Resumo: O crescimento econômico dos últimos anos trouxe uma maior pressão sobre os recursos ambientais de tal forma que se essa exploração continuar na mesma velocidade ou de forma mais veloz esses recursos não estarão mais disponíveis no futuro. As comunidades mundiais preocupadas com essa questão têm utilizado o Direito para criar meios de diminuir a poluição e a escassez dos recursos. No âmbito nacional mais especificamente no ramo do Direito Tributário o Estado por meio de sua ingerência repressiva ou preventiva através da criação de tributos ou de incentivos fiscais estimula atitudes a favor do meio ambiente. No entanto observa-se que através da utilização do mecanismo preventivo se alcançam as soluções mais ajustadas à tutela dos bens ambientais. Para tanto esta monografia tem como objetivo geral estudar o Direito Tributário relacionado ao Meio Ambiente com enfoque na importância dos incentivos fiscais na preservação do meio ambiente e para chegar a esse objetivo foram abordados o s seguintes conteúdos: noções fundamentais sobre meio ambiente os dispositivos ambientais e suas competências na constituição de 88 princípios e fundamentos destinados à proteção ambiental papel do estado na implementação dos tributos ambientais e aplicabilidade dos incentivos fiscais no Brasil. A conclusão se encaminhará à atuação do Estado de forma preventiva utilizando-se dos incentivos fiscais para estimular a não degradação do ambiente e desonerar o contribuinte trazendo benefícios ambientais e econômicos.
Palavras-chave: Direito Ambiental. Direito Tributário. Incentivos Fiscais.
Abstract: Last years economic growth brought a higher level of pressure upon the environmental resources in a way that if this exploitation continues in the same rate or in a faster rate those resources will not be available in the future. The world communities which are concerned with this matter have been using the Law to create means to diminish the polution and shortage of resources. In a national extent especialy within the Tax Law area the State repressively or preventively has been stimulating attitudes that favor the environment through the creation of new taxes or tax advantages. Nevertheless we can observe that we can reach more aproppriate solutions in order to protect the environmental assets through the usage of preventive mechanisms. This way this monography main objective is to study the Tax Law and its relation to the environment focusing in the importance of tax advantages while preserving the environment and to reach this goal we addressed the following subjects: The fundamental notions regards to the environment terms and competence within the Constitution from 1988 its principles and fundamentals addressed to the environment protection the State role in the implementation of environmental taxes and the applicability of tax advantages in Brazil. The conclusion will be upon the State performance in a preventive way using the tax advantages to encourage the non degradation of the environment and to relieve the taxpayer bringing more environmental and economic benefits.
Keywords: Environmental Law. Tax Law. Tax Advantages
Sumário: Introdução.1. Noções fundamentais sobre meio ambiente. 1.1. Conceito de meio ambiente. 1.2. Classificação do meio ambiente. 1.2.1. Patrimônio genético. 1.2.2. Meio ambiente cultural. 1.2.3. Meio ambiente artificial. 1.2.4. Meio ambiente do trabalho. 1.2.5. Meio ambiente natural. 2. Dispositivos ambientais e suas competências na constituição de 88. 2.1. Evolução das normas de proteção ao meio ambiente. 2.2 competências ambientais na constituição federal de 88. 3. Princípios e fundamentos destinados à proteção ambiental. 3.1. Princípios de direito ambiental. 3.1.1. Princípio do poluidor-pagador. 3.1.2. Princípio da precaução. 3.1.3. Princípio da prevenção. 3.2. Fundamentos da proteção ao meio ambiente. 3.2.1. Fundamentos sociais. 3.2.2. Fundamentos econômicos. 4. Papel do estado na implementação de tributos ambientais. 4.1. Prática da extrafiscalidade ambiental. 4.1.1. Extrafiscalidade na taxas. 4.1.2. Extrafiscalidade nas contribuições de melhoria. 4.1.3. Extrafiscalidade nos impostos. 4.2. Criação de políticas públicas ambientais. 4.3. Uso de medidas tributárias. 5. Aplicabilidade dos incentivos fiscais no brasil. 5.1. Criação de incentivos fiscais como proposta mais viável. 5.2. Tributos ambientais e incentivos fiscais utilizados no brasil. 5.2.1. Tributos que protegem o meio ambiente artificial. 5.2.2. Tributos que protegem o meio ambiente cultural. 5.2.3. Tributos que protegem o meio ambiente do trabalho. 5.2.4. Tributos que protegem o patrimônio genético. 5.2.5. Tributos que protegem o meio ambiente natural. 5.2.5.1. Impostos. 5.2.5.2. Contribuições. 5.2.5.3. Taxas. 5.3. ICMS ecológico. Conclusão. Referências.
INTRODUÇÃO
Todos os seres vivos têm necessidade de se apropriar de recursos da natureza, para a manutenção da sua vida; no entanto, o crescimento da população, o acúmulo de recursos, o grande desenvolvimento da industrialização, dentre outros fatores, fizeram com que aumentasse consideravelmente a degradação do meio ambiente. O meio ambiente saudável é imprescindível para a utilização dos demais direitos humanos, pois a manutenção do meio ambiente equilibrado significa a manutenção da vida humana, animal e vegetal, e somente possuindo vida, as pessoas poderão exercitar os demais direitos que possuem. Com todos os problemas ambientais que andam ocorrendo, o Direito como instrumento de tutela das condições necessárias para a organização social, não poderia deixar de se importar com estes, e de intervir para que sejam solucionados.
Assim a partir do sec. XX começaram a ser tratadas as questões ambientais de forma ampla e sistematizada, aflorando vários dispositivos nas legislações internacionais. Dois importantes marcos dessa externalização da preocupação com a degradação ambiental foram: a Conferência de Estocolmo em 1972 e a Conferência de 1992, a ECO-92 que aconteceu no Rio de Janeiro. Dessas Conferências surgiram importantes princípios de proteção ambiental que são utilizados até hoje como: o Princípio do Poluidor-Pagador, Princípio da Precaução, Princípio da Prevenção, entre outros.
A primeira vista, pode-se pensar que o Direito Tributário nada tem haver com o meio ambiente, porém, a tributação mesmo tendo caráter basicamente arrecadatório (fiscalidade), também deve influenciar a conduta humana para o alcance de determinados fins (extrafiscalidade), de acordo com o caráter social do Estado Democrático de Direito respeitando os Princípios da Constituição. O Estado poderá intervir no caso concreto, agindo de forma repressora através da criação de novos tributos, aplicando multas e indenizações ou de forma preventiva por meio dos incentivos fiscais como subvenções, os créditos presumidos, os subsídios etc.
O emprego de formas negativas de tributação é a melhor forma para incentivar os contribuintes a um comportamento adequado de proteção e recuperação do meio ambiente e proporcionar, a arrecadação de recursos financeiros para a realização de políticas ambientais pela Administração Pública. Por isso, a utilização de incentivos fiscais, já está em uso nos países estrangeiros como também no Brasil servindo como instrumento eficaz e imediato de diminuição e interrupção da degradação ambiental.
Dessa forma, esse trabalho tem como objetivo geral estudar a relação entre o Direito Tributário e o Meio Ambiente, mais especificamente, a importância dos incentivos fiscais na preservação deste. E para estudar sobre este tema necessita-se mergulhar no âmbito do Direito Ambiental, e nos conceitos relevantes para o entendimento do que seja “meio ambiente”.
Para isso, num primeiro momento é preciso tratar das noções fundamentais sobre meio ambiente, sua conceituação e a sua classificação didática, a fim de facilitar o estudo de seus diferentes enfoques e suas especificidades.
Em um segundo momento, foi feito um breve histórico dos dispositivos legais de proteção ao meio ambiente tanto no âmbito internacional quanto na legislação brasileira, mostrando a competência ambiental na Constituição de 88.
Como terceiro ângulo deste estudo, versou-se sobre os Princípios do Poluidor-Pagador, da Prevenção e da Precaução, pois são eles que demonstram a necessidade de coibir o comportamento degradativo ambiental e procedeu-se a uma abordagem sobre os fundamentos sociais e econômicos da proteção ao meio ambiente.
Em seguida, mostrou-se o papel do Estado na implementação dos tributos ambientais, intervindo por meio da prática da extrafiscalidade ambiental, criação de políticas públicas ambientais e uso de medidas tributárias.
Por último, demonstrou-se a aplicabilidade dos incentivos fiscais no Brasil, a criação de incentivos fiscais como proposta mais viável e os exemplos já colocados em prática.
Metodologicamente a investigação seguirá o caminho da pesquisa bibliográfica deduzindo, por inferência, soluções para afastar o comportamento degradativo ambiental.
A conclusão se encaminhará ao uso preferencialmente da tributação negativa, por meio de incentivos fiscais, como forma de fomentar a diminuição da degradação ambiental, trazendo benefícios ambientais e desoneração do contribuinte, e também benefícios econômicos alcançando assim o desenvolvimento sustentável.
1. NOÇÕES FUNDAMENTAIS SOBRE MEIO AMBIENTE
A questão da proteção do meio ambiente envolve uma série de conhecimentos relativos ao Direito Ambiental, esses conhecimentos podem ser denominados de noções fundamentais porque representam o suporte de todo o corpo jurídico sobre a questão do meio ambiente.
1.1 Conceito de Meio Ambiente
Para conceituar o termo meio ambiente é necessário analisar o significado da própria locução “meio ambiente” no léxico. O Moderno Dicionário da Língua Portuguesa conceitua os dois termos como: meio (lat mediu) é o conjunto de fatores externos que podem influenciar a vida biológica, social ou cultural de uma pessoa ou grupo de pessoas; ambiente (lat ambiente) é o meio em que se vive, que cerca os corpos (WEISZFLOG, 2010).
No âmbito do Direito conforme entende José Afonso (apud TUPIASSU, 2006), o meio ambiente deve ser definido de forma ampla, sendo a natureza original, artificial, cultural, mais precisamente, a relação entre seus elementos que permite a evolução equilibrada da vida em todas as suas formas. Ou seja, o meio ambiente não deve ser entendido apenas como habitat natural que cerca o homem, pois além dos recursos naturais, ele representa a interação entre as pessoas e o meio. Consequentemente, o ato de manter o ambiente saudável vai além da proteção da fauna e da flora, e sim à promoção da melhora da qualidade de vida da população que relaciona-se com o meio ambiente.
De acordo com a legislação brasileira o conceito de meio ambiente encontra-se positivado no Art. 3° da Lei 6.938/81: “Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: I – meio ambiente: o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química ou biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.” No entender de Paulo Affonso Leme Machado (apud FARIAS, 2006) esta lei trouxe um conceito abrangente, que se propaga à natureza como um todo de um modo interativo e integrativo. Dessa forma cada recurso ambiental deve ser considerado parte de um todo indivisível, onde interage continuamente e do qual dependente diretamente.
1.2 Classificação do Meio Ambiente
O meio ambiente pode ser classificado de forma didática em: patrimônio genético, meio ambiente cultural, meio ambiente artificial, meio ambiente do trabalho e meio ambiente natural.
1.2.1 Patrimônio Genético
O patrimônio genético passou a ser regulamentado no plano constitucional em decorrência do que determina o Art. 225, §1°, II da Constituição Federal: “§ 1º – Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: II – preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético”.
A Medida Provisória n°. 2.186, de 23 de agosto de 2001 que dispõe sobre o acesso ao patrimônio genético, a proteção e o acesso ao conhecimento tradicional associado, a repartição de benefícios e o acesso à tecnologia e transferência de tecnologia para sua conservação e utilização, trouxe em seu Art. 7°, I, a definição do termo “patrimônio genético” como: “informação de origem genética, contida em amostras do todo ou de parte de espécime vegetal, fúngico, microbiano ou animal, […] desde que coletados em condições in situ no território nacional, na plataforma continental ou na zona econômica exclusiva”.
Também são patrimônio a informação ou prática de comunidade indígena ou local, com valor real ou potencial, associada ao patrimônio genético (conhecimento tradicional associado); e, ainda, o acesso ao conhecimento tradicional associado para fins de pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico ou bioprospecção, visando sua aplicação industrial ou de outra natureza.
Portanto, o patrimônio genético é considerado um bem ambiental pela possibilidade da utilização de gametas conservados em bancos para gerar seres vivos, possibilitando criar e desenvolver um ser vivo quando houver interesse. Devendo, por isso, ser protegido para evitar que cientistas utilizem o patrimônio genético nacional em favor de agentes estrangeiros ou de empresas multinacionais por motivos econômicos.
1.2.2 Meio Ambiente Cultural
O art. 215 da CF dispõe que o Estado protegerá o direito de todos ao pleno exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional e o art. 216 da CF traz a definição de patrimônio cultural brasileiro como o conjunto formado de “bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, […]”. Tais dispositivos tutelam o meio ambiente cultural, protegendo os bens materiais e imateriais que representam a identidade dos diferentes grupos que formam a sociedade brasileira.
Alguns desses bens estão no rol exemplificativo trazido nos incisos I ao V do art. 216 como: as formas de expressão; os modos de criar, fazer e viver; as criações científicas, artísticas e tecnológicas; as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados às manifestações artístico-culturais e os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico. Para José Afonso da Silva (apud REBELLO FILHO, 1999) o fato do meio ambiente cultural ser integrado pelo patrimônio (histórico, artístico, arqueológico, paisagístico, turístico), que poderia ser encaixado no contexto de meio ambiente artificial por ser obra do homem, não se adequa a este por ter um diferencial no sentido de possuir um valor especial.
1.2.3. Meio Ambiente Artificial
O meio ambiente artificial é composto pelos espaços urbanos, o que não significa tratar-se apenas das edificações das cidades, dos prédios, ruas, equipamentos, mas também da parte “rural” como as praças, parques, jardins, ou seja, abrange os espaços habitáveis como um todo. Está respaldado nos arts. 182 e seguintes, 225, 21, XX, 5° dentre outros da Constituição Federal.
Marcelo Rodrigues (apud REBELLO FILHO, 1999, p.20) entende ser: “aquele constituído pelo espaço urbano construído, consubstanciado no conjunto de edificações (espaço urbano fechado) e dos equipamentos público (espaço urbano aberto). No entanto para Celso Antônio (2009, p. 22) o meio ambiente artificial compreende “não somente o espaço urbano construído, mas também as complexas necessidades vinculadas a um conjunto de condições morais, psicológicas, culturais e mesmo materiais quem envolvem uma ou mais pessoas em determinado território”.
O capítulo II localizado no Título VII da CF trata especificamente da Política urbana, nele são mostrados os dispositivos destinados a organizar as funções sociais da cidade e garantir o bem estar dos habitantes. Com isso, a cidade como bem ambiental, quando for lesada por ações feitas por infratores, estes estarão sujeitos a sanções penais e administrativas independente da obrigação de reparar os danos causados.
1.2.4. Meio Ambiente do Trabalho
O meio ambiente do trabalho foi tutelado pela Constituição em seu Art. 200, VIII, senão vejamos: “Art. 200. Ao sistema único de saúde compete, além de outras atribuições, nos termos da lei: VIII – colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho”.
O objeto jurídico tutelado é a saúde e a segurança do trabalhador. O Estado Democrático de Direito tem o dever de manter o meio ambiente do trabalho saudável reduzindo o risco de doenças e prevenindo lesões à saúde dos trabalhadores que estejam vinculadas às suas atividades laborais, bem como, o de garantir acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação, levando-se em conta que todos têm direito à sadia qualidade de vida (FIORILLO, 2009; REBELLO FILHO, 1999).
Assim, fixam- se regras de segurança em relação às máquinas para evitar acidentes aos trabalhadores; estabelecem- se critérios de contenção de ruídos, gases, calor, frio, radiação, pó e de limitação temporal e de exposição aos agentes agressivos. Obriga- se o empregador a fornecer equipamento de proteção coletiva e individual para trabalhadores, inclusive quanto à exposição a explosivos e inflamáveis, estabelecendo adicionais pecuniários que compensam, pelo menos em tese, o risco à saúde e a própria integridade.
1.2.5. Meio Ambiente Natural
É formado por todos os elementos responsáveis pelo equilíbrio entre os seres vivos e o meio em que vivem: solo, água, ar atmosférico, flora, fauna. Encontra-se normatizado no art. 225, caput, §1°, I e VII da CF:
“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado […]
§ 1º – Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
I – preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;
VII – proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.”
Assim, os conceitos fundamentais sobre o meio ambiente são: sua natureza ampla e indivisível, que abrange a natureza artificial, cultural, laboral, natural e o patrimônio genético, a relação entre seus elementos, e entre estes e as pessoas numa interação contínua e interdependência direta. Consequentemente, proteger o meio ambiente, significa buscar a evolução equilibrada de todos esses elementos visando à melhora da qualidade de vida.
2. DISPOSITIVOS AMBIENTAIS E SUAS COMPETÊNCIAS NA CONSTITUIÇÃO DE 1988
No âmbito jurídico, durante muitos séculos a questão ambiental foi esquecida, apenas no século XX ganhou maior visibilidade e passou a ser tratada nas legislações.
2.1 Evolução das Normas de Proteção ao Meio Ambiente
Antes desse período não havia grande preocupação com os recursos naturais, apenas quando estavam ligados a interesses particulares ou utilidades individuais como: direito de vizinhança, proteção econômica da propriedade. Não pensava-se na proteção do meio ambiente de forma sistematizada, apenas criando dispositivos legais para alguns elementos isolados, o que ocorreu na Convenção de 1883, firmada em Paris, para a proteção das focas de pele do Mar de Behring, na Convenção de Paris, de 1911 para a Proteção das Aves Úteis à Agricultura e na Convenção para a regulamentação da pesca da baleia, Washington, 1946 (MODÉ, 2009).
Hannigan (apud MODÉ, 2009), ao analisar sociologicamente a questão ambiental, enumerou alguns fatores que aumentaram a preocupação com o meio ambiente na década de 70, dentre eles: guerra fria, envenenamento com pesticidas, sobrepopulação, aumento da poluição atmosférica e o conhecimentos dos futuros impactos destes. Em razão disso, em junho de 1972, em Estocolmo na Suécia, a Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente Humano, abordou os riscos para o bem estar e a sobrevivência da humanidade devido à degradação ambiental e através de 23 princípios levou a UNESCO e o Programa das Nações Unidas Para o Meio Ambiente (PNUMA) a criar, no ano de 1975, o Programa Internacional de Educação Ambiental (PIEA).
Ao longo dos anos vários eventos foram promovidos no intuito de repensar a utilização do meio ambiente e a prevenção de atividades degradantes. A década de 80 foi marcada pelas questões ligadas aos problemas gerados pelos produtos químicos, resíduos, materiais radioativos e outras substâncias perigosas, como no ano de 1982 que ocorreu a publicação da Carta Mundial da Natureza, surgindo o termo sustentabilidade, a Convenção de Montego Bay, que tratava sobre o Direito do Mar. Em 1987 surgiu o Protocolo de Montreal, que tratava da camada de ozônio, e em 1989 a Convenção da Basiléia, que dispunha sobre a movimentação trans-fronteiriça de resíduos químicos (TAKEDA, 2010).
O maior número de eventos ambientais ocorreu na década de 90. Em 1990 foi realizada a Convenção de Londres sobre poluição por hidrocarbonetos, em 1991 a Convenção de Salzburgo, protegendo os ecossistemas alpinos, em 1994 o Acordo Internacional sobre Madeiras Tropicais, a Carta Européia da Energia, a Convenção de Viena, sobre segurança nuclear e a Convenção das Nações Unidas, na luta contra a desertificação, em 1998, as Conferências de Rotterdam, sobre certos produtos químicos e pesticidas, entre outros (TAKEDA, 2010).
Também nessa década realizou-se em 1992 no Rio de Janeiro, a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, que propiciou um debate e mobilização da comunidade internacional em torno da necessidade de uma urgente mudança de comportamento visando à preservação da vida na Terra. A Conferência ficou conhecida como “Cúpula da Terra” (Earth Summit), e contou com a presença de 172 países.
No âmbito nacional, o Decreto n°. 73.030/73, foi o primeiro que tratou da política ambiental, instituindo a Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA), tendo como atribuição principal a formulação da política oficial para o meio ambiente procurando articular, um conjunto de leis existentes à época, que tratavam da proteção ao meio ambiente, ainda de forma não sistematizada (MODÉ, 2009).
A Constituição Federal de 88 foi muito importante para a preservação do meio ambiente, pois trouxe em seu corpo, um capítulo específico sobre esta temática, o que foi inédito nas Constituições brasileiras. Além das disposições trazidas no art. 225, a CF de 1988 tratou direta ou indiretamente da matéria ambiental em vários outros dispositivos: art. 5°, incisos XXIII, LXXI, LXXIII; art. 7°, incisos I, II, III, IV, VI, VII, IX, X, XI e §§1° e 2°; art. 21, incisos XIX, XX, XXIII, XXV, alíneas a, b e c; art. 22, incisos IV, XII, XXVI; art. 23, incisos I, III, IV, VI, VII, IX, XI; art. 24, incisos VI, VII, VIII; art. 26, inciso I; art. 43, inciso IV, §§2°e 3°; art. 49, incisos XIV, XVI; art. 91, §1°, inciso III; art. 129, inciso III; art. 170, inciso VI; art. 174, §§3° e 4°; art. 176 e §§; art. 216, inciso V e §§ 1°, 3° e 4°; art. 225; art. 231; art. 232; e, no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, os artigos 43, 44 e parágrafos.
2.2 Competências Ambientais na Constituição Federal de 88
A competência dos assuntos ambientais se apresenta na Constituição Federal de 7 formas diferentes:
a) Competência material exclusiva- é aquela inerente à União, e trata de matérias ambientais gerais de interesse de toda nação. Ex: Art. 21 da CF, XIX – instituição do sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definição de critérios de outorga de direitos de seu uso; XX – instituição de diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos; XXIII – exploração dos serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercício do monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados.
b) Competência material comum- é a que confere não só a União, mas também aos Estados, Distrito Federal e Município, a proteção do meio ambiente. Ex: Art. 23 da CF, VI – proteção do meio ambiente e combate a poluição em qualquer de suas formas; VII – preservação das florestas, a fauna e a flora; XI – registro, acompanhamento e fiscalização das concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios;
c) Competência legislativa privativa- é aquela em que a União legisla sobre a matéria ambiental. Ex: Art. Art. 22 da CF, IV – águas, energia […];XII – jazidas, minas, outros recursos minerais […]; XIV – populações indígenas; XXVI – atividades nucleares de qualquer natureza;
d) Competência concorrente- da União, Estados e Distrito Federal. Ex: Art. 24 da CF, VI – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; VII – proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico; VIII – responsabilidade por dano ao meio ambiente, […], a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
e) Competência suplementar- é aquela que deixa a exceção dos Estados legislarem sobre normas gerais quando a União não o fizer. Ex: Art. 24 da CF – § 2º – A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.
f) Competência residual- é aquela que tem os Estados nos casos não vedados pela Constituição. Ex: Art. 25 da CF- § 1º – São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição; § 2º – Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação.
g) Competência legislativa dos Municípios- é aquela que permite os municípios legislarem sobre assuntos de interesse local. Ex: Art. 30 da CF- I – legislar sobre assuntos de interesse local; II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; VIII – promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; X – promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual (TRENNEPOHL, 2008).
Portanto, os assuntos ambientais passaram por um longo processo evolutivo, primeiramente aparecendo na legislação de forma isolada, individual e como meio para um fim e utilidade pessoal, e apenas depois de muitas décadas foi visto em toda sua amplitude e sua importância para a existência humana com dignidade, fazendo surgir dispositivos legais para sua proteção.
3. PRINCÍPIOS E FUNDAMENTOS DESTINADOS À PROTEÇÃO AMBIENTAL
Os princípios ambientais e os fundamentos sociais e econômicos são essenciais na proteção do meio ambiente, pois são eles que demonstram a necessidade de coibir o comportamento degradativo ambiental. E é a partir do conhecimento dessa necessidade, que se busca criar meios, no caso, tributos ambientais, para alcançar o meio ambiente equilibrado.
3.1 Princípios de Direito Ambiental
Diante de tantos problemas ambientais a comunidade internacional tomou diferentes iniciativas, dentre elas a criação de princípios gerais de direito ambiental, que devem ser implementados pelos Estados, através da sua positivação nas legislações domésticas, ou pela aplicação dos tribunais. Vários princípios surgiram a partir da Declaração de Estocolmo, porém os principais para o estudo desse trabalho são os princípios do poluidor-pagador, da precaução e da prevenção.
3.1.1 Princípio do Poluidor-Pagador
A Declaração do Rio de Janeiro/1992, em seu Princípio 16, adotou o princípio do poluidor-pagador:
“As autoridades nacionais devem assegurar a internalização dos custos ambientais e o uso de instrumentos econômicos, levando em conta o critério de que quem contamina deve, em princípio, arcar com os custos da contaminação, levando-se em conta o interesse público e sem distorcer o comércio e os investimentos internacionais”.
“Sendo constatada a prática de agressões ao meio ambiente – bem difuso comum do povo – deverá ser imposto ao agressor o inarredável dever de indenizar os danos extrapatrimoniais causados á sociedade” (PRÁTICA…, 2008, p. 27).
Esse princípio foi criado, porque durante o processo produtivo são produzidas “externalidades negativas” quando um empresa cria custos para outras sem pagar por isso, como por exemplo uma indústria que polui um rio e impõe custos à atividade pesqueira (MODÉ, 2009). Por isso, fundamenta o uso de instrumentos de política ambiental pelo Estado, utilizados para internalizar os custos relativos externos de degradação ambiental à produção e comercialização de bens e serviços.
Por esse princípio, Quanto maior for o investimento das empresas na proteção do meio ambiente, menor será a participação dos tributos na composição dos custos empresariais, ou seja, teriam incentivos fiscais para equiparar concorrência de produtos, “[…] readequando o custo marginal do bem ou serviço produzido dentro de parâmetros de preservação ambiental (os quais geralmente elevam seu valor), garantindo a competitividade de seus produtos no mercado, […]” (SOUZA, 2009, p. 117).
Outra situação seria a internalização dos custos do Estado com: prestação de serviços públicos específicos e divisíveis de limpeza, e recuperação ambiental, fiscalização e licenciamento ambiental, nos preços dos bens e serviços, para que os valores recebidos sejam utilizados para prevenir e reparar as externalidades negativas. Nos impostos a inclusão desses custos ambientais pode ocorrer por meio da concessão de subsídios, isenções, reduções de base de cálculo, diferimento do pagamento e gradação de alíquotas, para os meios de produção, produtos e serviços que não degradem o meio ambiente, de modo a estimular condutas, produtos, processos produtivos e serviços ecologicamente sustentáveis. Quanto às taxas, a internalização do custo se dá em razão das despesas havidas pelo Estado na atuação preventiva como no licenciamento e fiscalização ambiental, e também na atuação reparadora, nos casos de limpeza e recuperação ambiental (SOUZA, 2009).
A tributação ambiental serve para compensar o custo de degradação do meio ambiente e a sua recuperação, equiparando o preço dos produtos no mercado trazendo competitividade entre as empresas, incentivando às condutas de interesse ecológico, o desenvolvimento de tecnologias “limpas” e, consequentemente, garante justiça fiscal aliada à defesa do meio ambiente, como exige o artigo 170, inciso VI, da Constituição Federal ao tratar da ordem econômica (SOUZA, 2009).
As consequências decorrentes do aumento ou redução da carga tributária são diferentes, enquanto o incentivo negativo aumenta os custos e assim internaliza as externalidades negativas; o incentivo positivo viabiliza ganhos suplementares aos agentes econômicos que adotam posturas ecológicas, computando, desse modo, as externalidades positivas (SOUZA, 2009).
“[…] Em um país como o nosso, cuja economia ensaia passos rumo a um crescimento sustentável e condizente com suas dimensões continentais, e na qual a carga tributária alcança índices elevados, a implantação desse princípio deve primar pela desoneração da carga tributária das empresas que operam dentro de padrões de proteção ambiental, de modo a estimular condutas ecologicamente equilibradas” (SOUZA, 2009, p. 124).
José Marcos Domingues de Oliveira (apud TUPIASSU, 2006) trata das duas facetas do Princípio do Poluidor-Pagador: a primeira seria um sentido impositivo no qual o princípio significaria o Estado cobrar do poluidor por suas atividades poluidoras e degradantes o valor para arcar com os custos públicos necessários à preservação e recuperação ambientais, já a segunda seria num sentido seletivo, no qual o principio determinaria que o Estado graduasse a tributação a incentivar atividades, processos produtivos ou consumos não-poluidores, e desestimular o emprego de tecnologias defasadas, a produção e o consumo de bens prejudiciais à preservação ambiental.
3.1.2 Princípio da Precaução
O Princípio 15 da Conferência Rio 92 de 14 de junho de 1992 trouxe a definição do Princípio da Precaução: “[…] Quando houver ameaça de danos graves ou irreversíveis, a ausência de certeza científica absoluta não será utilizada como razão para o adiamento de medidas economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental”. Também consagrado na legislação brasileira no seu ordenamento jurídico, positivado no art. 54, §3° da Lei n°. 9.605/98, (Lei dos Crimes Ambientais), que prevê penas para quem não adotar as medidas de precaução nos casos de risco de dano ambiental grave ou irreversível.
Silvana Brendler Colombo (apud TRENNEPOHL, 2008), dentre outros autores acreditam que o princípio da precaução está implicitamente na Constituição Federal no art. 225, §1°, IV: “exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade”.
O princípio da precaução deve ser utilizado quando houver incerteza científica sobre a plausividade da ocorrência de danos ambientais gravosos que tenham impacto significativo, sendo o ônus da viabilidade ambiental de quem se beneficiar com a implantação da atividade que criou o risco. A finalidade desse princípio é restringir a atividade desde que exista a menor possibilidade de um dano futuro, consistindo em evitar que as medidas de proteção sejam adiadas por falta da certeza dos eventuais danos ambientais.
Para Terence Trennepohl (2008) esse princípio inverte o ônus da prova, para que o interessado em empreendimentos com resultados incertos façam prova da impossibilidade de dano ambiental, ao contrário do que ocorre na maioria das vezes, quando os órgãos de proteção ao meio ambiente, apenas verificam os perigos e alterações ambientais das futuras mudanças.
Quanto ao aspecto econômico, o impedimento da ocorrência do dano e a prática de atividades preventivas são muito menos onerosos do que a remediação dos prejuízos ambientais e os prejuízos potenciais superariam o benefício a ser obtido (TUPIASSU, 2006).
Wagner Antonio (apud TRENNEPOHL, 2008) cita três exemplos da utilização deste princípio no Brasil:
“a) Imposição da realização de Impacto Ambiental nos casos de instalação de equipamentos para utilização de ondas eletromagnéticas e transmissão de comunicações de sons e imagens.
b) Limitação da manipulação do patrimônio genético e ambiental.
c) Limitação da manipulação dos alimentos transgênicos.”
O princípio da precaução deve ser efetivado por meio de políticas públicas implementadas pelo Estado através do seu poder discricionário, intervindo nas decisões que incentivem o desenvolvimento sustentável.
3.1.3 Princípio da Prevenção
“A prevenção é a forma de antecipar-se aos processo de degradação ambiental, mediante adoção de políticas de gerenciamento e de proteção dos recursos naturais” (SAMPAIO, 2003, p. 70).
A Declaração de Estocolmo o reconhece expressamente em seu Princípio 6: “O despejo de substâncias e de liberação de calor em quantidades ou concentrações que excedam a capacidade do meio ambiente de absorvê-las sem dano, deve ser interrompido com vistas a impedir prejuízo sério e irreversível aos ecossistemas”.
É aquele em que se constata, previamente, a dificuldade ou a impossibilidade da reparação ambiental, ou seja, consumado o dano ambiental, sua reparação é sempre incerta ou excessivamente onerosa. A razão maior é a necessidade da cessação imediata de algumas atividades, potencialmente poluidoras dada a incerteza dos resultados do dano para o meio ambiente.
A previsão do resultado é o que caracteriza o princípio da prevenção, pois nesta já existem elementos seguros para provar que a atividade é efetivamente perigosa. Assim procura-se evitar o risco de uma atividade sabidamente danosa e evitar efeitos nocivos ao meio ambiente.
O Decreto n. 4.297 de 2002 que regulamenta o art. 9o, inciso II, da Lei n°. 6.938/81, estabelecendo critérios para o Zoneamento Ecológico-Econômico do Brasil – ZEE trouxe em seu art. 5° a observância aos princípios da prevenção, da precaução, do poluidor-pagador, dentre outros.
3.2 Fundamentos da Proteção ao Meio Ambiente
Para entender o propósito da proteção ambiental, é necessário conhecer os fundamentos que levam a busca dessa preservação do meio ambiente. Os fundamentos que mais são levados em conta são: os fundamentos sociais e os fundamentos econômicos.
3.2.1 Fundamentos Sociais
A manutenção da vida humana depende da utilização dos recursos naturais, a forma como os indivíduos se apropriam destes, determina as suas relações dentro da sociedade. “Assim, as diferentes formas de organização social que se dão numa comunidade incluem […] os modos em que estes indivíduos, grupos ou classes levam a cabo a apropriação de recursos da natureza (OLIVEIRA, 1996, p. 86)”.
“[…] La naturaleza está al servicio del hombre por lo que no creo adecuado invertir estos roles, lo que no implica ejercer la mayor prudencia em su utilización para su resguardo a favor de las futuras generaciones. La utilización de la naturaleza es inherente a la persona como también lo es evitar su abuso todo lo cual implica respetar sus ritmos, equilíbrio y complejidad” (MARINS, 2009, p.17).
Portanto, a sobrevivência humana depende da utilização dos recursos oferecidos pela natureza, porém se a apropriação for de forma indevida, faltarão recursos no futuro, assim é necessário que se regule essa extração para que o meio ambiente continue em equilíbrio.
O art. 225 da Constituição Federal traz expressamente dentro do Título à Ordem Social, a importância do meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações e este significa não apenas a preservação das áreas verdes mas, primordialmente a elevação da qualidade de vida da população que vive no ambiente e com ele interage.
O direito ao meio ambiente saudável, é imprescindível para o bem estar da sociedade. E mais, para a utilização dos demais direitos humanos, pois a manutenção do meio ambiente equilibrado significa a manutenção da vida humana, animal, vegetal…, e somente possuindo vida, e com saúde e qualidade, as pessoas poderão exercitar os demais direitos que possuem.
3.2.2 Fundamentos Econômicos
Como já mencionado no Princípio do Poluidor pagador, um dos problemas do sistema econômico são as externalidades, representadas pelos custos ou benefícios, de atividades que impõe a outrem ou à coletividade, sem que sejam incorporados às suas próprias unidades, ou seja, que alguns produtos circulam sem o respectivo reflexo em seus preços, referente às vantagens ou prejuízos suportados pela sociedade (TUPIASSU, 2006).
As externalidades se dividem em duas: a externalidade positiva e a externalidade negativa:
Na externalidade positiva uma atividade econômica trás benefícios para outras ou para sociedade em geral e não cobra nada em troca diretamente. Ex: obras de infra-estrutura feitas pelo Estado.
Na externalidade negativa, a atividade pode ser até positiva pra quem a faz, mas trás prejuízos para outras atividades ou para população, e não os compensa por isso, ou seja, “é um preço suportado por terceiros em razão da atuação danosa gratuita do ente econômico em detrimento do meio ambiente.” (TUPIASSU, 2006, p. 69). Ex: fábrica que polui as casas vizinhas, navio que derrama combustível e prejudica o pescador.
As teorias econômicas sugerem, que um valor monetário imposto ao meio ambiente ou à poluição nele despejada serviria para desistimular as atividades ecologicamente prejudiciais, obrigando à internalização de custos (TUPIASSU, 2006).
Alguma dessas teorias são:
a) Teoria de Pigou- que defende a imposição de uma taxa ao poluidor, na tentativa de reestabelecer o equilíbrio paretiano. Justifica-se, assim, a intervenção do Estado sobre o domínio econômico-ambiental, no sentido de obrigar a internalizacão dos custos sócio-ambientais através da cobrança de um preço estatal equivalente aos danos acarretados a terceiros.
Crítica – Alega-se, que o eventual preço cobrado pelo poder público seria de um caráter injusto e prejudicial ao desenvolvimento.
b) Teoria dos Custos de Transação defendida por Ronald Coase- ampliação do mercado e abstenção do Estado, imposição de um valor aos bens pela livre negociação entre as partes (estipulando-se quanto vale para o poluidor deixar de poluir e quanto vale para a vítima não sofrer a poluição despejada pelo primeiro
Crítica – Sob a alegação de que a característica naturalmente difusa e transnacional dos danos ambientais torna impossível ou impraticável a utilização dos custos de transação, visto que seria impossível estipular um custo para a degradação ambiental (como, por exemplo, no que diz respeito aos danos causados com o buraco na camada de Ozônio), ou que tal custo, ainda que estipulável, seria impagável (TUPIASSU, 2006).
Atualmente, é comum que o Estado se encarregue de pagar para a sociedade pelas externalidades negativas, mais tal política é ineficaz, pois não consegue evitar os prejuízos, apenas remediá-lo parcialmente. É imprescindível que haja uma intervenção pelo Estado, em parceria com os entes privados, para limitar essas externalidades. Para isso seria necessário a utilização “[…], dos próprios mecanismos disponíveis para a implementação de políticas públicas, dentre os quais se sobressaem a repartição de verbas orçamentárias e os tributos (TUPIASSU, 2006, p. 73).
4. PAPEL DO ESTADO NA IMPLEMENTAÇÃO DOS TRIBUTOS AMBIENTAIS
O fato da Constituição de 88 trazer a importância do meio ambiente equilibrado exige uma intervenção do Estado para estimular à preservação ambiental e efetivar essa determinação. Para isso, o Poder Público se utiliza de diferentes meios como: a prática da extrafiscalidade ambiental, criação de políticas públicas ambientais e uso de medidas tributárias.
4.1. Prática da Extrafiscalidade Ambiental
Primeiramente é necessário analisarmos as finalidades do tributo. Elas podem ser duas: arrecadatória (fiscalidade) ou ter por escopo influenciar a conduta humana para o alcance de determinados fins (extrafiscalidade). “O tributo possui finalidade fiscal quando visa precipuamente a arrecadar, carrear recursos para os cofres públicos […] e extrafiscal quando objetiva intervir numa situação social ou econômica” (ALEXANDRE, 2008, p. 86).
Para Roque Carrazza (apud SOUZA, 2009, p. 101) a extrafiscalidade é “[…] quando o legislador, em nome do interesse coletivo, aumenta ou diminui as alíquotas e/ou as bases de cálculos dos tributos, com o objetivo principal de induzir os contribuintes a fazer ou deixar de fazer alguma coisa. Dois exemplos são: “[…] o ITR e o IPTU progressivos; o primeiro para desestimular o latifúndio, o ausentismo e a improdutividade rural, e o segundo para coibir a especulação imobiliária urbana e a disfunção social da propriedade […] (COÊLHO, 2005, p. 89).
“Temos, portanto, que o Direito, como instrumento para alterar os comportamentos humanos com o escopo de alcançar determinados interesses sociais, poderá agir de duas formas: (i.) por intermédio de normas que estabelecem sanções civis, administrativas ou penais para os atos que repudia; ou (ii.) da gradação de tributos como forma de desestímulo ou incentivo às condutas desejadas, situação em que se verifica o caráter extrafiscal da exigência. Justamente por esta última razão, verifica-se a possibilidade dos chamados tributos ambientais serem utilizados para o atingimento do disposto nos artigos 170, VI, e 225 da Constituição Federal” (SOUZA, 2009, p. 101).
Tradicionalmente, o tributo tem característica neutra desempenhando um papel de financiador da atividade estatal, promovendo a captação de recursos para a manutenção dos recursos necessários ao cumprimento das funções do Estado, tendo como objetivo principal abastecer os cofres públicos, no entanto este não é o único objetivo há também a atuação interventiva do Estado visando o seu próprio desenvolvimento.
Tal intervenção, seja por meio de medidas repressivas ou preventivas, ou seja, “[…]através de uma carga tributária elevada ou de incentivos fiscais, pode vir a ser marca determinante na caracterização do Estado como poluidor ou como auto-sustentável.” (TRENNEPOHL, 2008, p. 99).
“A utilização dos tributos não apenas em sua função arrecadatória, mas principalmente em seu caráter extrafiscal é de fundamental importância para o perfeito implemento das políticas ambientais[…]” (TUPIASSU, 2006, p. 109).
“A utilização extrafiscal dos tributos tem sua origem relacionada ao crescimento da atividade intervencionista do Estado, pois, à medida que evoluem as funções sociais do Poder Publico, se pode demonstrar de forma mais clara a ampla eficácia dos tributos enquanto elementos de regulação do mercado e reestruturação social, adquirindo fundamental importância a noção de extrafiscalidade, despindo a figura tributaria de seu caráter puramente arrecadatório” (TUPIASSU, 2006, p. 119).
A função extrafiscal, pode ser feita de forma direta ou indireta, a primeira por meio da criação de tributos cobrados pela emissão de poluentes, a segunda por meio da utilização de tributos já existentes com efeito arrecadatório mas que indiretamente tenha conseqüências extrafiscais na resolução de um problema ambiental (TUPIASSU, 2006).
“No primeiro caso, trata-se de imposição do tributo de modo que o montante a ser pago é calculado em conformidade direta com a quantidade de poluição e degradação produzidas, incidindo imediatamente sobre a exploração dos recursos naturais ou quantidade de poluição produzida por determinada atividade. Trata-se de tributos cujos elementos estruturais formadores de sua regra-matriz pautam-se explicitamente e em sua integralidade, sobre aspectos relativos ao bem ambiental.
Na segunda categoria encontram-se aqueles que têm como resultado a redução da poluição de uma forma indireta, já que o tributo não se assenta diretamente em qualquer critério ambiental, mas apenas sobre uma base que se supõe razoavelmente a eles vinculada. Neste caso, podem-se introduzir determinados elementos ambientais em qualquer dos aspectos que integram a estrutura do tributo, ou na sua forma de gestão, culminando por obter o efeito extrafiscal por seu intermédio; é o caso, por exemplo, dos impostos incidentes sobre produtos degradantes em alíquotas diferenciadas, sem qualquer relação direta com a medição da quantidade de contaminação efetivamente gerada” (TUPIASSU, 2006, p. 134).
No âmbito nacional, vê-se amplamente o uso de espécies tributárias já existentes sendo utilizadas para fins ambientais, mas nenhuma criada especificamente com esse fim.
Tupiassu (2006) tenta mostrar alguns pontos técnicos em relação à criação de um novo tributo baseado na emissão de poluentes, que baseariam essa dificuldade de implementação: a dificuldade de calcular a quantidade de poluição ou degradação que causada pelos sujeitos passivos os levariam a serem penalizados, o que seria imprescindível para a feitura de um tributo ambiental stricto sensu e o valor elevado para criar uma nova cobrança, sendo mais vantajoso economicamente a aplicação da extrafiscalidade em cobranças já existente.
“Assim, a eventual introdução de uma política-fiscal ambiental deve vir no conjunto de uma ampla reformulação em todo o sistema tributário, pensada de um modo global, considerando as conseqüências internas e externas de cada uma das alterações efetuadas, adotando mecanismos que evitem a ocorrência de efeitos socioeconômicos indesejáveis” (TUPIASSU, 2006, p. 136 e 137).
O uso da função extrafiscal dos tributos sempre foi aceito como forma de intervenção legítima do Estado.
“Comparándolo com las regulaciones convencionales tendientes al control de la polución resulta que los mecanismos de mercado como las cargas tributarias, los impuestos y los permisos tienen básicamente três atractivos: (a) permiten a las compañías y a los indivíduos elegir entre reducir la polución cuando los costos de abatimiento son mas convenientes; (b) los instrumentos de mercado contemplam um contínuo incentivo para la reducción de los productos y procesos contaminantes, considerando que las regulaciones son solo mínimamente obedecidas; y (c) pueden elevar la recaudación facilitando otros cambios em La política ambiental y promoviendo sus reformas” (MARINS, 2009, p. 37).
Aliomar Baleeiro (apud TRENNEPOHL, 2008, p.93) exemplifica alguns casos da intervenção estatal por meio de impostos extrafiscais:
“a) tarifas aduaneiras, em Veneza, no século XVIII, visando proteger o mercado nacional; b) combate ao luxo, com impostos “suntuários”; c) amparo à saúde e à higiene, com impostos diferenciados em produtos com maior valor nutritivo; d) combate a latifúndios, com uso da progressividade; e) políticas demográficas de isenção tributária; f) incentivo ao consumo, com impostos sobre renda e herança; g) incentivos tributários a novas indústrias etc.”
Os tributos aparecem com alta eficácia na esteira da preservação ambiental, pois proporcionam ao Estado diversas formas de agir, por meio da tributação ambiental, bem como estimulam condutas não poluidoras e ambientalmente desejáveis.
4.1.1 Extrafiscalidade nas Taxas
As taxas podem ser cobradas em razão do poder de polícia ou da utilização de serviços públicos, para as finalidades ambientais no primeiro caso são utilizadas pelo Estado como contraprestação em decorrência da fiscalização e atividades que exijam licenciamento ambiental, no segundo, são cobradas pela colocação ou disposição de serviços públicos como coleta de lixo (TRENNEPOHL, 2008).
No entendimento de Jorge Hernandez (apud, TUPIASSU, 2006, p. 139) “as taxas funcionam como perfeitos tributos ecológicos, tendo em vista que a qualidade do bem ambiental enquanto um bem público torna possível a exigência de tais tributos em função de sua utilização”.
“Assim, na esteira das conclusões apresentadas em estudo do Ministério do Planejamento e Orçamento: […] reitera-se a firmação de que as taxas ambientais, que devem ser graduadas conforme o custo dos serviços públicos ambientais relacionados à carga poluidora gerada pelos contribuintes podem representar substanciais receitas públicas para custeio das correspondentes tarefas administrativas; isto sem prejuízo de também poderem produzir efeito indutor do poluidor (no caso, produtor de lixo) a buscar alternativas de comportamento menos poluidor visando a diminuir o montante da taxa que lhe cabe pagar” (apud, TUPIASSU, 2006, p. 141 e 142).
4.1.2 Extrafiscalidade nas Contribuições de Melhoria
A contribuição de melhoria a princípio tem caráter estritamente arrecadatório, cobrada em razão de uma valorização imobiliária decorrente de obra pública, entretanto, essa obra pode ser de interesse ambiental, assim poderia ser aplicado o princípio do poluidor-pagador, visto que o Poder Público, pode se utilizar de tal tributo para impor o ressarcimento dos gastos realizados com a implementação de obras de despoluição (TUPIASSU, 2006).
4.1.3 Extrafiscalidade nos Impostos
Os impostos são facilmente aplicados aos fins ambientais, pois, admitindo sua incidência sobre os mais diversos fatos econômicos, podem ser concebidos de modo a inviabilizar determinadas atividades pautadas na degradação ambiental, perfeitamente condizente com a aplicação do princípio da seletividade (TUPIASSU, 2006).
Quanto ao princípio da seletividade expresso na CF, Jorge de Oliveira Vargas (apud TUPIASSU, 2006, p. 145) deixa claro que este, “[…] pode e deve ser utilizado em questões ambientais, pois nada pode ser considerado mais essencial do que a proteção do meio ambiente, através do qual se protege a saúde, o bem-estar e a própria vida”.
“Nesta perspectiva, os impostos incidentes sobre mercadorias e consumo serviriam como tributação ambiental indireta, tendo suas alíquotas reelaboradas de modo a obstaculizar as atividades degradantes. Realizando uma releitura do princípio da seletividade diante dos preceitos ambientais, viabilizar-se-ía uma efetiva aplicação da essencialidade ambiental através da reclassificação dos produtos no que diz respeito à sua incidência sobre o meio ambiente, permitindo submeter a impostos mais elevados os bens e serviços nocivos e ele.” (TUPIASSU, 2006, p. 146).
Assim, em razão desse princípio, deve-se combinar os dispositivos tributário, com as funções do Estado, incentivando o desenvolvimento sustentável ambiental, seja através da prestação de serviços vinculadas à proteção do meio ambiente (ISS), ou de doações para entidades com fins ambientais (ITCD), seja pela produção de veículos menos poluentes (IPVA) ou, enfim, pelo fomento à preservação de áreas verdes nas propriedades rurais (ITR), entre muitos outros. (TUPIASSU, 2006).
Importante deixar claro que o termo “tributação negativa” não se restringe a redução de arrecadação, mas também às isenções, deduções, ajudas financeiras e subsídios utilizados com o objetivo de estimular as iniciativas ecológicas ou gratificar as que já existem (TUPIASSU, 2006).
4.2 Criação de Políticas Públicas Ambientais
As políticas públicas são criadas e executadas pelo Poder Público, para intervir na regulação das atividades econômicas, que quase sempre, tem repercussão no meio ambiente, buscando estruturar um plano de ação para achar uma solução para o problema (TRENNEPOHL, 2008).
“La política ambiental es definida como la suma de objetivos y medidas destinadas a regular la interacción de la sociedad com el médio ambiente como sistema natural y comprende aspectos de rehabilitación, conservación y ajuste estructural […]” (MARINS, 2009, p.34).
No âmbito tributário a atuação do Estado dependerá do caso concreto, podendo se dar através de repressões tributárias, com a criação de novos tributos, ou por meio dos incentivos.
“Em resúmen, uma política tributária vinculada com los compromisos ambientales tiene que: (i) considerar el deber del Estado como um partícipe necesario em la resolución de los problemas em virtud de que los particulares no siempre pueden – individualmente – consensuar las alternativas de solución; (ii) evaluar la gama de instrumentos econômicos a los cuales puede recurrir cuidando de no tornar inoperable a la actividad para lo cual deberá efectuar um profundo análisis de las consecuencias que podrían producirse em su implementación; (iii) incentivar más que penalizar; (iv) evaluar adecuadamente las implicâncias políticas de su utilización; (v) merituar los aspectos distributivos; y (vi) proyectar su eficácia y eficiencia” (MARINS, 2009, p. 39).
4.3. Uso de Medidas Tributárias
Terence Dornelles afirma (2008, p. 79) que as medidas tributárias “[…] tem como principal finalidade orientar a atividade empresarial, que antes era somente caracterizada pelo binômio custo/benefício, e agora pretende evidenciar-se pelo trinômio custo/benefício/meio ambiente”.
Podem-se mencionar três mecanismos de proteção ambiental utilizados pelo Estado: a) as sanções penais; b) as medidas administrativas; e c) os instrumentos econômicos.
a) O primeiro baseado na aplicação de sanções se concretiza na legislação que pune os crimes ambientais, como a Lei dos Crimes Ambientais (Lei n°. 9.605/98), muito mais simbólica que efetiva, razão da infinidade de meios de defesa individual e do redirecionamento das penas para a figura da pessoa jurídica, desembocando, no mais das vezes, nas penalidades administrativas.
b) O segundo deles, as medidas administrativas, são geralmente representadas pela repressão e pelas práticas de cunho ordenatório.
c) O terceiro, os instrumentos econômicos influem na decisão econômica, mais especificamente nos preços de bens e serviços, tornando mais atraente a opção ecologicamente mais desejável (TRENNEPOHL, 2008).
Esse trabalho se apóia na utilização dos incentivos fiscais, por serem mais eficazes já que envolvem prevenção, precaução, melhor fiscalização e facilidade de opção aos contribuintes, incrementando a política de subvenção e desoneração tributária.
5. APLICABILIDADE DOS INCENTIVOS FISCAIS NO BRASIL
Os tributos ambientais servem como instrumentos para solução dos problemas ligados ao meio ambiente, mais especificamente os incentivos fiscais são uma nova forma e mais eficaz de estimular a preservação deste. Para comprovar essa afirmativa, este capítulo irá tratar dos motivos que mostram os incentivos fiscais como proposta mais viável e exemplificar os tributos ambientais e os incentivos fiscais já utilizados no Brasil.
5.1. Criação de incentivos fiscais como proposta mais viável
Conforme ensina Roque Carraza (apud FIORILLO, 2009, p. 58) “A concessão dos incentivos fiscais tem a finalidade precípua de estimular nos contribuintes determinados comportamentos considerados interessantes pela pessoa política do tributante”.
“No cenário dos incentivos, as condutas desejadas são mais facilmente atingidas em razão da (a) falibilidade da repressão, pela via costumeira da sanção negativa – pena e (b) pela vantagem na adoção da conduta que o Estado valoriza e reputa mais conveniente” (TRENNEPOHL, 2008, p. 100).
Quanto à vantagem econômica dos incentivos fiscais, Silvio Alexandre Fazolli (apud TRENNEPOHL, 2008, p. 94) comenta:
“Embora pareça a solução mais coerente aos olhos de boa parte da doutrina, a criação de novos tributos (green tax – “imposto verde”), que tenham por hipótese de incidência um ato potencialmente lesivo ao meio ambiente, só faria por agravar, ainda mais, os encargos existentes sobre o contribuinte brasileiro – que, diga-se, é um dos mais onerados do mundo – , sem que isso importe na espera da quebra de paradigma, reformulando a sistemática tributária nacional, há muito desiludida com promessas falaciosas de reforma.”
É razoável a ponderação de que aqueles que empreguem esforços na utilização de tecnologias e produtos, bens ou serviços ecologicamente corretos haja uma contraprestação do Estado.
“Debates surgem em função das consequências da tributação ambiental quanto aos efeitos concorrenciais do mercado, sobretudo internacional. De um lado, teme-se que as indústrias poluentes optem por se instalarem em outros países. Por outro lado, temem-se os impactos prejudiciais do aumento da carga tributário-ambiental sobre as empresas que exportam em larga escala, com uma estrutura naturalmente poluente[…]” (TUPIASSU, 2006, p.110).
Entretando, não propõe-se a total proibição as atividades poluentes, mas sim, o seu ajuste aos índices compatíveis com a manutenção da qualidade de vida e do desenvolvimento, equilibrando todos os interesses envolvidos, buscando o melhor custo-benefício para toda coletividade.
Carraza (apud FIORILLO, 2009, p. 58) chama atenção para a competência da concessão de incentivos fiscais, que “só pode ser feita pela pessoa política tributante competente constitucionalmente para criação do determinado tributo”.
“Esses incentivos a que se aduz são representados pelas isenções, imunidades, alíquotas zero ou reduzidas, redução na base de cálculo, bonificações, reduções, subsídios, subvenções etc” (TRENNEPOHL, 2008, p. 100).
“Porém, não somente pela abstencão da exigência de tributos que se verifica a diminuicão dos encargos tributários. Isso também pode ocorrer com o incremento de incentivos fiscais concedidos no momento da despesa, e não somente na receita, como comumente se vê” (TRENNEPOHL, 2008, p. 102).
Dessa forma, dois momentos dividem a classificação dos incentivos fiscais: o da despesa e o da receita pública.
a) Na Despesa pública têm-se as subvenções, os créditos presumidos e os subsídios. As subvenções são doações, auxílios financeiros, pecuniários, concedidos pelo Estado àqueles que prestam serviço de interesse público e as principais são destinadas ao custeio e ao investimento, ou mesmo implantação de novas atividades em regiões menos desenvolvidas, a exemplo de planos de governo, como o FINAM e o FINOR. O crédito presumido é uma técnica legislativa financeira, sendo, por vezes, um subsídio, uma subvenção ou uma redução da base de cálculo, opera-se principalmente, nos tributos não cumulativos, a exemplo do ICMS, do IPI, do PIS e da COFINS, como um valor adicional ao montante tributado. Os subsídios servem para promover uma atividade econômica, ou setores estratégicos da indústria, promovendo, por exemplo, no mercado nacional, o incentivo às exportações (TRENNEPOHL, 2008).
A maior dificuldade para o implemento dos incentivos fiscais no âmbito da despesa pública reside na fiscalização do uso dos recursos públicos destinados aos fins a que se propõem.
b) Na Receita Pública têm-se: a isenção, o diferimento, a remissão e a anistia. Souto Maior Borges (apud TRENNEPOHL, 2008, p. 104), caracteriza a isenção como “não-incidência qualificada, decorrente de lei ordinária, pois com ela sequer chega a nascer a relação jurídica tributária em razão da regra jurídica de neutralidade”, se dá por determinação legal, servindo como estímulo fiscal, a serviço de um política econômica e ambiental. No diferimento ocorre uma postergação do pagamento, pela ocorrência de um evento futuro, condicionado. A remissão e a anistia são enquadradas como incentivos fiscais, pois de alguma maneira afastam a norma jurídica da tributação e desoneram o contribuinte (TRENNEPOHL, 2008).
A Lei Complementar n°. 101/200 (Lei de Responsabilidade Fiscal), em seu art. 14, prevê que a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício deverá demonstrar que não será afetada a receita e as metas de resultados fiscais, bem como que haverá medidas de compensação.
Vinhas Catão (apud TRENNEPOHL, 2008, p. 105), esclarece que duas premissas devem ser firmadas quanto aos incentivos fiscais:
“A primeira delas é de que todo incentivo tem de ter um fundamento e ser conveniente à coletividade e não a uma ou outra pessoa, atendendo aos princípios constitucionais; a segunda é de que produza os efeitos desejados, em outros termos, sejam atendidos os objetivos pretendidos com os incentivos.”
Ou seja, na concessão dos incentivos fiscais é necessário observar a legislação e os objetivos a serem alcançados, pois à medida que diminuirá a carga tributária pra um, aumentará para o outro. Mas tal diminuição feita nos produtos de interesse ambiental pode aumentar a tributação dos produtos mais poluentes.
Um exemplo que demonstra a situação acima tratada seria no caso de, “isentar, ou reduzir, a alíquota de ICMS dos produtos de álcool sólido para acendimento de lareiras, churrasqueiras, e aumentar a alíquota das taxas para extração de madeira, ou sobre serviços relativos a essa prática” (TRENNEPOHL, 2008, p. 106).
5.2 Tributos Ambientais e Incentivos Fiscais Utilizados no Brasil
Os tributos ambientais e incentivos fiscais encontram-se em uso no Brasil servindo como instrumento eficaz e imediato de diminuição e interrupção da degradação ambiental. Estes protegem o meio ambiente em todas as suas modalidades: artificial, cultural, laboral, natural e patrimônio genético
5.2.1 Tributos que Protegem o Meio Ambiente Artificial
O Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) é um tributo utilizado em benefício do meio ambiente artificial, qual seja, as cidades. Os municípios podem utilizá-lo, dada sua progressividade no tempo e seu uso de acordo com a função social da propriedade. O Estatuto da Cidade, Lei n°. 10.257/01, em seu art. 7°, fixou a progressividade como instrumento de política urbana.
Em 1994 a Lei n°. 8.876/94 regulou a criação do Departamento Nacional de Produção Mineral, que trata dos direitos de exploração dos recursos minerais (Lei n°. 7.990/89) e recolhimento das respectivas contribuições, cujas receitas devem ser aplicadas em projetos, que direta ou indiretamente revertam em prol da comunidade local, na forma de melhoria da infra-estrutura, da qualidade ambiental, da saúde e educação.
O Imposto Territorial Rural (ITR) é outro imposto direcionado à proteção do bem ambiental, que é a cidade. É de competência da União, mas pode ser fiscalizado e cobrado pelos Municípios, que optarem por lei própria, desde que não resulte em diminuição do imposto ou renúncia fiscal. Essa possibilidade foi trazida pela Lei n°. 11.250/05, que autorizou a União por meio da Secretaria de Receita Federal, celebrar convênios com o Distrito Federal e com os Municípios que optarem pela fiscalização e cobrança dos tributos, visando à possibilidade de delegação dessas atribuições.
Este é um tributo que vem sendo amplamente utilizado. Assim é que a lei federal que o disciplina (Lei n°. 9.393/96, com alteração da MP n°. 2.166-67/2001), não inclui, no cômputo da base de cálculo do ITR, as áreas de preservação permanente, reserva legal, reserva particular do patrimônio natural, servidão florestal, áreas comprovadamente imprestáveis para a atividade rural, declaradas de interesse ecológico para a proteção dos ecossistemas mediante ato do órgão competente, federal ou estadual.
“Assim é que o ITR configura claro tributo afetado à proteção de bens ambientais, seja em sua feição direcionada à tutela das cidades e mais especificamente ao cumprimento da chamada função social das cidades, seja, em sua feição direcionada à proteção e à preservação do chamado meio ambiente natural” (FIORILLO, 2009, p.102).
5.2.2 Tributos que Protegem o Meio Ambiente Cultural
O Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação de Quaisquer Bens ou Direitos (ITBI) além de ter serventia relacionada aos imóveis considerados como produtivos ou de interesse ambiental, também inclui os patrimônios tidos como históricos ou culturais, sendo suas alíquotas ou base de cálculos variáveis conforme sua importância.
A Lei n°. 8.313 estabeleceu a concessão de incentivos fiscais para os patrocinadores de projetos culturais aprovados previamente pelo Ministério da Cultura, também criou o Programa Nacional de Apoio à Cultura (PRONAC) e a ratificação do Fundo Nacional de Cultura (FNC).
Em 1993 sobreveio a Lei n°. 8.685, conhecida como “Lei do Audiovisual”, que regulamenta investimentos em produções audiovisuais, concedendo um “desconto fiscal” para aqueles incentivadores que compram cotas de filmes de produções nacionais.
No âmbito federal a Lei n°. 8.961/94 concede isenção do imposto de importação sobre objetos de artes e recebidos em doações por museus mantidos pelo Poder Público e outras entidades culturais reconhecidas por lei como de utilidade pública.
No âmbito Estadual o imposto estadual sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre a prestação de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, previsto no art. 155, II, da CF/88 abate o valor devido do incentivador que apoiar projetos voltados à preservação do patrimônio cultural daquela determinada região.
Já no âmbito Municipal, o Imposto sobre Serviços (ISS) e o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) permitem às pessoas físicas ou jurídicas a utilização de determinada percentagem que haja sido utilizada para o estímulo das atividades culturais mencionadas na lei, para o abatimento do valor que o incentivador deve ao Município, a título dos tributos especificados pela lei.
Exemplos já praticados:
Em São Paulo a Lei n°.10.923/90, regulamentada posteriormente pelo Decreto n°. 41.940/02, trouxe uma diminuição de 20% do valor do IPTU e ISS para o contribuinte incentivador, que pela lei, é aquele que tenha transferido recursos para realização de projetos culturais, mediante doações, patrocínios ou incentivos. Em 2003 a prefeitura isentou os proprietários de imóveis classificados como integrante da Zona Especial de Preservação Cultural.
O ISS, no município do Rio de Janeiro por meio da Lei n°. 1.940/92 concede aos contribuintes o abatimento de até 20% dos recursos que aplicarem em projetos culturais. Também a Lei n°. 1.954/92 estabelece os critérios para que os contribuintes incentivadores de atividades culturais sejam beneficiados com a concessão de incentivos fiscais com o objetivo de estimular a realização de projetos culturais de interesse do Estado.
No Distrito Federal a Lei n°. 158/91, regulamentada pelo Decreto n°. 14.085/92, estabelece que as empresas lá localizadas podem descontar até 20% do valor devido a título de IPTU ou ISS ou até 5% do valor devido a título de ITBI, quando do investimento de valores estipulados na lei em projetos culturais no Município.
No Rio Grande do Sul a Lei n°. 10.846/96 permite às empresas a compensação de até 75% do valor investido em projetos culturais a título de benefício fiscal, limitado a 3% do ICMS devido pelo incentivador, por período.
Em Vitória a Lei n°. 3.730/91 oferece às empresas ali situadas abatimento no ISS ou no IPTU, até o limite de 20% do valor devido, relativamente aos investimentos realizados em projetos culturais.
Em Pernambuco a Lei n°. 11.914/2000, dispõe sobre o chamado SIC – Sistema de Incentivo à Cultura, que já havia sido criado pela Lei n°. 11.005/93, mas necessitava ainda de lei disciplinadora para esclarecer suas finalidades e seus objetivos. Tal incentivo envolve um abatimento do valor devido pelo incentivador pessoa jurídica relativamente ao ICMS.
No Acre a Lei n°. 1.000/91, da mesma forma, dispões sobre a concessão de incentivos fiscais com a finalidade de incentivar a implementação de projetos culturais e atividades desportivas no Estado.
Em Londrina, no Paraná, a Lei n°. 5.305/92, com as alterações trazidas pelas Leis n°. 5.717/93 e 7.237/97, seguem no mesmo sentido e concedem incentivos fiscais para a realização de projetos culturais no Município.
Na Bahia a Lei n°. 7.015/96 e no Ceará a n°. 12.464/95 acabam por disciplinar o fomento das atividades culturais nesses Estados, também por meio da concessão de incentivos fiscais. Da mesma forma os Estados do Mato Grosso (Lei n°. 5.894/91), da Paraíba (Lei n°. 5.555/92), do Rio Grande do Sul (Lei n°.10.846/96) e outros vários visam, por meio da concessão dos incentivos fiscais, que em sua maioria se traduzem como dedução de parcela do imposto devido pelo contribuinte incentivador, movimentar a população local no sentido de favorecer e estimular as diversas manifestações culturais relativas àquelas localidades.
5.2.3 Tributos que Protegem o Meio Ambiente do Trabalho
A possibilidade de utilização do direito tributário em razão dos objetos protegidos pelo meio ambiente do trabalho, que são a saúde e segurança do trabalhador se dá por meio da redução de carga tributária para empregadores que cumprirem de forma adequada a legislação trabalhista, com o oferecimento do adequado material ao meio ambiente do trabalho.
Na CF de 88, não há dispositivo que se relacione de forma direta ao meio ambiente do trabalho. Mas pelo fato do tributo estar sempre relacionado à pessoa humana e sendo a previdência social composta por ações vinculadas à saúde, previdência e assistência social, temos que de forma indireta a arrecadação tributária advinda dessa espécie de tributo, quando relacionada com ações voltadas à melhoria ou implementação de programas de saúde, acaba por guardar inegável relação com o objeto do meio ambiente do trabalho (FIORILLO, 2009).
De modo geral, a única possibilidade que poderia verificar-se seria a criação de uma nova contribuição que seja destinada ao financiamento de ações de saúde voltadas à pessoa humana (FIORILLO, 2009).
5.2.4 Tributos que protegem o Patrimônio Genético
Por patrimônio genético entende-se as possibilidades de reprodução de seres vivos, importando a possibilidade de utilização de gametas conservados em bancos genéticos para a construção de um ser vivo, sendo então dever do Poder Público a preservação do patrimônio genético para as presentes e futuras gerações, devendo fazer o policiamento de atividades que possam ser nocivas ou que não se relacionem com o interesse público.
“Seria o caso de, por exemplo, aumentar o imposto de exportação de determinados componentes da fauna brasileira para impedir ou minimizar os efeitos nocivos e nefastos da chamada biopirataria, ou ainda, diminuir, o imposto de importação, estimulando a pesquisa e o desenvolvimento dos chamados alimentos transgênicos, quando é claro, a ciência necessitar de matéria-prima que não esteja disponível no amplo espectro de espécimes brasileiras” (FIORILLO, 2009, p.126).
Outro exemplo é a Taxa de licença estabelecida pela Lei n°. 5.197/67, que dispões sobre a proteção à fauna, dentre outras peculiaridades.
“A possibilidade ainda de isenção de impostos relacionados ao desenvolvimento de atividades de pesquisa vinculadas à agricultura, à alimentação (consumo) e inexoravelmente ao auxílio a pesquisas vinculadas à área da saúde, com o incentivo concedido por meio de todo o amplo espectro oferecido pelo direito tributário no sentido de viabilizar pesquisas direcionadas a ajudar na descoberta da cura de doenças como o mal de Alzheimer, o mal de Parkinson e assim por diante.” (FIORILLO, 2009, p. 126)
5.2.5 Tributos que protegem o Meio Ambiente Natural
Várias são as possibilidades de defesa dos recursos naturais. Algumas delas são:
5.2.5.1 Impostos
O Imposto de Renda (IR), por meio da Lei n°. 5.106/66, autorizou pessoas físicas a abater de suas declarações os rendimentos que empregassem em florestamento e reflorestamento e as pessoas jurídicas a descontarem 50% do valor do imposto naquilo que aplicassem nessas atividades.
Também o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), regulado pelo Decreto Federal n°. 755/93 estabeleceu alíquotas diferenciadas para veículos movidos a gasolina e a álcool. Incentivando não só a produção de álcool objetivando à diminuição da importação de petróleo, como também causou a diminuição nos níveis de poluição atmosférica nas grandes cidades.
Os impostos de Importação e Exportação (II e IE), principalmente em razão da possibilidade de variação das alíquotas, também servem como eficazes instrumentos de política ambiental, se observada a preferência por produtos ambientalmente recomendados nas transações comerciais.
O Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), no Estado do Rio de Janeiro, por meio da Lei n°. 948/85, diferenciou os valores para carros a gasolina e a álcool, como àqueles destinados a coleta de lixo e limpeza urbana e mais recentemente, houve o desconto de 75% no imposto para os carros com equipamento de gás natural.
5.2.5.2 Contribuições
A Lei n°. 10.336/01 criou a contribuição de intervenção no domínio econômico (CIDE) sobre a importação e a comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados e álcool etílico combustível (art. 1°, §1°, II), pois a EC n°. 33/2001 inseriu ao art. 177 da Constituição o §4°, que, em seu inciso II, determina que os recursos arrecadados com a CIDE, serão destinados ao financiamento de projetos ambientais relacionados com a indústria do petróleo e do gás.
“Insta mencionar ainda a Lei n°. 11.116/05, que regula, junto à Secretaria da Receita Federal, o registro do produtor ou importador de biodiesel e versa os diferentes coeficientes de redução de alíquotas das Contribuições para o PIS/PASEP e para a COFINS, em razão da matéria-prima, do produtor e da região de produção, bem como os créditos relativos aos pagamentos efetuados em razão da importação de biodiesel” (TRENNEPOHL, 2008, p. 88 e 89).
A Lei n°. 9.433/97 dispõe sobre a política de recursos hídricos, e prevê uma contribuição de intervenção no domínio econômico para outorga de direitos de uso desses recursos.
5.2.5.3 Taxas
A Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental (TCFA), instituída pela Lei n°. 10.165/00, a Taxa de Preservação Ambiental (TPA), instituída pela Lei n°. 10.430/89 e modificada pela Lei n°. 11.305/95, do Estado de Pernambuco, para o arquipélago de Fernando de Noronha e a Taxa de Resíduos Sólidos Domiciliares (TRSD), instituída pela Lei Municipal n°. 13.478/02, do Município de São Paulo, também são exemplos de tributação ambiental positiva.
Em Janeiro de 2000, pela Lei n°. 9.960 a União criou a Taxa de Fiscalização Ambiental (TFA) o fato imponível para a cobrança desse tributo era o exercício de atividades potencialmente poluidoras ou utilizadoras de recursos ambientais. Na verdade, no entanto a Confederação Nacional das Indústrias propôs ação direta de inconstitucionalidade, alegando que o fato gerador era a atividade exercida pelo contribuinte e não o serviço prestado ou posto à disposição deste no exercício do Poder de Polícia. Assim o STF suspendeu a eficácia dos dispositivos questionados.
Em dezembro do mesmo ano criou-se a Lei n°. 10.165, que instituiu a Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental (TCFA) alegando que o fato gerador era o exercício regular do poder de polícia conferido ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente (IBAMA) para controle e fiscalização das atividades potencialmente poluidoras e utilizadas de recursos naturais. Mas também contra esta foram proposta duas ADIs n°. 2.422 e 2.423 originadas respectivamente pela Confederação Nacional da Indústria (CNI) e Confederação Nacional do Comércio (CNC) que estão em andamento perante o STF já com parecer (10-2-2006) pelo indeferimento do pedido de suspensão da Lei e considerando que a TFCA não afronta os dispositivos constitucionais como impugnados pela CNI e CNC, asseverando a plena validade jurídico-constitucional da referida exação tributária. Tal parecer apresentado pelo PGR, Antonio Fernando de Souza, deverá ser analisado pelo ministro Celso de Mello, relator das ADIs no STF.
Assim verifica-se a dificuldade da instituição de taxa ambiental, pois sempre que for criada visando atender poder de polícia já exercido e remunerado por outro órgão será dupla tributação, sendo inconstitucional.
“Em Fernando de Noronha desde 1989 vem sendo cobrada uma taxa de preservação ambiental após edição da Lei n. 10.430, com as alterações da Lei n. 11.305/95. A taxa se destina a assegurar a manutenção das condições ambientais e ecológicas, incidindo sobre o trânsito e a permanência de pessoas na área sob jurisdição do distrito estadual. Tem por fato gerador a utilização, efetiva ou potencial, por parte das pessoas visitantes, da infra-estrutura física implantada no arquipélago e do acesso e fruição do patrimônio natural e histórico. Os recursos provenientes da arrecadação da taxa são direcionados para a manutenção das condições gerais de acesso ao arquipélago, preservação dos locais turísticos e dos ecossistemas naturais lá existentes e ainda para a execução geral de obras e benfeitorias em benefícios da população local e dos visitantes” (FIORILLO, 2009, p.123).
No âmbito estadual, nota-se a utilização, por alguns estados de “[…] tarifas sobre o esgoto industrial, adoção de programas de depósito-reembolso de embalagens, a concessão de vantagens fiscais de ICMS e principalmente, a repartição ecológica de receitas orçamentárias” (TUPIASSU, 2006, p. 182).
Vários estados brasileiros instituem taxas florestais, vinculadas ao exercício do poder de polícia pelas autoridades ambientais, cobradas das empresas que exercem atividades de exploração e consumo de produtos e subprodutos de origem florestal. Essa receita serve, ao financiamento das políticas florestais estaduais ou projetos de reflorestamento (TUPIASSU, 2006).
“No Estado do Rio de Janeiro por meio da Lei n. 3.187/99, passou a exigir-se dos proprietários rurais, possuidores a qualquer título de terras ou florestas, e das empresas cuja finalidade principal ou subsidiária seja a produção ou a extração de produto ou subproduto de origem florestal, taxa florestal a fim de viabilizar a política florestal, tendo como fato gerador, as atividades de extração das matérias-primas das quais resultem, ou sejam elas próprias, os produtos e subprodutos florestais, bem como as atividades de desmatamento e queimada não submetida à fiscalização federal, vistorias a serem realizadas e ainda, eventual elaboração de cadastros criados em razão da política florestal estadual” (FIORILLO, 2009, p.123).
5.3 ICMS Ecológico
Um exemplo que demonstra total aplicabilidade dos instrumentos fiscais e o seu sucesso no equilíbrio entre preservação ambiental e desenvolvimento econômico é o Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS). O ICMS vem sendo utilizado visando ao propósito ambiental, por alguns Estados, desde 1991. Foi positivado para o fim ambiental pela primeira vez em 1990, no art. 132 na Constituição Estadual do Paraná; depois foi regulado pela Lei Complementar n°. 59/91, conhecida como “Lei do ICMS Ecológico.
O estado do Paraná foi o primeiro que instaurou um critério ambiental de redistribuição da parcela do imposto, gerando elevada conscientização de conservação nos Municípios deste Estado.
“Os Municípios viam suas economias debilitadas pelas restrições de uso causadas pela necessidade de vigiar os mananciais de abastecimento para Municípios adjacentes e pela existência de unidades de conservação; por outro lado, o Poder Público estadual percebia cada vez mais a real necessidade de modernizar seus instrumentos de política pública nesse sentido” (FIORILLO, 2009, p.116).
Assim, determinou-se que os Municípios que possuíssem unidades de conservação ambiental ou fossem diretamente influenciados por estas e mananciais de abastecimento públicos deveriam receber recursos do ICMS na forma do permissivo constitucional.
Ocorre que uma parcela da distribuição de receitas do estado seria repassada para os municípios que cumprissem as normas legais de defesa ambiental, ou seja, do total de 5% repassado do Estado para os Municípios, 50% eram aos que possuíssem unidades de conservação e 50% àqueles com mananciais de abastecimento. Essa idéia começou a ser utilizada por outros estados, sendo adaptada aos recursos naturais da região e o interesse da população local, tais como a existência de unidades de conservação, os mananciais de abastecimento, a coleta seletiva de lixo, o saneamento ambiental, a preservação do patrimônio histórico local, as reservas indígenas e assim por diante. (FIORILLO, 2009)
Alguns estados que adotaram o ICMS Ecológico foram: São Paulo em 1993, Minas Gerais em 1995, Rondônia em 1996, Amapá em 1996, Rio Grande do Sul em 1997, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul em 2001, Pernambuco em 2001, Tocantins em 2002, no Rio de Janeiro em 2007. Portanto, o objetivo do ICMS Ecológico é incentivar o aumento de zonas e áreas de conservação ambiental, compensando-se ainda os Municípios pela restrição no uso dessas áreas constitucional e legalmente protegidas.
Ao analisar os fundamentos e exemplos do emprego de formas negativas de tributação, por meio dos incentivos fiscais, nota-se que é a melhor forma para estimular os contribuintes a um comportamento adequado de proteção e recuperação do meio ambiente.
CONCLUSÃO
A degradação do meio ambiente é tão antiga quando a existência humana, e até anterior a ela, visto que a utilização dos recursos naturais é imprescindível para subsistência de qualquer ser vivo. Entretanto, o crescimento populacional, a possibilidade de acúmulo desses recursos, o consumismo em excesso, dentre outros motivos aceleraram a destruição ambiental.
No começo do Século XX percebeu-se nas legislações internacionais e nacionais a aparição de temas ligados ao meio ambiente, no entanto, o interesse em proteger os recursos naturais era reduzido e específico, àqueles que tinham utilidade individual. Com o passar dos anos o conhecimento científico acumulado trouxe à conscientização da importância do equilíbrio ecológico para a continuidade da humanidade e consequentemente a percepção quanto à necessidade de conservação do meio ambiente.
Assim, a partir da década de 70 as comunidades internacionais passaram a olhar para meio ambiente de forma ampla, preocupando-se em protegê-lo em sua totalidade, visando o bem-estar coletivo, tendo como exemplo a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano de 1972, realizada em Estocolmo, Suécia. No Brasil os marcos foram a Declaração do Rio, em 1992, resultante da Conferencia das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento e a inserção de um capítulo específico sobre a temática ambiental na Constituição de 88.
Das várias conferências que ocorreram com o intuito de repensar a utilização do meio ambiente e a prevenção de atividades degradantes surgiram importantes princípios como: Princípio do Poluidor-Pagador, Princípio da Precaução, Princípio da Prevenção, entre outros. Tais princípios servem como base para ações políticas pró-ativas que desestimulam a ocorrência do evento danoso ao meio ambiente por meio da internalização dos custos ambientais decorrentes da utilização de um dado recurso natural em face de sua escassez.
O direito tributário tem papel importante na manutenção do meio ambiente saudável, seja através da tributação positiva com a criação de tributos ou tributacão negativa pelos incentivos fiscais voltadas para a proteção do meio ambiente. A tributacão positiva nem sempre é a melhor solução para o benefício do meio ambiente pois, apenas proíbe o dano sem oferecer meios pra que este não aconteça ou trás uma sanção para punir o dano depois de ter ocorrido, assim dá-se prejuizos irreparáveis causados pela poluição e exaurimento dos recursos não renováveis, quando deveria ser feita a prevenção, evitando as atividades danosas.
Em razão disso a possibilidade de premiar ou subsidiar as iniciativas despoluentes, a utilizaçao de tecnologias “limpas”ou de recursos naturais alternativos, formando uma consciência de conservação ambiental nos responsáveis pela produção e na própria população em geral, por meio da tributacão negativa, mostra-se mais ajustada à tutela dos bens ambientais.
Sob o ponto de vista social o meio ambiente equilibrado ultrapassa os conceitos de fauna e flora, abarcando a população que com ele interage assim buscando a elevação da sua qualidade de vida. O meio ambiente é considerado elemento da própria dignidade do homem, pois sua conservação significa a manutenção da vida humana, e somente com esta, os demais direitos poderão ser exercidos, devendo assim servir como base na criação das políticas públicas econômico-fiscais.
Sob o ponto de vista econômico, surge o confronto entre a preservação do meio ambiente e o desenvolvimento econômico, exigindo uma conduta ponderada a fim de encontrar equilíbrio entre os dois. O que leva a internalização na produção e comercialização de bens e serviços, dos custos relativos à degradação ambiental. Além disso, vê-se que os gastos que o Estado tem para investir na redução da poluição, são menores do que os custos futuros de sua reparação.
Esses incentivos a que se aduz são representados pelas isenções, imunidades, alíquotas zero ou reduzidas, redução na base de cálculo, bonificações, reduções, subsídios, subvenções etc, que não somente se dão pela abstenção da exigência de tributos, com a diminuição dos encargos tributários, como pode ocorrer com o incremento de incentivos fiscais concedidos no momento da despesa, e não somente na receita.
No Brasil a tributação ambiental e os incentivos fiscais já estão sendo utilizados para proteger o meio ambiente em todas as suas formas, em âmbito federal estadual e municipal, por meio de todos os tipos de tributo. Contudo, nota-se ainda a preponderância do caráter arrecadatório e a incompatibilidade do sistema atual com os novos parâmetros de incentivo e precaução, sendo necessária a realização de reformas constitucionais e tributárias para o alcance de tal propósito.
Ainda assim, traz-se como exemplo de compatibilidade prática de tais fundamentos com a realidade nacional a utilização do ICMS Ecológico, que representa uma renovação de valores, mostrando que, não apenas a implantação de indústrias poluentes traz ganhos financeiros para os municípios, mas também, a preservação de áreas verdes, a construção de redes de esgoto, escolas e hospitais, que além de melhorarem a qualidade de vida da população, aumentam a receita e o desenvolvimento.
Dessa forma, esta monografia demonstrou que existe uma relação diretamente proporcional entre a proteção do meio ambiente e os incentivos fiscais, ou seja, quanto maior for os investimentos na proteção do meio ambiente, maior a quantidade de incentivos fiscais que a empresa pode obter.
Várias vantagens na implementação da tributação ambiental preventiva como: a flexibilidade dos agentes poluidores buscarem, dentro de sua própria conveniência, a melhor forma de se adequarem aos padrões de controle ambiental; o estimulo contínuo aos agentes econômicos para superarem os índices mínimos estabelecidos; a aplicação do principio da prevenção, agindo antes da ocorrência do fato danoso ao meio ambiente, ou atuando de forma a reduzir os impactos ao meio ambiente etc.
Assim, vê-se que a utilização da tributação negativa, por meio da redução de encargos, é a melhor solução para resolver dois grandes problemas do Estado atual: a degradação do meio ambiente e a elevada carga tributária.
Informações Sobre o Autor
Kelly Farias de Moraes
Advogada. Mestranda em Direito Ambiental na Universidade do Estado do Amazonas (UEA). Pós-graduada em Direito Trabalho e Processo do Trabalho pela Universidade Anhanguera-Uniderp. Pós-graduada em Direito Tributário pela Universidade Anhanguera-Uniderp. Graduada em Direito pelo Centro Universitário do Norte (UNINORTE). Atualmente advogada concursada da Secretaria Municipal de Saúde de Manaus (SEMSA)
