Resumo: Análise Estado Gerencial e a participação da sociedade no Controle Social do Estado.
Considerações Gerais
Atualmente, tende-se a desestimular o Estado paternalista, no sentido de se alcançar o Estado “gerencial”, pós-burocrático e voltado para o controle dos resultados e descentralizado para poder alcançar um objetivo social.
As reformas que hoje o país experimenta vêm atender às necessidades urgentes de uma modernização do setor e eliminação das distorções do sistema previdenciário brasileiro, distorções estas que representavam uma ameaça imediata ao equilíbrio das contas públicas e um risco para a continuidade, a médio e longo prazo, da prestação dos benefícios hoje oferecidos, como bem descreveu o Presidente Fernando Henrique Cardoso quando da apresentação do Projeto de Reforma Administrativa ao Congresso Nacional, em 1995.
Desestatização
Como foi visto anteriormente, a máquina estatal brasileira caracterizou-se como sendo um mar burocrático onde imperava o excessivo tamanho do setor público e sua pouco positiva intervenção nos mercados, tamanho este que passou a decrescer através de um “desinchaço” forçado que o está levando a alcançar níveis de “Estado-mínimo”, provocando a redução drástica do tamanho da presença estatal em empresas públicas, de economia mista e em autarquias.
Isso tem sido colocado em prática por meio das privatizações de estatais que, longe de garantirem qualquer bem-estar suficientemente considerável, traziam dores-de-cabeça constantes à sociedade que não tinham suas necessidades atendidas, bem como um peso excessivo à máquina administrativa e financeira da nação.
O novo modelo de intervenção do Estado tende a recolocar a economia nacional no curso do desenvolvimento sustentado, pois com a diminuição de carga de responsabilidade do Estado ocorre um reforço do setor privado, capaz de permitir um crescimento econômico duradouro.
A chamada “Era Vargas”, citada em capítulo específico deste trabalho, lançou o país num oceano de projetos e ações voltadas para o desenvolvimento econômico e industrial do país, estendendo-se durante décadas e levando a o Estado a participar, direta e indiretamente, da consolidação de diversos setores produtivos, tais como: siderúrgico e energético, nos anos 30, mineração, nos anos 40, transportes, nos anos 50 e petroquímico, na década de 60, alcançando grande desenvolvimento ao longo destas décadas. Infelizmente, o avanço começa a ser reduzido no fim da década de 60, em pleno regime militar, e continua a decair na década de 70 com aumento da divina externa, inflação e desequilíbrio econômico. Nos anos 80, o Brasil volta ao regime democrático e diante da participação ativa no setor produtivo, o Estado negligenciou a área social, assumiu dívidas, aumentou o déficit público e “inchou”, tornando-se uma máquina lenta e ineficiente. Por conseqüência, a década de 80, conhecida como a “década perdida”, configurou-se como o período de estagnação da economia brasileira com crescimento praticamente nulo.
Ao mesmo tempo, no fim desta década, diante dos desafios impostos pela economia mundial, do aumento da concorrência, da ampliação de mercados altamente globalizados, avanços tecnológicos, modernização do Estado com a necessidade de se reduzir as dificuldades fiscais do governo, reestruturando e tornando eficiente os serviços públicos prestados à sociedade, foi criado o Programa Nacional de Desestatização (PND).
Ao lançar o programa de Reforma Administrativa do Estado, o Governo celebrou o compromisso com a sociedade de melhorar e adequar a máquina administrativa brasileira à modernização.
Dentro deste compromisso está a tarefa de diminuir o peso do Estado e de suas atribuições no setor produtivo através das privatizações pelo Programa Nacional de Desestatização. Este programa tem por objetivo, basicamente, descentralizar o Estado, tornando-o mais eficiente, através do alívio no serviço da dívida pública, garantindo a competitividade dos serviços oferecidos pelas empresas privatizadas.
Também atua no sentido de reordenar a participação estatal na economia, de reduzir a dívida pública, eliminar problemas de infra-estrutura, que impedem o crescimento econômico do país e aumentar a produtividade e competitividade do setor industrial.
Ao longo dos últimos anos, o Programa Nacional de Desestatização vem se consolidando como um projeto bem sucedido como descentralizador das atividades do Estado, contribuindo para o aumento de receitas e diminuição da dívida pública, além dos efeitos indiretos sobre redução de custos de produção, aumento do investimento e da competitividade do produto nacional.
Estado Gerencial
A Reforma Gerencial, definida inicialmente no Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado (1995), está substituindo a atual administração pública burocrática por uma administração pública gerencial, que adota os princípios da “nova gestão pública” (new public management) como saída para a crise fiscal do Estado causada pela ineficiência estrutural da administração pública burocrática.
Baseada em reformas gerenciais que vêm sendo implementadas nos países do primeiro mundo, a atual reforma promove:[1]
– a descentralização dos serviços sociais antes de responsabilidade do Governo Federal para as esferas estaduais e municipais;
– a delimitação da área de abrangência e atuação do Estado, estabelecendo-se uma distinção entre as atividades exclusivas que envolvem o poder do Estado e devem permanecer no seu âmbito, as atividades sociais e científicas que não lhe pertencem e devem ser transferidas para o setor público não-estatal, e a produção de bens e serviços para o mercado;
– a distinção entre as atividades do núcleo estratégico, que devem ser efetuadas por políticos e altos funcionários, e as atividades de serviços, que podem ser objeto de contratações externas;
– a separação entre a formulação de políticas e sua execução;
– maior autonomia e para as atividades executivas exclusivas do Estado que adotarão a forma de “agências executivas”;
– maior autonomia ainda para os serviços sociais e científicos que o Estado presta, que deverão ser transferidos para (na prática, transformados em) “organizações sociais”, isto é, um tipo particular de organização pública não-estatal, sem fins lucrativos, contemplada no orçamento do Estado (como no caso de hospitais, universidades, escolas, centros de pesquisa, museus, etc.);
– assegurar a responsabilização (accountability) através do administração por objetivos, da criação de quase-mercados, e de vários mecanismos de democracia direta ou de controle social, combinados com o aumento da transparência no serviço público, reduzindo-se concomitantemente o papel da definição detalhada de procedimentos e da auditoria ou controle interno – os controles clássicos da administração pública burocrática – que devem ter um peso menor.
O objetivo primordial da reforma é fortalecer o Estado, colocando-o no controle das políticas públicas, exercendo funções regulatórias onde o mercado não o faz e respondendo com agilidade as demandas sociais, buscando uma comunicação direta com sociedades cada vez mais complexas, envolvendo quatro problemas básicos:
1. a delimitação do tamanho do Estado;
2. a redefinição do papel regulador do Estado;
3. a recuperação da capacidade financeira e administrativa de governabilidade;
4. o aumento da capacidade política do governo de intermediar interesses, garantir legitimidade e governar.
A redução do aparelho do Estado se dá através da substituição de organismos públicos estatais por organizações não-governamentais, ou organizações sociais, bem como o incentivo à atividades exclusivas do Estado promovidas por entidades da administração indireta e estruturadas sob a forma de autarquias. Neste sentido, a “fórmula” para a redução do tamanho do Estado envolve as idéias de privatização, “publicização” e terceirização.
Como bem descreve o Plano Diretor de Reforma do Estado[2]:
“A reforma do Estado envolve múltiplos aspectos. O ajuste fiscal devolve ao Estado a capacidade de definir e implementar políticas públicas. Através da liberalização comercial, o Estado abandona a estratégia protecionista da substituição de importações. O programa de privatizações reflete a conscientização da gravidade da crise fiscal e da correlata limitação da capacidade do Estado de promover poupança forçada por intermédio das empresas estatais. Por esse programa, transfere-se para o setor privado a tarefa da produção que, em princípio, este realiza de forma mais eficiente. Finalmente, por meio de um programa de publicização, transfere-se para o setor público não-estatal a produção dos serviços competitivos ou não-exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle”. (grifo nosso).
Assim, a administração gerencial[3]
“procura, sem se afastar do estado de direito, adequar as organizações públicas às contingências específicas de lugar e momento, emprestando-lhes sobretudo maior agilidade e eficiência; prioriza, portanto, os resultados. Tenta igualmente recuperar a identificação dos cidadãos com o Estado, voltando-o a eles. Faz da transparência e do controle cidadão alavancas para a eficácia dessas organizações. Introduz também mecanismos de quase-mercado ou concorrência administrada com vistas a aprofundar os ganhos de eficiência.”
Como bem estabeleceu o documento de apresentação do Plano Diretor da Reforma, o governo se propõe a “criar condições para a reconstrução da Administração Pública em bases modernas e racionais”, dando “um salto adiante, no sentido de uma administração pública que chamaria de gerencial, baseada em conceitos atuais de administração e eficiência, voltada para o controle de resultados e descentralizada para poder chegar ao cidadão”, reorganizando-se “as estruturas da administração com ênfase na qualidade e na produtividade do serviço público”.
O programa tem como objetivo cumprir a função de principal instrumento para a mudança da cultura burocrática que dominou a máquina administrativa brasileira no último século para uma cultura gerencial, garantindo a implementação de um novo modelo de Estado que celebre a participação do cidadão e permita maior controle social, reconhecimento do servidor e de sua importância no processo produtivo, igualdade de oportunidades e exercício da cidadania.
Informações Sobre o Autor
Romualdo Flávio Dropa
Advogado, especialista em Educação Patrimonial, Mestrando em Constituição, Processo e Sociedade pela UNOESTE (Presidente Prudente/SP), Professor de Direito Constitucional, Ciência Política e Teoria Geral do Estado, escritor, pesquisador.
Ponta Grossa/PR
