Direitos adquiridos em matéria de benefícios previdenciários

Resumo: O direito adquirido é aquele já incorporado ao patrimônio de determinado indivíduo. Assim, a referida matéria, principalmente em matéria de benefícios previdenciários, provoca bastante divergência sobre seu alcance e aplicabilidade. Desse modo, como objetivo principal buscou-se demonstrar a aplicabilidade do direito adquirido em matéria de benefícios previdenciários, considerando as discussões doutrinárias e julgados dos Tribunais Superiores, utilizando-se como metodologia aplicada a pesquisa bibliográfica. Constatando-se, por fim, que o segurado, em regra, adquire direito aos seus benefícios no momento em que reúne todos os requisitos necessários para obtê-lo, de modo que as modificações posteriores não se lhe aplicam, pois, caso houvesse retroatividade, atingiria o direito adquirido.

Palavras-chave: Direito adquirido. Constituição. Previdência.

Abstract: The acquired right that is already incorporated into the assets of a given individual. Thus, the said matter, especially with regard to social security benefits, causes quite disagreement over its scope and applicability. The main objective sought to demonstrate the applicability of acquired right on social security benefits, considering the doctrinal discussions and judged the Superior Courts, using as methodology applied to literature. Noting up, finally, that the insured, as a rule, get right to the benefits at the time it meets all the requirements needed to get it, so that subsequent changes do not apply to him, as if there were retroactive, reach the vest.Keywords: Acquired right. Constitution. Security.

Sumário: Introdução. 1. O direito adquirido e a Constituição Federal. 2. O direito adquirido em matéria de benefícios previdenciários. Conclusão. Referências.

Introdução

Como meio de conferir estabilidade às relações jurídicas, o constituinte originário dispôs que a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada (CF/88, art. 5º, XXXVI).

O art. 6º, Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, define direito adquirido como aquele que seu titular, ou alguém por ele, possa exercer, como aquele cujo começo do exercício tenha termo prefixo, ou condição preestabelecida inalterável, a arbítrio de outrem.

Do conceito acima lançado, pode depreender-se que o direito adquirido é aquele já incorporado ao patrimônio de determinado indivíduo. Como poderá ser vislumbrando adiante, quanto ao princípio do direito adquirido, principalmente em matéria de benefícios previdenciários, há bastante divergência sobre seu alcance e aplicabilidade.

Desse modo, o objetivo principal desde estudo foi demonstrar a aplicabilidade prática do direito adquirido em matéria de benefícios previdenciários, buscando-se analisar e demonstrar as discussões doutrinárias, suas correntes e argumentos, sempre considerando as opiniões dos Tribunais Superiores por meio de seus julgados.

1. O direito adquirido e a Constituição Federal

Inicialmente, cumpre tecer alguns comentários. A garantia da não retroatividade das leis compreende, dentre os direitos e garantias individuais, uma das cláusulas pétreas que provoca inúmeras polêmicas, principalmente quanto à possibilidade de invocar um direito adquirido em face de emenda à Constituição.

O art. 5º, XXXVI, Constituição Federal, impede que lei viole direito adquirido, ato jurídico perfeito, coisa julgada.

Como complemento, convém citar o art. 6º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, Decreto-lei n. 4.657/42, assim define os supracitados institutos: a) direito adquirido: direito que o seu titular, ou alguém por ele, possa exercer, como aquele cujo começo do exercício tenha termo prefixo, ou condição preestabelecida inalterável, a arbítrio de outrem; b) ato jurídico perfeito: ato já consumado segundo a lei vigente ao tempo em que se efetuou; e c) coisa julgada: decisão judicial de que não caiba mais recurso.

Desse modo, apesar de parte da doutrina sustentar a possibilidade de invocar direito adquirido frente à Constituição, sob o fundamente de que direito adquirido é direito fundamental, portanto, cláusula pétrea, há posição que argumenta que essa garantia só é invocável diante do legislador ordinário.

O Supremo Tribunal Federal já tomou dois posicionamentos. Antes da vigente Constituição, o supramencionado Tribunal manifestava-se no sentido de que a limitação era dirigida apenas ao legislador infraconstitucional (STF – RE 94.414/SP, rel. Min. Moreira Alves (13.02.1985); STF – RE 95.175, rel. Min. Soares Munoz (20.04.1982); STF – REsp. 895, rel. Min. Djaci Falcão). No entanto, nos derradeiros julgados, a maioria dos Ministros tem se posicionado pela autoridade aos direitos adquiridos, que devem ser impostos também ao legislador constituinte derivado:

“STF – ADI 3.133/DF, 3.143/DF e ADI 3.184/DF, Relª. Min. Cármen Lúcia (21.09.2011): “O Presidente [Min. Cezar Peluso] asseverou que os direitos adquiridos desde o início da vigência da Constituição até a data da EC 41/2003 não poderiam ser alcançados por uma norma constitucional superveniente, editada pelo constituinte derivado. Assim, o art. 9.º da aludida emenda seria inconstitucional na medida em que determina a aplicação do art. 17 do ADCT […] a situações estabelecidas na vigência da Constituição, portanto não transitórias. A respeito, o Min. Celso de Mello lembrou que emendas constitucionais não poderiam ofender o direito adquirido, por limitação material imposta pelo art. 60, § 4.º, IV, da CF” (Informativo 641/STF); STF – ADI 2.356-MC e ADI 2.362-MC, rel. p/ o ac. Min. Ayres Britto (julgamento: 25.11.2010): “[…] Já as normas produzidas pelo poder reformador, essas têm sua validez e eficácia condicionadas à legitimação que recebam da ordem constitucional. Daí a necessária obediência das emendas constitucionais às chamadas cláusulas pétreas. O art. 78 do ADCT, acrescentado pelo art. 2.º da EC 30/2000, ao admitir a liquidação ‘em prestações anuais, iguais e sucessivas, no prazo máximo de dez anos’ dos ‘precatórios pendentes na data de promulgação’ da emenda, violou o direito adquirido do beneficiário do precatório, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada. Atentou ainda contra a independência do Poder Judiciário, cuja autoridade é insuscetível de ser negada, máxime no concernente ao exercício do poder de julgar os litígios que lhe são submetidos e fazer cumpridas as suas decisões, inclusive contra a Fazenda Pública, na forma prevista na Constituição e na lei. Pelo que a alteração constitucional pretendida encontra óbice nos incisos III e IV do § 4.º do art. 60 da Constituição, pois afronta ‘a separação dos Poderes’ e ‘os direitos e garantias individuais”.

Assim, um dos fundamentais pontos que sustentam o argumento de que os direitos adquiridos são oponíveis apenas ao legislador ordinário é o de que o termo “lei”, inserta no dispositivo constitucional (CF, art. 5.º, XXXVI), não compreende emendas à Constituição, qual seja “A lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”.

Nesse sentido, argumenta Sarmento (2008) que a limitação material não atingiria o poder reformador, que embora o constituinte derivado não possa suprimir a garantia do indivíduo contra a irretroatividade desfavorável da lei infraconstitucional, ele pode, sim, desconstituir direitos que tiverem sido adquiridos no passado.

No mesmo sentido, Modesto (2001) apresenta uma distinção entre os direitos adquiridos (plano fático) e a garantia dos direitos adquiridos (plano abstrato), sustentando que apenas esta seria cláusula pétrea. A garantia dos direitos se consubstancia em uma norma constitucional expressa, localizada no âmbito do direito objetivo (CF, art. 5.º, XXXVI), que não pode ser desvirtuada por emenda, os direitos adquiridos são direitos subjetivos consolidados no patrimônio de um indivíduo, e que podem ter como fundamento uma norma legal ou constitucional. Por isso, permitir que o poder de reforma deve respeitar todo e qualquer direito adquirido é subverter a hierarquia das normas no sistema jurídico.

No entanto, há também quem defenda o oposto. Faria (2005) leciona no sentido de que o direito adquirido, configurando uma garantia individual e, por consequencia, uma cláusula pétrea, pode ser alegado em face de norma constitucional originada de emenda, compreende limitação material imposta não apenas ao legislador ordinário, mas também ao poder reformador.

“não se pode esquecer que o Poder de Reforma é um poder constituído, limitado, e, como tal, deve respeitar as diretrizes traçadas pelo Poder Constituinte. Se este estabeleceu a proteção ao direito adquirido, como se admitir que, posteriormente, na vigência do mesmo ordenamento jurídico constitucional, sem que tenha havido qualquer processo revolucionário de mudança, a própria Carta Política, através de uma emenda, venha a violar o preceito que ela mesma resguardou? Seria, no mínimo, um contrassenso’ (FARIA, 2005, p. 137).

Também é entendimento de Novelino (2013), em que a proteção aos direitos consolidados no patrimônio de um indivíduo, independentemente de ter fundamento em lei ou Constituição, é uma garantia indispensável à segurança jurídica. A interpretação dos direitos e garantias fundamentais deve ser a mais ampla possível. Assim como em outros dispositivos do art. 5.º, o termo “lei” deve ser interpretado em sentido amplo, de forma a abranger emendas à Constituição. Não se justificaria interpretar a palavra lei em sentido amplo no inc. II e em sentido estrito no inc. XXXVI. No entanto, o supracitado doutrinador adverte:

“Esta proteção abrangente conferida aos direitos adquiridos não significa, entretanto, que eles sejam absolutos e que a norma protetiva nunca poderá ser afastada. Em situações excepcionais, de acordo com as circunstâncias fáticas e jurídicas envolvidas, outros princípios de peso relativo maior que o da segurança jurídica poderão justificar a não aplicação, no caso concreto, da regra da não retroatividade” (NOVELINO, 2013, p. 111).

Portanto, no que concerne à necessidade das emendas constitucionais sofrerem limitação em relação aos direitos anteriormente adquiridos (CF, art. 60, § 4.º, IV), a questão, como acima exposta, é complexa.

2. O direito adquirido em matéria de benefícios previdenciários

A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, Decreto-lei n. 4.657/42, ao disciplinar a vigência da lei no tempo e no espaço, estabelece algumas regras fundamentais. Em seu art. 1º, dispõe que a lei começa a vigorar em todo o país 45 dias depois de oficialmente publicada e, caso seja novamente publicada, para fins de correção do texto, antes de entrar em vigor, o prazo começará a correr da nova publicação (art. 1º, § 3º), permanecendo em vigor até que outra lei posterior a modifique ou revogue.

Como já afirmado acima, na LINDB está proibida a retroatividade da lei, cuja vigência deve respeitar o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada (art. 6º), preceito que também é garantia fundamental, na forma do art. 5º, XXXVI, CF.

Tais disposições legais são cruciais em matéria de seguridade social, principalmente em razão das constantes modificações legislativas, notadamente na área da previdência social e no que se refere às concessões de aposentadorias.

No tema em estudo, benefícios previdenciários, aplica-se o princípio do tempus regit actum, isto é, aplica-se a lei vigente na data da ocorrência do fato ensejador da cobertura pela seguridade social.

Segundo Santos (2011), pelo princípio tempus regit actum, a pensão é concedida de acordo com as normas vigentes na data do óbito do segurado, porque o óbito é a contingência geradora de necessidade com cobertura previdenciária. Ocorrendo de as normas relativas à pensão por morte sejam modificadas após o óbito, trazendo benefícios para os pensionistas, e estes peticionam no sentido de revisão do valor do benefício ao fundamento de que a lei nova é mais vantajosa. No entanto, a jurisprudência, tem sucessivamente reafirmado que se aplica a lei vigente na data do óbito, não permitindo a aplicação das novas regras à pensão anteriormente concedida.

Exemplo prático compreende a Lei n. 9.032/95, que alterou o coeficiente da pensão por morte para 100% do salário de benefício. A norma anterior previa percentual menor, por isso, inúmeras pessoas ingressaram com medidas judiciais pleiteando a majoração do referido coeficiente. No entanto, o Supremo Tribunal Federal, apreciando o Recurso Extraordinário n. 415454/SC, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, decidiu que, nessa situação, aplica-se a lei vigente na data do óbito do segurado:

“[…] Salvo disposição legislativa expressa e que atenda à prévia indicação da fonte de custeio total, o benefício previdenciário deve ser calculado na forma prevista na legislação vigente à data da sua concessão. A Lei n. 9.032/95 somente pode ser aplicada às concessões ocorridas a partir de sua entrada em vigor.  No caso em apreço, aplica-se o teor do art. 75 da Lei n. 8.213/91 em sua redação ao momento da concessão do benefício à recorrida (…)” (DJe-131, divulg. 25.10.2007). Ainda sobre o tema, cf. RE-AgR 436995/RJ, Rel. Min. Ellen Gracie, DJe-227 28.11.2008.”

Assim, partindo para uma análise mais detida da aplicabilidade prática do direito adquirido em matéria de benefícios previdenciários, tem-se que a aquisição dos referidos direitos, em regra, impõe o cumprimento de prazos extensos, sendo comum que a alteração do ordenamento jurídico, modificando o sistema jurídico antes que o direito a certa prestação se aperfeiçoe.

 A Reforma da Previdência, promovida pela Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998, muitos segurados já haviam cumprido todos os requisitos para se aposentarem por tempo de serviço, enquanto outros ainda não haviam cumprido todos os requisitos, havendo necessidade de se estabelecer a transição de um regime jurídico para outro.

Leciona Santos (2011), que a EC 20/98 é marco temporal importante também para esse benefício da aposentaria, pois possui normas específicas que regem as situações dos segurados que ingressaram no Regime Geral da Previdência Social antes e dos que ingressaram depois de sua publicação, bem como dos que já haviam preenchido os requisitos para a aposentadoria por tempo de serviço, sendo, o direito adquirido garantido no art. 3º da EC 20/98, em que poderão se aposentar, a qualquer tempo, os segurados que, até a data da publicação da Emenda, tenham cumprido todos os requisitos, com aplicação das regras então vigentes. Continua:

“Porém, somente com a Lei n. 9.876/99 é que a reforma previdenciária foi efetivada. Então, na verdade, o que se deve considerar como marco temporal é a vigência da Lei n. 9.876/99 (29.11.1999), cujo art. 6º dispõe: Art. 6º É garantido ao segurado que até o dia anterior à data de publicação desta Lei tenha cumprido os requisitos para a concessão de benefício o cálculo segundo as regras até então vigentes.  Aos que ingressaram no RGPS após a promulgação da EC 20/98, isto é, 16.12.1998, aplicam-se as regras permanentes” (SANTOS, 2011, p. 208).

Tem-se que quanto aos direitos adquiridos e o tempo de contribuição, sucintamente, os segurados que cumpriram os requisitos até 28.11.1999, na aposentadoria por tempo de serviço houve direito adquirido; que ingressou a partir de 16.12.1998, na aposentadoria por tempo de contribuição, aplicam-se as regras permanentes; e, por fim, quem ingressou antes de 16.12.1998, sem cumprimento dos requisitos até 29.11.1999, a aposentadoria por tempo de contribuição obedecerá as regras de transição.

A supracitada Reforma da Previdência foi amplamente debatida, discutindo-se inúmeros  pontos, tais como a alteração nas regras de transição para a aposentadoria, como já visto acima, e a taxação dos inativos e pensionistas. Neste último tema argumentou-se que os servidores aposentados teriam o direito adquirido de não pagar contribuição, posto esse direito ter sido garantido na reforma de 1998, que instituiu o caráter contributivo no regime previdenciário.

Segundo Martins (2005), o segurado adquire direito à aposentadoria no momento em que reúne todos os requisitos necessários para obtê-la, de modo que as modificações posteriores não se lhe aplicam, pois, caso houvesse retroatividade, atingiria o direito adquirido.

Também é entendimento do Supremo Tribunal Federal que ficou exarado no julgamento, pelo pleno, do Recurso Extraordinário nº 73.189-SP, de relatoria do ministro Luiz Gallotti, o qual convém transcrever:

“Direito adquirido – aposentadoria. Se, na vigência da lei anterior, o impetrante preenchera todos os requisitos exigidos, o fato de, na sua vigência, não haver requerido a aposentadoria, não o fez perder o seu direito, que já estava adquirido. Um direito adquirido não se pode transmudar em expectativa de direito, só porque o titular preferiu continuar trabalhando e não requerer a aposentadoria antes de revogada a lei em cuja vigência ocorrera a aquisição do direito. Expectativa de direito e algo que antecede a sua aquisição, e não pode ser posterior a esta. Uma coisa é a aquisição do direito, outra, diversa, é o seu uso ou exercício. Não devem as duas ser confundidas. E convém ao interesse público que não o sejam porque, assim, quando pioradas pela lei as condições de aposentadoria, se permitirá que aqueles eventualmente atingidos por ela, mas já então com os requisitos para se aposentarem de acordo com a lei anterior, em vez de o fazerem imediatamente, em massa, como costuma ocorrer. Com grave ônus para os cofres públicos, continuem trabalhando, sem que o tesouro tenha de pagar, em cada caso, a dois: ao novo servidor em atividade e ao inativo. Recurso extraordinário da fazenda estadual, não conhecido (RE nº 73.189-SP, pleno do STF, relator ministro Luis Galotti).”

No entanto, por sete votos a quatro, o STF considerou constitucional a cobrança de inativos e pensionistas instituída no art. 4º da Emenda Constitucional nº 41/2003, sob o argumento de que o sistema previdenciário vigente no país não é regido por normas de direito privado, mas de Direito público, devendo, o regime previdenciário público, garantir condições de subsistência, independência e dignidade pessoais ao servidor idoso, mediante o pagamento de proventos de aposentadoria durante a velhice, e, conforme o artigo 195 da Constituição, deve ser custeado por toda a sociedade, de forma direta e indireta, o que bem poderia chamar-se de princípio estrutural da solidariedade.

Quanto ao direito adquirido ao cálculo do salário de benefício, as constantes modificações legislativas vêm incidindo fundamentalmente sobre o período básico de cálculo e a correção monetária dos salários de contribuição, sendo a referida matéria grande concentração de ações previdenciárias tramitando no Poder Judiciário, compreendendo segurados e dependentes questionando a forma de cálculo da renda mensal do benefício, impugnando a estimativa da correção monetária dos salários de contribuição e, consequentemente, o cálculo do salário de benefício.

O salário de benefício, conforme definição do art. 29, Lei nº 8.213/9, Planos de Benefícios da Previdência Social, é calculado com base no salário de contribuição, sendo empregado para o cálculo da renda mensal inicial. Desse modo, todos os salários de contribuição aplicados no cálculo do salário de benefício são atualizados, mensalmente, tendo por o INPC – Índice Nacional de Preço ao Consumidor, determinação da Lei 8.213/91, art. 29-B. O salário de benefício compreende limites mínimo e máximo, não podendo ser inferior a um salário mínimo tampouco superar o valor máximo do salário de contribuição.

Assim, desde a Lei n. 3.807/60 (Lei Orgânica da Previdência Social — LOPS), que fixou o período básico de cálculo em 12 meses, fixando a correção monetária dos salários de contribuição, inúmeras foram as alterações promovidas pelo legislador, culminando com a Lei n. 9.876/99.

Trazendo a evolução jurídica no ordenamento pátrio, somente no tocante ao período básico de cálculo quanto à aposentadoria por tempo de serviço, na LOPS (sem correção monetária), 12 meses; no Decreto n. 710/69, 36 meses, com correção monetária dos 24 primeiros (índices do SAMTPS); na Lei n. 6.423/77, correção monetária dos 24 primeiros (índices da ORTN/OTN); na CF de 1988 e Lei n. 8.213/91, 36 meses, com 36 meses, com correção monetária de todos os salários de contribuição; na Lei n. 9.876/99, todo o período contributivo, com correção de todos os salários de contribuição.

Elucidando no caso prático, Santos (2011) explica que para aplicação do direito intertemporal, ou seja, para estabelecer qual a regra aplicável ao cálculo do salário de benefício, é imprescindível constatar em que data o segurado cumpriu os requisitos para obter o benefício. Com a definição da data, deve-se verificar qual das leis estava vigorando – tempus regit actum, concluindo pela existência ou não de direito adquirido à forma de cálculo do salário de benefício.

Nesse sentido, a regra é a de que tem direito adquirido o segurado que preencheu todas as condições para obter o benefício antes da modificação da norma. O STF firmou entendimento nesse sentido:

“Recurso extraordinário. Revisão de benefício previdenciário. Decreto 89.312/84 e Lei n. 8.213/91. Inexistência, no caso, de direito adquirido. — Esta Corte de há muito firmou o entendimento de que o trabalhador tem direito adquirido a, quando aposentar-se, ter os seus proventos calculados em conformidade com a legislação vigente ao tempo em que preencheu os requisitos para a aposentadoria, o que, no caso, foi respeitado, mas não tem ele direito adquirido ao regime jurídico que foi observado para esse cálculo quando da aposentadoria, o que implica dizer que, mantido o quantum daí resultante, esse regime jurídico pode ser modificado pela legislação posterior, que, no caso, aliás, como reconhece o próprio recorrente, lhe foi favorável. O que não é admissível, como bem salientou o acórdão recorrido, é pretender beneficiar-se de um sistema híbrido que conjugue os aspectos mais favoráveis de cada uma dessas legislações. Recurso extraordinário não conhecido” (RE 278718/SP, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 14.06.2002).

Exemplificando, a alteração do prazo para a obtenção do direito de um certo benefício. Se o segurado, ao tempo da mudança do prazo, já alcançava todas os requisitos requerer a aposentadoria, este já possui o direito adquirido à concessão do mencionado benefício, podendo requerê-lo a qualquer momento, considerando que a alteração não atingirá os seus direitos.

Conclusão

Diante do exposto, é possível constatar a importância da questão que envolve o direito adquirido em matéria de Previdência Social, tanto pelo fato que reflete diretamente na vida dos indivíduos quanto pelas discussões que são geradas no âmbito dos Tribunais.

Necessário se faz pontuar que a proteção aos direitos consolidados no patrimônio de um indivíduo é uma garantia indispensável à segurança jurídica, devendo a interpretação dos direitos e garantias fundamentais ser a mais ampla possível.

Assim, aos benefícios previdenciários aplica-se o princípio do tempus regit actum, isto é, aplica-se a lei vigente na data da ocorrência do fato ensejador da cobertura pela seguridade social. A aquisição dos referidos direitos por haver o  cumprimento de prazos extensos e invariavelmente alteração do ordenamento jurídico antes que o direito se aperfeiçoe, há que se estabelecer o que é meramente expectativa de direito, regras de transição e direito adquirido.

Por fim, pode ser constatado que o segurado, em regra, adquire direito aos seus benefícios no momento em que reúne todos os requisitos necessários para obtê-lo, de modo que as modificações posteriores não se lhe aplicam, pois, caso houvesse retroatividade, atingiria o direito adquirido. Portanto, conforme analisado, os segurados que já tinham cumprido os requisitos para se aposentarem, inclusive na forma proporcional, até o dia anterior à vigência da EC nº 20/98, tiveram reconhecido e respeitado seus direitos adquiridos, podendo se aposentar de acordo com as regras então vigentes.