Adicional de periculosidade no labor de guardas municipais: análise jurídica do caso de Macau/RN em confronto com realidade de alguns municípios do Brasil

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Resumo: Dentre vantagens atribuídas ao guarda municipal, a concessão do adicional de periculosidade, ou risco de vida, pela sua intrínseca vinculação com o labor desses profissionais, enseja pensar que tal regra é fielmente cumprida, em todos os recantos do país e de forma equânime. Avaliar, no caso concreto, se isso de fato ocorre é o desafio do presente estudo. Para esse mister, a partir de um município do Rio Grande do Norte, este trabalho analisa a base legal vigente e padrões fixados, para, em confronto com outras normas de municípios do próprio estado, de estados vizinhos e lugares diversos do país, detectar conformidades e distorções. Para isso recorreu-se à disciplina da matéria ora existente na Constituição federal, leis infraconstitucionais e estatutos locais. Dessa leitura resultou saber que o adicional de periculosidade para guardas municipais apresenta significativas discrepâncias de tratamento, chegando a casos em que o percentual de um município representa dez vezes o de outro, a provocar questionamentos e encaminhamentos com fito de encurtar tais distorções. Com as mudanças recentes na CLT, albergando adicional de periculosidade para atividades semelhantes às de guarda municipal e o advento de lei regulamentando novas atribuições, máxime envolvimento com segurança pública, a matéria ganhou relevância de modo que estatutos locais sejam revistos e se adequem aos novos tempos, de modo a contemplar, uniformemente e com padrão mínimo, o adicional em tela. Nessa direção, o texto envereda, avalia, confronta e ousa indicar propostas de solução. [1]

Palavras-chave: adicional; periculosidade; guarda municipal; análise.

 1 Considerações iniciais

 Além de avaliar comandos postos em estatutos que regram atividades periculosas de servidores, in casu guardas municipais, adentra-se neste artigo numa análise da alteração específica inserida na Consolidação das Leis do Trabalho, CLT, que passou a considerar como passíveis do pagamento referente ao adicional de periculosidade, casos concretos onde existam riscos acentuados, em virtude de exposição permanente do trabalhador, a roubos ou outras espécies de violência física nas atividades de segurança pessoal ou patrimonial (art. 193, II), abarcando, assim, possíveis enquadramentos legais de obreiros que laboram como guardas municipais, vigilantes ou vigias.

Esse direito, como é cediço, passou a viger, efetivamente, com o regramento inserido na Norma Regulamentadora NR-16 (MTE), aplicável, em gênero, ao obreiro celetista, e, na ausência de norma específica, ao servidor público, haja vista sua condição de trabalhador e a garantia fundamental assegurada na Carta Magna (art. 7º, XXXIII).

Com efeito, delimitando o largo e desafiador campo de pesquisa, esse estudo estabelece confronto da norma referida com regras presentes no Estatuto dos Servidores do Município de Macau, Estado do Rio Grande do Norte, associado ao resgate de comandos também postos nos estatutos de alguns municípios brasileiros (escolhidos em variadas regiões do país), naquilo que toca à concessão e pagamento do adicional de periculosidade para quem labora como guarda municipal, vigilante ou vigia.

Ressalte-se que o trabalho também envereda perscrutando o tratamento diferenciado das alíquotas concessivas desse direito nos municípios avaliados, com consequente análise crítica propugnando uma padronização de procedimentos no âmbito do regime jurídico único imposto ao servidor público, a teor do que ocorre em face de obreiros celetistas.

Por fim, para esse desiderato, cabe esclarecer que o trabalho tem supedâneo em pesquisas de natureza bibliográfica e em ados disponíveis na internet, destacando-se consultas à base legal vigente, máxime no município escolhido como paradigma, bem como dos demais que integram o restrito grupo estabelecido para fins de análise comparativa, ao tempo em que, também, formula análise critica e exegética do tema, cominadas com sugestões de natureza objetiva.

2 Segurança pública, guardas municipais, base legal e labor

 Segurança pública, como de sempre, permanece no foco das atenções em todos os recantos do mundo. Dentre reclamos da sociedade civil organizada, foi alçada a um patamar que rivaliza, em nível de prioridade, com saúde e educação.

 A Carta Magna brasileira dedicou específico capítulo versando sobre o tema. Permeando responsabilidades por todos os entes federativos, definiu no art. 144 que esse mister é dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, sendo exercida para preservação da ordem pública e incolumidade das pessoas e do patrimônio, sem olvidar de destacar órgãos responsáveis e abrir espaço para que, nos municípios (§8º), célula efetiva onde reside a população, deveres também sejam repartidos e que esses fundamentais membros da federação possam constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.

Fundados nesse amparo constitucional, vê-se disseminado por todo país, a criação de guardas municipais, antes com fins exclusivos de proteção do patrimônio, todavia, por imperativo da realidade social que observa um crescimento espantoso da violência em todos os lugares, tal missão foi alargada e o labor do guarda municipal avizinha-se, mais e mais, acumulando responsabilidades intrínsecas com segurança de todos os munícipes.

Guardas municipais, como é cediço, conquistaram, recentemente, seu Estatuto Geral (Lei nº 13.022, de 8 de agosto de 2014), onde taxativamente consta, nos arts. 4º e 5º, extensa competência laboral, ex vi:

“DAS COMPETÉNCIAS 

Art. 4o É competência geral das guardas municipais a proteção de bens, serviços, logradouros públicos municipais e instalações do Município.

Parágrafo único. Os bens mencionados no caput abrangem os de uso comum, os de uso especial e os dominiais.

Art. 5o São competências específicas das guardas municipais, respeitadas as competências dos órgãos federais e estaduais:

I – zelar pelos bens, equipamentos e prédios públicos do Município;

II – prevenir e inibir, pela presença e vigilância, bem como coibir, infrações penais ou administrativas e atos infracionais que atentem contra os bens, serviços e instalações municipais;

III – atuar, preventiva e permanentemente, no território do Município, para a proteção sistêmica da população que utiliza os bens, serviços e instalações municipais;

IV – colaborar, de forma integrada com os órgãos de segurança pública, em ações conjuntas que contribuam com a paz social;

V – colaborar com a pacificação de conflitos que seus integrantes presenciarem, atentando para o respeito aos direitos fundamentais das pessoas;

VI – exercer as competências de trânsito que lhes forem conferidas, nas vias e logradouros municipais, nos termos da Lei no 9.503, de 23 de setembro de 1997 (Código de Trânsito Brasileiro), ou de forma concorrente, mediante convênio celebrado com órgão de trânsito estadual ou municipal;

VII – proteger o patrimônio ecológico, histórico, cultural, arquitetônico e ambiental do Município, inclusive adotando medidas educativas e preventivas;

VIII – …

X – …

XI – …

XII – …

XIII – …

XIV – encaminhar ao delegado de polícia, diante de flagrante delito, o autor da infração, preservando o local do crime, quando possível e sempre que necessário; 

XV – contribuir no estudo de impacto na segurança local, conforme plano diretor municipal, por ocasião da construção de empreendimentos de grande porte;

XVI – desenvolver ações de prevenção primária à violência, isoladamente ou em conjunto com os demais órgãos da própria municipalidade, de outros Municípios ou das esferas estadual e federal;

XVII – auxiliar na segurança de grandes eventos e na proteção de autoridades e dignatários; e

XVIII – atuar mediante ações preventivas na segurança escolar, zelando pelo entorno e participando de ações educativas com o corpo discente e docente das unidades de ensino municipal, de forma a colaborar com a implantação da cultura de paz na comunidade local.

Parágrafo único. No exercício de suas competências, a guarda municipal poderá colaborar ou atuar conjuntamente com órgãos de segurança pública da União, dos Estados e do Distrito Federal ou de congêneres de Municípios vizinhos e, nas hipóteses previstas nos incisos XIII e XIV deste artigo, diante do comparecimento de órgão descrito nos incisos do caput do art. 144 da Constituição Federal, deverá a guarda municipal prestar todo o apoio à continuidade do atendimento.”

Como preservar o patrimônio público diante dos violentos ataques de vândalos e bandidos de toda estirpe, sem pôr em risco sua própria vida? Guarda patrimonial, guarda municipal, vigilante ou vigia, sem dúvida alguma, para um trabalho de resultado certamente enfrenta riscos que caracterizam, indubitavelmente, seu labor como periculoso, fato social que recentemente, com alteração na legislação, ganhou amparo de direito.

Atividades caracterizadas como perigosas recebem garantia de pagamento de adicional de remuneração, a teor do disposto no art. 7º, XXIII da Lei Maior, sendo, todavia, tal norma considerada pela doutrina e jurisprudência majoritárias, uma norma de eficácia contida, consoante ensina o consagrado professor José Afonso da Silva (2012), haja vista a restrição imposta cobrando regulação específica na forma da lei.

Nesse sentido, obreiros celetistas foram albergados com referido direito, cuja norma hodiernamente amplia universo de atendimento, saindo do restrito campo da exposição à inflamáveis, explosivos ou energia elétrica para perigos em face de roubos ou outras espécies de violência física nas atividades de segurança patrimonial (art. 193, II), consoante alteração recente provocada pela Lei nº 12.740, de 8 de dezembro de 2012.

Diante da reserva legal, o Ministério do Trabalho, via Portaria nº 1.885, de 02 de dezembro de 2013, alterou, também, a Norma Regulamentadora NR-16, inserindo o anexo 3, cujo teor contempla, em detalhes, atividades e operações que impliquem em exposição dos profissionais a roubos ou outras espécies de violência física nas atividades de segurança pessoal ou patrimonial. É certo que a Portaria prudentemente manda que sejam descontados ou compensados do adicional outros da mesma natureza eventualmente já concedidos (art. 2º), esclarecendo, assim, a impossibilidade de percepção cumulativa.

Consolidando este entendimento, o STJ no RMS 20790 / RR, assim deliberou:

 “Tanto adicional de periculosidade quanto a gratificação de risco de vida visam compensar financeiramente o servidor que exerce suas atividades sob risco de vida ou à saúde, razão pela qual não podem ser cumuladas”.

 Ressalte-se que o adicional de periculosidade, a exemplo da insalubridade, a qualquer tempo pode ser suprimido, caso os agentes geradores sejam eliminados no ambiente de labor do obreiro, regra essa que está presente tanto na CLT, como em todo arcabouço legislativo destinado a servidores públicos.

Cabe destacar, ainda, que se a insalubridade pode ser eliminada ou neutralizada diante do uso de medidas que conservem o ambiente de trabalho dentro dos limites de tolerância ou via uso de equipamentos de proteção adequados, (art. 191, I e II da CLT), supressão essa que praticamente inexiste, ou é muito difícil acontecer, quanto ao adicional de periculosidade em face do risco de roubos, violência e afins (art. 193, II).

Ademais, reforçando a questão, impende resgatar ponto presente em abalizado e recente artigo disponibilizado na internet pelo Procurador do Trabalho Ricardo Araújo Cozer (2013, p. 4), que analisando a novel mudança do art. 193 da CLT, esclareceu:

“Ocorre que o adicional de periculosidade constitui-se em salário-condição, significando que o direito a seu pagamento é renovado mensalmente em sendo configuradas as hipóteses viabilizadoras a seu direito, podendo ser suprimido caso haja transferência do trabalhador para setor em que não se realizem atividades ou operações perigosas, não se podendo suscitar violações ao direito adquirido e à irredutibilidade salarial.” (grifos ausentes no original).

 Guardas municipais, como é cediço, por imperativo constitucional (art. 39), são regidos por estatuto (regime jurídico único), em norma gerada no âmbito do município dotada de regulação de matérias para fins de vínculos trabalhistas do servidor, máxime direitos e deveres, cujo teor respeita autonomia do ente federativo e deve, sempre, atender interesses locais, sem ferir, evidentemente, comandos presentes na Constituição Cidadã.

Regulando adicional de periculosidade, bem como de insalubridade ou penosidade no ambiente laborativo, muitos municípios fizeram inserção na Lei Orgânica, ipsis litteris, a disciplina constitucional, sem, contudo, estabelecer parâmetros de gradação aplicável a cada caso concreto. Outros, entretanto, quando da criação e regulação da Guarda Municipal, houveram por bem estabelecer adicional de remuneração em face da periculosidade patente do mister, mesmo que para isso usem variadas denominações (adicional de risco de vida, risco operacional etc.).

In casu, Macau, município norte-rio-grandense distante 180 km da capital Natal, regulou sua Guarda Municipal pela Lei Complementar nº 1.054, de 21 de dezembro de 2010, sem, todavia, estabelecer taxativamente formas de pagamento contemplando o adicional de periculosidade (ou risco de vida), omissão que em parte foi suprida diante da regulação genérica estabelecida pela Lei Complementar nº 08, de 20 de dezembro de 2013, ao inserir na Lei nº 700/94 (Estatuto do Servidor), o artigo 69-A, cujo teor funda-se no principio da simetria e fixa os mesmos parâmetros estabelecidos para o servidor público federal, consoante dispõe o art. 12, incisos I e II, da Lei federal nº 8.270, de 17 de dezembro de 1991.

Destarte, não obstante ainda postergar a aplicação desse direito, conforme apurado in loco, esse município pode adicionar à remuneração de sua guarda, 10 % (dez por cento) do vencimento básico estabelecido em lei, sem prejuízo de outros adicionais, conquanto que não tenham o mesmo objetivo.

Diverso do que ocorre em Macau, muitos municípios brasileiros, bem antes da alteração recente da CLT e da NR-16, já reconheciam a periculosidade no labor deste profissional, inclusive com pagamento de adicionais que superam, significativamente, os 30 % (trinta por cento) fixados para celetistas.

E certo que muitos municípios seguem o padrão fixado na CLT. Barreiras/BA, por exemplo, gratifica, a título de periculosidade, servidores da guarda municipal com acréscimo de 30 % (trinta por cento) sobre o salário básico (art. 60 da Lei nº 1.013/2012), na esteira do direito assegurado aos guardas municipais de Mogi das Cruzes/SP (LC nº 107/2014) e Suzano/SP (LC nº 190/2010), sem olvidar Senador Canedo/GO (Lei nº 1.605/11).

Dentre tantos com guarda municipal recente, cumpre destacar Natal/RN, que de forma bem mais ampla e sob o título de risco de vida (taxativamente distinto do adicional de periculosidade e pago de modo não cumulativo), atribui adicional de 50 % (cinquenta por cento) aos servidores das áreas de defesa social, de segurança pública ou vigilância, de fiscalização ambiental, de fiscalização urbanística, de mobilidade urbana ou de outras áreas, desde que exerçam funções em situação que exponha a risco acentuado e mediante apuração dos fatos em vistoria e laudo técnico específico (Lei Complementar nº 119/ 2010).

Além de Natal/RN, a exemplo de muitos municípios com patamares elevados em face do adicional de periculosidade no labor da guarda municipal, Mossoró/RN avança e remunera com adicional de 40 % (quarenta por cento), a titulo de risco de vida (art. 35 da LC nº 98/2014). Anápolis/GO também remunera com igual nível (art. 104 da 2.073/92). Essa prática, inclusive, encontra ressonância em outros rincões do Brasil.

Como fecho dessa breve coleta de dados, impressiona saber que Volta Redonda/RJ, via Lei Municipal nº 3.252/96, e João Pessoa/PB, segundo dispõe o art. 22 da Lei nº 66, de 30 de novembro de 2011, adicionam, respectivamente, a título de risco de vida, 80 % (oitenta por cento) e 100 % (cem por cento) nos vencimentos do servidor guarda municipal, distanciando-se, com absoluta certeza, dos demais municípios do país, haja vista ser esse fato um patamar bastante elevado e difícil de ser seguido diante das disparidades que marcam os bolsões de riqueza e pobreza dos municípios por esse Brasil territorial,

Noutro giro, contrastando com essa prática de pleno reconhecimento da periculosidade no labor do guarda municipal, nota-se, por razões das mais diversas, a omissão no trato do adicional em tela por parte de muitos governantes, que, inclusive, passam ao largo do tema e sequer regulam a matéria na esfera legislativa municipal, tampouco efetuam pagamento algum desse direito justo e inalienável, mesmo diante da escala da violência que cobra coparticipação de todas as forças da sociedade, máxime da célula mater da República Federativa, no caso, o município e sua guarda municipal.

3 Confronto em face da diversidade legislativa municipal versando sobre adicional de periculosidade

 Da breve coleta de leis regulando, no âmbito do município, o adicional de periculosidade para servidores da guarda municipal, chama atenção perceber as variações no trato do risco de vida a que se submetem esses profissionais. A concessão deste adicional, sem prejuízo do nome aplicado, oscila de dez a cem por cento, ex vi Macau/RN e João Pessoa/PB, tornando, no mínimo, confuso o uso de parâmetros e referências aplicadas para tal postura.

A prática adotada, permissa venia, denuncia um caráter nitidamente subjetivo, onde a vida pode ter determinado valor em uma região e, no mesmo solo brasileiro, mas em área geográfica diversa, ser considerada, subetivamente e de modo abominável, em patamar superior ou inferior, in casu, municípios, que, na verdade, pouco diferem em termos de indicadores de qualidade de vida e da natureza dos agravos quanto à segurança pública.

Naturalmente não se pode perder de vista a realidade de cada ente federativo, tampouco sua autonomia para gerir matérias de interesse local. Todavia, a segurança pública, com vínculos diretos com a defesa da vida e o direito de ir e vir, portanto direitos universalmente consagrados, extrapola os limites geográficos para cobrar uniformidade de tratamento, a permitir que o cidadão preserve sua vida e circule, livremente e seguro, em todos os recantos do país.

Noutro giro, impende asseverar que tais disparidades (preservação da vida e nível de segurança do cidadão) exigem retomada de curso com fito de conquistar uniformidade e/ou eliminar variações tão acentuadas. E a forma de remunerar, de forma objetiva e quiçá por igual os profissionais constitucionalmente responsabilizados por esse mister, é ponto básico que deve ser respeitado. Exsurge, então, cabível necessidade de instumento legislativo, em caráter nacional, que fixe tais parâmetros, a exemplo do ora praticado para obreiros celetistas.

Da leitura da base legal vigente, a função e encargos do guarda municipal pouco diferem, a reforçar, portanto, a defesa urgente pela correção de rumo e que padrões não tão díspares sejam estabelecidos erga omnes.

Vigilantes, vigas e obreiros da iniciativa privadas recebem essa garantia mínima na CLT (30 % para adicional de periculosidade), sem prejuízo de acordos ou convenções trabalhistas ampliando seu quantum. A autonomia municipal assegura não só conceder, mas também ampliar o adicional de periculosidade para guarda municipal, haja vista ser um direito garantido na Carta Magna. O que merece correção é a fixação de um padrão mínimo, a cobrar, inclusive, efetiva mudança na base legal que rege servidores da União.

Municípios omissos quanto ao pagamento do adicional de periculosidade para guardas municipais, sob duvidoso argumento da ausência regulação local, podem e devem seguir exemplo do governo federal, certamente não quanto ao valor baixo de 10 % (dez por cento para periculosidade), mas diante da postura presente na Orientação Normativa nº 6, de 18 de março de 2013, expedida pela Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, no art. 2º, que assim estabelece verbis grafia: “Art. 2º A caracterização da insalubridade e da periculosidade nos locais de trabalho respeitará as normas estabelecidas para os trabalhadores em geral, de acordo com as instruções contidas nesta Orientação Normativa e na legislação vigente”.

Destarte, com padrões fixados em lei, via norma expedida pelo poder executivo regulando a matéria, o município, vale repetir, pode perfeitamente caracterizar e aplicar, de imediato, o rico e vasto campo de normas estabelecidas para os trabalhadores em geral, máxime regulando o novel adicional de periculosidade/risco de vida para o guarda municipal.

 4 Alternativas de solução

 Ao indicar um caminho para efetiva regulamentação e aplicação, imediata, do imprescindível adicional de periculosidade/risco de vida para o servidor guarda municipal, na esteira seguida pelo governo federal e não obstante seu caráter genérico, adentra o presente trabalho na ousadia, permissa venia, em apresentar alternativas de solução para o direito em comento.

Estabelecer como ponto de referência a base legal vigente para trabalhadores em geral preserva, sem sombra de dúvida, princípios basilares de igualdade e remuneração equivalente. O risco de vida do vigilante/vigia, conforme seja o bem que preserva, pouco difere do mesmo perigo a que se submetem os guardas municipais. Diferem quanto ao regime jurídico, mas preservam igualdade no labor. Louvável, então, buscar subsídios na vasta gama de regras da CLT e respectivas Normas Regulamentadoras, especificamente a NR-16, haja vista suas mutações que se coadunam com as lutas e conquistas dos obreiros do ramo da segurança patrimonial e/ou pessoal.

Com objeto semelhante, impõe-se a necessidade de norma nacional que fixe padrões mínimos para periculosidade/risco de vida do guarda municipal/vigilante/vigia ou outro profissional que labore em condições iguais (e. g. adicional mínimo de 30 %, consoante dispõe a NR-16), mas que para ter seu direito reconhecido, em face do regime jurídico único, uma norma especifica necessitada ser expedida.

Ademais, dotados de padrões mínimos de remuneração extra com fito de pagamento referente adicional de periculosidade ao guarda municipal, e com resguardo na autonomia municipal, suporte na realidade local caso a caso, urge fixar padrões objetivos para concessão e ampliação, tendo, inclusive, uso da base de indicadores sociais de segurança social e o estabelecimento de metas, onde o mérito seria premiado com seguidas redução na aviltante escalada de violência ora observada em todo Brasil.

Por fim, sabendo que a segurança pública não fixa limites municipais, indo além fronteiras, salutar será que parcerias e consórcios intermunicipais sejam ampliados com vista a um trabalho de repressão e controle uno, associada com uma politica de remuneração não tão diversa, com prêmios de resultados, operações conjuntas, treinamentos, troca de conhecimentos, serviços, instrumentos de trabalho e afins.

 5 Considerações finais

 Mesmo sem o aprofundamento necessário, mas com supedâneo nos dados e informações presentes na legislação municipal supramencionada, vê-se que alteração gerada na CLT (at. 193), ampliando adicional de periculosidade aos vigilantes e profissionais afins, trouxe, de imediato, consequências diretas para fins de ajustes, em todos os entes da federação, mais precisamente para servidores estatutários exercentes das funções inerentes ao cargo de guarda municipal.

Independentemente do regime jurídico que cobra norma específica (servidor público), mas calcado no que reza a Carta Magna, obreiros com labor e consequente exposição ao risco de vida em face obrigação funcional para preservação do patrimônio público, sem olvidar a segurança do cidadão, mesmo subsidiariamente, certamente conquistaram importante respaldo legal para fins de pagamento, associado com correção de padrões e regras para concessão.

Há, entretanto, um longo caminho a ser percorrido. Dentre barreiras vivas observadas, impende minimizar as diversidades de valores pagos a título de adicional de periculosidade para essa categoria, bem como estabelecer um valor mínimo nacional a ser seguido por todos os municípios da federação.

Além da busca de parâmetros objetivos, a nortear, inclusive, laudos técnicos que balizem a concessão, ou não, do adicional em foco, observa-se a necessidade de interação conjunta na busca do objetivo comum de avançar na conquista da paz social, objetivo do direito que não será alcançado, alerte-se mais uma vez, caso a segurança pública não faça sua parte.

Nesse contexto, corrigir disparidades envolvendo remuneração do guarda municipal, com padronização de vencimentos na medida do possível, sem olvidar outros instrumentos de valorização e melhorias atinentes ao cargo, consoante pontos elencados no curso deste trabalho, seguramente será um bom começo.

Referências
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Notas:
[1] Trabalho orientado pelo Prof. Rodrigo Trindade, Juiz do trabalho no TRT-4ªRegião, Mestre em Direito pela UFPR e Professor do Curso de Pós-Graduação em Direito da UNISC.

Informações Sobre o Autor

David Batista Bezerra

Pós-Graduando em Direito da UNISC


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