Direito Marítimo Ambiental: a poluição do meio ambiente marinho sob a égide da Convenção das Nações Unidas dobre o Direito do Mar

Sumário: Introdução, 1. Da poluição do meio marinho e o direito internacional do meio ambiente; 2. Regulamentação internacional; 3. A CNUDM III e a proteção do meio marinho; 4. Competências Estatais específicas;  4.1. Da competência do Estado da bandeira; 4.2 Competência do Estado do Porto; 5.  Da execução; 6. Responsabilidade civil; 7. Responsabilidade penal;  8. Responsabilidade internacional; 9. Imunidade soberana; Considerações finais

Palavras-chave: Poluição marinha; mar; navios, Estado do Porto; Estado Costeiro;

INTRODUÇÃO

O mar, desde épocas mais remotas da história universal se revela, indubitavelmente, como o espaço que mais se destaca no desenvolvimento econômico mundial. Inexoravelmente, desde os primórdios, o mar destaca-se como imprescindível via de transporte de mercadorias e gerador de alimentos. Desde o século XX, a evolução tecnológica desvela outras perspectivas da exploração do leito e subsolo marítimo, revelando às nações que o mar consigna relevante fonte de riquezas e de fundamental importância estratégica como supridor de matéria prima, consagrando ainda mais o espaço marítimo como um dos baluartes da economia internacional globalizada. A temática do meio ambiente contribuiu para a globalização do Direito Internacional, ao operar uma intrusão na esfera dos assuntos reservados à regulamentação interna e exclusiva dos Estados.

Sob tal prisma, é crescente a preocupação no âmbito internacional com a proteção do meio ambiente que influencia cada vez mais as relações econômicas internacionais, destacaando desta forma a importância das normativas ambientais atinentes à temática, recepcionadas no âmbito do recente Direito Internacional do Meio Ambiente.

Pretende-se analisar as regras basilares da temática da poluição marinha constantes da Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar (CDUDM III, Montego Bay, Jamaica, 1982), convenção que consolida importantes dispositivos e conceitos – até então polêmicos – relativos à proteção do meio marinho contra a poluição do meio marinho que foram aceitos, quase na totalidade, pelos Estados signatários. Todavia, há que se evidenciar que, inexiste, no âmbito do Direito Internacional do Meio Ambiente, outra matéria atinente a poluição do meio ambiente que seja tão normatizada. Sob tal prisma, a CNUDM III coexiste com uma série de convenções internacionais de abrangências universais e regionais, anteriores e posteriores a ela, que normatizam de forma mais pormenorizada a temática.  [1]

1. DA POLUIÇÃO DO MEIO MARINHO E O DIREITO INTERNACIONAL DO MEIO AMBIENTE

Sem a pretensão de se adentrar especificamente na história e princípios do Direito Internacional do Meio ambiente, importante se faz destacar aspectos atinentes à natureza, objetivos bem como do surgimento das normativas ambientais internacionais aplicáveis especificamente ao meio ambiente marinho.

O surgimento do Direito Internacional do Meio Ambiente enquadra-se em fenomenologia jurídica recente que regulamenta as relações entre Estados no domínio da proteção ao meio ambiente.

Inobstante algumas iniciativas datadas do início do século XX, considera-se a década de 60 como o marco do surgimento do Direito Internacional do Meio Ambiente.

Nos anos cinqüenta se despontaram as primeiras tentativas no sentido de lutar contra a poluição do mar, destacando-se a Convenção de Londres de 12 de Maio de 1954 para a Prevenção da Poluição do Mar pelos Hidrocarbonetos. Todavia, se evidenciam avanços extremamente importantes na regulamentação internacional sistemática a proteção do ambiente marinho no ano de 1968.

Realisticamente, as décadas de 60 e 70 foram palco dos maiores vazamentos de óleo do século. Ocorreram diversas catástrofes ecológicas que provocariam extrema transmutação na consciência humana, no que diz respeito ao meio ambiente marinho.

Importante salientar acidente historicamente relevante visto ser considerado a maior maré negra do século. Em 13 de Maio de 1967, o petroleiro Torrey Canyon encalhou no Canal da Mancha, lançando cem mil toneladas de óleo cru na água, poluindo as costas Francesas, Belgas e Britânicas, numa extensão de dezenas de quilômetros.

Neste contexto, inúmeras convenções se insurgem em 1968 como resposta às catástrofes ecológicas. Neste ínterim, destacam-se as convenções de Bruxelas, de 29 de Novembro de 1969, sendo uma sobre a intervenção no mar alto contra navios estrangeiros em caso de acidente de poluição pelos hidrocarbonetos, e a outra sobre a responsabilidade civil pelos prejuízos devidos à poluição por hidrocarbonetos,

De fato, nos últimos 40 anos, progressivamente é instituída uma normativa ambiental internacional cada vez mais ampla que se consagra no âmbito do Direito Internacional Contemporâneo.  [2]

A poluição do meio marinho é conceituada pela CNUDM III, art. 1o., in verbis: “Poluição do meio marinho significa a introdução pelo homem, direta ou indiretamente, de substâncias ou de energia no meio marinho, incluindo os estuários, sempre que a mesma provoque ou possa vir a provocar efeitos nocivos, tais como danos aos recursos vivos e à vida marinha, riscos à saúde do homem, entrave às atividades marítimas, incluindo a pesca e as outras utilizações legítimas do mar, alteração da qualidade da água do mar, no que se refere à sua utilização e deterioração dos locais de recreio”.

2. REGULAMENTAÇÃO INTERNACIONAL

As regras do Direito Internacional do Meio Ambiente tendentes a prevenção da poluição e proteção[3] do meio ambiente marinho contra a poluição representam uma construção piramidal.

No vértice da pirâmide encontra-se a CNUDM III sobre o Direito do Mar (Jamaica, 1982)[4] que configura um tratado universal – de abrangência geral do conjunto da matéria – e suas implementações a especificar: Acordo relativo à Implementação da Parte XI da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar de 10 de Dezembro de 1982, Nova York (ONU), 28 de julho de 1994 e o Acordo para a Implementação das Provisões da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar de 10 de Dezembro de 1982, Relativas à Conservação e Gerenciamento de Espécies de Peixes Altamente Migratórios e Tranzonais, Nova York, (ONU) a 04 de agosto de 1995.  Abaixo do vértice piramidal se sustentam seis espécies de tratados[5]:

“I) Convenções universais relativas à prevenção da poluição marinha[6]:  Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição do Mar por Óleo (com emendas em 11 de abril de 1962 e 21 de outubro de 1969, e 1971), Londres (OMCI, antecessora da atual OMI), 1954;  Emendas à Convenção Internacional para a Preservação da Poluição do Mar por Óleo de 1954, Relativa à Colocação de Tanques e à Limitação do Tamanho dos Tanques, Londres (OMCI) 1971; Emendas à Convenção Internacional para a Preservação do  Mar de 1954, Relativa à Proteção dos “Great Barrier Reef” na Austrália, Londres (OMCI), 1971; Convenção Internacional sobre Responsabilidade Civil por Danos Causados por Poluição por Óleo (CLC – Civil liability Convention), Bruxelas, 1969, (complementada por 2 protocolos, adiante referidos); [7]   Convenção Internacional relativa à Intervenção em Alto Mar nos Casos de Baixas por Poluição por Óleo, Bruxelas, 1969;  Protocolo relativo à Intervenção em Alto Mar nos Casos de Poluição Marinha por Substâncias alem do Óleo, Londres, OMI, 1973;  Convenção Internacional relativa ao Estabelecimento de um Fundo Internacional para Reparação de Danos por Poluição por Óleo – Fund Convention, (com emendas descritas adiante), Bruxelas, 1971;  Convenção para a Prevenção de Poluição Marítima por Alijamentos de Navios e Aeronaves, (com emendas), Oslo, 1972; Convenção sobre Prevenção de Poluição Marinha por Alijamento de Resíduos e Outras Matérias (com emendas), Londres, Cidade do México, Moscou, Washington, 1972; [8] Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição Causada por Navios, MARPOL, Londres (OMI), 1973;  [9]  Protocolo de 1978 relativo à Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição Causada por Navios, MARPOL, Londres (OMI); [10] Convenção relativa à Poluição Marinha de Origem Telúrica, Paris, 1974;  Convenção sobre Responsabilidade Civil por Dano Decorrente de Poluição por Óleo, Resultante de Exploração e Exploração de Recursos Minerais do Subsolo Marinho, Londres (Governo do Reino Unido), 1977;  Convenção Internacional sobre o Preparo, a Prevenção, Resposta e Cooperação em Caso de Poluição por Óleo, Londres (OMI), 30 de novembro de 1990[11];

II) Convenções regionais relativas à proteção do meio marinho e prevenção da poluição marinha:[12] A especificar: Acordo para a Cooperação no Trato com a Poluição do Mar do Norte por Óleo, Bonn, 1969; Convenção para a Proteção do Mar Mediterrâneo contra Poluição, Barcelona, 1976;  Protocolo para a Prevenção da Poluição do Mar Mediterrâneo por Alijamento de Navios e Aeronaves, Barcelona, 1976; Protocolo relativo à Cooperação no Combate à Poluição do Mar Mediterrâneo por Óleo e Outras Substâncias Perigosas em Casos de Emergência, Barcelona, 1976;  Protocolo para a Proteção do Mar Mediterrâneo contra a Poluição de Origem Telúrica, Atenas, 1980;  Convenção Regional do Kuwait para a Cooperação na Proteção do Meio Marinho contra a Poluição, Kuwait, 1978; Protocolo relativo à Cooperação Regional no Combate à Poluição por Óleo e Outras Substâncias Perigosas em Casos de Emergência, Kuwait, 1978; Protocolo relativo à Cooperação no Combate à Poluição em Casos de Emergência, Abidjan, 1981; Acordo sobre Cooperação Regional no Combate à Poluição do Pacífico Sudeste por Óleo e Outras Substâncias Perigosas em Casos de Emergência, Lima, 1981;  Protocolo Suplementar ao Acordo sobre Cooperação Regional no Combate à Poluição do Pacífico Sudeste por Óleo e Outras Substâncias Perigosas em Casos de Emergência, Quito, 1983; Protocolo para a Proteção do Pacífico Sudeste contra Poluição Telúrica, Quito, 1983; Protocolo para a Proteção do Pacífico Sudeste contra Contaminação Radioativa, Paipa; Protocolo relativo à Cooperação Regional no Combate à Poluição por Óleo e Outras Substâncias Perigosas em Casos de Emergência, Jiddah, 1982; Protocolo relativo à Cooperação no Combate aos  Derramamentos de Óleo na Região das Grandes Caraíbas, Cartagena, 1983;  Acordo para a Cooperação no Trato com a Poluição do Mar do Norte por Óleo e Outras Substâncias Perigosas, Bonn, 1983;  Protocolo para a Prevenção de Poluição da Região do  Pacífico Sul por Alijamento, Noumea, 1986; Protocolo relativo a Cooperação no Combate às Emergências Poluidoras na Região do Pacífico Sul, Noumea, 1986;  Convenção sobre a Proteção do Mar Negro contra a Poluição, Bucareste, 1992; Convenção sobre a Proteção do Mar Negro contra a Poluição, Bucareste, 21 de abril de 1992; Convenção para a Proteção do Meio Ambiente Marinho do Atlântico Nordeste, Paris, 1992[13];  Convenção para a Proteção do Mar Negro contra a Poluição, Protocolo sobre Proteção do Mar Negro contra Poluição Telúrica, Protocolo sobre a Proteção do Mar Negro contra Poluição por Óleo e outras substâncias e em situação de emergência, e Protocolo sobre Proteção do Mar Negro contra Poluição por Alijamentos, Bucareste, 21-4-1992.

III) Convenções sobre Proteção do Meio Ambiente Marinho: Convenção relativa à Proteção do Meio Ambiente Marinho da Área do Mar Báltico, Helsinki, 1974;  Protocolo relativo a Áreas do Mediterrâneo Especialmente Protegidas, Genebra, 1982; Acordo relativo à Proteção das Águas das Praias do Mediterrâneo, Mônaco, 1976;  Convenção sobre a Conservação da Natureza no Pacífico Sul, Apia, 1976;  Convenção sobre a Conservação de Recursos Vivos Marinhos Antárticos, Canberra, 1980; [14] Convenção para a Cooperação na Proteção de Desenvolvimento do Meio Ambiente Marítimo e Costeiro da Região Central e Ocidental da África, Abidjan, 1981;Convenção para a Proteção do Meio Ambiente Marítimo e da Área Costeira do Pacífico Sudeste, Lima, 1981;Protocolo para Conservação e Gestão de Áreas Protegidas, Marítimas e Costeiras do Pacífico Sudeste, Paipa, 1989; Convenção Regional para a Conservação do Meio Ambiente e do Mar Vermelho e do Golfo de Aden, Jiddah, 1982; Convenção para a Proteção de Desenvolvimento do Meio Ambiente Marinho da Região das Grandes Caraíbas, Cartagena, 1983; Protocolo relativo a Áreas Especialmente Protegidas e à Vida Selvagem, à Conservação para a Proteção e Desenvolvimento do Meio Ambiente Marinho da Região das Grandes Caraíbas, Kingston, 1990; Convenção para a Proteção, Gestão e Desenvolvimento do Meio Marinho e Costeiro da Região da África Oriental, Nairobi, 1985; Convenção para a Proteção dos Recursos Naturais e do Meio Ambiente da Região do Pacífico Sul, Noumea, 1986; Convenção para a Proteção do Meio ambiente marinho do Atlântico Nordeste, Paris, 1992;

IV) Convenções relativas ao Alto-mar, à Plataforma Continental e ao Subsolo do Alto-mar: Convenção sobre a Plataforma Continental, Genebra, 1958[15]; Convenção sobre o Alto Mar, Genebra, 1958[16];  Convenção relativa à Preservação da Confidencialidade de Dados Relativos a Áreas do Solo do Alto Mar, Moscou, 1986;

V) Convenções relativas à pesca e à Conservação dos recurso vivos: Convenção Relativa à Pesca no Mar Negro, (com emendas), Varna, 1959; Convenção sobre Conservação dos Recursos Vivos do Atlântico Sudeste, Roma, 1969 ; Convenção sobre Pesca e Conservação dos Recursos Vivos no Mar Báltico e Estreitos, Gdansk, 1973; Convenção sobre Cooperação Multilateral Futura na Pesca no Atlântico Noroeste, Ottawa, 1978;Convenção sobre Cooperação Multilateral Futura na Pesca do Atlântico Nordeste, Londres, 1980;  Acordo sobre uma Rede de Centros de Aqüicultura na Ásia e no Pacífico, Bangkok, 1988;Convenção sobre a Proibição da Pesca com Grandes Redes de Arrastão Flutuantes (“Long Drift Nets”) no Pacífico Sul, Wellington, 1989; Acordo para Redução da Mortalidade dos Golfinhos no Oceano Pacífico Oriental, junho de 1992, em La Jolla (EUA);

VI) Convenções relativas a Transporte Internacional e Direito da Navegação: Convenção relativa á Responsabilidade Civil no Campo do Transporte Marítimo de Material Nuclear, Bruxelas, 1971; Convenção das Nações Unidas sobre as Condições para o Registro de Navios, Genebra, 1986; Convenções Internacionais sobre o Salvamento, Londres, OMI, 1989.”

3. A CNUDM III  A PROTEÇÃO DO MEIO MARINHO

A CNUDM III representa uma consolidação genérica das regras atinentes ao direito do mar e trata especificamente da proteção e preservação do meio marinho na Parte XII (CNUDM III, art.s 192 a 237) dedicando as seções 5, 6 e 7 à poluição transfronteiriça (arts. 207 a 232).

Atente-se ademais que a CNUDM III classifica seis formas específicas de poluição marinha: i) poluição de origem terrestre, denominada de poluição telúrica (art. 207); ii) poluição proveniente de atividades relativas aos fundos marinhos sob jurisdição nacional (art. 208; 3); iii) poluição proveniente de atividades no leito do mar, nos fundos marinhos, e seu subsolo, além dos limites da jurisdição nacional (espaços esses denominados pela mesma Convenção de Área, cf. art.1o., §1.º, inciso 1) (art.209); iv.) poluição por alijamentos (art. 210); v) poluição proveniente de embarcações (art. 211) e vi) 6. poluição proveniente da atmosfera ou através dela (art. 212 dispondo normas relativas às formas de poluição do meio marinho.

A CNUDM III consagra regras gerais comuns a todas as formas de poluição marinha estabelecendo aos Estados as seguintes obrigações:

– proteger e preservar o ambiente marinho (art. 192);

– não transferir direta ou indiretamente os danos ou riscos de uma zona para outra ou a não transformar um tipo de poluição em outro; (art. 195);

– tomar medidas necessárias para prevenir, reduzir e controlar a poluição do meio marinho, qualquer que seja a sua fonte, utilizando para este fim os meios mais viáveis de que disponham e de conformidade com as suas possibilidades e devem esforçar-se por harmonizar as suas políticas a esse respeito (art. 194, 1 e 2 e 196[17]);

– as medidas de prevenção, redução e controle da poluição do meio marinho devem referir-se a todas as fontes de poluição do meio marinho e devem incluir, inter alia, as destinadas a reduzir tanto quanto possível(art. 194, 3);

– a emissão de substâncias tóxicas, prejudiciais ou nocivas, especialmente as não degradáveis, provenientes de fontes terrestres, da atmosfera ou através dela, ou por alijamento;

– a poluição proveniente de embarcações, em particular medidas para prevenir acidentes e enfrentar situações de emergência, garantir a segurança das operações no mar, prevenir descargas intencionais ou não e regulamentar o projeto, construção, equipamento, funcionamento e tripulação das embarcações;

– a poluição proveniente de instalações e dispositivos utilizados na exploração ou aproveitamento dos recursos naturais do leito do mar e do seu subsolo, em particular medidas para prevenir acidentes e enfrentar situações de emergência, garantir a segurança das operações no mar e regulamentar o projeto, construção, equipamento, funcionamento e tripulação de tais instalações ou dispositivos;

– a poluição proveniente de outras instalações e dispositivos que funcionem no meio marinho em particular medidas para prevenir acidentes e enfrentar situações de emergência, garantir a segurança das operações no mar e regulamentar o projeto, construção, equipamento, funcionamento e tripulação de tais instalações ou dispositivos.

– ao tomar medidas para prevenir, reduzir ou controlar a poluição do meio marinho, os Estados devem abster-se de qualquer ingerência injustificável nas atividades realizadas por outros Estados no exercício de direitos e no cumprimento de deveres (art. 194, 4);

– notificar danos iminentes ou reais (art. 198);

– cooperação internacional em caso de situação crítica causada por poluição (art.199);

– manter sob vigilância permanente os riscos de poluição e efeitos potenciais de quaisquer atividades por eles autorizadas ou a que se dediquem a fim de determinarem se as referidas atividades são susceptíveis de poluir o meio marinho devendo observar, medir, avaliar e analisar, mediante métodos científicos reconhecidos, os riscos ou efeitos de poluição do meio marinho (art. 204).

No que tange às seis formas de poluição marinha elencadas pela CNUDM III analisadas no tópico precedente, se agregam as normas relativas às formas de poluição do meio marinho que estabelecem, em linhas gerais, as obrigações dos Estados nos seguintes termos:

1. Poluição de origem terrestre (art. 207): adotar leis e regulamentos para prevenção, controle e redução de poluição marinha proveniente de fontes terrestres, incluindo rios, estuários, ductos e instalações de descarga, tendo em conta regras e normas, bem como práticas e procedimentos recomendados e internacionalmente acordados; impetrando outras medidas que possam ser necessárias para prevenir, reduzir e controlar tal poluição.As leis, regulamentos, medidas, regras e normas, bem como práticas e procedimentos recomendados, devem incluir disposições destinadas a minimizar, tanto quanto possível, a emissão no meio marinho de substâncias tóxicas, prejudiciais ou nocivas, especialmente as substâncias não degradáveis;

2. Poluição proveniente de atividades relativas aos fundos marinhos sob jurisdição nacional (art. 208): fundos marinhos sob sua jurisdição e proveniente de ilhas artificiais[18], instalações e estruturas sob a sua jurisdição, nos termos dos CNUDM III, art.s 60.º e 80.°, devendo-se atentar para aspectos regionais;

3. Poluição proveniente de atividades na área[19] efetuadas por embarcações ou a partir de instalações, estruturas e outros dispositivos que arvorem a sua bandeira ou estejam registrados no seu território, ou operem sob sua autoridade (art. 209);

4. Poluição por alijamento (art. 210): adotar leis e regulamentos para prevenir, reduzir e controlar a poluição do meio marinho por alijamento e tomar outras medidas que possam ser necessárias para prevenir, reduzir e controlar tal poluição; tais leis, regulamentos e medidas devem assegurar que o alijamento não se realize sem autorização das autoridades competentes dos Estados;

5. Poluição proveniente de embarcações (art. 211)[20]: estabelecer regras e normas de caráter internacional para prevenir, reduzir e controlar a poluição do meio marinho proveniente de embarcações e devem do mesmo modo promover a adoção, quando apropriado, de sistemas de fixação de tráfego destinados a minimizar o risco de acidentes que possam causar a poluição do meio marinho, incluindo o litoral, e danos de poluição relacionados com os interesses dos Estados costeiros;

6. Poluição proveniente da atmosfera ou através dela (art. 212 e 222): adotar leis e regulamentos para prevenir, reduzir e controlar a poluição do meio marinho proveniente da atmosfera ou através dela, aplicáveis ao espaço aéreo sob sua soberania ou a embarcações que arvorem a sua bandeira ou a embarcações ou aeronaves que estejam registradas no seu território, tendo em conta as regras e normas, bem como práticas e procedimentos recomendados, internacionalmente acordados, e a segurança da navegação aérea.

4. COMPETÊNCIAS ESTATAIS ESPECÍFICAS

A CNUDM III estabelece regras ao exercício das competências estatais diferenciando competências do Estado costeiro, do Estado da bandeira e, importante inovação, do Estado do porto onde entra um navio estrangeiro.

4.1. Da competência do Estado costeiro:

Os Estados costeiros são dotados de significativa competência na prevenção, redução e controle da poluição do meio marinho todavia restritas ao mar territorial e à sua zona econômica exclusiva.

A CNUDM III estabelece a competência genérica dos estados costeiros para tomar quaisquer medidas que possam ser necessárias para prevenir, reduzir e controlar a poluição provenientes a atividades relativas ao fundo marinho sob jurisdição nacional (art. 208, 2). No que tange às medidas de controle da poluição por alijamento e poluição por embarcações, há que se evidenciar dispositivos específicos[21]:

– poluição do meio marinho por alijamento no mar territorial e na zona econômica exclusiva ou na plataforma continental:  o alijamento não pode realizar-se sem o consentimento prévio expresso do Estado costeiro que tem o direito de autorizar, regular e controlar esse alijamento, depois de ter examinado devidamente a questão com outros Estados que, devido à sua situação geográfica, possam vir a ser desfavoravelmente afetados por tal procedimento (art. 210);

– poluição proveniente de embarcações: o Estado deverá  promover a adoção, quando apropriado, de sistemas de fixação de tráfego destinados a minimizar o risco de acidentes que possam causar a poluição do meio marinho, incluindo o litoral, e danos de poluição relacionados com os interesses dos Estados costeiros. (art. 211, 1);

– poluição proveniente de embarcações estrangeiras relativa a circunstâncias especiais (art. 211, 6, a e b): poderá o Estado costeiro adotar medidas obrigatórias quando as regras e normas internacionais se revelarem inadequadas para enfrentar circunstâncias especiais em áreas específicas da  zonas econômicas exclusivas.[22]

A competência legislativa do estado costeiro é explícita para o mar territorial  e para a zona econômica exclusiva. Poderá o Estado costeiro, para fins de execução, adotar relativamente à zona econômica exclusiva, leis e regulamentos para prevenir, reduzir e controlar a poluição proveniente de embarcações, de conformidade com e em aplicação das regras e normas internacionais geralmente aceites estabelecidas por intermédio da organização internacional competente ou de uma conferência diplomática geral (art. 211.º, al. 5). No exercício da soberania exercida sobre o mar territorial, faculta-se ao Estado Costeiro, adotar leis e regulamentos, conforme as formas de poluição marinha: a) poluição proveniente de atividades relativas aos fundos marinhos sob jurisdição nacional e proveniente de ilhas artificiais, instalações e estruturas sob a sua jurisdição. (208.°, 1); poluição do meio marinho proveniente de embarcações estrangeiras (art. 211.º, al. 4)[23]; áreas cobertas de gelo (art. 234.°).

4.1. Competência do Estado da bandeira

Consoante o comando normativo ínsito na CNUDM III, o Estado de bandeira (Estado de Registro) deverá exigir cumprimento de regras internacionais e nacionais estabelecidas em conformidade com a Convenção, independentemente do lugar onde se encontrem(art. 217, 1). Ademais, deverá, ainda:

– exigir do comandante[24] de embarcações que ostentem a sua bandeira ou que estejam registradas no seu território que, quando navegar no mar territorial de um Estado participante dos ajustes relativos aos requisitos especiais relativos a poluição supra mencionados, que proceda a informação se a navegação se dirige a um Estado da mesma região que participe em tais ajustes e, em caso afirmativo, deverá o comandante explicitar se a embarcação reúne os requisitos estabelecidos por esse Estado para a admissão nos seus portos (211, 3);

– adotar leis e regulamentos para prevenir, reduzir e controlar a poluição do meio marinho proveniente da atmosfera ou através dela, aplicáveis ao espaço aéreo sob sua soberania ou a embarcações que arvorem a sua bandeira ou a embarcações ou aeronaves que estejam registradas no seu território (art.212, 1) bem como a poluição do meio marinho proveniente de atividades na área efetuadas por embarcações ou a partir de instalações, estruturas e outros dispositivos que arvorem a sua bandeira (art. 209, 2);

– executar leis e regulamentos nacionais adotados em conformidade com a Convenção aplicáveis a poluição do meio marinho por alijamento às embarcações que arvorem a sua bandeira ou às embarcações ou aeronaves que estejam registradas no seu território (art. 216.°, 1, b);

– nos casos de infração às regras e normas internacionais atinentes a poluição, o deverão ordenar a instauração de um inquérito e, caso necessário, intentar procedimentos processuais relativos à alegada infração, independentemente do local onde a poluição dela resultante se produziu ou foi constatada (CNUDM III, art. 217.º, al. 4).

 Sob a égide do art. 217, 2 da CNUDM III, insta destacar que os Estados devem, em especial, tomar as medidas apropriadas para assegurar que as embarcações que arvorem a sua bandeira ou estejam registradas no seu território sejam proibidas de navegar enquanto não estejam em condições de fazer-se ao mar em cumprimento dos requisitos, das regras e das normas internacionais supra mencionadas, incluindo os relativos ao projeto, construção, equipamento e tripulação das embarcações.

Faz-se evidenciar ademais, que deverão os Estados assegurar que as embarcações que arvorem a sua bandeira ou estejam registradas no seu território tenham a bordo os certificados exigidos pelas regras e normas internacionais de prevenção, redução e controle de poluição do meio marinho e emitidos de conformidade com as mesmas. [25]Ademais, as embarcações devem estar munidos dos certificados prescritos e devem ser inspecionados periodicamente (CNUDM III, art. 217.º, 3).

Consagra a CNUDM III,  art. 217, 8 que as sanções previstas nas leis e regulamentos dos Estados relativas às infrações cometidas por embarcações que arvorem seu pavilhão devem ser suficientemente rigorosas de modo a desencorajar as infrações independentemente do local onde tenham sido cometidas.

4.2 Competência do Estado do Porto

A CNUDM III preconiza medidas relativas à navegabilidade das embarcações para evitar a poluição e de execução pelo Estado do Porto.

Os Estados que, a pedido de terceiros ou por iniciativa própria[26], tenham comprovado que uma embarcação que se encontra num dos seus portos ou num dos seus terminais ao largo da costa viola as regras e normas internacionais aplicáveis em matéria de navegabilidade das embarcações e ameaça, em conseqüência, causar danos ao meio marinho, devem tomar, sempre que possível, medidas administrativas para impedir que a mesma embarcação navegue. Tais Estados apenas podem autorizar a referida embarcação a prosseguir até ao estaleiro de reparações apropriado mais próximo e, eliminadas as causas da infração, permitirão que a embarcação prossiga viagem sem demora. (art. 219.°).

Poderá o Estado onde se encontram voluntariamente embarcações num porto ou num terminal ao largo da costa de um Estado, realizar investigações, caso as provas justificarem, intentar procedimentos relativos a qualquer descarga procedente dessa embarcação realizada fora das águas interiores, mar territorial ou zona econômica exclusiva desse Estado, com violação das regras e normas internacionais aplicáveis estabelecidas por intermédio da organização internacional competente ou de uma conferência diplomática geral. (art. 218.°)

Tais procedimentos não serão iniciados nos casos de descargas efetuadas nas águas interiores, no mar territorial ou na zona econômica exclusiva de outro Estado, salvo se houver solicitação do Estado onde a infração foi cometida, do Estado de bandeira ou de qualquer Estado prejudicado ou ameaçado pela descarga, ou caso a infração tenha provocado ou possa vir a provocar poluição nas águas interiores, mar territorial ou zona econômica exclusiva do Estado que tenha iniciado os procedimentos. (art. 218.º, 1 e 2).

Ademais, nas hipóteses de encontrar-se voluntariamente a embarcação num porto ou num terminal ao largo da costa de um Estado, esse Estado deve atender, na medida do possível, às solicitações de qualquer Estado relativas à investigação de uma infração por descarga referida anteriormente, que se julgue ter sido cometida nas águas interiores, mar territorial ou zona econômica exclusiva do Estado solicitante que tenha causado ou ameace causar danos aos mesmos. Deve o Estado do porto igualmente atender, na medida do possível, às solicitações do Estado de bandeira relativas à investigação de infração, independentemente do local em que tenha sido cometida (art. 217,3). Atente-se que os elementos da investigação efetuada pelo Estado do porto, devem ser transmitidos ao Estado de bandeira ou ao Estado costeiro, a pedido destes.

Ostenta-se cabalmente elucidativo, que quaisquer procedimentos iniciados pelo Estado do porto com base em  investigações retro mencionadas podem, salvo disposição em contrário da secção 7 – garantias , ser suspensos a pedido do Estado costeiro, quando a infração tiver sido cometida nas águas interiores, mar territorial ou zona econômica exclusiva desse Estado. Em tal situação, as provas e os elementos do caso, assim como qualquer caução ou outra garantia financeira depositada junto das autoridades do Estado do porto, serão transferidos para o Estado costeiro. Importante ressaltar que esta transferência exclui a possibilidade de os procedimentos prosseguirem no Estado do porto. Faz-se evidenciar ademais que o Estado do porto pode proibir navios estrangeiros que tenham infringido as regras e normas internacionais aplicáveis relativamente à navegabilidade dos navios e que podem assim causar danos no meio marinho, de aparelhar enquanto não tiverem sido eliminadas as causas da infração (CNUDM III, art. 219.º).

4.4 Poluição causada por embarcações estrangeiras

Evidencia-se do disposto na CNUDM III, art. 211, 3, no que concerne a poluição do meio marinho proveniente de embarcações estrangeiras deverão os Estados estabelecer requisitos especiais para prevenir, reduzir e controlar a poluição do meio marinho, como condição para a admissão de embarcações estrangeiras nos seus portos ou nas suas águas interiores ou para fazerem escala nos seus terminais ao largo da costa, devem dar a devida publicidade a esses requisitos e comunicá-los à organização internacional competente. [27]

O Estado do porto onde se encontram voluntariamente embarcações estrangeiras podem reter embarcações para realizar investigações. Todavia, tal retenção não poderá ser mantida por tempo maior que o indispensável. Admite-se, ademais, que se as provas o justificarem, poderá o Estado de o porto iniciar procedimentos processuais relativos a qualquer descarga procedente dessa embarcação realizada no mar alto infringindo as regras e normas internacionais gerais.

Especificamente a hipótese de inspeção material de embarcações estrangeiras, sob a égide do art. 226, 1, admite-se a inspeção material de embarcações estrangeiras[28] pelo Estado do porto, todavia as inspeções devem ser limitadas ao exame dos certificados, registros e outros documentos de bordo de porte obrigatório.[29] A hipótese de inspeção material mais aprofundada só pode ser empreendida depois deste exame, caso se verifiquem ou hajam indícios de irregularidades ou omissões  (art. 226.º, al. 1). Tais hipóteses são admissíveis apenas no caso de:

i) Existirem motivos sérios para acreditar que a condição de embarcação ou do seu equipamento não corresponde essencialmente aos dados que figuram nesses documentos;

ii) O conteúdo de tais documentos não ser suficiente para confirmar ou verificar uma presumida infração; ou

iii) A embarcação não ter a bordo certificados nem registros válidos.

Constatada a infração, o tempo de retenção da embarcação deve ser limitado ao mínimo, salvo se houver risco de grave dano para o meio marinho, devendo o Estado da bandeira deve ser informado sem demora. Sob tal prisma, se a investigação constatar violação das leis e regulamentos aplicáveis ou das regras e normas internacionais para a proteção e preservação do meio marinho, a embarcação será imediatamente liberta após o cumprimento de certas formalidades razoáveis, tais como a prestação de uma caução ou de outra garantia financeira apropriada (art. 226,1,b). Todavia, sem prejuízo das regras e normas internacionais aplicáveis relativas à navegabilidade das embarcações, poderá ser negada a libertação de uma embarcação ou ser condicionada a exigência de a embarcação se dirigir ao estaleiro de reparações mais próximo, sempre que a mesma libertação represente uma ameaça injustificada de dano ao meio marinho. No caso de a libertação ter sido negada ou condicionada a determinados requisitos, o Estado de bandeira deve ser imediatamente notificado e poderá diligenciar no sentido da libertação da embarcação (art. 226, 1,c).

Conforme análise precedente, cumpre reiterar que, nas hipóteses de descargas efetuadas nas águas interiores, no mar territorial ou na zona econômica exclusiva de outro Estado, o Estado do porto onde se encontra embarcação estrangeira poderá  abrir inquérito e intentar procedimentos processuais apenas se as descargas acarretaram ou podem acarretar a contaminação das suas próprias águas ou se outro Estado que sofreu ou pode sofrer danos causados por estas descargas ou o Estado da bandeira assim solicitar (CNUDM III, art. 218.º, al. 1 e 2).

O Estado do porto deve esforçar-se por satisfazer os pedidos de inquérito emanados de qualquer outro Estado cujas águas tenham sido poluídas pelo navio que se encontra no seu porto e também os pedidos de inquérito eventualmente formulados pelo Estado da bandeira deste navio (CNUDM III, art. 218.º, al. 3). Além disso, o Estado do porto pode proibir navios estrangeiros que tenham infringido as regras e normas internacionais aplicáveis relativamente à navegabilidade dos navios e que podem assim causar danos no meio marinho, de aparelhar enquanto não tiverem sido eliminadas as causas da infração (CNUDM III, art. 219.º).[30]

Vale ressaltar que, sejam quais forem as circunstâncias, ao exercer os seus direitos e ao cumprir as suas obrigações nos termos da presente parte, os Estados não devem fazer discriminação de direito ou de fato em relação às embarcações de qualquer outro Estado.os navios de nenhum outro Estado (art. 227).

Caso o Estado costeiro persiga um navio estrangeiro, as medidas por ele tomadas devem ser notificadas ao Estado da bandeira (CNUDM III, art. 221.º). Se o próprio Estado da bandeira persegue um navio estrangeiro em conseqüência da mesma infração, a perseguição do Estado costeiro deve ser suspensa, a menos que a infração tenha sido cometida no mar territorial deste último ou que se trate de um grave prejuízo ou, enfim, que o Estado da bandeira tenha faltado várias vezes à sua obrigação de assegurar a aplicação efetiva das regras pertinentes (CNUDM III, art. 228.º).

5.  DA EXECUÇÃO

A CNUDM III estabelece deveres atinentes à execução das obrigações criadas pela Convenção e pelas regras e normas internacionais aplicáveis, estabelecidas por intermédio da organização internacional competente ou de uma conferência diplomática geral. Inobstante se tenha referenciado as hipóteses de execução relativas às competências estatais específicas cumpre ainda destacar que a CNUDM III, art. 220,  distingue a repressão a infração entre várias hipóteses, a seguir analisadas

O Estado do porto e o Estado costeiro onde se encontram voluntariamente embarcações estrangeiras que se encontre voluntariamente num porto do Estado ou num terminal ao largo da costa de um Estado, no mar territorial ou em cuja zona econômica exclusiva sejam detectados indícios de que tenha cometido uma infração às leis e regulamentos territoriais ou às normas e regras internacionais que visam prevenir, reduzir e conter a poluição podem reter embarcações para realizar investigações, admitindo-se, ademais, que se as provas o justificarem, poderá o Estado de o porto iniciar procedimentos processuais relativos a qualquer descarga procedente dessa embarcação realizada no mar alto infringindo as regras e normas internacionais gerais.

Na hipótese de embarcação que navegue no mar territorial e que tenha infringido as regras aplicáveis nesta zona, compete ao Estado costeiro proceder à inspeção material do navio para estabelecer a infração e, quando há elementos de prova que o justifiquem, pode intentar procedimentos, incluindo a hipótese de ordenar a detenção do navio em conformidade com o seu direito interno

 Ademais, o Estado costeiro poderá solicitar a embarcação que navegue no mar territorial ou na zona econômica exclusiva de um Estado e que tenha cometido uma infração às regras aplicáveis na zona econômica informações relativas à sua identidade e porto de matrícula, sua última e próxima escala, e outras informações pertinentes necessárias para determinar se foi de fato cometida uma infração.[31]

Reitera-se que, se o Estado costeiro tem razões sérias para pensar que a infração implicou grandes descargas no meio marinho que causam ou podem causar grave poluição, pode proceder à inspeção material do navio atentando-se para o disposto nos arts. 226 e 227 em se tratando de embarcações estrangeiras. Inexoravelmente, na existência de prova manifesta e objetiva de que uma embarcação que navegue na zona econômica exclusiva ou no mar territorial de um Estado cometeu, na zona econômica exclusiva,infrações que resultem  em descarga que provoque ou ameace provocar danos importantes para o litoral ou para os interesses conexos do Estado costeiro ou para quaisquer recursos do seu mar territorial ou da sua zona econômica exclusiva, poderá o Estado costeiro, se as provas o justificarem, iniciar procedimentos, incluindo a detenção da embarcação, de conformidade com o seu direito interno. Estabelecidos os procedimentos apropriados, como o pagamento de uma caução ou o depósito de outra garantia financeira apropriada, poderá a embarcação prosseguir a sua rota.

6. RESPONSABILIDADE CIVIL

A CNUDM III procede a distinção entre responsabilidade civil, responsabilidade penal e responsabilidade internacional.

No que tange à responsabilidade civil, a CNUDM III limita-se a estabelecer princípios genéricos, dentro da teoria da responsabilidade subjetiva (responsabilidade por culpa). [32]

Normatiza o art. 232 da CNUDM III que os Estados são responsáveis pelas perdas ou danos que lhes são imputáveis em conseqüência das medidas de execução, quando estas medidas são ilegais ou excederem o razoavelmente necessário à luz das informações disponíveis.

Tal normativa é de ordem interna: os Estados devem meios para recorrer aos seus tribunais através de ações relativas a tais perdas ou danos. Insta ressaltar que nenhuma outra disposição da CNUDM III afeta o direito de apresentar uma ação em matéria de responsabilidade civil em caso de perdas ou danos resultantes da poluição do meio marinho (CNUDM III, art. 229.º).

7. RESPONSABILIDADE PENAL

A CNUDM III  admite a responsabilidade penal decorrente de infração às leis e regulamentos nacionais ou normas internacionais de prevenção, redução e controle da poluição marinha (art. 230, 1). Todavia, tal admissibilidade restringe-se a imposição de penas pecuniárias no caso de infrações às leis e regulamentos nacionais ou às regras e normas internacionais aplicáveis para prevenir, reduzir e controlar a poluição do meio marinho proveniente de embarcações estrangeiras além do mar territorial, salvo ato intencional e grave de poluição (art. 230,2). [33]

No decurso dos procedimentos instaurados para reprimir tais infrações cometidas por embarcação estrangeira, que possam dar lugar à imposição de sanções, devem ser respeitados os direitos reconhecidos dos acusados (art. 230, 3).

Sob a égide do art. 231 da CNUDM III, impõe-se o dever de notificação ao Estado de bandeira e a outros Estados interessados. De fato, os Estados devem notificar o Estado de bandeira e qualquer outro Estado interessado das medidas tomadas em relação a embarcações estrangeiras, e remeter ao Estado de bandeira todos os relatórios oficiais relativos a tais medidas [34](art. 231).

8. RESPONSABILIDADE INTERNACIONAL

Evidencia-se quanto a responsabilidade internacional que a CNUDM III estabelece que os Estados devam zelar pelo cumprimento das suas obrigações internacionais relativas à proteção e preservação do meio marinho, nos termos do art. 235,1. Sob tal prisma, os Estados serão responsáveis de conformidade com o direito internacional.

Ademais, os Estados devem assegurar através do seu direito interno meios de recurso que permitam obter uma indenização pronta e adequada ou outra reparação pelos danos resultantes da poluição do meio marinho por pessoas jurídicas, singulares ou coletivas, sob sua jurisdição. A fim de assegurar indenização pronta e adequada por todos os danos resultantes da poluição do meio marinho, os Estados devem cooperar na aplicação do direito internacional vigente e no ulterior desenvolvimento do direito internacional relativo às responsabilidades quanto à avaliação dos danos e à sua indenização e à solução das controvérsias conexas, bem como, se for o caso, na elaboração de critérios e procedimentos para o pagamento de indenização adequada, tais como o seguro obrigatório ou fundos de indenização.

9. IMUNIDADE SOBERANA

A imunidade soberana, consagrada no art. 236, contem disposições da CNUDM III relativas à proteção e preservação do meio marinho não são aplicam a navios de guerra, embarcações auxiliares, outras embarcações ou aeronaves pertencentes ou operadas por um Estado e utilizadas, no momento considerado, unicamente em serviço governamental não comercial. No entanto, cada Estado deve assegurar, através de medidas apropriadas que não dificultem as operações ou a capacidade operacional de tais embarcações ou aeronaves que lhe pertençam ou sejam por ele utilizadas, que tais embarcações ou aeronaves procedam, na medida do possível e razoável, de modo compatível com a presente Convenção.

Kiss (2002) aponta tal imunidade como grave falha grave nos princípios estabelecidos pela CNUDM III:  

“Uma falha grave nos princípios assim estabelecidos pela Convenção sobre o Direito Marítimo reside no fato de, segundo o artigo 236.º, as disposições relativas à proteção e preservação do meio marinho não se aplicarem nem aos navios de guerra ou navios auxiliares nem aos outros navios ou aeronaves pertencentes a um Estado ou por ele explorados e utilizados exclusivamente para fins de serviço público. Trata-se de uma grave derrogação às regras gerais do direito internacional em matéria de imunidades reconhecidas aos Estados estrangeiros, seus representantes e suas forças militares. Efetivamente, as imunidades não derrogam, de modo geral, as regras legislativas aplicáveis, mas tão-somente as perseguições que o seu desconhecimento deveria normalmente implicar. O mesmo artigo 236.º mal atenua esta anomalia, convidando cada um dos Estados a tomar medidas apropriadas que não afetem as operações ou a capacidade operacional dos navios ou aeronaves que lhe pertencem ou por ele explorados de modo a que estes atuem, tanto quanto possível, de maneira compatível com a Convenção”.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Inexiste, no âmbito do Direito Internacional do Meio Ambiente, outra matéria atinente a poluição do meio ambiente que seja tão normatizada como a poluição do meio marinho.

Especificamente, sob a égide do Direito Internacional do Meio Ambiente e proteção e preservação do meio marinho, a CNUDM III configura uma lex generalis abrange normais gerais sem a pretensão de substituir tratados internacionais vigentes ou que vierem a ser adotados.  enquadra-se conceitualmente como um umbrella treaties, configurando um tratado amplo que abriga outros atos internacionais e menos solenes firmados em complementação à CNUDM III. [35]

Ao analisar a temática da poluição marinha, vislumbra-se extensa gama de normativas tendo como regra paradigma a CNUDM III que coexiste de forma harmônica com uma série de convenções internacionais de abrangências universais e regionais, anteriores e posteriores a ela, que normatizam de forma mais pormenorizada a temática. 

Inexoravelmente, a CNUDM III estabeleceu meios sem os quais a luta pela preservação do meio marinho e pela superação do subdesenvolvimento estaria irremediavelmente perdida.

Informações Sobre o Autor

Eliane M. Octaviano Martins

Autora do Curso de Direito Marítimo, vol I e II (Editora Manole). Mestre pela UNESP e Doutora pela USP. Professora do Curso de Mestrado em Direito e Coordenadora do curso de pós graduação em Direito Marítimo e Portuário da Universidade Catolica de Santos – UNISANTOS