos grandes complexos portuários mundiais, evidenciando a rotina diária de cada um e a participação da iniciativa privada em cada complexo a necessidade de que sejam instituídas ações afirmativas para trazer concretude ao propósito inclusivo. O terceiro capítulo traz o conceito das concessões dos serviços públicos, a evolução do conceito, suas características e possibilidades. No quarto e último capítulo, colaciona o modelo brasileiro de concessões portuárias, todo o histórico, desde a abertura do porto pelo então D. João VI até o novo marco regulatório a fim de identificar os principais problemas que envolvem o tema e as saídas indicadas pelos especialistas da área, buscando propor outras soluções.[1]
Palavras-Chave: Concessões. Portos. Infraestrutura. Serviços Públicos.
Abstract: This final project aims to analyze the port infrastructure concessions in Brazil within the framework of participation by the private sector, emphasizing the new regulatory framework regarding aspects relevant to the theme. At first, draws up an analysis of the world port infrastructure, emphasizing the Brazilian structure, then, discuss the concept of concessions of public services since the inception of the Institute in the doctrine of 88 constituent content as well as the main national and international standards, and its relevance to the improvement of the theme, finally, the Brazilian model of franchises used in Brazil. It is, then, to a protective analysis, demonstrating in the second chapter, the evolutionary trajectory of the major harbours in the world, highlighting the daily routine of each and the participation of the private sector in each complex the need for affirmative actions are imposed to bring concreteness to the inclusive purpose. The third chapter brings the concept of concessions of public services, the evolution of the concept, characteristics and possibilities. In the fourth and final chapter, colaciona the Brazilian model of port concessions, all the history, since the opening of the port by D. João VI until the new regulatory framework in order to identify the main problems that involve the theme and the outputs indicated by specialists in the area, seeking to propose other solutions.
Keywords: Concessions. Ports. Infrastructure. Public Services.
1 INTRODUÇÃO
Quando D. João VI abriu os portos para as nações amigas, a economia brasileira começou a alcançar o mercado internacional. O que antes era apenas usado para embarque e desembarque de passageiros passou a ser ocupado por exploradores interessados em obter vantagens econômicas nas valiosas mercadorias do território brasileiro. De fato, no início da história portuária brasileira já havia essa desvantagem, contudo, o Brasil, assim como outras nações portuárias, se de desenvolveu a partir do porto, reconhecendo seu papel fundamental para a economia.
Atualmente, o complexo portuário brasileiro é composto por mais de 30 portos públicos e 130 Terminais de Uso Privado, os quais, desde a década de 90, com o plano nacional de desestatização, vem passando por melhorias tanto na infraestrutura como na administração.
Diante das necessidades apresentadas pelo setor, a administração pública ampliou a participação da iniciativa privada, ao promulgar a Lei nº 8.630, de 25 de fevereiro de 1993 – a Lei dos Portos. Na oportunidade, o Brasil adotou o modelo de landlord port, onde o governo investe e mantém a infraestrutura portuária e o particular investe na superestrutura, moderniza e opera áreas e instalações portuárias em portos organizados, sob a fiscalização e regularização estatal. Essas reformas legislativas, além de estabelecer, com maior transparência, o regime jurídico do sistema portuário, deveriam ter proporcionado avanços em departamentos sucateados, problemas ainda não solucionados ao longo da história.
Inicialmente, esses seriam os benefícios do plano portuário previsto na desestatização, no entanto, o abandono estatal ainda durou décadas. Porém, o comércio mundial nos últimos anos "obrigou" o sistema brasileiro investir no setor, seja na dragagem, a fim de fazer parte da rota internacional dos navios com calados maiores, bem como na logística, e por fim, no modelo de administração estatal com o escopo de desburocratizar as atividades portuárias. Mas uma vez, com a reforma legislativa portuária novos rumos foram tomados, assim, o que parecia estar ganhando novas perspectivas retroagiu claramente.
A regulamentação do setor portuário brasileiro está prevista atualmente na Lei nº 12. 815, de 16 de maio de 2013, aprovada com mais de 150 emendas. Um dos pontos mais questionado foi o modelo arcaico de administração, de acordo com modelos internacionais de administração portuária, principalmente a dos portos mais desenvolvidos, é utilizado o modelo da descentralização nas atividades locais, a fim de coibir as burocracias dentro e fora do complexo.
A bem da verdade, o novo marco regulatório trouxe alguns entraves para a economia brasileira. Como bem se sabe, a já mencionada lei concentra na Secretaria Especial dos Portos da Presidência da República (SEP/PR) todo o planejamento setorial dos entes estatais responsáveis na administração e regulamentação, a saber: a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ) – agência regulamentadora – e as autoridades portuárias locais, dificultando o crescimento do setor. Dentre as mudanças questionadas, está a forma de exploração do porto organizado, que sendo um patrimônio público, com o novo marco regulatório passou a ser explorado por meio de arrendamento, embora se trate de um instituto do Direito Civil.
1.1 PROBLEMA DA PESQUISA
A Lei de nº 12.815/2013 representa o novo marco regulatório portuário para o Brasil, objetivando dirimir dificuldades apresentadas pelo setor durante longos períodos. No entanto, a referida lei ainda deixou sem soluçãos medidas essenciais para o desenvolvimento econômico, e como se não bastasse, trouxe antigos institutos que outrora causaram graves prejuízos ao setor. Dessa forma, surge o relevante questionamento: o novo modelo de concessão portuária representa uma evolução ou um retrocesso para o desenvolvimento econômico brasileiro?
1.2 OBJETIVOS
1.2.1 Objetivo Geral
Como se verifica pela problemática apresentada, o objetivo geral deste trabalho é investigar se o novo modelo de concessões de infraestruturas portuárias brasileiro representa um avanço ou um retrocesso para o desenvolvimento econômico brasileiro.
1.2.2 Objetivos Específicos
Para o alcance do objetivo geral proposto, torna-se instrumental atingir preliminarmente os seguintes objetivos específicos:
a) Estudar a legislação portuária, princípios administrativos e a leis das quais se referem as concessões das infraestruturas portuárias;
b) Analisar o marco novo regulatório do setor portuário e seus arranjos institucionais;
c) Analisar as dificuldades do setor portuário, os prejuízos causados ao setor em detrimento do novo modelo de delegação na executoriedade do serviço público, e
d) Comparar os modelos de concessões portuárias ao longo da história brasileira e gestões portuárias mundiais.
1.4 JUSTIFICATIVA
No que se referem ao desenvolvimento econômico brasileiro, muitos entraves têm se destacado na atualidade, em especial, a legislação portuária obsoleta, o sucateamento das instalações e a burocracia administrativa. Esses são apenas alguns pontos que deveriam ser dirimidos com mais eficiência tendo em vista a necessidade de a economia brasileira alcançar melhores índices no comercio internacional.
Assim, fica demonstrada a importância da presente pesquisa, visto que o setor portuário é responsável por proporcionar o desenvolvimento econômico para o país, vez que esbarra nos referidos entraves apresentados pela estrutura existente, ainda, pouco desenvolvida.
1.5 METODOLOGIA
O método científico utilizado no presente trabalho é o indutivo, partindo de dados particulares, suficientemente constatados, infere-se uma verdade geral ou universal, não contida nas partes examinadas.
Sob a perspectiva do objetivo geral, a pesquisa pode ser rotulada como explicativa, vez que se destina ao registro, análise e interpretação de fatos, identificando causas. Quanto aos meios empregados, pode ser classificada como bibliográfica e documental, vez que para sua execução foram utilizados textos normativos, doutrinas jurídicas, artigos científicos e decisões jurisdicionais.
2 INFRAESTRUTURA PORTUÁRIA
O crescimento econômico de um país pode ser analisado de acordo com a sua estrutura portuária. O Brasil ao longo da história criou decretos, abriu os portos, regulamentou legislações específicas, tudo com o escopo de atingir melhores índices mundiais a nível econômico.
2.1 INFRAESTRUTURA PORTUÁRIA MUNDIAL
A evolução legislativa do sistema portuário vem ganhando destaque no cenário internacional. Em 1908 de acordo com o decreto de D. Manoel, a abertura portuária brasileira inseriu a nação no comercio exterior e a partir desse momento não parou mais, contudo poucos investimentos trouxeram péssimos resultados econômicos.
Em 1993 de acordo com então decreto do presidente Itamar Franco entra em vigor a lei 8.630, concedendo à iniciativa privada os investimentos ao sistema analisado resultando em crescimentos significativos, porém a profundidade dos portos não viabilizava a chegada dos grandes navios internacionais, com isso o Brasil deixou de ser rota internacional aquaviária. Em 1997 o então presidente Luiz Inácio Lula da Silva, cria o plano de dragagem nacional possibilitando um crescimento nos terminais e colocando o Brasil como rota das grandes embarcações.
Conforme os dados da companhia Docas, atualmente, o sistema portuário brasileiro é composto por 38 portos públicos, entre marítimos e fluviais. Desse total, 18 são delegados, concedidos ou tem sua operação autorizada à administração por parte dos governos estaduais e municipais, administrados pela Companhia Docas. Existem ainda 129 terminais de uso privativo e 03 complexos portuários que operam sob concessão à iniciativa privada. Lembrando que os portos fluviais e lacustres são de competência do Ministério dos Transportes.
O comercio exterior tem ganhado novos formatos, o Brasil mais uma vez não tem conseguido acompanhar esse crescimento de forma significativa, de acordo com Pedro Brito coordenador geral dos Ministérios dos Transportes, apenas 8,98% cresceu o Brasil na corrente comercial internacional nos últimos 10 anos. Um dos fatores desse crescimento pouco significativo seria a falta de estrutura portuária, além das dificuldades na movimentação logística nos portos da costa brasileira, as questões burocráticas nas liberações dos produtos e a falta de estrutura portuária. Essas dificuldades portuárias retira o Brasil da rota internacional tornando nossos portos poucos competitivos, além dos baixos índices comerciais internacionais.
O Brasil, em relação ao mundo, desenvolveu muito pouco no comercio internacional, os grandes portos mundiais abarcam em sua estrutura milhões de toneladas, a exemplo da Europa que têm como principais portos o de Roterdã localizado na Holanda, além do Antuérpia que fica na Bélgica, na França o destaque fica para o porto localizado em Marselha e por fim o de Hamburgo que fica na Alemanha. Esses portos tem uma imensa estrutura, e, todos fazem parte de uma tradição secular, ou seja, ao longo da história o continente europeu foi inserido no comercio internacional investiu em uma imensa estrutura europeia, destaca-se toda navegação fluvial com uma imensa frota, além do excelente sistema ferroviário responsável por escorrer de modo mais rápido suas cargas para os grandes centros industriais, finalmente, a Europa possui uma malha rodoviária totalmente estruturada.
Os EUA tem um modelo portuário superior ao europeu e asiático, composto por mais de 180 portos com capacidade para movimentar mais de 900 milhões de toneladas, administrado por um sistema descentralizado e regionalizado. Os Estados com suas próprias e diferentes Constituições são responsáveis por torná-los competitivos, sobre o então regime da livre iniciativa e competitividade regulamentada.
Fechando esse círculo do sistema portuário universal de maior estrutura e competitividade, cabe menção à Ásia, com notáveis portos, a exemplo do de Cingapura, capaz de processar mais de 200 milhões de toneladas por ano, além dos portos de Hong Kong e Xangai.
2.1.1 Porto de Cingapura
De acordo com Oliveira (2010), o continente Asiático é o mais populoso do continente terrestre, contemplando 60% da população mundial, segundo dados geográficos. Por conta da extensão mínima de terra, uma grande extensão de costa marítima e a escassez de recursos naturais para abastecer todo esse contingente, surgiu à necessidade de desenvolver um sistema portuário em Cingapura, um pequeno país que faz parte do grupo de países asiáticos conhecidos como Tigres Asiáticos.
Pelo porto, recebem-se todas as matérias primas necessárias para produção industrial, o que gera para a economia praticamente todo o giro de capital. O porto está muito bem localizado na Península da Malásia, entre o canal de Suez e as grandes economias orientais do Pacífico, ou seja, o sistema portuário liga o Extremo Oriente ao Oriente Médio e à Europa, Mas além, a sua localização permite-lhe atuar como um importante hub aeroportuário, excelente infraestrutura, uma moderna rede de telecomunicações, mão de obra qualificada, bom suporte financeiro, um porto todo automatizado, organizado, e quase todos os serviços privatizados sob a administração da PSA INTERNACIONAL.
O porto só possui 15 km de cais, subdividido em 6 terminais, atualmente, ele é considero o segundo centro de distribuição na Ásia ficando atrás apenas de Xangai, segundo os dados de 2010. No entanto, a eficiência com que as operações portuárias são realizadas facilita sua interligação com de outros portos, existe uma moderna rede de transportes que o ligam a mais de 700 portos em 130 países do mundo, uma infraestrutura rodoviária responsável por escoar milhões de toneladas, bem como rede ferroviária que facilita as operações. Um dos maiores benefícios disponíveis são as poucas questões burocráticas, tendo em vista, o controle através de um avançado sistema computadorizado, tornando os terminais ultras automatizado, funcionando 24(vinte e quatro) horas por dia, garantindo uma maior agilidade na movimentação de contêineres. Toda essa estrutura explica porque de um porto, relativamente pequeno, ocupa desde de 1986, o primeiro lugar no ranking de movimentações em toneladas do mundo.
2.1.2 Porto de Xangai
Situado nos arredores da cidade, acerca de 1,3 mil km da capital Pequim, Xangai é município com estatuto idêntico de uma província, tem 6.340 km², uma população de mais de 20 milhões de habitantes, segundo dados de 2014, com status de maior cidade chinesa tornou-se também o principal centro industrial, comercial e financeiro do país. Comporta um porto de águas profundas e um de águas fluviais, respectivamente, porto de mar e porto de rio.
Durante muito tempo, a dinastia Ming trouxe grandes empecilhos para o desenvolvimento econômico na região. Com uma abertura para o comercio internacional, em 1842, o porto em Xangai foi considerado o principal da Ásia. No entanto, a revolução comunista mudou esse cenário com elevadas quedas nos níveis comerciais, anteriormente, alcançados, e, com isso, o desenvolvimento e infraestrutura do porto foram severamente afetados.
Devido ao considerável aumento da densidade geográfica e a escassez de recursos naturais para a manutenção básica dessa população, o governo permitiu a reforma econômica, alhures, para que haja uma evolução financeira em determinado país abre-se os portos, o termômetro econômico da nação. Xangai tem ganhado espaço no topo, superando até mesmo Cingapura, em 2011.
O novo porto de águas profundas de Yangshan, construído em 2005 numa pequena vila de pescadores, interligou regiões através de uma gigantesca ponte de 32 km de extensão, aquecendo ainda mais o mercado e aumentando a concorrência.
Segundo Biliassi, nos primeiros oito meses de 2010 o complexo chinês escoou 19,6 milhões de contêiner em comparação com os de 19,1 milhões em Cingapura, tudo isso depois das construções do porto marítimo e fluvial no Mar da China Oriental e na Baía de Hangzhou localizados nos rios Yangtzé e Huangpu servindo de aportamento para os navios de grandes calados impedidos de usar essa rota, anteriormente, provenientes da falta de profundidade que ameaçava a expansão do movimento de grandes cargas. Essa localização trouxe resultados positivos no crescimento econômico da China graças ao fato de contar com o rio Yangtzé, conhecido como “o canal de ouro”, considerado o terceiro maior do mundo e o maior da Ásia. (Brasil, 2012)
Tendo um total de 05(cinco) áreas de trabalho, todas administradas pela empresa pública SIPG (Shanghai International Port), responsáveis em repassar 44% dos lucros ao município de Xangai. A agilidade administrativa do porto em conjunto com as malhas rodoviária e ferroviária traz como resultado o escoamento mais eficaz das cargas.
2.1.3 Porto de Hong Kong
Ainda como integrante do continente Asiático, o porto de Hong Kong está situado, estrategicamente, entre Cingapura e Xangai uma das regiões mais populosas do planeta, com cerca de 7,1 milhões de habitantes. É nesse contexto onde a economia cresce em ritmo acelerado, graças a um dos mais modernos e estruturados complexos portuários do mundo. A facilidade comercial, a eficiente logística, os custos reduzidos, as baixas taxas, a agilidade na burocracia e a modernidade têm atraído os grandes investidores no ramo. Tudo isso em apenas 10 km de cais muito bem concentrado, automatizado e administrado pelo Conselho de Desenvolvimento do Porto de Hong Kong, com a participação do setor privado.
Com significativo crescimento no volume dos contêineres e a falta de espaço para operá-los, o conselho administrativo achou por bem de dividir a logística da seguinte maneira: a construção de alguns edifícios muito bem estruturados cada um com até 10(dez) andares e 03 (três) no subsolo bem como o desembarque de contêineres no costado dos navios para pequenas embarcações.
Uma das maiores obras feitas pelos chineses para escoar suas cargas são as construções de pontes em quase todos os portos no continente Asiático. No porto de Hong Kong foi erguida a maior do mundo, com 50 km, que o liga a uma região sede de mais 80 bancos mundiais bem como de um gigantesco complexo industrial.
O pequeno espaço geográfico não deixou o continente Asiático em desfavor nas estatísticas. Ao longo do tempo foram desenvolvidos com ajuda da tecnologia, inúmeros empreendimentos para sanar essas dificuldades. Com isso o desenvolvimento econômico tem alcançado as grandes economias mundiais, e tem se colocado no mercado com evidência.
2.1.4 Porto de Roterdã
Com quase oito séculos de existência, recuperou-se das cinzas depois da sua destruição na Segunda Guerra Mundial, e rapidamente se tornou o terceiro porto mais movimentado do mundo, ficando atrás apenas dos portos de Xangai e Cingapura. Atualmente, o Porto de Roterdã é considerado o maior da Europa graças ao seu modelo de gestão. Segundo a revista Exame.com, no início de 2004, começou a funcionar como uma empresa privada, na qual, seus dirigentes eram escolhidos por um conselho formado pelos representantes da comunidade, das empresas, de entidades ambientalistas e do governo.
Após eleitos, os dirigentes têm ampla autonomia nas decisões a serem tomadas, com isso a redução burocrática na movimentação de cargas traz uma “certa” segurança para os investidores, o mercado exige agilidade, refuta ideia André Lettieri, representante do porto de Roterdã no Brasil. Essa movimentação logística resulta em constantes obras na dragagem do porto, muito embora sua localização já é privilegiada e facilita o acesso das grandes embarcações, fica na cidade de Roterdã, na Holanda do Sul, nos Países Baixos, conhecida como “entrada da Europa”. E importante salientar que neste porto existe uma draga própria que trabalha 24 horas por dia durante todo o ano.
Lettieri ressalva a organização nos serviços prestados, não se escuta aquele barulho típico dos nossos portos brasileiros. O destaque fica a cargo de um terminal chamado de Ghost Terminal ou Terminal Fantasma, onde tudo é informatizado e controlado por uma torre, não há motorista, nem caminhões, nem tão pouco empilhadeiras.
A eficiência faz parte do planejamento e da logística portuária, o uso de satélite evita a fila de navios e ajuda no escoamento da mercadoria, a estrutura ainda dispõe de diversos meios de transportes, como rodovias, hidrovias, ferrovias e dutos. Para melhorar o acesso aos terminais, a Autoridade Portuária de Roterdã criou três empresas, uma é responsável em viabilizar o trânsito, diagnosticar os gargalhos rodoviários e apontar soluções para as autoridades locais, a segunda empresa administra a linha férrea que liga o porto a Alemanha por onde escoa toda sua produção de aço, e, por fim a terceira empresa estuda como melhorar a eficiência das operações.
Os 40 km de cais são muito bem administrados, com uma infraestrutura que o torna como centro de distribuição de produtos para toda a Europa, por ali são transportados por ano 300 milhões de toneladas de mercadoria, como óleo e seus derivados, grãos, rações de animais, fertilizantes, carne, peixes, grãos, verduras, sucos e frutas. Existe um grande ponto para importação de frutas cítricas na Europa e vários pontos de distribuição de mercadorias asiáticas.
O complexo portuário é composto por importantes multinacionais responsáveis em produzir para toda Europa, e, em alguns casos para o mundo inteiro. Mas a maior concentração está reservada à indústria, principalmente a química e petroquímica, com cinco refinarias e várias indústrias químicas, segundo informações do Portogente.
2.1.4 Porto de Hamburgo
A história da Cidade se confunde com a do porto, nada mais justo sua denominação de cidade marítima. Um porto localizado no rio Elba, na Alemanha, a 110 km da foz no mar do Norte com uma área aproximada de 74 km ou 1/10 de toda área da cidade. É o terceiro maior porto fluvial da Europa, chamado de a “Porta para o Mundo”, possui 60 docas grandes e pequenas, diversos terminais para contêineres, podendo receber simultaneamente mais de 300 navios para carga e descarga.
Para Fritz Wilhelm Jensen, responsável pelas relações internacionais do porto, a estrutura disponível atrai os investidores, o complexo portuário está equipado para receber qualquer tipo de mercadoria, exceto gás sob pressão. Por ano, em media, o governo gasta cerca de 100 milhões de euro – equivalente a 325 milhões de reais- com todo esse investimento a rotina marítima é a principal geradora da renda local, cada ano a metrópole ganha espaço, e, é procurado por cerca de 12 mil navios cargueiros marítimos que movimenta 09 milhões de TEU (medida-padrão equivalente a contentores com 20 pés de comprimento). Porém com o termino da construção do mais moderno centro de distribuição de mercadoria da Europa, localizado no sudoeste o porto, no bairro de Altenwerder, com o escopo de erguer 04(quatro) cais para navios de grandes calados em uma superfície de 200 hectares, a expectativa é receber o maior número de mercadorias.
A Autoridade Portuária de Hamburgo é responsável em administrar todo o porto além de 300 km de trilhos de trem, cerca de 150 pontes, mais de 120 km de estradas públicas, aproximadamente 50 km de cais e diques, bem como tuneis, molhes e faróis, segundo dados do presidente Jeans Meier.
Embora todo o sistema portuário de Hamburgo é uma das grandes evidências mundiais, o turismo marítimo também é explorado na região. Um dos cartões de visita da cidade são os 350 mil metros do seu cais onde está um dos maiores ícones arquitetônicos de Hamburgo, o Speicherstad, segundo o site oficial da cidade, foi construído na década de 1880 nas margens norte do rio a fim de viabilizar o crescente número de mercadorias armazenadas no porto. O maior complexo contíguo mundial de armazéns, declarado como patrimônio pela UNESCO, é quase que impossível o turista não se encantar pelas belíssimas paisagens, os passeios de barcos no porto, no cais flutuante e até mesmo as excursões de barcaça. Essa mistura do comercio marítimo com o turismo sempre fica mais movimentado no primeiro final de semana após o dia 7 de maio quando se comemora o aniversário do porto.
2.1.5 Portos de Portugal
Segundo Antônio Nabais, Portugal é um país marítimo e cuja história está ligada intimamente ao mar. A evolução econômica se deu pelos oceanos navegáveis alcançados pelos portugueses, foi assim com o comercio africano, brasileiro, e, até mesmo com toda Europa. Dentre os maiores benefícios, destaca-se a profundidade do rio Tejo, e, sua localização estratégica. Essas características ofereceram ao longo do tempo vantagens ao porto de Lisboa, consequentemente, ascendeu à economia nacional. A costa portuguesa está localizada, geograficamente, em um cruzamento das principais rotas marítimas do comercio internacional e na primeira frente Atlântica da Europa. Com isso Portugal alcançou o mundo, o que antes era apenas um porto, atualmente, é composto pelos seguintes portos: Sines, Viana do Castelo, Douro e Leixões, Aveiro, Figueira da Foz, Peniche, Cascais, Lagos, Faro, Vila Real de Santo Antônio, Lisboa, Algarves, Madeira e Açores.
Buscando a modernização da indústria portuária em decorrência da dinâmica do processo de integração europeia e tendo como barreira os altos impostos sobre as importações além de limitar as exportações. O governo português regulamentou no Decreto-Lei 298/93, no art. 2 o que seria serviço público bem como serviço privado é importante analisar:
«Operação portuária», a actividade de movimentação de cargas a embarcar ou desembarcadas na zona portuária, compreendendo as actividades de estiva, desestiva, conferência, carga, descarga, transbordo, movimentação e arrumação de mercadorias em cais, terminais, armazéns e parques, bem como de formação e decomposição de unidades de carga, e ainda de recepção, armazenagem e expedição das mercadorias; b) «Zona portuária», o espaço, situado dentro dos limites da área de jurisdição das autoridades portuárias, constituído, designadamente, por planos de água, canais de acesso, molhes e obras de protecção, cais, terminais, terraplenos e quaisquer terrenos, armazéns e outras instalações;c) «Áreas portuárias de prestação de serviço público», as áreas dominiais situadas na zona portuária e as instalações nelas implantadas, pertencentes ou submetidas à jurisdição da autoridade portuária e por ela mantidas ou objecto de concessão de serviço público, nas quais se realizam operações de movimentação de cargas, em regime de serviço público;d) «Áreas portuárias de serviço privativo», as áreas situadas na zona portuária e as instalações nelas implantadas que sejam objecto de direitos de uso privativo de parcelas sob a jurisdição da autoridade portuária, nas quais se realizam operações de movimentação de cargas, exclusivamente destinadas ou com origem no próprio estabelecimento industrial e que se enquadram no exercício normal da actividade prevista no respectivo título de uso privativo;e) «Serviço público de movimentação de cargas», aquele que é prestado a terceiros por empresa devidamente licenciada para o efeito, com fins comerciais na zona portuária;f) «Autoridades portuárias», as administrações portuárias e as juntas autónomas dos portos, a quem está cometida a administração e a responsabilidade pelo funcionamento dos portos nacionais;g) «Empresas de estiva», as pessoas colectivas licenciadas para o exercício da actividade de movimentação de cargas na zona portuária.(Portugal, 1993).
Como observamos, a movimentação portuária nos portos portugueses deve ser realizada na zona portuária, e, administrada pela Autoridade Portuária, por trata-se de serviço com interesse público. No entanto, a movimentação de carga própria deve ser de inteira responsabilidade do estabelecimento comercial sobre a jurisdição da Autoridade Portuária. Essa concessão portuária tem mostrado índices melhores já no primeiro trimestre desse ano, segundo a publicação de abril do jornal português o aumento de 9,5% na movimentação de toneladas, atingiu um valor recorde em comparação anos anteriores. O Jornal dos Transportes ainda destacou que foram cerca de 20,9 milhões de toneladas movimentadas nos setes principais portos comerciais. Todo esse crescimento está inteiramente ligado ao domínio que o sistema portuário tem sobre os meios de transportes marítimo, ferroviário e rodoviário, disponibilizando uma excelente infraestrutura logística multimodal aos investidores, responsável em escoar as mercadorias com maior eficiência.
2.1.6 Portos dos Estados Unidos
O sistema portuário americano é composto por importantes portos, ambos com uma administração de elevado grau de descentralização (Lacerda, 2005). As três esferas governamentais administram conforme capacidade delegada ou estabelecida, não existe uma autoridade portuária nacional. O Congresso Federal não pode intervir nas decisões estaduais, nem mesmo revisar ou aprovar atitudes do poder público municipal. Esse modelo de administração tem colocando os Estados Unidos, mundialmente, em evidência econômica.
No território americano estão os dois maiores portos da América, destaca-se o de Los Angeles com a maior movimentação de contêineres, com mais de 8,3 milhões de TEU’s por ano, localizado no bairro de San Pedro, ocupa cerca de 03 mil hectares de terra e água ao longo de 70 km de extensão total, com uma profundidade de 18 metros.
O porto disponibiliza uma infraestrutura para movimentação de carga, de transporte, de transporte ferroviário, de recreação, e até mesmo de passageiros. O segundo mais movimentado porto de contêineres nos Estados Unidos é o de Long Beach, ocupa 3.200 hectares (13km) de terreno com cerca de 40 quilômetros totais de cais. Localizado a menos de 03 quilômetros do sudoeste do centro de Long Beach e aproximadamente 40 quilômetros ao Sul do centro de Los Angeles.
Um dos marcos da história desse porto foi a descoberta de petróleo, em 1921, no Long Beach e em torno de Signal Hill, uma pequena cidade da região, trazendo bons resultados a economia e colocando o porto em uma posição, relativamente, confortável no ranking. Fernando Fonseca (Brasil, 2015), diretor da Antaq, participou de várias visitas técnicas, entre 12 e 22 de julho, nos portos americanos.
Fonseca destacou a tecnologia de ponta em exploração portuária sustentável, a interligação com o mercado asiático, e, toda automatização dos terminais especializados na movimentação de contêineres. O grande desafio, atualmente, é se preparar para atender os novos mega navios conteineiros, cujos últimos modelos podem carregar até 21 mil TEU (unidade equivalente a um contêineres de 20 pés) e vão chegar ao mercado nos próximos anos.
Há cerca de 5 (cinco) anos o sistema portuário americano vem se preparando para operar essas embarcações nas linhas entre o Extremo Oriente e a Costa Oeste, destaca o executivo – sênior da Cadeia de Suprimentos do Porto de Long Beach, Michael Christensen (EUA, 2015):
“O mercado está em evolução e os portos têm de encarar esse desafio. Não se trata de fazer um juízo de valor, se isso é bom ou mal, mas é o que está ocorrendo. Somos um grande porto, o segundo maior dos Estados Unidos, e temos de atender esses navios.”
O executivo ainda destacou que, para receber esses gigantes, o porto deve preparar sua infraestrutura, principalmente, no aprofundamento dos canais de acesso para 55 pés (16,5), e, otimiza sua programação logística, destacando a mudanças no cotidiano de suas operações:
“Esses navios descarregam contêineres muito rápidos, em uma velocidade maior do que a prevista para os terminais portuários quando foram projetados. Então percebemos que teremos muita carga que terá de sair rápido do porto e temos de fazer isso sem impactos na região. Tivemos de repensar nossa logística”. (EUA, 2015).
Tem sido tomada uma série de medidas no cotidiano portuário, entre elas, o horário de entrega das cargas de importação passou a acontecer 24 horas, sem causar onerosidade ao investidor ou aplicar taxas especiais para tornar o horário mais competitivo. “Não foi preciso adotar essas medidas. Foi um grande acordo do mercado. Todos entenderam a importância de melhor distribuir essas atividades”, disse Christensen.
Dentre as muitas melhorias destacam-se os investimentos nas malhas ferroviárias, melhorias no acesso ao porto, como pontes e estradas e novas tecnologias nos terminais para maior agilidade na liberação dos caminhões. Para Michael Christensen, o investimento em tecnologia é uma ferramenta “essencial” na nova realidade vivida pelo setor portuário. “Os meganavios demandam portos cada vez mais eficientes e o investimento em tecnologia garante isso”, afirmou.
Todas essas disponibilidades tecnológicas, logística e agilidade atraem os investidores e coloca o porto como rota nos grandes navios comerciais. A administração descentralizada despensa a burocracia e eleva sistema portuário americano no ranking econômico.
2.1.7 Portos Africanos
O continente africano disponibiliza um vasto complexo portuário, de fato é um dos mais antigos complexos da história. Para melhor compreensão subdividiremos por regiões.
2.1.7.1 Portos Egípcios
O Egito tem 2.000 km de costa no Mar Rojo e no Mar Mediterrâneo, são ligado pelo Canal de Suez, uma das maiores rotas marítimas já construídas. Em 08 de Agosto de 2015 foram inauguradas as melhorias realizadas pelas forças armadas na infraestrutura, atualmente é permitindo uma navegação em dois sentidos com navios de grandes calados. Com os investimentos de mais de 8,5 bilhões de Euro esperar passar, diariamente, 97 navios com duração de 11 horas, economizando 05 horas conforme o tempo gasto anteriormente. O atual presidente do Egito, Abdel Fattah Al Sisi, afirma que a expansão de uma rota de navegação comercial mais importantes do mundo dará forte impulso à economia do país. A via é uma das principais fontes de recursos para o Egito. (Egito, 2015)
O complexo portuário do Egito é composto pelo porto de Said, de Alexandria, de Damietta, sendo esse mais antigo, de Adabey, Hurghada e Nuweibaa. A maioria são portos públicos administrados pela respectiva Autoridade Portuária. Sendo o Porto de Said de maior tráfego portuário nacional, está localizado na entrada oriental do Canal de Suez, no Norte do Golfo, recebe anualmente mais de 05 milhões de toneladas, armazenados em uma área de 90.000 m². Exporta para África, Europa, Oriente Médio e a Ásia. Toda essa estrutura distribuída em 3 km de porto e seus terminais, sendo o terminal Leste operado pela Companhia “China Engenharia Harbour”. O segundo maior porto é de Alexandria responsável em exportar 65% do comercio exterior, com uma área de 16 km ² , comportando 20 terminais, administrado pela Autoridade Portuária, que ainda gerencia o Porto Leste e o Porto Oeste. Com rodovias, caminho de ferro e transportes aéreo na sua região, escoando toda carga recebida. Um dos grandes problemas na região são os conflitos anti –governistas, vez ou outra, leva as atividades portuárias operarem em lentidão trazendo resultados negativos na economia.
2.1.7.2 Portos Sul-Africanos
O continente africano se destaca pela sua excelente produção de petróleo, consequentemente, tornou-se o um dos maiores complexo portuário do mundo com mais de 20 portos ao longo da sua imensa costa. Na África Ocidental estão os seguintes portos: de Abidjã (Costa do Marfim), de Tema e Takorodi (Gana), de Lagos (Nigéria), de Dakar (Senegal), de Lomé (Togo), de Cotonou (Benim). Na África Central estão os portos de Luanda, de Lobito (Angola), de Douala (Camarões), de Pointe Noire (Congo), de Gabão, de Libreville, de Gentil, de Malabo (Guiné Equatorial). Na África Oriental estão os portos de Beira, de Nacala, de Maputo (Moçambique), de Djibuti, de Mombaça (Quênia), de Sudão, de Dar es Salaam (Tanzânia), de Madagáscar. Na África Austral estão de Durban, Richards Bay, de East London, de Ngqura, de Elizabeth, Mossel Bay, Cape Town, Saldanha (todos localizados na África do Sul), de Walvis Bay (Namíbia).
Os portos localizados na África do Sul são administrados pela Autoridade Portuária da África do Sul (Transnet SOC Ltd).
O Porto de Durban é a porta de entrada aos países sem litoral da África Austral, assim sendo, Bostsuana, o Lesoto, a Suazilândia, a Zâmbia e o Zimbábue. Com toda essa importância tornou-se o segundo maior de contentores e de carga, consequentemente, o mais congestionado do continente. Anualmente, movimenta mais de 2,5 milhões de TEU, com uma profundidade de 15,5 metros e com uma infraestrutura modal em seu redor “tentando” da escoamento a toda carga.
Os portos africanos triplicaram nos últimos dez anos, principalmente, no tráfego de Comércio exterior. Alguns fatores devem ser considerados, segundo o presidente da Agência Transnet:
“Desregulamentação dos portos;
De modo geral, elevados impostos portuários;
O aumento dos custos logísticos;
Muitos portos africanos não estão suficientemente equipados para manipular contentores;
A falta de comunicações integradas por estrada e por Caminho de Ferro;
Existência de "estrangulamentos" em muitos portos africanos;
A necessidade de investimentos e das reformas institucionais;
A importância do investimento chinês;
O crescimento mais rápido (carga geral): a África Austral;
O crescimento mais rápido no tráfego de contentores: a África Ocidental;
O maior porto da África: o Porto de Durban;
A importância dos corredores africanos para os países sem litoral.” (África do Sul, 2012)
A Autoridade Portuária tem investido muito nos últimos anos na tentativa de dirimir esses problemas. Os novos investimentos permitiram o aumento na navegabilidade para 16 metros, eficiência e agilidade ao nível da articulação intermodal, as operações portuárias e terrestres a um nível de eficiência de referência no continente Africano. Para Fernando Venâncio, o presidente do Porto de Luanda, a gestão administrativa deverá conceder algumas áreas a operadores privados e, assim trazer melhores resultados econômicos ao continente:
“A componente de gestão portuária é um aspecto fundamental para o estabelecimento de hubs de âmbito regional ou sub-regional. É fundamental articular, de forma eficiente, a componente de gestão portuária com a componente infra-estrutural. Só assim se conseguirá elevar os índices de produtividade dos portos para patamares elevados. Uma gestão eficiente permitirá reduzir os custos portuários que se têm verificado em África e que comprometem, em parte, a produtividade dos seus portos 37 Modelo de gestão e governação. A Visão de desenvolvimento para o continente pressupõe uma infra-estrutura portuária de Referência no mundo ao nível da Gestão Portuária, deverá considerar-se uma vertente de gestão por objectivos, assente em indicadores de monitorização da performance mensuráveis. É fundamental assim que se diferencie nos principais factores críticos de sucesso: COMPETITIVIDADE, EFICIÊNCIA E AGILIDADE”. (LUANDA, 2015).
2.1.8 Portos da Oceania
No continente Oceânico estão localizados mais de 25 portos, sendo 20 desses na Austrália, distribuído nos 37.000 km de litoral. Compõe o sistema portuário os seguintes portos. Na Austrália está o de Adelaide, de Brisbane, de Burnie, de Cairns, de Dampier, de Freemantle, de Melbourne, de Perth, de Richmond e de Sidney. Nas Ilhas Fiji o de Suva. Na Indonésia os portos de Jakarta e de Surabaya. Na Caledônia está o porto de Noumea e na Nova Zelândia o de Auckland, de Bluff, de Lyttelton, de Porto Nelson, de Taranaki, de Tauranga, de Timaru e de Wellington.
‘A Austrália tem apresentado um bom desempenho econômico nos últimos anos. A taxa de inflação é 3% ao ano, e, tem como característica a exportação dos vários recursos naturais: bauxita, carvão, minério de ferro, cobre, estanho, ouro, prata, uranio, níquel, tungstênio, areias minerais, chumbo, zinco, diamantes, gás natural e petróleo. Com isso o país vem aumentando consideravelmente as suas exportações através do mais movimentado porto de Melbourne, localizado na foz do rio Yarra, no estado de Victoria, com uma área total de 1.460.000 m² tem sido administrado pelo Porto de Melbourne Corporation, uma empresa legal criada pelo Estado de Victoria.
O porto de Sidney é um dos portos mais desenvolvidos do mundo seja em estrutura comercial seja em estrutura turística. É considerado um dos mais belos portos naturais do mundo com pouco mais de 240 km de costa e vias navegáveis sinuosas. Serve para os moradores bem como para os turistas como um grande parque aquático, rota para os grandes cruzeiros, terminal de ferro para passeios históricos e museu ao redor. Essa movimentação turística portuária resulta em altos valores na economia australiana.
A exportação é a base econômica do país, principalmente, o porto de Sidney, anualmente, exporta minerais, carvão, os metais não ferrosos, o petróleo, a lã, os cereais bem como a carne constituem principais produtos de exportação. A estrutura multimodal da Austrália disponibiliza 800.000 km em rodovias de todos os tipos, ainda existem 36.000 km de ferrovias responsáveis que transporta grandes volumes de cargas como trigo e outros grãos, minério de ferro, carvão e açúcar. Segundo o Ministério das Relações Exteriores do Brasil, a estrutura portuária foi desenvolvida especialmente para lidar com cargas específicas, geralmente, mercadoria sem grande volume. Os portos dispõem de equipamentos e instalações modernas, adequadas as necessidades de cada porto, afirma o ministro:
“(…) Para carga geral, os portos possuem uma variedade de guindastes e esteiras rolantes; os portos de carga em contêineres normalmente possuem guindastes de grande capacidade e envergadura; os portos especializados dispõem de equipamentos específicos para o tipo de carga com a qual lidam. Na maioria das vezes, esses portos são capazes de lidar com qualquer tipo de navio, embora em alguns casos haja restrições a seu tamanho. Existem vários serviços de balsa em operação; o principal deles é o serviço que combina o transporte de passageiro e carga e que atravessa o Estreito de Bass entre Melbourne (em Victoria) e Devonport (na Tasmânia)”. (Brasil, p. 09, 2013).
Essa infraestrutura atrai os investidores, nas relações comerciais a Austrália apresentou, em 2013, crescimento de 55% em relação a 2009, segundo dados fornecidos pelo Ministério das Relações Exteriores. A tabela 1 mostra a evolução australiana no comercio exterior.
Existe um sistema integrado para dá escoamento de toda carga portuária evitando os gargalhos dos grandes portos. A frequência dos serviços varia da seguinte forma: o serviço direto pode ocorrer a cada 2 semanas ou com menos frequência; o serviço indireto pode ocorrer semanalmente. O Brasil tem uma relação de comercio há várias companhias de navegação que oferecem serviços de carga entre a Austrália e o Brasil. Alguns destes serviços operam diretamente entre portos australianos e brasileiros.
O transporte aéreo dá um suporte muito importante para esse serviço, com mais de 270 aeroportos autorizados na Austrália, há uma excelente rede de serviços aéreos, que abrange o transporte de passageiros e de carga. Por não haver ligações aéreas diretas entre a Austrália e o Brasil as muitas das relações comerciais entre os dois países é através do transporte marítimo que cresce a cada ano.
2.2INFRAESTRUTURA PORTUÁRIA BRASILEIRA
O Brasil, em relação ao mundo, desenvolveu muito pouco no comercio internacional. A situação está, intrinsecamente, relacionada ao modelo de gestão administrativa e operacional da estrutura portuária. No Relatório de Competitividade Global de 2014/2015, do Fórum Econômico Mundial, citado na referência i, a qualidade da infraestrutura portuária de 144 países foi avaliada. O Brasil foi classificado na 122ª posição, ficando à frente apenas da Venezuela e Bolívia, em relação aos países da América do Sul.
Essa colocação, dentre outras, são resultados do modelo da infraestrutura portuária brasileira construída ao longo das últimas décadas. Apresenta limitações e deficiências que comprometem sua eficiência e, em última analise, o próprio desenvolvimento econômico do país. Segundo Antônio Tovar, Chefe do Departamento de Energias Alternativas do BNDES, “é necessário viabilizar o desenvolvimento sustentado da infraestrutura aquaviária e terrestre nos portos brasileiros, de forma que o sistema portuário possa efetivamente contribuir para fortalecer o comércio exterior nacional”. (BRASIL, 2014)
De acordo com a Resolução nº 2.969, de 4 de julho de 2013, da ANTAQ, citada na referência l, que define a classificação dos Portos Públicos, Terminais de Uso Privado e Estações de Transbordo de Cargas, existem 235 (duzentos e trinta e cinco) instalações portuárias no país distribuídos ao longo de uma faixa litorânea com 7.367km de extensão, além das vias navegáveis interiores, utilizadas no transporte marítimo de cargas e passageiros. A atual legislação portuária definiu dois tipos de portos: o porto organizado, cujo tráfego e operações portuárias estão sob jurisdição de uma autoridade portuária, e a instalação portuária de uso privado (juntamente com a estação de transbordo de cargas, instalação portuária de pequeno porte e instalações portuárias de turismo), explorada por pessoa jurídica de direito privado ou público, fora dos limites da área do porto organizado.
De acordo com a SEP/PR, o “sistema portuário brasileiro” é composto por 37 portos públicos, entre marítimos e fluviais. Desse total, 16 são delegados, concedidos ou tem sua operação autorizada à administração por parte dos governos estaduais e municipais. Os outros 18 portos marítimos são administrados diretamente pelas Companhias Docas, sociedades de economia mista, que tem como acionista majoritário o Governo Federal. Existem ainda 42 terminais de uso privativo (hoje designados com Terminais de Uso Privado, pela nova Lei 12.815) e “três complexos portuários que operam sob concessão à iniciativa privada”.
As duas figuras abaixo apresentam a distribuição geográfica dos 34(trinta e quatro) principais portos públicos e 130(cento e trinta) Terminais de Uso Privado (TUP):
Ainda segundo a SEP/PR, ao todo, são sete Companhias Docas, assim distribuídas:
a) Companhia Docas do Pará (CDP)- Portos de Belém, Santarém e Vila do Conde;
b) Companhia Docas do Ceará (CDC)- Porto de Fortaleza;
c) Companhia Docas do Rio Grande do Norte (Codern) – Portos de Natal e Maceió, além do Terminal Salineiro de Areia Branca;
d) Companhia Docas do Estado da Bahia (Codeba) – Portos de Salvador, Ilhéus e Aratu;
e) Companhia Docas do Espírito Santo (Codesa) – Portos de Vitória e Barra do Riacho;
f) Companhia Docas do Rio de Janeiro (CDRJ)- Portos do Rio de Janeiro, Niterói, Angra dos Reis e Itaguaí; e
g) Companhia Docas do Estado de São Paulo (Codesp)- Porto de Santos.
Toda essa imensa estrutura portuária necessita de grandes avanços com o escopo de assim contribuir no fortalecimento do comércio exterior. Segundo Tovar o aumento da eficiência reduz os custos e melhora o nível dos serviços portuários, gerando externalidades positivas para toda a economia (Brasil, 2011). O então Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) tenta viabilizar essas melhorias, principalmente, nos impasses sofridos pelo setor, bem como a burocracia documental, a saturação das estruturas portuárias, o acesso à área portuária pelas rodovias, a falta de dragagem de manutenção, os altos custos de manuseio da carga, a deficiência na capacidade de armazenagem das mercadorias nos portos, a morosidade nos serviços públicos disponíveis, o alto custo na demurrage (o estacionamento dos navios) decorrente da demora na liberação das mercadorias, a defasagem dos equipamentos brasileiros na atracação dos navios. Nos últimos anos grandes investimentos foram feitos.
O novo marco regulatório em conjunto com o PAC vem tentando mudar esse cenário, nos últimos anos, foram feitos muitos investimentos privado no setor portuário, exemplo, o programa de arrendamentos das 159 áreas nos portos organizados (PIL-Portos) injetou mais de R$ 17 bilhões em investimentos, que somavam cerca de R$ 8 bilhões previstos nos 15 terminais de uso privado autorizados. “Isso é extremamente importante tanto para a racionalização quanto para a ampliação da capacidade portuária”, disse o ministro da Secretaria de Portos, Antônio Henrique Silveira, durante reunião com o Conselho de Infraestrutura da Confederação Nacional da Indústria (CNI), em Brasília,
Os investimentos de mais de 10 milhões no setor no ano de 2014, principalmente, na manutenção da dragagem, nos arrendamentos existentes, nas autorizações para Terminais de Uso Privado (TUP) e nos arrendamentos de áreas em portos organizados previstos no Plano de Investimento em Logística (PIL-Portos) já vem mostrando resultados. Atualmente, 95% do que o país importa ou exposta passa por esses terminais portuários, Segundo o atual o ministro da Secretaria de Portos da Presidência da República, Edinho Araújo, tudo isso graça à Lei dos Portos (Lei n° 12.815/2013).
Os dados da gerência de Estatística e Avaliação de Desempenho da ANTAQ, mostraram que o Brasil, incluindo portos marítimos e fluviais, movimentou 479 milhões de toneladas no primeiro semestre de 2015. Isso representou um crescimento de 3% em relação ao mesmo período do ano passado, quando foram movimentados 466 milhões de toneladas. Desse total, os terminais de uso privado movimentaram 311 milhões de toneladas e os portos organizados ficaram com 168 milhões de toneladas. Em relação aos portos organizados, Santos (SP) manteve a liderança, com 46,1 milhões de toneladas movimentadas. No primeiro semestre de 2014, esse número foi 44,1 milhões de toneladas. Depois de Santos, aparecem Itaguaí (RJ), Paranaguá (PR), Rio Grande (RS) e Suape (PE). Para o gerente de Estatística e Avaliação de Desempenho da Agência, Fernando Serra, esse incremento na movimentação aconteceu devido à exportação de commodities. “Os destaques da movimentação portuária brasileira são minério de ferro, combustíveis, soja. As empresas brasileiras possuem contratos de exportação de médio e longo prazo para esses produtos. Portanto, manteve-se o crescimento na movimentação”, detalhou.
Segundo os dados da ANTAQ, nos primeiros seis meses do ano, a Região Sudeste movimentou 51,4% das cargas, seguida das regiões Nordeste (24,6%), Sul (14,5%), Norte (8,9%) e Centro-Oeste (0,6%). Dos 479 milhões de toneladas movimentadas, 294 milhões de toneladas foram de granel sólido; 112 milhões de toneladas, granel líquido; 49 milhões de toneladas de carga conteinerizada; e 24 milhões de toneladas de carga geral. Em comparação com o primeiro semestre de 2014, houve aumento de movimentação em todas as cargas nos primeiros seis meses de 2015.
A Gerência de Estatística e Avaliação de Desempenho da ANTAQ também divulgou as 15 mercadorias mais movimentadas no primeiro semestre de 2015. O minério de ferro foi a carga mais movimentada, com 167,7 milhões de toneladas. Em segundo, aparece o grupo formado por combustíveis, óleos minerais e produtos. Na terceira posição, estão os contêineres. A movimentação de contêineres na navegação de cabotagem também cresceu, com 10,4 milhões de toneladas. O incremento foi de 5,7% no primeiro semestre de 2015 em relação ao mesmo período de 2014. A movimentação na navegação de longo curso registrou crescimento de 1,16%, com 38 milhões de toneladas. Em relação à navegação interior, os destaques são o incremento significativo na movimentação nas instalações portuárias nos rios Madeira e Tapajós; e o decréscimo na movimentação nas instalações nos rios Tietê-Paraná e Paraguai.
Com todos esses dados oficiais, o Brasil precisa avançar, principalmente, em infraestrutura portuária e os serviços interligados, bem como o transporte rodoviário, aéreo, marítimo ou ferroviário, que dão viabilidades a essas cargas que entram ou saem dos portos. Não há crescimento econômico sustentável sem a existência de infraestrutura eficiente e eficaz, que atenda aos objetivos diversos de uma nação. O investimento realizado em infraestrutura não acompanhou o crescimento da produção, gerando gargalos logísticos para seu escoamento. O investimento em infraestrutura comparada com países desenvolvidos foi insignificante há décadas, logo, retrata a nossa atual conjuntura, aliado ao pouco recurso destinado para este fim, soma-se os desvios de recursos oriundos da corrupção no Brasil.
3 DAS CONCESSÕES DE SERVIÇOS PÚBLICOS
3.1 DOS SERVIÇOS PÚBLICOS
3.1.1 Conceito
No início do século XIX e final do século XX surgiram às primeiras noções de serviço público na França com a chamada Escola de Serviço Público. Isso não quer dizer que antes desse período não houvesse noção de serviço público.
Conforme entendimento de Monica Spezia JUSTEN, em sua obra intitulada A noção de serviço público no direito europeu, nota-se que a origem da noção de serviço público pode ser buscada na Grécia antiga, onde o serviço “era prestado pelos detentores de grandes fortunas em forma de imposição honrosa, e não pelo poder organizado em forma do Estado”.
Dinorá Grotti, na sua indiscutível monografia sobre serviço público, atribui o uso originário da expressão “serviço público” a Rousseau, observando também, que na época, essa expressão era demasiadamente ampla, uma vez que abrangia dois conceitos: ―concebe-se como uma atividade estatal que sucede ao serviço do Rei, porque se operou uma substituição na titularidade da soberania, e também por se tratar de ―atividades destinadas ao serviço do público, isto é, ações através das quais se assegura aos cidadãos a satisfação de uma necessidade sentida coletivamente.
Cabe ressaltar que, nesse conceito, estava incluso a ideia de que é necessária a organização de certos serviços destinados à satisfação das necessidades então consideradas essências para a população.
Havia no surgimento do instituto um sentido amplo. Segundo Leon Duguit o serviço público era toda atividade ou organização prestada pelo Estado e fiscalizada pelos governantes. (2011, p. 99). No Brasil, esse conceito é adotado por Mário Masagão quando ele considera como serviço “toda atividade que o Estado exerce para cumprir os seus objetivos” (1968, p. 252).
Ao longo da história, a evolução do tema, principalmente, quanto às funções do Estado sofreram grandes mutações, e, com isso os elementos que compõem o conceito de serviço público não apresenta uma unanimidade na sua definição. Trata-se, na verdade, de uma expressão que admite mais de um sentido. No Estado Liberal surgiram as primeiras noções de serviços públicos combinadas com aqueles três essências elementos distintos.
O primeiro considera o elemento Subjetivo, a pessoa jurídica prestadora da atividade ou do serviço público, seria aquele prestado pelo Estado. O segundo elemento refere-se ao material, ou seja, é a prestação continua dos administrados, em geral, de utilidade ou comodidades materiais (como água, luz, telefone, transporte coletivo etc.), mas fruível singularmente pelos administrados. Essas atividades são prestadas pelo Estado como próprias, por satisfazer a coletividade nas suas necessidades básicas. Por fim, temos o elemento formal, isto é, a submissão ao regime jurídico. Vale ressaltar, será o serviço público exercido sob regime de direito público derrogatório e exorbitante do direito comum.
Com isso percebemos a dificuldade da doutrina em conceituar, unanime, o serviço públicos. Como subsídio, e para estudo comparativo, convém apontar o conceito firmado por alguns estudiosos.
HELY LOPES MEIRELLES denomina de serviço público “todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade, ou simples conveniências do Estado.” (BRASIL, 2011, p. 364).
MARIA SYLVIA DI PIETRO considera o serviço como "toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente de direito público". (Brasil, 2011, p. 103).
CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO, a seu turno, considera serviço público:
“[…] toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça às vezes, sob um regime de Direito Público – portanto consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais – instituído em favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo”. (MELLO, 2008, p. 665).
Por fim, CARVALHO FILHO simplifica o conceito, considerando serviço público “toda atividade prestada pelo Estado ou por seus delegados, basicamente sob regime de direito público, com vistas à satisfação de necessidades essenciais e secundárias da coletividade.” (2014, p. 329).
Em nosso entender, o conceito deve conter os três elementos, sejam de forma objetiva e original ou até mesmo com sensíveis diferenças do seu texto original. Com isso conceituamos serviço público toda atividade material que a lei atribuí ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com vista à satisfazer concretamente as necessidades essenciais e secundárias da coletividade, sob regime jurídico total ou parcialmente público.
3.1.2 Titularidade e Execução
Deve-se distinguir execução de serviços públicos, a prestação e a titularidade, a fim de melhor compreensão do instituto. Segundo Moreira Neto a prestação tanto poderá ser executada pelo titular, denominado como direta, como pode ser delegada a terceiros, dizendo-se indireta nas formas paraestatais. (2014, p. 618).
A prestação direita é aquela realizada pelos entes administrativos que além de criarem, executam o serviço; em decorrência, a Constituição positiva, explícita ou implicitamente, a competência específica, podendo ser privativos da União, exemplo, emissão de moeda, serviço postal e polícia marítima e aérea, (art. 21, VII, X e XXII), bem como dos Estados com o serviço de distribuição de gás canalizado, (art. 25, § 2º). Por fim, os Municípios com a arrecadação de tributos municipais e o transporte coletivo intermunicipal, (art. 30, III e V).
Em decorrência disso a titularidade é exclusiva do ente, alhures comentado. No entanto, HELY LOPES ainda refuta a ideia de propriedade:
“Pela concessão, o poder concedente não transfere propriedade alguma ao concessionário, nem o despoja de qualquer direito ou prerrogativa pública. Delega apenas a execução do serviço, nos limites e condições legais ou contratuais, sempre sujeita a regulamentação e fiscalização do concedente”. (2010, p.425).
A prestação indireta é quando a execução desses serviços, dentre outros, são regulamentados através de leis, decretos e outros atos regulamentares, nos quais, garante ao prestador do serviço a executoriedade. Contudo, quando o Poder Público concede o serviço ao concessionário, apenas lhe transfere a execução; em decorrência disso mantém a plena disponibilidade sobre o mesmo, podendo explorá-lo direita e indiretamente.
Nessas relações contratuais o concessionário fica adstrito ao regulamento bem como ao contrato, nos quais, poderão estabelecer direitos e deveres, principalmente, nas condições de execução.
3.1.2.1 Das Autorizações de Serviço Público
Não é uma tarefa simples discorrer sobre o instituto, tendo em vista, não haver uma unanimidade na doutrina. Para Hely Lopes constitui um ato unilateral, precário e discricionário pelo qual o Poder Público, normalmente delega sua execução a particular, a fim de atender interesses coletivos instáveis ou emergência transitória. (2010, p. 445).
Helena Diniz conceitua como um ato unilateral, discricionário e precário pelo qual o poder público delega apenas a execução de um serviço, para que o particular execute, predominantemente, em benefício próprio e por sua conta em risco; decorrente disso não depende de licitação. No entanto, está sujeito à fiscalização pelo poder concedente. (2011, p. 307).
De fato os executores dos serviços autorizados são entes privados, nos quais, pactua com o Poder Público um ato precário de natureza econômica, pode ser revogado a qualquer tempo, se houver interesse público, sem que haja uma indenização.
CARVALHO FILHO, faz uma ressalva importante:
“Quando Constituída de natureza econômica com interesse, predominantemente, exclusivo do executor, não se tratar de serviço público; em decorrência disso será autorizado, ainda que traga algum benefício para um certo grupo de pessoas. Porém quando houver interesse público deverá ser executado através da concessão ou permissão” (2014, p. 451).
É justamente essa distinção que alguns doutrinadores demostra ter dificuldade. Mas a Carta Magna positiva no art. 175 a prestação indireta dos serviços públicos através da permissão ou concessão esclarecendo essa dúvida. Além dessa fundamentação a Constituição reforça a ideia, no art. 21, que caberá exploração, diretamente ou mediante autorização dos seguintes serviços:
“a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens;
b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos;
c) a navegação aérea, aeroespacial e a infraestrutura aeroportuária;
d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território;
e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros;
f) os portos marítimos, fluviais e lacustres;”
Concluímos, o serviço quando autorizado, predomina, o benefício privado na exploração, no entanto, o autorizatário, por sua conta em risco, sujeita-se à fiscalização do Poder Público.
3.1.2.2 Das Permissões de Serviço Público
Embora o instituto da permissão tenha o mesmo escopo da concessão, o que os diferenciam é o grau de precariedade, ou seja, além da possibilidade de ser desfeito o contrato, a qualquer momento, fica a Administração desobrigada de indenizar o prestador do Serviço Público.
Assim, as permissões representam uma forma especial da prestação indireta do serviço público. A doutrina majoritária trazida por Celso Antônio conceitua o instituto como ato administrativo unilateral, precário, intuitu personae, no qual, o Poder Concedente, através de licitação, transfere à pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para executar o serviço, por sua conta em risco (2008, p. 753).
Em fase disto, o instituto realça diferenças notáveis dentre as tais, descarte, a natureza jurídica da matéria, alguns doutrinadores entende ser um ato, para outros um contrato, alhures observamos a maioria dos doutrinadores aceitam o instituto como um ato devido sua precariedade; situação que o torna muitas vezes não aceito pelos concessionários, principalmente, as concessões de altos investimentos. A precariedade é um instituto não garantidor de longos prazos, o Estado – concedente alegando interesse público poderá retomar a execução, a qualquer tempo, e, ainda não reincidir os valores dispensados por parte do privado.
Outra peculiaridade está relacionada ao executor, nas outras modalidades de concessão poderá ser firmado o contrato com pessoa jurídica ou consórcio de empresa, quanto a permissão só poderá ser delegado a pessoas física e jurídica, ou seja, a concessão não poderá ser realizada através de pessoa física bem como a permissão não poderá ser pactuada com consorcio de empresa.
O art. 40 regula a matéria pontuando-os ficando a cargo da Administração, quando pactuar o serviço com o concedente, qual regime contratual a ser escolhido.
3.2 DAS CONCESSÕES DE SERVIÇO PÚBLICO
A palavra concessão deriva do latim concessio, que significa ato ou efeito de conceder, ação de dar a alguém a incumbência para realizar algo. Outorga é a ação ou efeito de entregar ou ceder alguma coisa.
Esse instituto teve início no século XX, quando o governo dos Estados Unidos e as companhias petrolíferas firmaram contratos com caráter privado, e, segundo o BNDES, no mesmo período ainda há registros que no Oriente Médio também era usado a mesma relação contratual.
Atualmente, a Constituição Brasileira emprega o termo no art. 175, classificando-o como espécie de contrato administrativo, realizado pela Administração com particulares para descentralização da prestação de serviços públicos.Segundo Celso Antônio Bandeira de Melo, concessão é o contrato administrativo através do qual o poder concedente delega o exercício de determinado serviço público a outrem que aceita prestá-lo em nome próprio, por sua conta em risco, nas condições fixadas e alteráveis unilateralmente pelo poder público, mas sob a garantia contratual de um equilíbrio econômico-financeiro remunerando-se pela própria exploração do serviço, em geral, mediante tarifas cobradas diretamente dos usuários do serviço (2008, p. 696).
A concessão do serviço público caberá apenas para aqueles que têm natureza privativa, sendo impossível a delegação nas atividades exclusivas do Estado. Em seus estudos Celso Antônio Bandeira refuta a ideia em destaque, em regra, o serviço público e privado é res extra commercium, o Poder Público transpassar apenas a execução do serviço, sendo sua titularidade inegociável e inamovível (2008. p.705).
O art. 175 da Constituição ainda aponta outra natureza, entre os doutrinadores não existe unanimidade quanto a natureza da concessão quanto refere – se a contrato ou ato administrativo. A doutrina francesa foi responsável pelo conceito misto, ou seja, em determinado momento é um ato mas na sua formalidade corresponde a um contrato. Não obstante, suas peculiaridades são contratuais, no polo passivo o concessionário obtém o lucro no polo ativo o Estado, via de regra, busca a boa prestação do serviço. Quando a Administração pactua com o particular, alhures, as alterações são unilaterais, assegurando-lhe o princípio do equilíbrio econômico-financeiro. O Poder concedente poderá modificar as cláusulas sempre que houver interesse público, caso essas modificações acarretem alguma onerosidade ao concessionário, cabe o Estado manter a equação econômica- financeira.
3.2.1 Do Regime Jurídico da Lei nº 8.987/95
3.2.1.1 Da Obrigatoriedade da Licitação
Logo no início da Lei 8.987/95, o legislador deixou expresso a obrigatoriedade da licitação, regulando o instituto na modalidade de concorrência, exceto nos serviços de telecomunicações, em que a Lei n° 9.074/95 prever também a modalidade de leilão.
A obrigatoriedade do certame aplica-se a todos os entes federativos, com isso apenas poderá executar o serviço aquele concessionário que assim vencer o processo licitatório, não cabendo ao Estado o livre arbítrio.
Outrossim, deverá o instituto ser regido pelos princípios da Administração elencados no caput art. 37 da Constituição Federal, e, com os princípios da Lei 8.666/2013. Diante disso, é anulável a licitação que assim violar aqueles princípios bem como ser declarada a inconstitucionalidade caso haja privilégios na escolha do candidato. Essa classificação ocorre para quem oferecer melhor vantagem na prestação do serviço, mediante edital lançado com a minuta do contrato de adesão, em anexo, ou seja, as cláusulas contratuais, anteriormente, já foram estabelecidas pela Administração, restando ao concessionário apenas aderi-lo, tendo capacidade de cumprir todo contrato por sua conta em risco.
3.2.1.2 Dos Prazos
O art. 175 da Constituição Federal regula, tacitamente, o prazo do contrato a ser cumprido pelo concessionário, no entanto a lei das concessões no art. 2º inciso III bem como no art. 18º inciso I expressa a obrigatoriedade temporal que deve constar na minuta contratual. Não poderá o ente federativo, responsável pelo serviço concedido, violar esse princípio, todos devem participar da prestação se assim o quiser, na falta daquele tempo o particular ficará impedido de assim participar.
Entretanto, a falta de disposição legal, expressa, quanto ao tempo máximo levou o poder concedente, discricionariamente, estipulá-lo levando em conta os valores investidos e o lucro a ser percebido pelo concessionário. É inviável ao particular desprender valores consideráveis quando não houver por parte da Administração Pública uma garantia para obter uma contraprestação.
Outro prazo importante que deve constar no contrato é o de sua prorrogação, a Lei n°8.987 permite o Estado-concedente cessando o tempo da prestação do serviço prorrogá-lo, fundamentando de forma técnica e administrativa essa então necessidade. Sendo essa fundamentação insuficiente ou até mesmo negligenciada acarretará anulação do contrato.
3.2.1.3 Da Política Tarifária
A política tarifaria é matéria de cunho constitucional (art. 175, III), porém a lei específica regulamenta o instituto de forma objetiva pontuando os detalhes, tendo em vista ser aquela a principal fonte de remuneração do concessionário. Embora o prestador poderá obter outras formas de contra prestação, não esquecendo que a natureza tarifaria é de preço público, ou seja, não precisa de lei para constituí-la nem pode sofre alterações exorbitantes para não haver enriquecimento ilícito por parte do prestador.
Na concessão existem dois pilares, de um lado está o Poder Público exigindo uma boa prestação do serviço delegado, doutro outro lado está o concessionário assim o executando através dos vultuosos valores dispendidos; dessa relação contratual nasce a obrigação, ou seja a direito de receber por parte do executor, na pessoa do usuário, o montante tarifário. Essa contra prestação mantém o princípio do equilíbrio-financeiro ajustado inicialmente.
3.2.2 Tipologia das Concessões de Serviço Público
Pelos contornos do instituto as concessões estão divididas em dois blocos, assim sendo: concessões comuns instituídas pela lei n. 8.987 de 13.2.1995, composta por duas modalidades, sendo a 1ª elencada no art. 2° inciso II caracterizando a concessão simples, e, o inciso III a 2ª concessão de serviço público precedida da execução de obra pública. Do outro lado estão as concessões especiais reguladas no ordenamento jurídico pela lei 11.079, de 30 de dezembro de 2004, e, assim como as comuns, estão divididas em duas modalidades as concessões especiais, subdividem-se em duas categorias sendo uma denominada de concessões patrocinadas e a outra concessões administrativas, ambas elencadas, respectivamente, no art. 2º, parágrafos 1° e 2°, a diferencia entre as modalidades consistem na contraprestação, ou seja, as concessões simples, não disponibiliza nenhuma prestação monetária ao concessionário, ficando a cargo do usuário na forma de tarifa ou até mesmo o particular na exploração do serviço que lhe foi concedido, porém nas concessões especiais o Estado-concedente tem o dever de oferecer ao prestador uma determinada contrapartida pecuniária.
Depois de muitas discussões da matéria tornou mais fácil a compreensão das diversas espécies citadas, a delegação negocial do serviço público é assunto muito extenso e rico em detalhes, por isso após a realização dessa sistematização do instituto discorreremos de forma mais minuciosa, para que assim haja um melhor entendimento.
3.2.2.1 Das Concessões Comuns
A Lei 8.987/95 logo de início obteve o cuidado de regular a referida modalidade, para não distanciamos desse costume, destacaremos os seguintes tópicos,
3.2.2.1.1 Das Concessões Simples
Carvalho Filho denomina o dispositivo como concessão clássica, segundo os termos normativos além do serviço, o poder concedente, delega a execução da obra pública (2014, p. 374).
É unanime a doutrina extrair do art. 2, inciso II o conceito legal, portanto, parece favorável refuta a ideia destacando que a modalidade, de fato, é o contrato administrativo, através do qual a Administração Pública, mediante licitação, na modalidade de concorrência, concede à pessoa jurídica ou consorcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta em risco e por prazo determinado.
3.2.2.1.2 Das Concessões de Serviço Precedida da Execução de Obra Pública
Expressa no art. 2, inciso III, nada mais é que um ajuste contratual do Estado- concedente com o particular, sendo esse pessoa jurídica ou consorcio de empresas, com o escopo de executar um serviço público, portanto precedida da execução de obra pública: a construção, total ou parcial, conservação, reforma, ampliação ou melhoramento de quaisquer obras de interesse público, mediante licitação, na modalidade de concorrência, porém o concessionário deve provar sua capacidade para realização do objeto da concessão, bem como, ficando por sua conta em risco, de forma que o investimento da concessionária seja remunerado e amortizado mediante a exploração do serviço ou da obra por prazo determinado.
3.2.2.2 Das Concessões Especiais do Serviço Público – Parcerias Público-Privadas
O legislador institui outra forma de concessão do serviço público subdividido em duas modalidades, embora alguns doutrinadores usem essa nomenclatura, existem fortes discordâncias quanto à denominação desse instituto. Discorreremos sobre as então espécies regulamentada pela Lei nº 11.079/2004.
Em geral, o assunto vem ganhando destaque no Brasil, regulamentada em 30 de dezembro de 2004, parece o tanto vantajoso para Administração Pública firma esse tipo de contrato, a referida Lei conceitua a matéria no art. 2ª como sendo um contrato administrativo da concessão na modalidade patrocinada ou administrativa.
Embora a lei específica é recente, a Constituição no art. 22, inciso XXVII já previu a então competência da união em legislar sobre a licitação e contratação em qualquer modalidade-competência concorrente.
De fato, as muitas obrigações estatais tornar impossível sua eficiência, consequentemente, surgiu a descentralização com o escopo de torna a Administração menos inchada. Justamente, essa realidade levou a Inglaterra constituir inicialmente a matéria no mundo, e, até os dias atuais tem influenciado as nações como Irlanda, Portugal bem como o Brasil. Assim sendo o instituto nada mais é que um ajuste entre o público e o privado tendo esse interesse de investir seus próprios recursos na prestação do serviço, no fornecimentos de bens ou até mesmo na prestação de obras, mediante contraprestação financeira da Administração Pública, além do compartilhamento dos riscos e lucros entre as partes.
Destarte, as duas modalidades que norteia esse instituto, a concessão patrocinada caracteriza-se pela junção de duas fontes pecuniárias, sendo uma feita através da tarifa paga pelo usuário e a outra realizada pelo poder público ao privado caracterizando uma parceria. Já a concessão administrativa o concedente é usuário direito ou indiretamente do serviço sendo ele responsável pelo próprio pagamento.
O art. 2º § 4º da referida lei veda qualquer parceria inferior a 20 milhões de Reais, bem como o tempo mínimo não poderá ser inferior a 05 anos e o máximo 35 anos, comprovado a necessidade é aceitável, pelo Poder Concedente, uma prorrogação. O referido artigo regula como objeto da parceria apenas o serviço, havendo uma parceira que não trate sobre desse objeto caberá nulidade pelo órgão fiscalizador.
O certame além de estar em conformidade com a Lei 8.666/93, e obedecer às disposições contidas na Lei 8.987/95, nas Parcerias Públicas dever ser fundamentado nos art. 10 a 13 da Lei n° 11.079/2004. Embora o legislador mantivesse o processo licitatório na modalidade de concorrência, o então ordenamento regulamentou algumas peculiaridades, dentre as tais: o objeto devendo está previsto no Plano Plurianual onde será realizado o contrato, bem como deverá existir um prévio estudo técnico do impacto causado pela obra ao meio ambiente, a fim de obter a licença ambiental. Os critérios de julgamento além daqueles já previstos na Lei das Concessões Simples, no art. 15, inciso I e V, deverá ser levado em consideração os do art. 12, da Lei das PPP’s, e havendo necessidade o edital disponibilizará inversão das fases de habilitação e julgamento.
3.2.2.2.1 Das Concessões Administrativas
Dentre as várias espécies de parceria entre os setores público e privado, descarte, a concessão administrativa. Regulamentada pelo § 2º da Lei nº 11.079/2004, no qual, a Administração Pública celebra uma parceria com o privado na execução de obra ou fornecimento e instalação de bens, sendo a própria Administração Pública a usuária direta ou indireta.
3.2.2.2.2 Das Concessões Patrocinadas
Diferentemente, das concessões administrativas são as patrocinadas. Nessa modalidade está adicionada a cobrança de tarifas ao usuário, a contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado, quando envolver a concessão de serviços públicos ou de obras públicas, ambos, regulamentados na Lei nº 8.987/1995.
4 DAS CONCESSÕES PORTUÁRIAS
4.1 HISTÓRICO DAS CONCESSÕES PORTUÁRIAS
Segundo Alice Serpa, doutora em Direito e Políticas Públicas, para entender o instituto faz-se necessário contextualizar o conceito e a configuração do instituto nos diferentes momentos históricos, tendo em vista, as mutações sofridas da figura em análise. A Revolução Francesa, no século XVII, mais precisamente no ano de 1789, com o Estado Liberal deu origem as primeiras prestações de serviços públicos por particulares. A ideia seria um Estado mínimo e a sociedade civil máxima; decorrente disso caberia ao Estado intervir apenas nos direitos individuais com o escopo de assegurar a ordem pública e não intervir na economia e a sociedade civil regular o mercado com liberdade e igualdade.
Diante desse novo paradigma estatal, em meados do século XIX, começaram a surgir sérias reações, algumas até dirimidas no Conselho de Estado Frances, contra esse modelo estatal, ante as consequências danosas ao crescimento econômico do Estado, o proletariado começou a viver em extrema pobreza decorrente do fracasso dos pequenos empresário, diante da força comercial dos grandes empresários.
Com isso, após a Segunda Guerra Mundial surgi o novo Estado Social (Welfare State), também conhecido como Estado do Bem-estar, com essa modalidade estatal nasce a ideia de igualdade entre as pessoas, e para isso o Estado deveria intervir na ordem econômica e social ajudar aquela classe que vivia em extrema pobreza, ou seja, o Estado deveria se preocupar com o interesse público e deixar de lado a velha ideia de individualismo trazida pelo Estado Liberal.
Todavia, com o passar dos anos, a sociedade começar a perceber as negativas desse novo Estado. Dentre as tais, a falta de viabilidade decorrente da burocracia na prestação dos serviços, as excessivas regulações, o estabelecimento de monopólios estatais e a participação estatal no capital de empresas industriais e comerciais.
Contudo, essas negativas trouxeram sérias consequências ao Estado, até mesmo na sua liberdade individual. Tal crescimento estatal na intervenção da vida social deixou-o sem viabilidade, inchado, e, gerou sua grave ineficiência na prestação de serviços básicos que acabou impulsionado a crise dos anos 70.
Com isso, surgiu a ideia de Estado Democrático de Direito e com ele o interesse público da humanização e a valorização da existência digna. Nada mais justo que obter uma liberdade em conjunto com a dignidade social para toda sociedade. Segundo Serpa, essa nova modalidade estatal nasceu com a perspectiva de desburocratizar o Estado e enxugar a estrutura administrativa, alhures, inchada:
“Desenvolve-se, então, a concepção da necessidade de desburocratizar o Estado e enxugar a estrutura administrativa com a devolução ao setor privado de tarefas de caráter econômico e da prestação de serviços de atendimento às demandas sociais. No entanto, esse retorno do pêndulo não é mera reprodução do modelo estatal adotado quando do Estado Liberal. Agregam-se mecanismos de gestão, de controle, acompanhamento e de regulação do Estado, com vistas a que os serviços e atividades sejam prestadas de forma a contemplar a justiça social e integração de todas as camadas da sociedade. Passa-se, pois, ao modelo do Estado Subsidiário”. (BRAGA, 2013).
A doutora ainda enfatiza que novo modelo assenta suas origens no princípio da solidariedade, formulado no final do século XIX e consolidado no século XX na Doutrina Social da Igreja:
“(…) referido princípio limita a intervenção estatal na medida em que atribui à sociedade, através dos indivíduos e de suas associações, o exercício de atividades que visem à realização dos direitos individuais. Ao Estado cabe fomentar, fiscalizar, regular essas tarefas e só lhe é dado executá-las diretamente quando a iniciativa privada for deficiente.” (BRAGA, 2013)
Do outro lado, o Estado Democrático de Direito, foi acrescentada a ideia de Estado Subsidiário, ou Estado Regulador, ou seja, caberá ao particular, conforme sua capacidade, a execução das atividades de cunho social tais como saúde: educação, cultura, pesquisa, assistência e cultura, e as atividades de cunho econômico (comerciais, financeiras e industriais), em que o Estado só poderia exercer de modo supletivo a iniciativa particular, ou seja, quando o particular não agisse ou o fizesse de forma insatisfatória. Com isso, o tamanho do Estado diminui, os custos são reduzidos, há uma melhor viabilidade nas atividades antes burocratizadas.
Ademais, essas atividades deveram ser fiscalizadas pelo Poder Estatal, pois o Estado Democrático de Direito, com base seu instituto subsidiário, não está isento da intervenção. É o que assegura Bruno Rossi em seu belíssimo artigo, caberá ao Estado exercer as atividades sociais e econômicas que porventura a iniciativa privada não venha desenvolver, ou que as desenvolva de modo insatisfatório. (2009).
Segundo Rossi, essa nova roupagem estatal trouxeram três marcantes características, quais sejam, a forte prática de privatizações, o crescimento das já referidas técnicas de fomento, e por fim, as várias ferramentas de parcerias celebradas entre o setor público e o privado. Essas características, no Brasil, foram muito fortes na década de 90, sobretudo, a redução do Estado no cenário econômico.
Paralelo a essa evolução estatal, está à origem das concessões portuárias no mundo. A então invasão, brutal, da Inglaterra ao território chinês deu grande evasão as concessões portuárias, no entanto, todas de cunho obrigatório. A cultura milenar chinesa sempre conservou uma visão xenófoba, o conhecimento chinês não eram trocados com os ocidentais que se impressionavam com as questões civilistas, as ruas asfaltadas, as obras arquitetônicas, a tipografia, o acesso aos livros, o alto índice de alfabetização, a arquitetura, a organização social e, contudo as atividades comerciais.
A expansão marítimo-comercial europeia abriu o contato dos chineses com as culturas ocidentais. Quando os brancos chegaram ao litoral chinês, em meados dos séculos XVI e XVII, tentaram obter junto aos imperadores concessões comerciais, porém sempre muitos cautelosos em não facilita o comercio internacional, apenas concederam o Porto de Cantão. Muito embora as atividades comerciais eram bastantes incentivadas devido os altos lucros obtidos através do impostos cobrados.
Com a conquista da índia pela Companhia Inglesa das Índias Orientais, o cenário econômico começa a mudar. No século XVIII, os agentes e os mercadores britânicos assumem 80% do comercio exterior da China, e, com a ajuda da sua fortaleza bélica, expandiram no litoral chinês, introduzindo seu principal produto, o ópio, estimulando o vício entre a população. Apesar de proibida pelas autoridades imperiais, a droga, produzida sob domínio inglês na região de Bengala, Índia, entrava na China com a conivência de funcionários corruptos que recebiam em troca prata, seda, a porcelana, o então chá e até mesmo as mercadorias chinesas.
A situação foi ganhando grandes destaques, a ponto das autoridades chinesas tentarem negocia com os representantes britânicos, no entanto, não obtiveram êxito, em 1839, o então imperador decretou o fim do tráfico. Com o fim da ilegalidade comercial os chineses lançaram ao mar todo estoque de ópio, existente no principal porto de entrada dos produtos ingleses. Com essa inesperada reação, os ingleses reagiram e bombardearam o Cantão, e outros centros populacionais ao sul do rio Yang Tsé: tinha início a Guerra do Ópio, um dos episódios mais vergonhosos da história contemporânea, na chamada Primeira Guerra do Ópio, entre 1839 a 1842.
Com toda superioridade bélica e com o forte domínio do comercio exterior da China, apenas restou às autoridades manchus assinar o Tratado de Nanquim em 29 de agosto de 1842, dando fim a guerra. Segundo Voltaire Schilling, o acordo tratava dos seguintes pontos:
“(…) a abertura de cinco portos (Cantão, Fuzhou, Xiamen, Ningbo e Shangai), a entrega a ilha de Hong Kong em caráter perpétuo e uma indenização aos traficantes expropriados por Lin Zexu, no valor de 6 milhões de liang de prata, além disso pagam mais 12 milhões aos ingleses como despesa de guerra”. (2008)
Todo esse domínio britânico estimula outras nações a atacarem o litoral chinês resultando em outras duas grandes. Com o fim da 2º Segunda Guerra do Ópio, em junho de 1858, o Tratado de Tianjim, um tratado múltiplo, com a Grã-Bretanha, Rússia, E.U.A. e a França, obrigou o estabelecimento de legações estrangeiras em Pequim, além da abertura de mais 10 portos chineses ao comércio internacional ( Niuzhuang, Dengzhou, Tainan, Danshui, Chaozhou, Qiongzhou, Hankou, Jiujiang, Nanjing e Zhenjiang) bem como o livre trânsito dos estrangeiros, particularmente dos missionários cristãos, pelo interior do país e a livre navegação dos barcos de guerra. Por fim fixou uma indenização de guerra a ser paga à Inglaterra e à França (4 milhões de onças de prata à primeira e 2 milhões à segunda).
Ainda no início do século 19 nos Estados Unidos e nos países do Oriente Médio surgiu um novo sistema. No entanto, ao longo do tempo esse novo sistema sofreu algumas mudanças nos seus instrumentos contratuais. As Companhias Petrolíferas (Oil Companies – “OC) firmavam contratos com o Estado em caráter privado e sem qualquer intervenção ou fiscalização estatal. Na verdade, poucas obrigações, excetuando a contraprestação ao Estado pela outorga, e ainda assim a um custo baixo, recaíam sobre as OCs concessionárias daquele período. Por exemplo:
“(i) as O Cs não tinham metas de investimento para perfuração, tampouco de produção:
(ii) o poder concedente não tinha mecanismos de intervenção ou fiscalização;
(iii) as áreas de concessão eram extraordinariamente grandes e com prazos de exploração longos; e
(iv) os pagamentos de royalties, na maioria das vezes, eram calculados sobre o volume ou peso do petróleo e não sobre o valor de mercado”. (BRASIL, 2008).
Por causa dessas relações de desequilíbrio onde as vantagens excessivas conferidas às OCs em detrimento o do Poder Público no Oriente Médio, o modelo contratual sofreu grandes mudanças jurídicas para estabelecer uma nova ordem de equilíbrio nessas relações. A saber:
“[…] os prazos contratuais, à extensão das áreas concedidas e à forma de remuneração pela extração do petróleo, com participação no lucro da atividade, por via de royalties calculados sobre o preço de mercado ou em espécie.”
Por fim, a origem das concessões no mundo tem registros muito singulares. De fato, os Tratados Desiguais contribuíram bastante para tal instituto, bem como, as concessões no Oriente Médio. Atualmente, as concessões são bem diferentes do seu início. O instituto ampliou e ganhou novas regulamentações necessárias para dirimir os conflitos que surgem ou até mesmo as necessidades apresentada pelas partes.
4.2 DO MODELO BRASILEIRO PARA CONCESSÕES PORTUÁRIAS
A navegação marítima ou fluvial sempre fez parte do desenvolvimento do homem. Desde a antiguidade o homem utilizasse da navegação, seja ela marítima ou fluvial, para exploração e descobrimento de ‘novos mundos’, seja para o transporte das riquezas encontradas nestes ou também para meios de transportes. Partindo desse princípio surge a necessidade da atracagem das embarcações, justamente, nesse momento adentra a importância do principal protagonista: o sistema portuário.
O desenvolvimento portuário brasileiro surgiu com a chegada dos portugueses no território, o que antes eram instalações rudimentares, atualmente, são grandes complexos portuários e terminais especializados existentes ao longo de toda costa. Durante a colonização, o porto era utilizado apenas para transportar imigrantes vindos da Europa bem como a maior parte das mercadorias comercializadas entre os países e entre as localidades internas. Porém com as diversas modificações legais, e, um processo de modernização e da alternância entre controle governamental, e incentivo à participação privada resultou no atual sistema portuário.
A única relação comercial do Brasil se resumia com Portugal, principalmente, depois das descobertas de iguarias e riquezas. Sendo o país a principal fonte de certas mercadorias, a saber: pau-brasil; o cotidiano do comercio português tornou agitado, os países aliados também estavam sendo beneficiados. No entanto, Portugal não conseguia satisfaze a crescente demanda das nações amigas, em especial dos ingleses, iniciou a pressão à Portugal em abri os portos. Em 28 de janeiro de 1808, D. João, sob essa pressão, promulgou a Carta Regia abrindo os portos às nações amigas. Embora ainda de forma restrita e precária, inicia-se aqui a inserção do país no cenário de comércio internacional, incialmente com o comércio de matérias primas como o ouro, madeira e, o trafego de escravos.
Conforme descrevem De Oliveira e Recúpero, com o fim do período colonial e a instituição da liberdade econômica internacional do império brasileiro, as trocas internacionais do Brasil, principalmente com a Inglaterra, apresentavam-se crescente, o que fez proliferar, ao longo da costa brasileira e vias internas navegáveis, a figura dos ancoradouros sob o regime de permissão.
Com isso o então D. Pedro I criou, em 1810, os postos alfandegados os quais tinham o escopo de tributar as mercadorias movimentadas como forma de monopólio da corte. Porém os portos brasileiros ainda eram muito precários em comparação a estrutura portuária da Europa, com isso D. Pedro I, substitui o regime de permissão para o de concessão que já previa as regras para incentivar a implantação de obras e desenvolvimento portuários e assim poder participar mais ativo no mercado internacional.
Os benefícios do comercio internacional começam a se destacar, e, em 1864, o Barão de Mauá pretendia explorar a Cabotagem costeira e o então comercio através da Companhia de Estabelecimento da Ponta da Areia, localizada no porto de Niterói. Era de lá que os seus navios destinados à cabotagem na costa brasileira, como também de linhas para o Atlântico Sul, América do Norte e Europa faziam suas operações de mercadorias. A influência política do Barão levou o governo em 1869 a decretar a lei nº 1.746, também conhecido como “Lei das Docas”, tinha como objetivo edita a primeira lei de concessão de portos com duração de 90 anos à iniciativa privada com juros de 12% ao ano, além de desenvolver a ferrovia São Paulo Railway, que ligava Santos a Jundiaí além de fomentar a modernização e o desenvolvimento do comércio internacional, incentivando/facilitando, em especial, o comércio de café. Com uma elevada taxa de juros, em 1886, a Lei 3.314 reduziu o prazo para 70 anos e a taxa de tributos para 6% ao ano.
Já no período republicano, em 1888, a concorrência para a privatização dos portos fora aberta e o grupo liderado por Cândido Graffé e Eduardo Guinle obteve autorização para explorar as operações do porto de Santos bem como administrá-lo. O cenário começa a mudar os trapiches e as pontes deram lugar aos 260 metros de cais permitindo a atracação de navios com caladas maiores. Iniciava o período de privatização na exploração portuária nos portos organizados através da então constituída, Companhia Docas de Santos.
Para continuar crescendo, em 1890 a 1913, o Brasil necessitou construir portos modernos e ferrovias para melhorar a logística bem como aumentar o volume da exportação de açúcar, carnes, tabaco e outras commodities. Esses investimentos durantes décadas funcionaram em seu caráter econômico e liberal. No entanto, o governo apenas fiscalizava, mas não desenvolvia diretrizes governamentais voltadas ao desenvolvimento regional/nacional, e com a simples abertura da exploração portuária a iniciativa privada, o período foi marcado pelo grande acúmulo de riquezas por entes privados, sem contra partida significativa em investimentos de expansão e/ou melhorias da infraestrutura portuária existente.
Durante o período de 1910 a 1934, foi caracterizado pelo início da nacionalização do problema portuário com a centralização das tomadas de decisões, principalmente, na revolução de 30 com movimento estatizante, no qual, os portos passaram a ser controlados pelo Estado. Em 1934 o “Estado Novo” modificou as atividades portuárias, a falta de diretrizes para o desenvolvimento portuário fizeram surgir uma série de decretos (nº. 24.447, 24.508, 24.511 e 24.599), definindo o espaço, as instalações, as atribuições nos portos organizados, os serviços portuários e regulou a utilização das instalações portuárias da época, respectivamente, além de autorizar a concessão de obras de melhoramento dos portos e a exploração do respectivo tráfego ao setor privado.
Segundo Hélio Lobo ainda no mesmo ano foi promulgado o decreto n. 24.324, de 01 de junho de 1934, do Ministério da Fazenda, estabelecendo novas bases e porcentagens para a cobrança das taxas de armazenagem.
Após esses inúmeros decretos a ditadura militar tirou o foco dos investimentos estatais na estrutura portuária, e, começou a investir apenas em segurança pública. O Estado não tinha como objetivo o aumento de movimentação de mercadoria nem avanços tecnológicos das operações portuárias, para tornar o porto um fator de desenvolvimento. Com isso no ano de 1966 o Decreto de nº 5 formalizou o conceito do terminal privativo, permitindo a construções ou explorações das instalações portuárias, desde que a exploração se fizesse para uso dos embarcadores ou terceiros.
Ao longo do tempo ditatorial, o Estado entende que deve intervi o máximo possível na economia, e, em 1975, cria a PORTOBRÁS, uma “holding” que representava o interesse do governo em centralizar atividades portuárias, de fato, era uma empresa pública vinculada ao Ministério de Transportes com a finalidade de realizar atividades relacionadas com a construção, administração e exploração dos portos e das vias navegáveis interiores, exercendo a supervisão, a orientação, o controle e a fiscalização sobre tais atividades.
A PORTOBRÁS explorava os portos através de subsidiárias, as Companhias Docas, tendo também assumido a fiscalização das concessões estaduais e, até mesmo, dos terminais privativos de empresas estatais e privadas, através de uma legislação ora paternalista e autoritária, uma política incorreta, e, a ausência de um processo de modernização nas atividades portuárias, aumentando muito, com isso, a burocracia nos portos. O Estado se tornou inchado e sem menor possibilidade de viabilizar serviços básicos, diante desse novo cenário o Presidente Fernando Collor, em 1990, foi obrigado a sancionar a Lei nº 8.029 dissolvendo a PORTOBRÁS, e com isso, de acordo com determinação do Ministério dos Transportes, os portos passaram a ser administrados diretamente pelas Companhias Docas.
Inicialmente, a situação resultou em um certo “embaraço administrativo” devido a dependência causada pela centralização das atividades. Restou ao Poder Estatal aprovar a Lei 8.630, de 25 de fevereiro de 1993, conhecida como Lei de Modernização dos Portos. Dispõe o regime jurídico sobre a exploração dos portos, estabelecendo um novo marco legal para o setor e buscando a descentralização da administração, assim como a participação da iniciativa privada na atividade portuária (BRASIL, 1993). Esse novo cenário das privatizações portuárias, buscou com a lei torna os portos mais ágeis e competitivos frente ao comércio internacional através de contratos ou arrendamento, restando ao governo apenas a administração própria e a responsabilidade de Autoridade Portuária.
Com a Reforma do Aparelho Estatal, a função regulamentadora do Poder Público tornou-se mais fortalecida, restando-lhe a função fiscalizatória na prestação dos serviços realizados por terceiros. A centralização administrativa deu lugar às concessões regulamentadas pela Lei nº 8.987/95:
“Art. 1o As concessões de serviços públicos e de obras públicas e as permissões de serviços públicos reger-se-ão pelos termos do art. 175 da Constituição Federal, e, por esta Lei, pelas normas legais pertinentes e pelas cláusulas dos indispensáveis contratos. Art. 2o Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se: I – poder concedente: a União, o Estado, o Distrito Federal ou o Município, em cuja competência se encontre o serviço público, precedido ou não da execução de obra pública, objeto de concessão ou permissão; II – concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado”; (BRASIL, 1995).
Da mesma forma, previu a Lei nº 9.074/95:
“Art. 1o Sujeitam-se ao regime de concessão ou, quando couber, de permissão, nos termos da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, os seguintes serviços e obras públicas de competência da União: […]
VI – estações aduaneiras e outros terminais alfandegados de uso público, não instalados em área de porto ou aeroporto, precedidos ou não de obras públicas.” (BRASIL, 1995).
Com a modernização do setor portuário, as operações passaram a ser realizadas pela iniciativa privada, no intuito de tornar a estrutura portuária menos burocrática e mais produtiva. Sem dúvida foi um grande avanço, mas as falhas na sua implantação e descumprimento de princípios permitiram os problemas que ainda temos hoje. Tentando resolver esses problemas e proporcionar um real avanço no setor portuário, a Presidência da República aprova em 06 de dezembro de 2012 a Medida Provisória nº 595 com as seguintes mudanças:
“As concessões e contratos de terminais seriam realizados por quem cobrava o menor preço para transportar a maior quantidade de carga; não haveria cobrança de outorga; os contratos de concessão teria prazo de 25 anos, renováveis por mais 25 anos; bem como não havia distinção entre terminais de uso público e de uso privativo; não foram mencionados os conceitos de "carga própria" e "carga de terceiros”; adotou gestão centralizada; por fim utilizou o critério geográfico para distinguir os terminais: se estão dentro ou fora dos limites de um "porto organizado".” (BRASIL, 2012).
Essa medida causou um alvoroço entre as classes interessadas, no caso dos sindicatos, a MP 595 estabelece que a empresa privada que operar terminais fora da área do porto público poderá usar como referência o acordo coletivo que tiver com a categoria econômica preponderante da empresa. (BRASILl, 2013), ou seja, terminais privados poderão contratar trabalhadores pelo regime da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), sem a intermediação do Órgão Gestor da Mão de Obra (OGMO). Segundo Mário Teixeira essa mudança contraria interesses dos trabalhares portuários, independente de local, dentro ou fora do porto organizado, são portuários enquadrados na categoria profissional diferenciada. (BRASIL, 2013).
Dentre as emblemáticas trazidas pela MP destaca-se a gestão administrativa centralizada contrariando o modelo mundial. Todos os segmentos envolvidos na administração deixaram de ser corporativista e tornou-se individual, exemplo, os planos e projetos são todos centralizados em Brasília, o CAP (Conselho de Autoridade Portuária) passou ser apenas consultivo. Segundo Sérgio Aquino a falta de modernização das administradoras portuárias, o excesso de intervenientes, estão entre os principais motivadores para parte dos problemas que ainda temos nos portos brasileiros. Com o objetivo de viabilizar as emblemáticas, a MP resultou em imensos gargalhos logísticos e burocracias administrativas percebidas frente ao comercio internacional.
A Medida Provisória trouxe muitas discursões das classes interessadas, de um lado trabalhadores da Guarda Portuária de outro as autoridades portuárias, questionavam a diminuição de suas competências em relação à SEP/PR e à ANTAQ. Além dos arrendatários muitos se sentiram prejudicados pelas determinações da referida MP, uma vez que ela obrigava a licitação de diversas áreas que estavam com contratos vencidos ou vincendos, contrariando os interessados no prolongamento desses arrendamentos.
Após o período de vigência da MP foi convertida em Lei de nº 12.815/15 conhecida como a nova Lei dos Portos, de fato, surgiu o marco regulatório portuário com alguns vetos e muita polêmica a ser discutida. Os principais vetos presidenciais são descritos a seguir:
“a) Art. 2º, VIII e alíneas: foi excluída a definição de “terminal indústria”, tipo de instalação portuária localizada fora da área do porto organizado e explorada mediante autorização.”
O objetivo desse veto era acabar com a distinção entre carga própria e de terceiros, e, com isso aumentar a competitividade escoando as mercadorias portuárias.
“b) Art. 5º, § 1º: este dispositivo previa a prorrogação automática dos contratos de concessão e arrendamento. “
Com o veto as prorrogações deixam de ser automáticas e os contratos de concessão e arrendamento ficam sem prazo definido. Caso o poder concedente entenda a necessidade de uma recondução contratual, caberá a ele avaliar a conveniência e a oportunidade sem prejudicar a capacidade de gestão.
“c) Art. 56, caput e parágrafo único: esses dispositivos previam a prorrogação de contratos de concessão e arrendamento celebrados antes da Lei n. 8.630/1993.”
Com isso os diversos contratos que já estavam vencidos e outros que estavam vincendos foram obrigados a abrir espaços para novas licitações aumentando a concorrência no setor.
“d) Art. 69: esse artigo previa que concessões e permissões mencionadas na Lei n. 9.074/95, ainda vigentes, poderiam ser prorrogadas até atingir o prazo de 25 anos e prorrogado por 05 anos.”
O veto não permitiu a prorrogação desses contratos no intuito de possibilitar novas concessões e tornar o sistema portuário mais competitivo. Embora, a Lei 12. 815/13 estabeleça um modelo de administração centralizador na Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ) e na Secretaria Especial dos Portos, ambas localizadas em Brasília, trazem dificuldades para as diligências regionais.
O marco regulatório determinou regimes jurídicos distintos para terminais portuários localizados dentro e fora do porto organizado bem como a exploração de ambos. A saber: de um lado, a concessão do porto organizado como um todo; de outro lado, o arrendamento de áreas dentro do porto organizado. (FARRANHA, 2015, p.95). Justamente essas mudanças conceituais e administrativas ainda causam instabilidade no setor, principalmente, por parte da iniciativa privada.
5 CONCLUSÃO
Analisando todo o conteúdo apresentado, conclui-se que o sistema portuário brasileiro representa um dos grandes desafios econômicos para o desenvolvimento nacional. Observamos que ao longo da história pouco se pensou na modernização do setor, com isso a estrutura ainda é ineficiente, somada a uma legislação confusa, acrescida de uma diferença na qualidade dos preços e serviços mundiais. O porto tem uma relação forte com o desenvolvimento de um país, pois os maiores países comerciais do mundo possuem portos muito bem desenvolvidos e controlados pelas autoridades competentes, logo sem dúvida isto é algo que deve ser seguido pelo Brasil.
Realizamos um estudo minucioso das estruturas internacionais, de fato, comparando os sistemas portuários mundiais, o Brasil ainda tem muito que evoluir, as melhorias devem ser significativas, exemplo o complexo portuário do continente asiático tem mostrado a cada ano porque está no topo do ranking, embora, eles precisam lidar com a questão geográfica, um dos grandes fatores negativos para os é o tamanho do porto, todavia os altos investimentos na tecnologia portuária muda essa realidade. Os serviços são bem definidos, e, devem funcionar de forma articulada, evitando gargalos, filas enormes de caminhões bem como atraso na logística. Por isso que o mundo está sendo invadido com os produtos asiáticos, afinal, o bom escoamento das mercadorias tem sido um dos desafios vencidos.
Podemos atribuir o atraso no desenvolvimento econômico aos rumos tomados pelas autoridades ao longo da história. Em determinado momento os portos eram a menina dos olhos do Poder Público, mas houve épocas que tudo estava abandonado, a prioridade eram as guerras, as armas e a ditatura. Aquilo que tinha sido investido outrora foi deixado de lado, ou melhor, sob a administração de grupos de exploradores.
Deve-se ressaltar que, a tentativa de modernização do setor trouxeram inúmeras leis especificas. Destarte, a Lei de Modernização dos Portos, um novo marco institucional para o sistema portuário brasileiro, no qual, impulsionou ao movimento, na década de 90, o plano nacional de desestatização. O que parecia bom trouxe desconforto, principalmente, quanto à questão conceitual; o que de fato é um porto? Onde se localiza o porto organizado? Qual a melhor modalidade de concessão? Qual a função real de cada funcionário portuário? E suas proteções trabalhistas? Sem esquece do impacto causado a natureza?
Diante de tantos questionamentos, somada a necessidade do setor de alcançar melhores índices no desenvolvimento econômico, em dezembro de 2013, foi promulgada a Lei de nº 12.815 no sentido de modernizar a atividade portuária, principalmente, nas concessões administrativas. O que parecia ser um novo rumo da história portuária brasileira, de fato, tornou-se mais um ponto obscuro na história do setor, com ênfase, nas modalidades de concessões, o prazo, a forma de realização além da centralização nas tomadas de decisões administrativas.
Uma visão panorâmica, o novo marco regulatório está longe de significar um aprimoramento de gestão portuária afinal a centralização da administração pública já está mais que provada sua inviabilidade, justamente, essa situação precisa ser superada a fim de tornar o ambiente menos burocrático possível, sem gargalhos e descentralizados. É importante compreender que a referida lei continua com as mesmas deficiências causadas pela Lei nº 8.630/93, a mudança legislativa, de fato, não mudou muita coisa, e, em certas questões apenas mudou de problema.
É importante compreender que não se pode analisar o porto de uma forma isolada, a atividade portuária exige a integração de todos no intuito de alcançar melhores índices econômicos. As mudanças legislativas e executivas devem com responsabilidade e destreza trazer novas perspectivas de investimentos junto à iniciativa privada. O particular é parte importante nas relações portuárias são eles responsáveis em movimenta a economia nacional/internacional com seus inúmeros contêineres; O Estado Democrático de Direito sabe bem a importância da parceria público/privada bem como da fiscalização das agências reguladoras, cabe ao Estado está presente com sua soberania descentralizada a fim de viabilizar as atividades portuárias, e, com isso alcançar melhores índices na economia mundial.
Por fim, outro aspecto relevante para esse avanço é a necessidade do fortalecimento institucional das agências reguladoras, principalmente, a contingente de servidores com formação adequada e remuneração compatível com a complexidade dessas tarefas, para que haja agilidade nas atividades portuárias e um escoamento satisfatório nas mercadorias. É preciso encontrar respostas para essas e outras questões que continuam a gerar controvérsias no setor.
MEIRELES BARBOZA, Maxwell Augusto. A Ineficiência da Infraestrutura Logística do Brasil. 2014. Disponível em: <http://www.revistaportuaria.com.br/noticia/16141>. Acesso em: 28. Nov.2015.
Bacharela em Direito
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