Paradoxos e limites de uma cidadania sem deveres: o caso da cidadania da União Européia

Resumo: A cidadania comunitária apresenta-se como uma tentativa da União Européia de aproximar os indivíduos da cena principal do processo de decisão supranacional, bem como proceder a uma integração que transcenda as fronteiras econômicas e que avance em direção ao político. Contudo, os limites dessa questão impõem-se na medida em que se trata de um instituto ainda visto por muitos em seu rol simbólico, onde há a tutela de direitos, porém, sem a sua contraprestação, isto é, os deveres, situação esta que dificulta a configuração de uma verdadeira cidadania e evidencia os paradoxos deste instituto jurídico.

Palavras-chave: Cidadania Comunitária; União Européia; Direitos; Deveres.

Abstract: The community citizenship presents itself as an attempt by the European Union to bring to individuals the main scene of supranational decision-making process and carry out an integration that transcends economic borders and advances toward the political. However, the challenges rest in the fact that this institute is still seen as a symbolic role, in which there is protection of rights, however, without its opposition, as it say, duties, a situation that difficult the configuration of an effective citizenship and accentuate the paradoxes of institute legal.

Keywords: Community Citizenship; European Union; Law; Duties.

Sumário: Introdução; A Cidadania da União Européia no ordenamento jurídico comunitário; A ausência de deveres na esfera supranacional; Considerações Finais; Referências Bibliográficas.

Introdução

O presente ensaio objetiva analisar o fenômeno da cidadania comunitária sob um viés crítico, abordando a temática de uma forma não apenas jurídica, mas também política e social, haja vista que se trata de um instituto multifacetário e, sobretudo, ímpar na ordem jurídica moderna, porém ainda frágil em suas estruturas. O escopo do estudo, portanto, é demonstrar que a cidadania européia, apesar de exprimir um conceito que evoluiu através dos tratados em âmbito europeu, ainda é considerada por muitos apenas em seu valor simbólico na construção de uma “Europa verdadeiramente dos cidadãos”.

Dessa forma, por meio da análise das dificuldades encontradas para sua plena concretização, emerge, inevitavelmente, o questionamento acerca da possibilidade da existência de uma cidadania do tipo europeu que não apenas tenha condições de agir coletivamente na área política além das fronteiras nacionais, mas, principalmente, que possua uma consciência das obrigações morais perante o patrimônio comum europeu. Buscar-se-á demonstrar que as peculiaridades dessa nova cidadania requerem a execução de um longo e gradual projeto, pautado na noção de respeito às diversidades e anseio pelo bem comum, capaz de ultrapassar as barreiras econômicas e estabelecer-se como uma verdadeira “ponte” entre a Europa dos Mercados e a Europa dos Cidadãos.

1. A Cidadania da União Européia no ordenamento jurídico comunitário

A instituição de uma cidadania chamada “européia” pode parecer, de um lado, uma possível contradição, devido ao fato de esta noção estar geralmente conexa ao instituto da nacionalidade, mas por outro lado, constitui uma importante novidade na transformação do direito comunitário. Assinala uma evolução na construção do ordenamento europeu, que sempre esteve relacionado a uma união meramente econômica e que agora, com a cidadania, ostenta claramente também uma ambição política e social.

Nesse sentido, salienta Maria Cristina Pensovecchio que a substancial limitação da esfera de competência comunitária ao setor econômico e a ausência de organizações em estruturas de tipo político fez com que se tornasse difícil a configuração, a favor dos cidadãos dos Estados-membros, de situações jurídicas subjetivas de natureza política junto a Comunidade[1], hoje, União Européia.

Dessa forma, a cidadania da União surge no momento em que a antiga Comunidade européia assumia novas e relevantes competências legislativas em matérias que interferiam diretamente na vida e nos interesses do homem comum, como a tutela ao meio ambiente, aos consumidores, a proteção à saúde e a política social. Nesse contexto, era imprescindível aproximar, informar e fazer com que o cidadão participasse das decisões adotadas em âmbito supranacional.

Sob tal perspectiva, a criação do conceito de cidadania comunitária certamente obedeceu a propósitos de reequilíbrio político do processo de integração européia num contexto particular, uma vez que era preparada a mudança qualitativa da passagem à moeda única. Indubitavelmente, “o método de integração funcionalista, baseado na dinâmica da engrenagem econômica e nos factos consumados, estava, já então, em vias de esgotamento.”[2]

Dessa forma, o passo decisivo na transformação da história da Europa ocorreu com a elaboração do Tratado sobre a União Européia,[3] firmado na cidade de Maastricht, Holanda. Ocasião em que foram introduzidas importantes inovações institucionais e estruturais no Tratado da Comunidade Européia, dentre as quais a regulamentação da chamada “cidadania da União”, conferida a qualquer pessoa que possuísse a nacionalidade de um dos Estados-membros, ressalvando que a cidadania da União acresce à cidadania nacional e não a substitui.

Nessa oportunidade foram expressamente definidos direitos e prerrogativas aos agora chamados cidadãos europeus, dentre os quais se destacam o direito de liberdade de circulação e estadia, de eleitorado ativo e passivo ao Parlamento Europeu e às eleições municipais no Estado-membro de residência, de proteção diplomática e consular, o direito de petição ao Parlamento Europeu e de denúncia e ao Provedor de Justiça Europeu, bem como o de iniciativa popular, introduzido pelo Tratado de Lisboa de 2009.

Ressalta-se, nesse contexto, a figura do francês Jean Omer Marie Gabriel Monnet[4], homem que faz de sua vida um exemplo de dedicação a causa européia. Por meio de uma proposta ousada e inovadora, Monnet propõe, já em 1940, um projeto para a declaração de uma união indissolúvel entre França e Inglaterra, cujo conteúdo dispunha que “Todo francês, todo inglês gozaria em cada um dos dois países de todos os direitos de cidadão. Seria criada uma união alfandegária e também uma moeda única. As perdas sofridas pelos dois países seriam reparadas em conjunto.”[5] Nota-se que, apesar da não implementação desse projeto, Monnet já lançava as bases das perspectivas unificadoras da integração política e social que somente viria a ser amadurecida na década de noventa.

De fato, conforme recorda Bino Olivi, o método utilizado por esse homem político francês consistia na aplicação rigorosa da idéia de que “A Europa se fará através da modificação das condições econômicas que determinam o comportamento humano. Ele [Jean Monnet] tinha declarado em outra ocasião: ‘Nós não aliamos Estados, nós unimos os homens’, reafirmou, portanto, a necessidade de criar os cidadãos europeus antes de se criar a Europa.”[6]

É notório que, pela primeira vez na história, com a instituição da cidadania européia, em 1992, pertencer a um território, a uma comunidade e a uma cultura definida nos limites nacionais passou ao controle de uma entidade supranacional: a União Européia. Contudo, a ausência de um vínculo jurídico-político direto entre os cidadãos e a União, bem como a distância dos elementos que diferenciam a noção legal-formal de cidadania de acordo com a posição jurídica do sujeito, portador de direitos e deveres, criam uma problemática concernente ao status civitatis nacional e à consolidação dos ideais integracionistas propostos por Jean Monnet em meados do século XX.

2. A ausência de deveres na esfera supranacional

Apesar de elencar inúmeros direitos, o art. 20, § 2º do Tratado sobre o Funcionamento da União Européia (TFUE) dispõe, genericamente, que os “cidadãos da União gozam de direitos e são sujeitos de deveres previstos no presente Tratado”, porém, nem no citado documento nem em qualquer outro tratado comunitário é possível encontrar uma indicação clara e precisa dos deveres concernentes aos respectivos cidadãos. Uma única menção poderia ser feita às obrigações impostas pelo direito de concorrência, entretanto não se pode afirmar que são deveres do cidadão da União, haja vista que pode ser abranger também pessoas jurídicas e cidadãos de Estados terceiros.  

Com efeito, um dos grandes problemas encontrados no sistema jurídico comunitário reside no fato de que inexistem deveres expressos no tocante ao cumprimento de obrigações comuns para além das fronteiras estatais. Essa ausência, em contraposição aos diversos direitos elencados quer nas fontes originárias quer nas derivadas do ordenamento comunitário, fragiliza e gera uma sensação de descrença no que diz respeito à efetividade do status de cidadão europeu. É evidente que nos sistemas jurídicos internos dos Estados-membros seus cidadãos possuem prerrogativas e obrigações, mas somente enquanto cidadãos nacionais, sem expressar, contudo, nenhuma obrigação em nível supranacional.

Sob tal perspectiva, Bruno Nascimbene afirma que “a ausência de deveres similares aqueles de solidariedade política, como o dever de defesa do Estado, de prestação de serviço militar, de fidelidade ao Estado, não poderia mais que fazer alusão a genéricos deveres, como os de observância das normas comunitárias e de uso correto das liberdades, em especial da ampla liberdade de circulação, derivada da abolição do controle das fronteiras, com a conseqüente obrigação do indivíduo a não se elidir (fazendo o uso abusivo da mesma) dos deveres perante o próprio Estado ou de outros Estados-membros. A proposta de indicar deveres precisos, tais como o de respeito às expressões culturais de outrem, de contribuição à preservação ambiental e de garantia da solidariedade dos cidadãos da União com os de países extracomunitários residentes na UE […], por mais respeitável que se apresente, não fornece elementos aptos a estabelecer uma precisa condição objetiva do cidadão da União.”[7]

No mais, a característica particular da cidadania da União decorre da circunstância de que as normas primárias, ou seja, os tratados, somente distribuem poderes e regulam procedimentos, não se ocupando da formalização de um verdadeiro rol de direitos. Diante dessa situação, de grande contribuição foi o trabalho realizado pelo Tribunal de Justiça da União Européia que reconheceu, por meio de sua vasta jurisprudência, os direitos fundamentais[8] já garantidos internamente nos Estados-membros.

Interessante também observar que a cláusula evolutiva prevista no art. 25 do TFUE, diz respeito à definição de novos direitos, sem nada pronunciar acerca dos deveres. Compartilha desta perspectiva a Carta de Direitos Fundamentais da União Européia[9], também conhecida como Carta de Nice, pois se limita a enumerar direitos sem acenar precisamente aos deveres, fazendo somente uma citação geral em seu Preâmbulo­­: “o gozo desses direitos faz surgir responsabilidades e deveres nos confrontos entre as pessoas ou mesmo da Comunidade humana e das gerações futuras.”

A única obrigação genérica que pode ser extraída da leitura da Carta é uma idéia de dever em negativo, no sentido de que todos os direitos ali elencados devem ser respeitados pelos cidadãos nas suas relações interpessoais. O comando que impõe, por exemplo, que “ninguém pode ser sujeito à escravidão nem a servidão”, indiretamente atribui um dever de “não” submeter ninguém a tais situações. Ocorre que a Carta baseia-se, nomeadamente, nos direitos e liberdades fundamentais reconhecidos pelas tradições constitucionais dos Estados-membros da União Européia e por outras convenções internacionais subscritas por estes, isto é, não “cria” novos direitos e deveres, apenas os consolidam em um único documento em âmbito comunitário.

A propósito, importante salientar que a cidadania, em sentido técnico, refere-se a uma relação do indivíduo com o Estado, que se traduz no poder direto e geral do ente estatal sobre o complexo de direitos e deveres dos próprios cidadãos. Porém, a União européia não possui nenhum poder autoritário geral e direto, que possa chamar-se de governo sobre os cidadãos dos Estados-membros. Nesse sentido, Vlad Constantinesco afirma que “não se espera da União (nem das suas instituições) definir de modo direto quem sejam os próprios cidadãos. Se a cidadania, segundo uma concepção clássica, representa o marco de participação a um corpo político, é inevitável constatar que nem a União nem a Comunidade Européia constituem ainda aquele ‘corpo político’ ou aquele ‘povo’. Somente os Estados-membros são competentes a identificar – indiretamente e sobre a base das condições das atribuições da própria nacionalidade – quais são os cidadãos da União européia.”[10]

Sob tal perspectiva, importante recordar que, nos termos do direito internacional, ao Estado-membro, restou preservada a competência exclusiva para a definição das condições de aquisição e de perda da nacionalidade, contudo, no caso, por exemplo, de se aplicar as normas do Tratado constitutivo da Comunidade Européia a um ítalo-argentino – como de fato ocorreu no caso Micheletti[11] –, ressalta Roberta Clerici que “não seria possível subtrair a tal aplicação alegando que a cidadania efetiva é a argentina. A norma internacional consuetudinária relativa ao cumprimento das obrigações derivadas de tratados (expressa com o brocardo pacta sunt servanda) impõe, em qualquer caso, a aplicação do direito comunitário.”[12] Diante disso, verifica-se que o Estado-membro continua detentor de tal competência, mas os princípios da autonomia e do primado impõem o respeito ao direito comunitário quando da elaboração de normas estatais relativas à nacionalidade.    

Ademais, importante recordar que, inúmeras vezes a Comissão havia tentado, por meio da proposta de diretivas,[13] criar um status civitatis europeo, mas a ausência de um verdadeiro quadro politico no qual inserí-lo tornou irrealizável tal tentativa. Diante disso, deve-se considerar que o conceito de cidadania européia é muito diverso da noção de cidadania nacional, tanto que a esta é reconhecido direitos, mas também um conjunto de deveres que não encontram correspondência na esfera supranacional.    

A possível justificativa para a ausência dos mencionados deveres, portanto, poderia fundar-se no entendimento de que o processo integracionista europeu não estaria apto a aceitar o fato de a União configurar-se como um ente dotado de características semelhantes às de um Estado nacional e, como tal, idôneo a permitir a criação de um vínculo jurídico-político. Diante dessa problemática, falar-se de uma nacionalidade ou de uma cidadania comunitárias pode parecer algo prematuro. Frisa Roberto Dromi que “na União Européia já existe um conceito de cidadania, mas não, todavia, de nacionalidade”[14] e isso ocorre devido ao fato de a União, como já dito, não conter os elementos típicos de um Estado. De outro lado, afirma o autor que o sentimento de pertença adquire especial transcendência no sistema comunitário, porquanto não há democracia sem a consciência de pertencer a uma coletividade política.

Corroborando tal entendimento, Vicenzo Lippolis afirma que “é o grau da integração comunitária, imperfeito em comparação com a criação de um Estado, que implica na impossibilidade de impor tais deveres. Mais precisamente, porque a União não possui todos os requisitos próprios de um Estado, permanecendo, então, como entidade soberana os Estados-membros.”[15]

Por sua vez, outra parte da doutrina[16] sustenta que a ausência de uma referência expressa aos deveres concernentes aos cidadãos da União não implica na negação da configuração de alguma forma de obrigação. Essa pode ser proclamada em caráter geral, como no caso do dever relativo à observância e a lealdade na aplicação das prescrições do direito comunitário, bem como na existência de um dever de fidelidade para com a União, desde que não sejam contrários aos do próprio Estado nacional.

Uma proposta viável para o desenvolvimento do processo integracionista europeu, segundo José Barros Moura é a criação de um serviço cívico europeu[17] que “permita aos jovens formar na entreajuda o seu espírito de solidariedade e a sua identidade europeia, porque, segundo uma velha máxima, não há direitos sem deveres.”[18] Nesse sentido, Atualmente, existe na União européia o chamado Serviço Voluntário Europeu (SVE)[19], um programa de voluntariado inserido no Programa Juventude em Ação 2007-2013, dirigido aos jovens entre os 18 e os 30 anos que permite realizar um serviço de voluntariado com duração máxima de 12 meses num país diferente do seu de residência. As primeiras iniciativas surgiram em 1996 e desde então já participaram do Programa cerca de 30 mil jovens,[20] auxiliando na criação de um sentimento de responsabilidade obrigacional pelo patrimônio comum europeu.

Por fim, faz-se necessário admitir que todos esses esforços não se mostram suficientes para alcançar o verdadeiro processo de integração por muitos aspirado, uma vez que o conceito de cidadania européia, semelhante ao utilizado para definir as relações de um nacional com o seu Estado de origem, resta superficial e limitado. Imprescindível, por conseguinte, a configuração de uma cidadania de gênero supranacional nos moldes de uma verdadeira cidadania comum, dotada de um autêntico e original status civitatis, capaz de superar a vinculação do nacional com o seu ente estatal e, ao mesmo tempo, aproximá-los da União. Somente após essa conquista, poder-se-á falar em um conjunto homogêneo de direitos e deveres dos cidadãos para com a União Européia, independentemente daqueles relativos à sua nacionalidade originária.

Considerações Finais

Diante do exposto, pode-se verificar que, atualmente, a cidadania européia, apesar de ser considerada um instituto inovador na ordem jurídica moderna, ainda não apresenta fundamentos fortes e coesos de integração. As suas estruturas são frágeis, pois não é vislumbrada como uma verdadeira cidadania em que os cidadãos, ditos europeus, realmente sintam-se imbuídos em um espírito coletivo, onde existam efetivos deveres e um sentimento de responsabilidade pelo patrimônio comum europeu. Há a inevitável carência de valor humanístico e histórico que, por sua vez, as cidadanias nacionais já possuem.

Dessa forma, a dificuldade de assimilação da existência de uma cidadania de gênero supranacional obstaculiza o desenvolvimento de um real status civitatis europeu, fundamental para a democratização e legitimação do sistema comunitário. Em última análise, a cidadania da União poderia exercer uma função de integração dos nacionais dos Estados-membros em um projeto comum, dando-lhes os instrumentos de participação política indispensáveis para passarem de meros destinatários a sujeitos da ação política desenvolvida a partir e, no interior, das instituições européias, a fim de construírem as bases da sua solidariedade enquanto co-cidadãos.

Informações Sobre o Autor

Aline Beltrame de Moura

Doutoranda em Diritto Internazionale Pubblico e Privato na Università degli Studi di Milano (UNIMI), Itália. Mestre em Direito nas Relações Internacionais pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), Brasil, bacharel pela mesma instituição. Bolsista CAPES – Doutorado Pleno no Exterior. Pesquisadora do Grupo de Pesquisas em Direito Internacional Ius Gentium CNPQ/UFSC