Resumo: A segurança pública é uma atividade típica de Estado, que visa proteger a sociedade. O sistema possui órgãos policiais e guarda municipal. Entre os órgãos policiais estão a Polícia Civil e a Polícia Militar. Observa-se em alguns Estados da Federação uma confusão entre as atividades desenvolvidas por cada uma dessas polícias, tendo em vista a ineficiência da Administração em prover os cargos necessários para o desempenho das atividades específicas. A falta de provimento do cargo de Delegado de Polícia tem deixado uma lacuna, que não deve ser preenchida por Oficiais da Polícia Militar. As atribuições, responsabilidades e prerrogativas são diferentes. Uma instituição não deve ser desestruturada pela ineficiência de seu governante em administrar os recursos públicos. Não há polícia melhor ou pior, pois desempenham funções distintas. Assim, os dois cargos são importantes dentro das atividades policiais, mas cada um deve desempenhar as atribuições legais inerentes ao cargo em que foram investidos.
Palavras-chave: Segurança Pública. Delegado de Polícia Civil. Oficial da Polícia Militar. Cargos públicos.
Sumário: 1 Introdução. 2 O Sistema Policial na Constituição Federal. 3 A Função do Delegado de Polícia Civil. 4 A Função do Oficial da Polícia Militar. 5 A Divisão de Funções no Poder Público. 6 Conclusão.
1 INTRODUÇÃO
A segurança pública é um dever do Estado, que controla todo o aparato necessário para a prestação de um serviço de extrema necessidade social, sem o qual não seria viável a vida em coletividade.
É uma atividade estatal complexa, sendo necessária uma divisão de funções, para a especialização dos órgãos e a eficiência no desempenho das atribuições. A Carta Magna traz a divisão dos órgãos policiais que compõe o sistema, nomeando cada órgão policial e mostrando as suas principais funções.
Esse trabalho mostrará as funções desempenhadas pela polícia civil e pela polícia militar. Também, serão expostas as funções do Delegado de Polícia Civil e do Oficial da Polícia Militar, para o entendimento das peculiaridades das atividades desempenhadas por cada um.
Outro ponto a analisar é a divisão de funções no poder público, mostrando que o Estado tem que estruturar todas as atividades a serem desenvolvidas, criando órgãos específicos, e, dentro desses, dividir as responsabilidades para cada cargo, a serem providos por agentes públicos, mediante prestação de concurso público específico. A investidura no cargo é um elemento essencial para legitimar a atuação do Estado.
Assim, serão discutidas as atribuições do cargo de Delegado de Polícia Civil e do Oficial da Polícia Militar, pois são cargos com competências e responsabilidades previstas em lei.
2 O SISTEMA POLICIAL NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
A Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 1988 (CRFB/88), trouxe, no seu art. 144, os ditames essenciais para o entendimento do sistema policial que compõe a política de segurança pública. O dispositivo legal é extenso e trata de cada órgão policial:
“Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
I – polícia federal;
II – polícia rodoviária federal;
III – polícia ferroviária federal;
IV – polícias civis;
V – polícias militares e corpos de bombeiros militares.”
A segurança pública é um direito de todos, nacionais ou estrangeiros. O Estado é responsável por garantir a segurança dentro de seu território e tentar impedir, com eficiência, que sejam cometidos crimes ou outras infrações prejudiciais ao desenvolvimento social.
Observa-se que a finalidade é preservar a ordem pública, a integridade física e psíquica das pessoas e seus patrimônios. Visa proteger os bens jurídicos tratados, principalmente, pelo direito penal. São bens essenciais para garantir a vida em coletividade, sem a manutenção destes inexistiria a própria formação de um Estado.
Devido a grande abrangência dessas atividades, a constituição mostrou a necessidade de divisão das funções. Esta divisão é essencial para a especialização e desenvolvimento de órgãos capazes de realizarem sua parcela de responsabilidade, com a competência satisfatória para a proteção da sociedade.
Por exemplo, não há uma hierarquia entre a Polícia Federal e a Polícia Civil dos Estados Membros. Na verdade há uma divisão de competências, em que cada uma trabalha na execução de determinadas funções.
A Polícia Federal tem a competência de investigar crimes considerados de competência da União e outras atividades expressas sumariamente na CRFB/88:
“Art. 144 (…)
§ 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se a:
I – apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei;
II – prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência;
III – exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras;
IV – exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União.”
A Polícia Civil, por sua vez, cuida da apuração de infrações penais e da função de polícia judiciária, sem invadir a competência e as funções da polícia federal e sem ter responsabilidade de apuração de infrações consideradas crimes militares:
“Art. 144 (…)
§ 4º – às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.”
Com isso, registra-se que a CRFB/88 ditou uma divisão do sistema policial, possibilitando que cada polícia cuide de uma parcela das atribuições necessárias para garantir a eficácia da segurança pública, que é a verdadeira finalidade de todo o sistema policial.
3 A FUNÇÃO DO DELEGADO DE POLÍCIA CIVIL
A polícia civil tem a incumbência de atuar como polícia judiciária e apurar as infrações penais, conforme prevê a CRFB/88 e ressalta Moraes (2001, p. 643).
“A investigação e a apuração de infrações penais (exceto militares e aquelas de competência da polícia federal), ou seja, o exercício da polícia judiciária, em âmbito estadual, coube às policiais civis, dirigidas por delegados de polícia…” (LENZA, 2007, p. 646).
O Delegado de Polícia é o responsável por dirigir a polícia civil dos Estados, sendo claro na Constituição que é um cargo de carreira. Outras normas dispõem que o candidato deve ser bacharel em direito e prestar concurso público específico para exercer tal função.
Cabe ressaltar que a norma jurídica, na maioria das vezes, coloca a expressão autoridade policial ao falar do delegado de polícia, conforme mostra Damásio (2009, p.8) ao comentar o art. 5º do Código de Processo Penal (CPP) (que expressamente cita autoridade policial), dizendo que o Delegado de Polícia não pode deixar de instaurar Inquérito Policial (IP) requisitado por Promotor de Justiça ou Juiz. Todos os juristas usam as duas expressões como sinônimas.
A principal função do Delegado de Polícia é presidir o Inquérito Policial, visando subsidiar elementos para que o Promotor de Justiça possa desencadear o processo criminal, conforme consta no art. 5º do CPP:
“Art. 5o Nos crimes de ação pública o inquérito policial será iniciado: (…)
§ 3o Qualquer pessoa do povo que tiver conhecimento da existência de infração penal em que caiba ação pública poderá, verbalmente ou por escrito, comunicá-la à autoridade policial, e esta, verificada a procedência das informações, mandará instaurar inquérito.”
O art. 13º do CPP mostra outras incumbências do Delegado de Polícia.
“Art. 13. Incumbirá ainda à autoridade policial:
I – fornecer às autoridades judiciárias as informações necessárias à instrução e julgamento dos processos;
II – realizar as diligências requisitadas pelo juiz ou pelo Ministério Público;
III – cumprir os mandados de prisão expedidos pelas autoridades judiciárias;
IV – representar acerca da prisão preventiva.”
Considerando o exposto acima e o art. 4º do Código de Processo Penal (CPP), a Autoridade Policial é a responsável pela condução das diligências necessárias para a apuração dos crimes em sua circunscrição.
Luiz Alberto David Araújo e Vidal Serrano Nunes Junior (2005, p. 419), assim definem a atribuição da Polícia Civil:
“A polícia judiciária também conhecida como polícia de investigação, cuja missão consiste na repressão do crime. Isto é, uma vez ocorrido, deflagra procedimento administrativo (Inquérito policial), voltado para busca da certeza material da existência do crime, bem como assim de quem seja seu autor.”
O Delegado é o responsável para que a investigação e os procedimentos policiais sejam conduzidos de tal maneira que sejam mantidos todos os direitos dos cidadãos, tanto para autores como para vítimas. A investigação objetiva colher indícios sobre a autoria e a materialidade do evento criminoso.
A autoridade policial é a primeira carreira jurídica a tomar contato com o fato criminoso e fará a análise normativa para conduzir as investigações, que deve ser isenta, pois visa a busca da verdade real e não a produção de provas para a acusação.
É o responsável por controlar a atuação dos demais policiais, para que as atitudes e procedimentos estejam dentro da legalidade, não permitindo desvio de condutas que venham a ferir os direitos dos autuados.
É importante verificar que as funções da autoridade policial são típicas de carreira jurídica, sendo essencial para que a conduta estatal de apuração criminal seja pautada pela legalidade, como já salientou o Ministro Carlos Ayres Brito do Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 3441-3: “o cargo de delegado de polícia vem sendo equiparado àqueles integrantes das chamadas ‘carreiras jurídicas’, a significar maior rigor na seletividade técnico-profissional dos pretendentes ao desempenho das respectivas funções.”
A lei orgânica da Polícia Civil do Amapá, lei nº 883/2005, no seu art. 57, descreve as principais atribuições do Delegado de Polícia Civil:
“Art. 57. São atribuições do Delegado de Polícia:
III – Proceder à verificação e exame dos atos ilícitos chegados a seu conhecimento, tomando as providências jurídicas que o caso requer;
IV – Praticar todos os atos de polícia judiciária na esfera de sua competência, visando a permanente diminuição da criminalidade e da violência;
V – Zelar pelo cumprimento dos princípios, normas e funções institucionais da polícia civil;
VI – Instaurar e presidir, com exclusividade, inquéritos policiais, termos circunstanciados, autos de prisão em flagrante e demais procedimentos de sua competência, cabendo-lhes, privativamente, o indiciamento decorrente do livre convencimento jurídico-penal;
VII – apreender objetos que tiverem relação com fatos delituosos, promover diligências, solicitar informações, exames periciais, remoções e produção de documentos necessários à formalização da prova criminal;”
Assim, o cargo de Delegado de Polícia compõe as carreiras jurídicas, sendo a autoridade competente na esfera policial para conduzir os Inquéritos Policiais (IP), cumprir as prisões em flagrante, verificando se as prisões efetuadas estão eivadas de legalidade, conduzir as investigações policiais, representar pelas prisões e outros procedimentos previstos em lei.
4 A FUNÇÃO DO OFICIAL DA POLÍCIA MILITAR
A CRFB/88, no seu art. 144, prevê que as polícias militares são responsáveis pelo policiamento ostensivo, visando mostrar à sociedade a presença do Estado, inibindo a conduta daqueles que tem a intenção de contrariar o direito penal e mantendo a ordem pública:
“Art. 144 (…)
§ 5º – às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; (…)
§ 6º – As polícias militares e corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e reserva do Exército (…)”
A polícia militar dos Estados-Membros tem suas bases de formação nas Forças Armadas, sendo chamadas de Forças Auxiliares do Exército. Nesse caso, a corporação militar policial tem seus pilares na hierarquia e na disciplina, no mesmo molde das Forças Armadas. Veja a norma inscrita no Estatuto dos Militares, lei 6880/80:
“Art. 14. A hierarquia e a disciplina são a base institucional das Forças Armadas. A autoridade e a responsabilidade crescem com o grau hierárquico.’
Semelhante ao Exército, a corporação da polícia militar divide-se em duas grandes classes: oficiais e praças.
As praças são os executores diretos de todas as ordens emanadas do oficialato. Dividem-se em: soldado, cabo, 3º sargento, 2º sargento, 1º sargento e subtenente. Nessa ordem está a hierarquia entre eles, sendo o subtenente o praça mais antigo dentro da hierarquia das praças.
Os oficiais são os comandantes das frações de tropa, de acordo com a sua antiguidade. Dividem-se em: 2º tenente, 1º tenente, capitão, major, tenente coronel e coronel. Orientam e instruem os praças no cumprimento da missão, são responsáveis pela manutenção do moral da tropa e dos níveis de eficiência. Deve ser um exemplo a ser seguido e admirado pelos praças.
As tropas militares devem ser muito disciplinadas para serem empregadas com êxito. Para isso, o desenvolvimento da liderança (principalmente nos oficiais) e o adestramento devem ser constantes.
A liderança no meio militar confunde-se com o próprio comando, principalmente exercido pelos oficiais, que são responsáveis pelo planejamento e emprego da tropa. Um oficial que não consegue liderar seu grupo, não tem a competência necessária para comandá-los.
O comando da tropa é dividido conforme a patente. O tenente deverá comandar o seu pelotão. O capitão e o major a sua subunidade. O tenente coronel e o coronel o batalhão. O coronel está no mais alto nível de comando.
Como a função institucional da polícia militar é o patrulhamento ostensivo, cabe ao oficial o planejamento do emprego das suas frações nessa nobre missão.
O oficial deve estar presente junto com seus subordinados, deve ser o líder, pois uma fração militar não pode deixar de ter a sua “cabeça”, o seu comando. Não existe tropa militar sem comando e o comandante deve estar junto com seus homens no dia-a-dia.
Não há finalidade em ter uma polícia militar dentro de seus quartéis ou incompleta nas ruas. Imaginem uma corporação militar sem oficiais. Ela não estaria estruturada. Estaria propensa ao insucesso, pois todos os níveis hierárquicos são importantes, tanto as praças quanto os oficiais, cada um desempenhado o seu papel em tão complicada estrutura.
É como ver a evolução das unidades militares dos Estados Unidos da América após a Guerra do Vietnã. Na época da guerra, os oficiais não eram formados para atuar junto aos seus homens. Eram figuras que não tinham a liderança, que não participavam das atividades da tropa, ficavam apenas fechados em suas salas planejando nos mapas e, quando entravam em combate, não sabiam como atuar dentro da estrutura, ficando a tropa sem a figura com a competência de decidir diante das situações de crise.
Após esse evento, os militares americanos descobriram o quanto era importante a liderança militar e a participação do oficial nas atividades do dia-a-dia dos praças.
Assim, a presença dos homens fardados nas ruas, com suas viaturas, com a sua organização, hierarquia e disciplina inibem os criminosos. Estes evitam atuar em áreas com um patrulhamento ostensivo eficiente e organizado, que rapidamente aborda as pessoas suspeitas e de repente surgem várias unidades em apoio. Toda essa estrutura e planejamento é confiado aos Oficiais da Polícia Militar de cada Estado Federativo, que devem estar juntos com sua tropa a fim de liderá-las.
5 A DIVISÃO DE FUNÇÕES NO PODER PÚBLICO
O Estado é uma pessoa jurídica e manifesta a sua vontade através de seus agentes, que pertencem aos diversos órgãos que o compõe. As tarefas do Estado são divididas, sendo criadas unidades funcionais especialistas em determinados assuntos, capazes de melhorar a atuação da Administração.
Segundo Filho (2008, p. 10): “…compõe o Estado um grande número de repartições internas, necessárias à sua organização, tão grande é a extensão que alcança e tamanhas as atividades a seu cargo. Tais repartições é que compõe os órgãos públicos.”
Observa-se a necessidade de divisão das funções e das atividades desenvolvidas pelo Estado. Dentro de cada órgão haverá uma divisão de funções e responsabilidades. O particular tomará posse no cargo, para desempenhar as atribuições, pois a investidura é fundamental para o exercício da função pública.
Nessa divisão de funções dentro dos órgãos é que surgem os cargos públicos. “Cargo público é o lugar dentro da organização funcional da Administração Direta e de suas autarquias e fundações públicas que, ocupado por servidor público, tem funções específicas e remuneração fixadas em lei ou diploma a ela equivalente.” (FILHO, 2008, p. 549).
É importante observar que cada cargo público terá seu âmbito de competência, que significa sua área de atuação e suas atribuições específicas, dentro da máquina administrativa. Cada servidor deverá exercer seu cargo para que não haja falha na prestação do serviço público. Se determinado cargo faz a atribuição de outro, com certeza estará deixando de cumprir suas atribuições. Caso a falta de cumprimento de suas atribuições não seja perceptível, mostrará que o seu cargo não está sendo importante para o Estado.
Por exemplo, no tribunal de justiça existe o juiz, o analista judicial, o oficial de justiça, o técnico judiciário etc. Cada cargo desses é provido por concurso público. Cada um desempenha uma função diferente. Não quer dizer que o analista judiciário é melhor ou pior que o juiz, mas sim que ele ocupa um cargo na administração com determinadas competências e responsabilidades. Ao juiz cabe julgar e presidir o processo. Cabe ao analista exercer atividades de suporte a função de magistrado.
Caso o analista queira desenvolver as atividades de juiz, como presidir um processo, deverá fazer novo concurso público para aquele cargo desejado. O concurso público é uma regra para os cargos efetivos do Estado e nele o candidato presta provas específicas para ocupar aquela função estatal. Não quer dizer que não tenha competência intelectual para tal, mas o cargo que ocupa é outro, não possuindo a competência funcional para determinados atos.
Imaginem que um sargento da polícia militar quisesse exercer a função de comandante do Batalhão. Causaria perplexidades dentro da organização, pois o praça ocupa uma função de execução e não um cargo de comando de unidade. Como dito acima, não quer dizer que os oficiais são melhores que os praças, apenas que ocupam funções distintas dentro das Unidades Militares, a qual somente funcionará com o desempenho de cada atividade específica.
Ou que o Delegado de Polícia resolva oferecer uma denúncia diretamente ao Juiz, por se achar competente para tal ato. Não é função do delegado e sim do Promotor de Justiça, que prestou concurso para ocupar o cargo que tem essa incumbência. Caso o delegado deseje oferecer uma denúncia criminal, deverá, primeiramente, fazer novo concurso e ocupar o cargo de Promotor de Justiça.
O mesmo ocorre com o cargo de Delegado de Polícia e Oficial da Polícia Militar. Nenhum é melhor que o outro, mas ambos desempenham funções totalmente diferentes. Não pode o Oficial da Polícia Militar presidir o Inquérito Policial ou lavrar o Auto de Prisão em Flagrante nos crimes comuns, pois lhe falta a investidura no cargo de Delegado de Polícia para tal ato.
O Delegado de Polícia desempenha a função de autoridade policial e deve dirigir a polícia civil, responsável pelo policiamento repressivo e pelas investigações criminais; deve presidir o IP; deve representar pelas prisões; deve lavrar as prisões em flagrante; etc.
Ao Oficial da Polícia Militar (PM) cabe desempenhar a função de comando dentro da estrutura da polícia ostensiva, sendo responsável pelo patrulhamento da área de sua responsabilidade e a manutenção da ordem pública. Deve estar junto com sua tropa no dia-a-dia.
Assim, se o oficial da PM quer exercer a função de delegado de polícia, deve fazer novo concurso e ocupar tal cargo. O mesmo ocorre se o delegado quiser ocupar a função de oficial da PM. O cargo no qual o servidor público está investido deve ser exercido em sua plenitude, exercendo as competências previstas. Não cabe equiparação funcional para cargos com responsabilidades e atribuições diferentes, conforme decidiu o Supremo Tribunal Federal (STF):
“EMENTA: CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. IMPUGNAÇÃO DA EXPRESSÃO “PODEM SER EXERCIDAS POR POLICIAL CIVIL OU MILITAR E CORRESPONDEM, EXCLUSIVAMENTE, AO DESEMPENHO DAS ATIVIDADES DE DIREÇÃO E CHEFIA DAS DELEGACIAS DE POLÍCIA DO INTERIOR DO ESTADO”. PARÁGRAFO ÚNICO DO ARTIGO 4º DA LEI Nº 7.138, DE 25 DE MARÇO DE 1998, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE. Em frontal violação ao § 4º do art. 144 da Constituição, a expressão impugnada faculta a policiais civis e militares o desempenho de atividades que são privativas dos Delegados de Policia de carreira. De outra parte, o § 5º do art. 144 da Carta da República atribui às polícias militares a tarefa de realizar o policiamento ostensivo e a preservação da ordem pública. O que não se confunde com as funções de polícia judiciária e apuração de infrações penais, estas, sim, de competência das polícias civis. Ação procedente.”
(ADI 3441, Relator(a): Min. CARLOS BRITTO, Tribunal Pleno, julgado em 05/10/2006, DJ 09-03-2007 PP-00025 EMENT VOL-02267-01 PP-00132 LEXSTF v. 29, n. 340, 2007, p. 100-105)
6 CONCLUSÃO
A lei suprema divide a segurança pública em órgãos e expõe a atividade que cada um deve desempenhar, para que todo o sistema funcione em harmonia e a sociedade tenha a segurança necessária para a vida em coletividade. Entre esses órgãos estão a polícia civil e a polícia militar.
A polícia civil é dirigida pelo Delegado de Polícia Civil e tem a função de polícia judiciária e investigações penais, conforme art. 144, § 5º da CRFB/88. A polícia militar é comandada por um Oficial, sendo incumbida do policiamento ostensivo e da manutenção da ordem pública, conforme art. 144, §6º da CRFB/88.
Cabe ao policial desempenhar as suas funções dentro da estrutura complexa que é a segurança pública, para que esta seja eficaz, sendo possível proporcionar a toda população a sensação de segurança necessária e a diminuição da criminalidade.
Assim, fica claro que cada cargo público tem suas competências a serem exercidas, não podendo existir a equiparação de funções públicas com atribuições diferentes. Não pode o Oficial da PM exercer as atribuições do Delegado de Polícia, lavrando auto de prisão em flagrante em crimes comuns, presidindo inquéritos policiais, representando por prisões preventivas etc. O inverso também e verdadeiro, não cabendo ao Delegado comandar um Batalhão de Polícia Militar.
Informações Sobre o Autor
Rodolfo Rosa Telles Menezes
Pós-graduação nível especialização em Direito Público 2008 Direito Penal 2009 Gestão de Polícia Civil 2010 Operações Militares na Escola de Aperfeiçoamento de Oficiais EsAO – 2006. Graduação em Ciências Militares pela Academia Militar das Agulhas Negras AMAN – 1998 e em Direito pelo Centro Universitário Euro-Americano UNIEURO – 2007. Curso de Operações na Selva CIGS 2005. Foi professor/instrutor na AMAN 2001-2003. Atuou como juiz-membro do Conselho Permanente de Justiça da 11 CJM. Tem experiência na área de operações militares logística licitações gestão financeira direito administrativo constitucional militar penal e processual penal. Atualmente exerce as funções de Delegado de Polícia Civil do Distrito Federal e de Professor nas áreas de Direito Penal Processo Penal e Penal Militar.
