El “Consenso de Buenos Aires”, una instancia de convergencia del progresismo sudamericano de principios de siglo

Resumen: La profundización del proceso de recuperación iniciado por el gobierno provisorio de Duhalde luego del colapso argentino de 2001-2002 constituía una consigna central para la gestión Kirchner. Esta tarea debía emprenderse en un escenario definido por complejos condicionamientos que restringían el campo de acción estatal. Algunos de los factores implicados en aquella coyuntura crítica habían deteriorado la imagen externa del país y condicionaban sus relaciones bilaterales con otros actores sudamericanos. Por lo tanto dificultaban, en buena medida, la viabilidad de cualquier proyecto de inserción. El presente trabajo se propone como objetivo caracterizar el contenido y propósito del instrumento bilateral denominado “Consenso de Buenos Aires”, suscripto entre las presidencias de Argentina y Brasil, en octubre de 2003, como documento confeccionado en la instancia inicial del progresismo sudamericano de comienzos de siglo.

Palabras Claves: Consenso de Buenos Aires – Relaciones bilaterales Argentino-Brasileras

Resumo: O aprofundamento do processo de recuperação iniciado pelo governo provisório de Duhalde, depois do colapso na Argentina, nos anos 2001-2002, foi uma premissa fundamental para a administração Kirchner. Esta tarefa foi realizada em um contexto definido por condições complexas, o que limitou o campo de ação do Estado. Alguns dos fatores, envolvidos nesta situação crítica, danificaram a imagem externa do país e condicionaram as suas relações bilaterais com outros jogadores sul-americanos. Então, prejudicaba em grande medida, a viabilidade de qualquer projeto de integração. Este trabalho tem como objetivo caracterizar o conteúdo e a finalidade do instrumento bilateral chamado "Consenso de Buenos Aires", assinado entre os presidentes da Argentina e do Brasil, em outubro de 2003 como um documento preparado na instância inicial do progressismo Sul-americano no começo do século.

Palavras-chave: “Consenso de Buenos Aires” – Relações bilaterais Argentina-Brasil

Sumario: I.- Introducción; II.- El antecedente inmediato. La “Declaración de Brasilia”. III.- El “Consenso”. Algunas consideraciones sobre su contenido. IV.- Conclusiones; V.- Notas; VI.- Referencias.

I.- Introducción

La profundización del proceso de recuperación iniciado por el gobierno provisorio de Duhalde luego del colapso argentino de 2001-2002 constituía una consigna central para la gestión Kirchner. Esta tarea debía emprenderse en un escenario definido por complejos condicionamientos que restringían el campo de acción estatal. Algunos de los factores implicados en aquella coyuntura crítica habían deteriorado la imagen externa del país y condicionaban sus relaciones bilaterales con otros actores sudamericanos. Por lo tanto dificultaban, en buena medida, la viabilidad de cualquier proyecto de inserción.

El presente trabajo se propone como objetivo caracterizar el contenido y propósito del instrumento bilateral denominado “Consenso de Buenos Aires”, suscripto entre las presidencias de Argentina y Brasil, en octubre de 2003, como documento confeccionado en la instancia inicial del progresismo sudamericano de comienzos de siglo. Para ello se procede a efectuar un análisis de los puntos principales contemplados en el documento conjunto, sin prescindir de las consideraciones referentes al contexto de crisis que atravesaba el Estado argentino.

El interrogante que se plantea se dirige a determinar cuales fueron las orientaciones y propósitos que receptó el denominado “Consenso de Buenos Aires”.

Metodológicamente el estudio presenta elementos de los tipos exploratorios y descriptivos. Para su concreción se llevó a cabo un examen del texto del citado instrumento bilateral.

II.- El antecedente inmediato. La “Declaración de Brasilia”.

En el inicio del año 2002, cuando el Estado argentino afrontaba, en el plano  institucional y socioeconómico, una de las peores coyunturas en su historia, el vínculo bilateral con Brasil, recogió el voluntarismo convergente de las administraciones de los dos países, dirigido a reimpulsar la relación. Uno de los rasgos que la presidencia provisoria de Eduardo Duhalde pretendió imprimirle a su perfil externo, lo aportó su inclinación sudamericana, especialmente el acercamiento a Brasil, desde una perspectiva renovada y con un significado diferente con respecto a aquel sentido que había orientado la conexión del país con su entorno inmediato, desde los años anteriores a la crisis.

En parte, impulsado por los propios alcances del colapso argentino y en parte también por propia convicción depositada sobre la alternativa sudamericana, el duhaldismo procuró insertarle a la bilateralidad un diálogo que albergara mayores coincidencias e insinuara otras expectativas. Se procuró así superar las tensiones y diferencias que se habían acumulado en los últimos meses de la gestión aliancista Ello se vio reflejado en la solidaridad exhibida por el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, precisamente en una de las etapas más angustiosas del colapso argentino.

En el marco de esta remozada armonía bilateral, la presidencia de Eduardo Duhalde y el debutante gobierno de Lula da Silva, suscribieron un comunicado conjunto denominado “Declaración de Brasilia”[1], a mediados de enero de 2003. El documento conjunto fue producido como resultado de una reunión entre las dos presidencias, realizada en la ciudad de Brasilia, durante aquel verano. Los dos gobiernos aprovecharon esta oportunidad para ratificar la definición común del vínculo como una “Alianza Estratégica”.

La declaración incorporaba un conjunto de concepto y nociones que reflejaban los puntos de contacto entre las respectivas visiones de ambas dirigencias. Incluía también la determinación de posturas y criterios comunes en lo relativo a asuntos concretos de política económica y social y sobre aspectos del sistema internacional y la asunción de compromisos de acción futuro. Con un contenido temático diversificado, su texto contenía referencias sobre aspectos internos de cada país, consideraciones sobre factores restringentes del crecimiento, y menciones sobre posibles objetivos y fines de la integración en  el corto y mediano plazo.

Por el nivel de coincidencia plasmado en su cuerpo y por las particulares circunstancias que acompañaron su emisión, la “Declaración de Brasilia”, puede mensurarse dentro de la serie de documentos de relevancia en el trayecto hacia la consolidación del lazo bilateral.

III.- El “Consenso”. Algunas consideraciones sobre su contenido.

Aquellas expectativas iniciales que albergaba la administración Kirchner de impulsar y profundizar el vínculo con Brasil y el consecuente propósito de continuar la política de reactivación del nexo bilateral, iniciado por el gobierno provisorio de Duhalde, parecían que también presentarían concreción en el ámbito jurídico entre los Estados vecinos. Las propias circunstancias que definían el contexto vigente al tiempo en que el kirchnerismo desandaba sus primeros pasos sugerían que en esta tendencia de aproximación al socio regional predominarían en la posición argentina los factores inscriptos en la crisis argentina y los componentes de una posible estrategia de recuperación.

En ese escenario, habiendo transcurrido pocos meses desde la asunción presidencial de Néstor Kirchner y en usufructo de aquel ánimo inaugural con el cual se retornaba al ciclo normal de sucesión presidencial, la administración nacional canalizó normativamente buena parte de sus expectativas depositadas en la relación con Brasil. De esta manera, el mes de octubre del 2003 recogió la expresión jurídica de la labor diplomática conjunta a través de la suscripción de una serie de documentos que, en términos de cooperación política, presentaban un elevado valor.

Precisamente, en una visita de trabajo que realizara el presidente Lula da Silva a Buenos Aires, durante los días 16 y 17 de octubre de 2003 se suscribieron los siguientes documentos[2]:

a)    Declaración Conjunta de los Presidentes Lula y Kirchner

b)    Consenso de Buenos Aires;

c)    Declaración sobre el Agua y la Pobreza;

d)    Acuerdo sobre Simplificación de Legalizaciones de Documentos Públicos;

e)    Acuerdo de Cooperación entre las Autoridades de Defensa de la Competencia en la Aplicación de las Leyes de Competencia;

f)     Notas reversales modificatorias del Acuerdo de facilitación de actividades empresariales;

g)    Memorándum de Entendimiento para la creación de la Comisión de Monitoreo del Comercio entre Argentina y Brasil;

h)    Memorándum de Entendimiento para el establecimiento de un mecanismo de intercambio de información sobre la circulación y el tráfico ilícito de armas de fuego, municiones, explosivos y otros materiales relacionados

Dentro de estos instrumentos, se destaca por su contenido, espíritu y finalidad el denominado “Consenso de Buenos Aires”[3]. Eduardo Sguiglia, uno de los funcionarios que participó en la confección del documento bilateral, lo define en los siguientes términos:

“El consenso de Buenos Aires, que firmaron Lula y Kirchner, es un examen del conjunto de problemas de la región y propone un enfoque y un debate para solucionarlos. En él se alude al problema del desempleo, de la exclusión social, así como a la importancia de la educación, y se plantean un conjunto de ideas para que los gobiernos –desde una perspectiva integradora y democrática– puedan enfrentar los desafíos vinculados con el crecimiento con equidad, el desarrollo tecnológico y con una integración ventajosa en un mundo globalizado”(Gómez, 2003:26).

 Con referencia a la sensación de desencanto con respecto a las políticas neoliberales, que dominaba el parecer de buena parte de las sociedades de los países sudamericanos y atendiendo a al orientación ideológica de las dos dirigencias, algunos autores consideran que el instrumento de octubre de 2003, configuraba una reacción o respuesta contra el otro “Consenso”, aquel que desde Washington, sugirió algunas premisas sobre administración estatal y gestión de la economía y que, mediante variado nivel de acatamiento, fueron implementadas en la subregión. En esta dirección apunta  Arce-Suarez:

“Brasil y Argentina caminan ahora hacia la asociación estratégica para defender sus planteamientos políticos y diplomáticos. Frente al Consenso de Washington, el Consenso de Buenos Aires. Y tanto de la forma (oposición nominal) como del contenido (rechazo a las políticas dirigida desde Washington) puede extraerse que el comportamiento de ambos países es una suerte de reacción fácilmente justificable de las políticas hegemónicas de los Estados Unidos” (Arce Suarez, 2004:123).

Pero además, enfocando esta cuestión desde el ángulo de análisis propiciado por la situación de la post-crisis de Argentina y recuperación activada, la instrumentación jurídica del diálogo bilateral revestía un plus adicional. En efecto, desde esa particular óptica, el “Consenso de Buenos Aires” implicaba para la presidencia Kirchner:

– El respaldo brasilero a la transición presidencial;

– La posibilidad de regionalizar los problemas que afectaban la estabilidad política y socioeconómica del país en el panorama de la inmediata post-crisis;

– La búsqueda de apoyo de la administración Lula, fundamentalmente de tinte político, frente a los factores restringentes de la inserción externa del país y una oportunidad para articular un diálogo en pos del diseño de estrategias comunes en respuesta a aquellos factores restrictivos;

– La instancia para recabar una cuota de coherencia regional al proyecto político del kirchnerismo;

– Un aporte  a la construcción del perfil externo de la gestión kirchnerista.

El “Consenso de Buenos Aires”, un documento que no disponía de numerosos antecedentes en este sentido, dentro del historial del bilateralismo, constituyó un instrumento con una profunda connotación política. Si bien la conducción kirchnerista no logró insertar de modo preciso algunos puntos concretos referidos a la difícil situación que atravesaba el país, si introdujo las áreas temáticas o los tópicos más amplios dentro de los cuales se situaban los dilemas argentinos de aquel momento. Por otra parte, contribuyó a estimular aquel entusiasmo inicial, condensado en la propia identidad ideológico-política que el kirchnerismo comenzaba a construir y en la posibilidad de trazar una conexión de corte progresista con la gestión de Lula da Silva.  

En el texto del valioso documento conjunto ambas conducciones enaltecían el bienestar de los pueblos como el objetivo prioritario de sus gestiones[4]. Hacia tal norte se orientaban la cooperación bilateral y regional como mecanismos adecuados “para garantizar a todos los ciudadanos el pleno goce de sus derechos y libertades fundamentales, incluido el derecho al desarrollo, en un marco de libertad y justicia social acorde con los valores, propósitos y objetivos establecidos en la Cumbre del Milenio”[5].

Merece destacarse la consideración del desarrollo como un derecho, es decir un estatus al cual tienen la potestad de acceder las sociedades. De esta manera, como puede apreciarse la impronta del documento resiste la convicción de que el desarrollo solo puede ser interpretado como una posibilidad concreta al alcance de las potencias centrales o los países relevantes en el sistema internacional. 

Se encuentra presente en el texto una alusión directa al proceso de rescate de los segmentos poblacionales excluidos socialmente a causa de la falta de empleo. Con ello, el documento remite a uno de los aspectos que caracterizó a la sociedad argentina de fines del Siglo pasado y comienzos del actual. Se resalta el carácter temporario que debería observar el asistencialismo social y la conveniencia de la implementación de políticas activas, generadoras de empleo. Establece el documento:

“Tenemos la certeza de que el flagelo de la pobreza no se resuelve con planes asistenciales. Aún cuando éstos constituyan un paliativo obligado hasta la efectiva solución del problema, no deben tender a cristalizar una sociedad dividida entre quienes tienen trabajo y quienes son asistidos. Por ello, nos proponemos impulsar todas las acciones necesarias para disminuir las elevadas tasas de desocupación que castigan a nuestras sociedades, generando condiciones propicias para el desarrollo de los negocios y la inversión productiva”[6].

La inclusión social y el desarrollo también resultan vinculados con la educación y la información. Se reconocen las virtudes socialmente incluyentes de ambos recursos. Asimismo se destacan las consecuencias excluyentes a las cuales puede conducir una desigual distribución de conocimientos informáticos en la población. De este modo se señala que la “aspiración al desarrollo implica otorgar una absoluta prioridad a la educación como herramienta de inclusión social, en tanto su capacidad integradora y equiparadora no ha sido superada por ninguna otra política social”[7].

Se reafirma el “compromiso para construir una sociedad de la información”[8] que además de otros objetivos se oriente hacia la inclusión social[9], y se reconoce “que la revolución informática trae novedosas oportunidades de participación y de acceso al conocimiento, pero presenta inéditos peligros de exclusión, generando una brecha tecnológica entre nuestras naciones y los países altamente industrializados[10]. Por lo tanto se asume el compromiso de desarrollar la infraestructura necesaria para evitar aquel impacto pernicioso del avance informático “de manera tal que todos los ciudadanos y las empresas, especialmente las pequeñas, estén en condiciones de participar activamente de las ventajas que ofrece la sociedad de la información”[11].

La fe en las oportunidades que puede abrir el desarrollo científico también recoge una invocación destacada a través de la cooperación académica entre las entidades de los dos países. Así se contempla que “las universidades e institutos de ciencia y tecnología multipliquen y potencien sus vínculos, con el fin de generar un polo científico tecnológico regional que profundice las investigaciones básica y aplicada, con criterios de sostenibilidad y equidad social”[12].

Por otra parte, se señala la incidencia que presenta en los desequilibrios socioeconómicos, las asimetrías de desarrollo entre las diferentes regiones, fronteras adentro de cada país. Resalta así el documento que muchos de los dilemas se originan “en los fuertes desequilibrios y desigualdades regionales existentes en el ámbito de nuestras naciones”. Como estrategia para contrarrestar esta distorsión de crecimiento entre las diferentes zonas se menciona la propuesta de “instrumentar políticas de desarrollo regional que contemplen y respeten la diversidad del territorio”[13].

Los apartados 15 a 21 del instrumento condensan una serie de principios y enunciados que anticipaban las definiciones de ambas cancillerías sobre temas comunes a las respectivas agendas ya presentes desde años anteriores, es decir tópicos clásicos en el temario internacional de los dos países. Estas referencias comprenden:

– La reafirmación de la sujeción y respeto al derecho internacional

– La apuesta y el compromiso con el multilateralismo

– El repudio a la actuación unilateral al margen del sistema previsto por Naciones Unidas

– Las negociaciones hemisféricas o interregionales

– La cuestión e la deuda externa

Se concibe al MERCOSUR desde una perspectiva amplia que procura superar la visión “comercialista”. De esta forma se pretendió incorporar la dimensión política en la posición de ambos países con respecto al proceso de integración. Se subraya asimismo la necesidad de afrontar la cobertura del déficit en los aspectos institucionales del esquema integrador. En consecuencia entienden los gobiernos vecinos que:

“El Mercosur no es sólo un bloque comercial sino que constituye un espacio catalizador de valores, tradiciones y futuro compartido. De tal modo, nuestros gobiernos se encuentran trabajando para fortalecerlo a través del perfeccionamiento de sus instituciones en los aspectos comerciales y políticos y de la incorporación de nuevos países”[14].

Se vincula la idea de autonomía con la de integración regional. De esta manera el proceso integrador asume una potencialidad autonómica, una herramienta eficaz para dimensionar las posibilidades autonomistas de los miembros. En virtud del rol que asume la integración, puede apreciarse una visión sobre la autonomía que se aproxima a la concepción “puigiana” (1984) y a la propuesta de la “autonomía relacional” de Russell y Tokatlián (2001). La integración se convierte en un factor que optimiza la proyección externa de los países y robustece su poder negociador. Desde esta perspectiva el proceso de regionalización no autonomiza por sí mismo pero mejora las condiciones para el desempeño internacional de los miembros del bloque en una lectura del sistema global que reconoce las asimetrías de poder entre el mundo desarrollado y la periferia.  Se expresa así:

“Que la integración regional constituye una opción estratégica para fortalecer la inserción de nuestros países en el mundo, aumentando su capacidad de negociación. Una mayor autonomía de decisión nos permitirá hacer frente más eficazmente a los movimientos desestabilizadores del capital financiero especulativo y a los intereses contrapuestos de los bloques más desarrollados, amplificando nuestra voz en los diversos foros y organismos multilaterales”[15].

Asimismo se concibe a la integración como un mecanismo que puede contribuir a la instalación de un proceso de crecimiento que posibilite una mejora en las condiciones socioeconómicas e institucionales de la población de los Estados miembros del bloque. Se señala por lo ende “que la integración sudamericana debe ser promovida en el interés de todos, teniendo por objetivo la conformación de un modelo de desarrollo en el cual se asocien el crecimiento, la justicia social y la dignidad de los ciudadanos”[16].

Los países signatarios introdujeron y fijaron una posición común frente al problema del endeudamiento externo. Se establece en el documento como criterio para afrontar el tratamiento de la deuda pública, el bienestar socioeconómico, la mejora en la calidad de vida de la población y la preservación de las finanzas nacionales. Así se apunta que “la administración de la deuda pública debe tener como horizonte la creación de riqueza y de puestos de trabajo, la protección al ahorro, la reducción de la pobreza, el fomento de la educación y la salud y la posibilidad de mantener políticas sostenibles de desarrollo económico y social”[17]. Estas previsiones referentes al endeudamiento público adquieren un valor adicional y refuerzan su sentido si se considera la situación financiera que atravesaba el Estado argentino al tiempo de la celebración del Consenso.

Ambos Estados afirmaron su perfil externo legalista y su convicción sobre los beneficios de la multilateralidad como base de funcionamiento del sistema internacional, fundamentalmente en el área de seguridad. Entienden las administraciones vecinas que:

“El multilateralismo y el respeto a las normas y principios del derecho internacional deben permanecer en primer plano en todos los esfuerzos relacionados con la seguridad internacional y, particularmente, con relación a los objetivos de desarme y no proliferación”[18].

Defienden además la vigencia de las instituciones de Naciones Unidas y, en particular, el rol del Consejo de Seguridad en la conservación de la paz. En virtud de ello se manifiesta que el combate al terrorismo y la prevención con respecto a otras perturbaciones a la paz y la seguridad global deben encauzarse dentro de las pautas normativas emergentes del esquema de Naciones Unidas.  De esta forma, los gobiernos firmantes resaltan y respaldan:

“El papel central de las Naciones Unidas y del Consejo de Seguridad en las relaciones internacionales como el principal instrumento universal para el mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales, y la promoción del desarrollo económico y social de forma sustentable (…) la necesidad de la estricta observancia de la Carta de la ONU y de los principios y normas universalmente reconocidos del derecho internacional por todos los miembros de la comunidad internacional. Reafirmamos la necesidad de combatir las amenazas a la paz y a la seguridad internacional y el terrorismo, en conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y con los instrumentos jurídicos de que son partes Argentina y Brasil”[19].

IV.- Conclusiones

El instrumento bilateral celebrado entre el Estado argentino y su par brasilero en el año 2003, conocido como “Consenso de Buenos Aires”, constituyó uno de los documentos que mayores expectativas generó en los últimos años dentro del marco de la política latinoamericana de nuestro país.

Desde lo ideológico el documento pretendió reflejar el cambio de postura de ambos países con respecto a las tendencias económicas comprendidas en aquel compendio de criterios de flexibilización e ideas aperturistas y neoliberales denominado “Consenso de Washington”, a estas alturas ya una referencia frecuente a la hora de caracterizar desde lo económico e institucional la década del noventa y el inconcluso período de gobierno de la ALIANZA.

Las declaraciones y compromisos asumidos por las dirigencias vecinas en el Consenso de octubre de 2003, pueden ser interpretadas desde una perspectiva ideológica como una suerte de compensación con aquella tendencia neoliberal y armoniza con las corrientes de centro izquierda que se encontraban por entonces en una instancia de inicial ascenso en la zona.

 En el plano de la cooperación política regional puede ser considerado como un relevante intento por parte de sendos países para fijar posiciones cercanas frente a contingencias y desafíos similares. Tanto en lo doméstico como en el horizonte externo de las gestiones Kirchner y Lula podían advertirse por entonces una serie de condicionamientos que, en diferente magnitud, se encontraban presentes en la agenda de gobierno de las dos conducciones

Sin embargo algunos de los tópicos sobre los cuales las administraciones suscriptoras definieron una misma línea de acción, no revelaron en los años que siguieron una actuación mancomunada a pesar de la comunión de posturas y visiones semejantes. Ello se debe en parte a la diferente coyuntura que atravesaban los Estados firmantes del Consenso. Situación que a su vez implicaba unas disímiles posibilidades de inserción global por parte de uno y otro actor y, en definitiva, una visión divergente sobre determinados asuntos internacionales.